行政执法概述篇1
关键词：档案行政执法；执法；问题；原因
档案行政管理部门作为政府的职能部门，担负着档案行政执法职责。随着社会的进步，对档案行政执法提出了更高要求。因此，分析研究档案行政执法中存在的问题及其根源，是当前档案部门实现执法必严必须面对的一项重要任务。本文对其研究文献进行了归纳概述。
1目前档案行政执法存在的问题
对档案行政执法存在的问题，自《四川档案》1989年5期李克刚先生首次在《在法制的轨道上前进》中提出后，23年间，仅知网学术期刊网络出版总库就有872篇文献涉及这一内容。归纳起来，主要包括：
1.1执法随意性较大。提及“执法随意性较大”的有510条，占全部872篇文献的58.5%。其中：一是。例如，部分“执法人员由于人情关系,碍于情面,对档案管理中的违规违法行为视而不见，淡然处之”。[1]或根据自己的好恶进行执法，“该罚的不罚、不该罚的乱罚、该轻罚的重罚、该重罚的轻罚等”。[2]二是滥用自由裁量权。“个别执法人员不能秉公执法，对违反档案法规的事件，该处理的不处理或从轻处理，不敢处罚或处罚不到位，怕当被告，怕败诉。”[3]从而造成“对行为相对人或过于严厉有欠公平，或过于宽大，惩罚力度不够而使执法效果打了折扣”。[4]“档案行政处罚超越了法律允许的‘误差’。比如，同类不同罚、不同类同罚、畸轻畸重、运用法律条款不全等。”[5]
1.2行政执法外部环境有待改善。提及“外部环境”的有388条，占全部872篇文献的44.5%。其中：一是存在地方政府行政干预。在日常执法中，往往冲不破“人情网”、跳不出“地方保护主义”的怪圈。由于种种原因，地方领导干部干预执法情况较多，致使违法行为不能得到及时纠正。二是从社会环境来看，“一些被管理的对象对档案行政执法不以为然，在一些部门存在着检查时应付你，监督时绕开你，指导时盯着你，等等，不重视检查、监督的现象比较严重”。[6]
1.3执法程序不规范。提及“执法程序不规范”的有311条，占全部872篇文献的35.67%。例如：“执法行为不规范，重主体，轻程序，甚至有的仅送达一份处罚决定书了事，其他程序一概省略。”[7]再如：“由于办案程序、制度规章还不尽科学，监督执法行为的制约机制尚不健全，对执法行为规范、监督力度不够，导致在档案执法过程中存在不少漏洞。”[8]“存在着颠倒执法程序、处罚文书不规范、处罚决定文书未送达、不告知当事人有关诉权、执法过程不遵守合理的时间界限等问题。”[9]
1.4法执行不严格。提及“法执行不严格”的有218条，占全部872篇文献的25%。其中：一是违法性质定性不准，适用法律错误。二是法律条款内容适用不齐全。例如，“我国《档案法实施办法》规定，对倒卖档案牟利或者私自将档案卖给、赠送外国人的，工商行政管理机关可以没收其非法所得,‘处以五百元以上一万元以下罚款’。这种过于宽泛的规定，可能带来理解的歧义和执法尺度的偏差”。三是“作为档案行政执法部门在执法过程中，往往‘怕’字当头，难免对违法行为有时会‘听而不闻，视而不见’，‘大事化小，小事化了’，‘抓小放大，抓下放上’，或没有依法履行职责，对本地区的档案事业放松管理，疏于检查。对发生在本地区的档案违法案件没有查处，导致执法不严，查处不够及时，使违反档案法律、法规的现象尚未得到有效制止”。[10]四是拖延履行职责。“行政法制的一个重要原则就是行政效率，严重违反这个原则而拖延履行职责，势必会侵害行政相对人的合法权益，这是法律所不允许的。目前，由于各地档案行政执法工作才刚刚起步，类似这样的情况大量存在，如，举报案件长期得不到落实、来信来访得不到解决、档案行政管理部门受理的案件久拖不决等。”[11]
2档案行政执法存在主要问题的原因
对档案行政执法存在的问题，自《四川档案》1992年2期，刘延光先生首次在《档案行政执法讲座第五讲档案行政执法监督检查》中提出后，20年间，仅知网学术期刊网络出版总库有293篇文献涉及这一内容。归纳起来，主要包括：
2.1行政执法人员素质参差不齐。提及“人员素质”的有168条，占全部293篇文献的57.34%。其中：一是有些行政执法人员思想道德素质较差，平时不注重政治学习和提高自身修养，忘记了“执法为民”的宗旨。二是档案行政“执法人员多为档案专业技术人员，法律素质较低，法制观念较淡薄”，[12]平时不注重对行政法律、法规的学习，“自觉学法、懂法、执法、护法的少”，[13]自身业务素质不能胜任本职工作。
2.2机构不健全。提及“机构不健全”的有125条，占全部293篇文献的42.66%。基层档案部门法制机构还不健全，“人员编制少，且均为兼职”，[14]经费不足，力量不够，根本不能满足档案行政执法工作的需要。“据调查，我国市、县档案行政管理部门的工作人员偏少，‘一人多岗’的现象很普遍，有的基层档案部门甚至没有档案执法人员。以浙江省为例，一些市县档案局，编制最少2人，最多4人，有的甚至只有1人在岗。一些基层档案行政管理部门因执法人员力量过少或无执法人员，影响违法案件查处的情况屡次发生。”[15]
2.3行政执法监督力度不够。提及“监督力度不够”的有85条，占全部293篇文献的29%。行政执法监督是严格、公正执法的保障。之所以一些违法执法行为得不到纠正，行政执法活动中滥用权力现象时有发生，一个很重要的原因就是监督力度不够。从监督体制上来说，档案部门还没有完善内部监督制约机制。“没有将行政执法程序和机制作为合法有效执法的保障条件加以重视，对制定行政执法程序和建立有效监督机制缺乏经验。”[16]“对此，必须建立一定的制衡机制，以防止档案行政处罚适用的异化。”[17]
2.4档案行政执法主体资格。提及“档案行政执法主体资格”的有122条，占全部293篇文献的41.64%。“20世纪90年代，全国各地档案局馆改革，大部分地区是‘局馆合一’的模式。同一局馆内，行政和事业两种编制同时存在，工作人员身份不明确，隶属关系多样化。有归党委直接领导的或党委办公厅领导的，等等，给档案行政执法主体资格的认定带来困难。有的地方只保留档案馆而没有档案局，出现了无档案行政执法主体的现象。”[18]现在，“全国大多数档案局被设置为事业单位，大多数档案局的工作人员被确定为事业或依照公务员管理人员。在这种情况下，档案局赋予档案行政管理职能‘名不正言不顺’，一些地方授权事业性质的档案局行使法定职能缺乏法律依据。从档案事业管理机构设置看，随着档案局和档案馆机构职能的日益明晰和分化，局馆决策主体的同一性，导致局馆职能界限不清，责任混淆的情况难以避免。如，在近几年发生的涉档诉案中，不时发生档案局、档案馆谁是被告的争执”。[19]
2.5财政体制方面的原因。提及“财政体制方面”的有49条，占全部293篇文献的16.72%。例如：某“市13个县市区档案局馆一些县一年的经费不足2万元,大部分县年经费在3万～5万元,少数县年经费达到8万～10万元,市局每年经费达40万元左右”。[20]“人财物”的问题，依然是制约档案行政执法工作开展的“瓶颈”。
2.6执法人员“人治”思想较重。提及“人治”的有22条，占全部293篇文献的7.5%。有些执法人员，在行政执法中，热衷于习惯的“人治”方法，认为那样方便。从思想上，就不重视按照法定程序操作的“法治”，认为这样麻烦。
2.7同级监督难。提及“同级监督难”的有13条，占全部293篇文献的4.44%。法制工作同级监督难，也是一个重要问题，严重影响了监管的效果。
3结语
要解决上述问题，第一，要健全档案行政执法体制。加强档案执法主体建设，完善档案执法体制，遵循依法设置、精干效能、适应档案事业发展需要的原则，依法建立健全档案行政管理机构，进一步明确档案行政管理部门作为执法部门的政府行政序列编制问题，档案行政管理部门应依法履行档案行政执法职能。档案行政管理部门应当加强与有关主管部门的联合执法。第二，要以保障公民基本权利的实现为出发点和落脚点，突出档案行政权的义务性、服务性。转变传统执法模式，贯彻便民高效原则，切实增强责任意识，积极执法，做到不错位、不缺位。第三，进一步健全档案行政监管机制。要在监管方式方法上进行改革创新。提高监管层次，进一步健全档案行政执法的责任机制和激厉机制。第四，是加强档案行政执法队伍的建设。必须进一步增强档案行政执法队伍力量，切实提高档案行政管理部门依法履职的能力和水平。要不断提高档案执法人员素质，提高档案执法人员的服务意识、责任意识、法律素养和依法行政能力。第五，加强档案法制理论研究。档案法制建设是一个系统工程，涉及许多理论问题，需要加强研究。
参考文献：
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行政执法概述篇2
一、修改《暂行规定》的标题
首先，《暂行规定》标题概念不明确。其标题由于出现了“档案执法”、“档案执法监督”等相对独立和常用的概念，似乎看不清楚是对“档案执法”还是对“档案执法监督”做出的规定。档案执法即档案行政执法。行政执法和行政执法监督是两项既有联系又有区别的工作，也是各类行政执法工作中常用的规范用语。“档案执法监督检查”如果指的是对档案执法的监督检查，那么《暂行规定》的题目则表述不准确，应该修改为《档案执法监督暂行规定》；如果指的是行政执法和行政执法监督两项内容，其题目的表述则不规范，因为无论从行政执法理论还是从法制工作实践角度看，“档案执法监督检查”都不是行政执法和行政执法监督两个概念的合称或简称。由此可见，《暂行规定》的题目本身就存在着概念不清和不规范的问题。
其次，《暂行规定》对“档案执法监督检查”的解释没有依据。《暂行规定》第二条：“本规定所称档案执法监督检查，是指各级档案行政管理部门对贯彻实施档案法规的监督检查以及依法对违反档案法规行为的查处。”从这一解释来看，“档案执法监督检查”既包括“监督检查”，也包括“对违反档案法规行为的查处”。而实际上，“档案执法监督检查”只能是“对贯彻实施档案法规的监督检查”，而不可以包括“对违反档案法规行为的查处”。《档案法实施办法》第七条关于国家档案局的第三项职责是这样规定的：“对有关法律、法规和国家有关方针政策的实施情况进行监督检查，依法查处档案违法行为。”据此可以认为，档案行政管理部门实施的“监督检查”和“依法查处档案违法行为”，是同一项职责中两个有着紧密联系和明显区别的工作方面，它们是不能互相取代、互相包含的。所以说，《暂行规定》第二条的解释是没有依据的，也是不准确的。
最后，《暂行规定》的题目已经“名不符实”。在《暂行规定》的全部条款中，不仅有档案行政执法检查、对轻微违法行为处理、对违法案件查处的规定，还有行政执法监督、查处案件的程序、管辖以及机构设置、表扬奖励等诸多方面的内容，几乎涉及档案行政执法工作的各个方面。这种情况表明，即便是《暂行规定》的题目没有概念不清等问题，也存在着“名不符实”或文不切题的情况。
综上所述，《档案执法监督检查工作暂行规定》应修改为《档案行政执法工作暂行规定》，并在此基础上对《暂行规定》的全篇内容做相应调整和修正。
二、修改关于制定《暂行规定》目的的表述
“为实施档案法规，加强档案行政管理部门的行政监督职能，依据《中华人民共和国档案法》和《档案法实施办法》制定本规定。”这是《暂行规定》第一条关于制定《暂行规定》目的的表述。由于这一表述使用了“行政监督”，从而使其目的与全篇内容产生了矛盾。因为在《暂行规定》的全部内容中，属于“行政监督”范围的只有少数条款。
“行政监督是指在行政机关内部，上级行政机关对下级行政机关，或者专职行政监督机关对有权管辖的其他行政机关实施的监督”（法律出版社出版的《社会主义法制建设基本知识》第143页）。应该说“行政监督”职能的主要特点是在行政机关内部实施的监督。可是，《暂行规定》中大部分条款的内容都是对外部的，即档案行政管理部门对辖区内档案工作实施的所谓“档案执法监督检查”的规定。这就造成了《暂行规定》的内容与制定《暂行规定》的目的大相径庭。
笔者认为，制定《暂行规定》目的应修改为：为实施档案法规，加强档案行政管理部门对档案工作的监督指导职能，规范档案行政执法工作，依据《中华人民共和国档案法》和《档案法实施办法》制定本规定。
三、修改关于制发《执法监督检查证》的规定
多年来，各级地方档案行政管理部门和其他行政执法部门一样，领取和使用的都是由省人民政府统一印制，县级以上人民政府核发的《行政执法证》或《行政执法监督证》。法制工作实践已经说明，《暂行规定》第七条中关于“专职或兼职档案执法监督检查员均发给《执法监督检查证》”和“地方监督检查员证分别由各省、自治区、直辖市档案局及计划单列市档案局负责制作并填发”的规定已经没有必要，且《执法监督检查证》的证件名称也不合规范。
笔者认为，应将《暂行规定》第七条修改为：各级档案行政管理部门的行政执法人员应申领由省人民政府统一印制的，经县级以上人民政府核发的《行政执法证》；行使监督检查权的人员应按规定申领《行政执法监督证》。
四、修改关于档案行政管理机关性质的表述
《暂行规定》第三条中关于“国家档案局和县级以上档案行政管理部门是国家贯彻并监督执行档案法规的机关”的表述不严谨，易产生歧义。
根据《宪法》、《档案法》和《档案法实施办法》等法律、法规的规定，各级地方档案行政管理部门应是贯彻和执行档案法规的行政机关，是档案行政执法的主体,其关键词是“执行”，而不应是“监督”。用“监督”与“贯彻”并列表述是不严谨和不规范的。笔者认为，应将《暂行规定》第三条修改为：国家档案局和县级以上档案行政管理部门是国家贯彻和执行档案法规的机关，依法行使档案行政执法权。
五、修改关于档案法制工作机构职责的内容
《暂行规定》第五条，把档案行政执法工作内容几乎全部纳入“档案执法监督检查机构”（应改称法制工作机构）职责范围的规定，是不规范的。
1999年6月，国家档案局、中央档案馆在学习宣传贯彻执行《中华人民共和国档案法实施办法》的通知中明确指出：“各级档案行政管理部门的法制工作机构要规范执法，加强对各类档案行政执法的检查与监督，充分重视对各类档案行政处罚引起的行政复议和行政诉讼案件的处理。”由此我们至少可知两点：其一，对档案行政执法工作的检查与监督，是法制工作机构的一项主要职责；其二，做好档案行政执法工作，不是也不应该是个别工作机构去完成的，而是由法制工作机构和其他相关工作机构共同去完成的。一般情况下，前者的工作侧重点是对各类档案行政执法的检查与监督；后者的工作侧重点是开展相关的档案行政执法工作。可见，《暂行规定》把档案行政执法工作几乎全部纳入法制工作机构职责范围的规定是不正确的，客观上还会误导人们的思想和工作。
长期以来，部分同志存在“档案执法工作是法制机构的事情，设立法制工作机构就是专门执法”的思想。所以，一些地方的档案行政执法工作，往往是档案行政管理部门内部的一个法制工作机构在运作，“行政执法”和“行政执法监督”没有实行分离，不同程度影响了档案行政执法工作的正常开展。其主要原因，就是受到《暂行规定》第五条规定的误导。笔者认为，修改《暂行规定》第五条，规范法制工作机构的职责，有利于正确引导和统一各级档案行政管理部门工作人员的思想；有利于理顺守法、执法和执法监督三者之间的关系；有利于促进档案行政执法工作健康地向前发展。
六、修改与《档案法》不相一致的条款
《暂行规定》第十条将10种行为一律视为轻微违法行为,仅将其列入可以发出《档案执法监督检查通知书》范围的表述，是不符合《中华人民共和国档案法》有关规定的，应该予以修正。
如：对于“拒不向本单位档案部门移交应立卷归档的文件材料的”和“在保管或利用中涂改、撕毁、丢失档案”的行为，根据《档案法》第二十四条规定，应由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。可是，《暂行规定》第十条不论情节轻重，将上述行为仅列入“可以发出《档案执法监督检查通知书》”范围，这是不符合《档案法》规定的。（《暂行规定》第五条第三项中规定“对轻微违法行为进行批评教育或发出《档案执法监督检查通知书》”）
七、修改与《档案行政处罚程序暂行规定》
不相一致的内容
行政执法概述篇3
1、行政违法与刑事法律的概念
1.1行政执法
行政执法是个较为模糊概念。执法通常是与立法和司法相对的一个概念，它以近代国家权利力的立法、执法、司法分立为基础，而所谓行政执法是指国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动①。本文所说的行政执法采用的便是该通说的定义，但有两点需要补充：第一，由于本文研究视角所限，本文所涉及的行政执法行为主要集中于公安机关的行政执法，特别是公安机关对于行政违法的行政处罚和行政强制。第二，本文所指的行政执法，并不排除在行政执法和刑事执法衔接时所进行的执法活动，如对案件性质的认定，移交案件或撤销案件的决定等。
1.2刑事法律
刑事法律并没有统一的概念，诸多所谓刑事法律法规的汇编中所包含的内容也不尽相同，主要指适用于刑事案件的实体法和程序法，包括以下法律法规：刑法（包括单行刑法和附属刑法）及其司法解释，刑事诉讼法及其司法解释，以及与刑事有关的法规规章、请示批复、司法业务文件等②。另外需要指出的是，本文所指的刑事法律不仅包括了书面上的文字规定，还包括其基本理论、理念、原则等。
2、目前我国行政法律存在的缺陷
本文认为，目前我国行政法律存在着两方面的缺陷，一是对违法和犯罪界定不清，与刑事法律在调整范围上存在着一定的冲突和重合。就《治安管理处罚法》与《刑法》来说，据统计，在《治安管理处罚法》第三章“违反治安管理的行为和处罚”共4节54个条款中，有42个条款与刑法70个条款存在重合或冲突，占该章条文总数的77%。如《刑法》第359条第1款规定：“引诱、容留、介绍他人卖淫的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金”。而《治安处罚法》）第67条规定：“引诱、容留、介绍他人卖淫的，处十日以上十五只以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款”。二者在表述上基本一致，从而造成司法实务中不易区分引诱、容留、介绍他人卖淫行为作为违法和犯罪的界限，给法律实践带来困惑和茫然。我国行政法律存在的另外一方面缺陷是，诸多规定和制度在行政法中有待规定和完善。我国的行政法起步较晚，尚有诸多地方需要进一步完善。从《治安管理处罚法》上看，该法所规定的违反治安管理的行为仅50余条，对于大量的违法行为未作规定，更重要的是，《治安管理处罚法》的司法解释对于大量的实体性概念没有明确解释，如《治安管理处罚法》第四十九条规定“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款；情节较重的，处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款。”这里的盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物，并没有相关的司法解释，一些类似的行为，如盗用是否属于其中并没有专门的行政法律对其解释。除此之外一些重要的制度，如正当防卫、紧急避险等在民法和刑法中都存在的规定，行政法中也没有涉及。
3、行政执法可适用的刑事法律的范围及根据
3.1我国目前在行政执法中已经适用的刑事法律
刑事法律在行政执法中的适用，不能也不可能包含全部刑事法律，也就是说，在行政执法中适用刑事法律并不是指适用全部的刑事法律，而是部分适用，或者说选择性的适用。如上文所述，我国目前在行政执法中已经适用了部分刑事法律，这也为适用更多的刑事法律创造了理论上的可能性。现已被适用的刑事法律主要包括两类：一是在行政执法和刑事司法衔接时适用刑事法律。所谓衔接就把两种分离的部分结合成连贯性的有机体的关系、环节，但对于行政执法和刑事司法衔接这一概念，学界有着不同的理解，有学者提出的行政执法和刑事司法的衔接指的是“在查处涉嫌犯罪的行政违法案件过程中，各有关部门在各司其职、各负其责的前提下，相互配合、相互制约、确保依法追究涉嫌犯罪人员的刑事责任”②。本文所指的二者的衔接并非是指各机关的协作，而是指享有行政处罚权的行政机关以及被授权的具有管理公共事务职能、在法定授权范围内实施行政处罚的组织，在行政执法过程中将违法程度严重到已经涉嫌构成犯罪的案件及其相对人从行政案件中分离出来，移送刑事司法机关追究刑事责任的过程，它的核心便是对于案件的审查和移送。在这一过程中适用刑事法律是一个早已公知的事实，适用刑事法律对案件进行审查，根据刑事法律对案件进行移送或者不移送的处理，同时在相关公文中也会注明对于刑事法律的引用，因此，这便说明在行政执法中适用刑事法律并非不可为。
已被适用的刑事法律的第二个类是适用行政法律与刑事法律中相交叉的概念。在我国当前的法律体系中，法律概念的统一性并不明显，如民法中占有的概念与刑法中占有的概念是否相同便存在较大争议，同样，行政法律也与其他法律有着较多的概念上的交叉，特别是与其关系最密切，调整对象有着诸多重合的刑事法律③。如上文提及的《治安管理处罚法》第四十九条规定“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款；情节较重的，处10日以上15日以下拘留，可以并处1000元以下罚款。”与《刑法》第二百六十四条、第二百六十六条、第二百六十七条、第二百六十八条中规定的盗窃、诈骗、哄抢、抢夺等概念便是完全重合的，而相关的行政法中并未对这些行为有着明确的界定，只有在刑事法律中存在大量相关的司法解释和理论，在实践中采用的也是刑事法律的规定和理论去界定的。又如《治安管理处罚法》第七十二条规定：“有下列行为之一的，处10日以上15日以下拘留，可以并处2000元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款：（一）非法持有鸦片不满200克、海洛因或者甲基苯丙胺不满10克或者其他少量毒品的；（二）向他人提供毒品的；（三）吸食、注射毒品的；（四）胁迫、欺骗医务人员开具麻醉药品、精神药品的”。同时刑法中也有关于走私、制造、贩卖毒品的犯罪，两部法中都出现了“毒品”这一概念，但刑法规定及理论中有着大量的对于毒品的界定，如《刑法》第三百五十七条规定“本法所称的毒品，是指鸦片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、吗啡、大麻、可卡因以及国家规定管制的其他能够使人形成瘾癖的麻醉药品和精神药品。”相对，行政法律中对此的界定则难以寻到，在实践操作中也只能参考甚至适用《刑法》的相关规定。因此，我们可以看到，在行政执法实践中早已大量的适用了刑事法律及其理论，除此之外，还有两类可以适用刑事法律的情形（主要针对在适用《治安管理处罚法》时），即：当由于刑事责任年龄不适格而免于刑事处罚时和当两个部门法规定的行为相同只是程度不同时。下文将对这两种情形进行详细论述。
3.2刑事责任年龄不适格情况下对于刑事法律的适用
我国《刑法》第十七条是针对刑事责任年龄的规定：“已满十六周岁的人犯罪，应当负刑事责任。
已满十四周岁不满十六周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的，应当负刑事责任。
已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚。
因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。
已满七十五周岁的人故意犯罪的，可以从轻或者减轻处罚；过失犯罪的，应当从轻或者减轻处罚。”
所谓刑事责任年龄是指法律规定行为人对自己的犯罪行为负刑事责任必须达到的年龄，显然从定义上我们就可得知，刑事责任年龄，只是行为人免于刑事责任处罚的根据而已，并非是对于行为人所实施行为犯罪性的排除。在刑法理论上，目前的通说认为犯罪的实质是对于法益具有侵害性或威胁性的行为，这也是犯罪的实质概念。这里的法益包括各种重要的生活利益，如个人的生命、身体、财产2以及其他有助于个体人格发展的个人利益，以及支持这些利益的国家和社会利益。因此我可以推断，一个15岁的少年盗窃别人价值2000元的财产，这种行为是犯罪行为，属于实质的犯罪。刑事责任年龄与实质犯罪的关系在德国、日本等大陆法系国家早已成为一种共识，在犯罪三阶层理论中，刑事责任年龄往往放在最后一个阶层即有责性上去认定，这便对于行为人起到良好了的教育作用，即明确告知他，其行为并非不是犯罪，而是属于犯罪的有损于法益的行为，只不过由于刑事责任年龄未达到而不予处罚。《治安管理处罚法》第十二条也是对于年龄：“已满14周岁不满18周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。”从该条款后半句我们可以看出该年龄指的也是责任年龄，这与刑法中责任年龄的作用显然是异曲同工的。但是，《治安管理处罚法》显然并未对于14至16周岁的行为人进行特殊规定，也就是说当已满十四周岁不满十六周岁的人未实施诸如杀人，抢劫这八类行为，仅进行其他犯罪行为是要接受行政处罚而不是接受刑事处罚，即这时一个实质的犯罪行为要根据行政法律的规定进行处罚，本文认为，这种情况下可以同时适用相关的刑事法律，原因有二：第一，如上文所述，刑事责任年龄只是排除了对于刑罚的适用，因此该情形下的行为符合刑法有关刑罚以外的其他规定，我们完全可以根据刑法的相关规定对该行为进行确切的界定，以补充行政法律的不足，如刑法中关于故意和过失的规定，正当防卫和紧急避险的规定等；第二，刑事责任年龄并不排除行为的犯罪性，也就是说该行为对于法益的侵害是存在并且巨大的，因此对该行为进行处罚时应当参考其对法益的侵害程度，或者说犯罪程度，以便更准确的进行处罚，更好的达到处罚的目的。
3.3所规定的行为相同程度不同情况下对于刑事法律的适用
《治安管理处罚法》中所规定的违法行为与《刑法》中规定的犯罪行为相比，大多数都是所规定的行为相同或相近只是程度不同，如第四十三条“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处5日以上10日以下拘留，并处200元以上500元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款”，在刑法中有相关的故意伤害犯罪，只是一般在轻伤以上伤害时才立案；第四十六条“强买强卖商品，强迫他人提供服务或者强迫他人接受服务的，处5日以上10日以下拘留，并处200元以上500元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款”，在刑法中有强迫交易罪，只是要求情节严重；第六十八条“制作、运输、复制、出售、出租淫秽的书刊、图片、影片、音像制品等淫秽物品或者利用计算机信息网络、电话以及其他通讯工具传播淫秽信息的，处10日以上15日以下拘留，可以并处3000元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款”，在刑法上有相关的关于淫秽物品的犯罪，只是要求一定数量。诸如类似上述情形的法条还很多，这些竞合或者表现于法条的直接规定，如情节严重，重大损失，数额较大等，或者来源于司法解释和相关的部门规章，如对于轻伤和数量的规定，但不论是法律条文还是相关的解释和规定，都未对行为进行明确的区分，即可以认定它们用相同或者类似语言所描述的行为是一致的，并且在主观上也并无差异。上文提及过，我国行政法律目前并不算成熟，对于很多行为没有明确的界定，因此本文认为，对于那些与刑事法律在行为规定上相同，只是程度不同的情况，可以适用刑事法律中关于客观和主观的规定，直接运用刑事法律中对于该行为的界定去界定行政违法行为。
4、总结
本文仅以以治安管理处罚法和刑法的衔接为视角对行政执法中刑事法律的适用范围进行了研究，总结已有经验的同时加以创新，归纳出四种在行政执法中可以适用刑事法律的情况，分别是：在行政执法和刑事司法衔接时、适用行政法律与刑事法律中的概念相交叉时、由于刑事责任年龄不适格而免于刑事处罚时和当两个部门法规定的行为相同只是程度不同时。行政执法出去公安机关执行的行政处罚外还存在大量的执法形式，而刑事法律也不仅仅指刑法，由于研究视角所限，本文所归纳的行政执法中刑事法律的适用范围并不完全，仍有相类似甚至新的情形可以适用刑事法律，希望学界同仁一起努力，将该论题加以完善。
【参考文献】
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[3]窦汝辉.公安行政执法与刑事执法的衔接[D].山东大学，2008.
行政执法概述篇4
为促进屏边县依法行政和法治政府建设，加强行政执法监督，有效推进行政执法“三项制度”工作，2021年5月27日至5月28日，屏边县举办2021年度行政执法业务提升培训班并邀请云南众序律师事务所主任胥应律师现场授课。屏边县政府领导成员班子、行政执法单位主要领导、分管领导和行政执法人员等约260人均到场参加。
此次培训的内容主要涉及行政执法的相关程序。在正式进入主题前，胥应律师为大家简单介绍行政执法的相关理论，包括行政执法的概念、行政执法主体所具备的条件、行政执法的法律依据、行政执法的程序以及行政执法文书的写作，为其后要讲述的课程内容打下良好的基础。
本次授课共包括两大主题，即“行政许可”和“行政处罚”。
首先，胥应律师对行政许可的概念及种类作出界定，大体可以划分为五类：普通许可、特许、认可、核准、登记。而根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可的设定和实施还应当遵循公开、公平、公正的原则。同时，胥应律师介绍了可以设定行政许可的五大类事项以及可以不设定行政许可的四大类事项。另外，胥应律师结合《中华人民共和国行政许可法》的规定与实践情况，讲述了自己对相关规定及适用的理解，针对行政许可的程序做出了整体的评价及建议。
其次，胥应律师对《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定进行阐述和释明。主要内容包括法律对设定和实施行政处罚的主体的要求、实施行政处罚的受托组织应该具备的条件、实施行政处罚时可以从轻和减轻处罚的情形、新修订《行政处罚法》的亮点等。
行政执法概述篇5
【关键词】行政法；行政强制；普遍授权；合并使用
《中华人民共和国行政强制法》（下文简称为“《行政强制法》”）于2011年6月30日通过，2012年1月1日正式生效。笔者根据该法实施一年多的实践经验，归纳部分地方权力机关、行政机关以及司法机关的工作人员在适用过程中所暴露出的困惑，针对各级机关在选择适用行政强制时所面临的立法和并用的困惑展开讨论。
一、全国人大及常委会以外机构的立法权限
当前，由于我国的人权意识不断高涨以及抑制行政权的滥用的需求，在不断现代化的行政法当中，着重强调法律保留原则的贯彻。具体来说有以下两个方面：其一，一些行政强制措施的种类和执行主体的设定权限被法律保留；其二，行政法律中对于行政强制分别做出了普遍授权和特别授权两种不同划分。在此通过区分不同的行政强制的立法类型去探讨各级机关适用时的立法权限。
1、不同种类的行政强制立法权限之探讨
首先是行政强制的设定与行政强制的规定，前者是一种原创性权利，后者是一种针对上位法而做出的具体化的权利。行政强制措施的设定权在《行政强制法》第10条和第11条当中做出了较为明确的规定：限制人身自由、冻结存款以及其他专属于法律设定的行政强制措施被法律所保留。在当前无相关法律、行政法规规定的情况下，查封和扣押的设定则可以下放至地方性法规当中。除法律法规以外的其他规范性文件均没有设定行政强制措施的权限。当法律对于行政强制措施具体事项做出了相关规定的，其他规范性文件则不得做出扩大规定。当前法律仅仅规范了行政强制措施的设定内容而未对行政强制措施的规定内容给出明确规范。
其次是关于普遍授权和特别授权的探讨。普遍授权性规定，在《行政强制法》中主要有第17条关于相对集中行使强制执行权的规定、第51条关于加处罚款权行使的规定以及第52条关于代履行行使的规定，其主要意义在于这些条款对于行政机关的强制措施和强制执行做出了统一的规定，在适用过程中，无需凭借其他的法律、行政法规以及地方性法规。特别授权性规定，在《行政强制法》中主要有第16条关于行政措施授权的规定、第44条关于的规定，其主要意义在于行政执法人员在实施该行政强制行为之前，必须获得在具体行政行为相关领域内的法律、法规授予行政强制措施或行政强制执行的授权。
最后是关于概括性措施与行政强制行为的探讨。无论是行政强制措施还是行政强制执行，均为具体的行政行为，是一个独立概念而非综合概念，是针对特定的对象做出的特定的行为。而概括性措施则以《行政强制法》中第3条为例，其中关于突发事件应对中的应急措施或临时措施、检验检疫中的行政措施、金融监管中的审慎措施、进出境技术性监控措施、安全控制措施等所做出的规定，均为一种综合性概念。
2、当前我国行政强制立法权限完善的一些建议
依照上述部分的分类，存在着多种性质的行政强制的立法类型，因而对于行政强制的立法不能简单的做统一处理，而要依照其性质分类建议规范。
首先，对于行政强制种类的设定问题，当前的法律给出了明确的答案，我们无需探讨，但是对于行政强制种类的规定问题，我们不能寻获到直接的法律规定，因而我们应该比照与其效力平等的《行政处罚法》和《行政许可法》当中关于行政处罚权限和行政许可权限的有关条文，依照相同的立法思路，解读出《行政强制法》应当允许行政规章及效力在其以下的规范性法律文件有权做出规定。因此，我们的行政机关可以在总结大量具体案件的经验基础之上，在法律授权的权限之内可以做出合理的规定。
其次，根据普遍授权和特别授权区分的意义，把握二者所体现出的效率与公正的两大价值。针对不同的授权，行政主体应做出不同的反应。在影响大，方式较为激烈以及发生问题后危害性较大的情况之下行政主体应该采用特别授权，例如直接强制执行方式必须由专门的法律、法规做出规定。在影响小，方式较为缓和以及发生问题后危害性较小的情况之下行政主体允许采用普遍授权，如加处罚款、加收滞纳金以及代履行的条款则给予执行的行政主体在不与已有法律的冲突的前提下，对于具体的适用情况做出规定。
最后，关于概括性措施与行政强制行为的本质区别。由于概括性措施法律仅仅给出了一个较为模糊和概括的行政处理方式的行政授权，无法引导行政主体在行政过程中做出具体的行政行为。但是随着SaRS危机、汶川地震等大量突发性事件的涌现，要求我国政府要具备一定的行政应急强制能力，为此在行政主体在实施前文所述的应急措施的过程中，可以先适用的法律理应是《突发事件应对法》及相关的法律、行政法规，采取这些法规中所规定的行政强制。此外也要在紧急时刻面临急需做出的决策时，行政主体要发挥主观能动性，在合法的范围内做出比例适度的行政强制行为。
二、行政强制行为并用的选择之探讨
在实践当中，单独的行政强制行为种类选择往往不存在争议，但是当不同主体与不同性质的行政强制行为并用时则会导致一些争议的产生。依照性质和主体的划分对此问题做出阐述。
1、不同性质的行政强制的选择
根据《行政强制法》的规定，强制措施分为限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施。行政强制执行的方式种类有直接强制和间接强制两种。
在上述措施和方式当中，扣押查封由于针对的均为财产（不动产和动产本质上无较大差别），倘若并用适用，不仅没有起到附加的效果，往往会给予行政主体延期强制措施的理由。而强制执行当中的加处罚款和加收滞纳金也均是督促行政相对人履行公法之责，并用也无附加效果。而限制公民自由和查封场所并用则不仅可以防止因相关人员逃逸而无人负责，也可保留证据和防止责任人转移财产所导致的不履行可能的公法之债。
2、不同主体的行政强制选择
根据《行政强制法》第51条的规定，在当事人逾期不履行行政处罚决定的情况下，做出行政处罚行为的机关有以下几种措施可以采取：加处罚款或滞纳金、拍卖扣押物或划拨冻结存款、申请法院强制执行。在实践中，行政机关往往不会只采取上述措施中的一项，一般采取先加处罚款或滞纳金的方式，当行政相对人依然不履行的情况下再采取拍卖扣押物或划拨冻结存款或申请法院强制执行的措施。因此，在此过程中存在加处罚款或滞纳金是否可以包含在法院的强制执行范围内的问题。
根据立法者的意图，上述措施均是为了督促当事人自觉履行缴纳罚款的义务，并无顺位上的排序，相互间也无直接的排斥关系。加处罚款或滞纳金和拍卖扣押物或划拨冻结存款均为行政机关所做的行政行为，只要一种可实现其目的，另一种则无需使用。而行政机关的行政强制行为和法院的强制执行属于不同种主体所做出的，法院是弥补没有强制执行权的行政机关无法独自实现加处罚款或滞纳金的功能，因而二者可以并用。
综上所述，根据上述三种措施的功能和实施主体的分析，同种主体的同类性质的行政强制行为不可并用外，在不同主体间的不同种性质的行政强制行为可以并用。
【参考文献】
[1]黄江东.《行政强制法》与证券监管执法若干问题辨析[J].国家行政学院学报，2011（6）85-88.
[2]吴伟，凌冰，姚爱国等.《中华人民共和国行政强制法》第四十四条实施中的问题与思[J].规划师，2011.27（12）51-56.
【作者简介】
行政执法概述篇6
关键词：预算会计；财务会计；政府会计；概念框架
中图分类号：文章标识码：a文章编号：1003-7217（2012）04-0002-05
一、问题缘起
自金融危机以来，希腊、意大利、爱尔兰和葡萄牙、冰岛等国家发生了严重的债务危机，这归因于政府财政收支松懈，债务约束弱化以及以收付实现制为基础的政府会计。截至目前，ipSaSB（国际公共部门会计准则理事会，下同）已了32项具体准则，拟在2013年底完成公共部门主体通用目的财务报告概念框架，为制定ipSaSs（国际公共部门会计准则，下同）提供指引。我国《国民经济和社会发展十二五规划纲要》明确提出：要进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度。《会计改革与发展“十二五”规划纲要》中指出：建立以权责发生制为基础，包括基本准则、若干具体准则和应用指南在内的政府会计准则体系，推动建立政府财务报告制度。与政府会计改革相关的制度环境正在发生重大有利变化：《关于分类推进事业单位改革的指导意见》、《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿）、《预算法修正案（草案）》等相继，为政府会计改革创造了优越的制度环境。建立既满足财政收支合法性预算管理要求，又满足政府公共产权使用效益绩效管理需求的政府会计系统，显得极为迫切和及时。
学术界对政府会计改革的探讨已取得丰硕成果，学者们主要研究了政府会计改革的现状与难题[1-2]、政府会计目标定位[3-4]、政府会计核算基础[5-6]、政府会计主体界定[7]、政府会计核算及信息披露[8]、政府会计改革实施路径[9]以及政府会计概念框架体系[10]，形成了以下重要共识：一是须引入权责发生制核算基础以揭示政府的资产、负债等财务状况；二是适度分离政府财务会计与预算会计，以使政府会计信息既能满足政府绩效管理与评价的要求，又能满足预算执行监督与控制的需求；三是完善政府预算会计系统，使其反映“拨款、承诺、核实和支付”整个预算执行全过程的情况；四是中国政府会计改革应坚持“渐进式”道路，与中国经济渐进式改革的基调保持一致，减少改革阻力。当前研究主要围绕政府会计概念框架中的单一问题展开，系统性探讨政府会计概念框架的文献太少，且未达成共识，尤其缺乏从政府会计由预算会计和财务会计构成的“二元”结构维度展开探讨。本文拟在“政府会计=预算会计+财务会计”这一“二元”结构等式的基础上探讨政府会计概念框架及表现形式，旨在指导建立符合中国国情的、逻辑一致、首尾一贯的政府会计概念框架及准则体系。政府会计概念框架实质上就是政府会计理论体系中与实务结合得非常紧密、不可回避且认可度高的一系列基本概念的联结，旨在为政府会计实务提供逻辑一致、首尾一贯的理论指导，为发展政府会计准则奠定坚实基础，其涵盖的内容主要包括政府会计目标、政府会计核算对象与适用范围、政府会计主体、政府会计信息质量特征、政府会计核算基础与计量属性、政府会计要素、政府财务报告等。
二、政府会计目标
ipSaSB强调：公共部门财务报告应以决策有用性为首要目标，反映受托责任为次级目标。国外政府会计目标的表述大体有英美模式和德法模式，前者将政府会计定位于财务会计（资源会计），主要为外部信息使用者提供财务信息，阐明政府履行的受托责任；后者将政府会计定位于预算会计，主要向政府立法机关、行政部门提供财政预算信息，供议会和政府决策使用。中国政府会计目标应包括三个方面[10]：一是符合“管控治理观”，即政府会计信息应该能够为上级政府部门评价下级政府部门的绩效服务；二是符合“解除受托责任观”，即政府会计信息能够帮助公众确定政府履行的受托责任；三是符合“决策有用”，即政府会计信息应能提供外部资源提供人或潜在投资人正确决策的信息。政府会计目标的表述应在考虑信息需求方要求的情况下充分借鉴企业会计准则的经验，以使其符合我国的习惯。基于政府会计“二元”结构思想，政府会计目标实际上含有预算会计目标和财务会计目标两大方面。预算会计的目标是提供反映政府财政资金收支合法性情况的信息，而财务会计的目标是提供反映政府使用公共资源的合理性、效益性等财务状况信息。其中，预算会计目标可用“公共受托责任”概括，而财务会计目标可用“公共受托责任+决策有用”概括。受托责任可划分为对内受托责任和对外受托责任。预算会计的公共受托责任主要是对内受托责任，即主要局限于政府内部，类似于上述的“管控治理观”；而财务会计的公共受托责任则主要是对外受托责任，反映政府对社会公众履行的资源受托责任，类似上述的“解除受托责任观”。因而，“二元”结构政府会计目标的完整表述是“公共受托责任+决策有用性”。即政府会计的目标是向政府会计信息使用者提供与政府预算执行和政府财务状况等有关的会计信息，反映政府公共受托责任的履行情况，有助于政府会计信息使用者作出经济决策。该观点充分利用了“英美模式”和“德法模式”的优势，可以实现预算管理和业绩评价双重具体目标，是在政府预算会计与财务会计适度分离的情况下，政府会计目标的完整表述。
行政执法概述篇7
内容提要:监狱刑罚执行的性质可以从多个维度进行分析。从权力性质仁分析，监狱刑罚执行权应是行政权而不是司法权；从法律关系角度分析，监狱刑罚执行法律关系应是刑事法律关系而不是行政法律关系；从行为性质分析，监狱刑罚执行行为既是执行行为，又是管理行为；从行为的可诉性角度分析，监狱刑罚执行行为是一种可诉行为。
一、前提：刑罚执行应当从广义，狭义，还是从更为狭义的概念上来理解
广义的刑罚执行是指法律规定的刑罚执行机关，依法将发生法律效力的刑事判决所确定的刑罚内容付诸实施，并解决由此而产生的法律问题所进行的各种活动。狭义的刑罚执行仅指监狱执行自由刑的活动，即监狱刑罚执行{1}。除了上述广义和狭义的刑罚执行概念以外，《监狱法》还创造了一个外延更为狭窄的“刑罚执行”概念。《监狱法》将“刑罚的执行”单独列为第三章，以区别于第四章规定的狱政管理，第五章规定的教育改造等内容，主要包括收监，对罪犯提出申诉、控告、检举的处理，监外执行，减刑，假释，释放和安置等方面。因此，在理论上同时并存着三个刑罚执行的概念，即广义的刑罚执行概念（公安机关、法院、监狱的刑罚执行）、狭义的刑罚执行概念（监狱刑罚执行）以及更为狭义的刑罚执行概念（狭义的监狱刑罚执行）。对刑罚执行概念的多重论述，容易造成理论指导匕的误区和实际工作中的困惑，长期以来困扰着监狱理论研究者和监狱实践工作者，必须予以明确和澄清。www.133229.Com
那么，对于监狱理论研究者和实践工作者而言，我们应该采用哪个刑罚执行概念呢？笔者认为，应该采用狭义的刑罚执行概念（监狱刑罚执行）。广义的刑罚执行概念研究领域超越了监狱的范畴，外延过宽；而更为狭义的刑罚执行概念（狭义的监狱刑罚执行概念）是不科学的，容易使人误认为狱政管理、教育改造、劳动改造等活动不属于刑罚执行的内容，“不仅使刑罚执行的概念在同一法典中产生了歧义，而且也有违党的监狱工作方针和监狱工作宗旨，有违立法者对监狱刑罚执行所确定之义。”{2}因此，笔者使用“监狱刑罚执行”这一概念来对刑罚执行的性质进行分析和研究。
二、监狱刑罚执行性质的多维度分析
（一）从权力的性质分析：监狱刑罚执行权是司法权，还是行政权
监狱刑罚执行权属于司法权，还是行政权，学术界有不同的观点。对于司法权的范围，主要有“四权理论”、“三权理论”、“二权理论”和“一权理论”。四权理论认为司法权应当包括审判权、检察权、侦查权和刑罚执行权；三权理论认为司法权由审判权、检察权、侦查权构成；二权理论认为司法权由审判权、检察权构成；一权理论认为司法权仅仅指审判权上述四种理论中，第一种理论认为监狱刑罚执行权是司法权，例如有的学者指出：“根据《刑法》、《刑事诉讼法》和《监狱法》的规定，我国的刑事司法活动是由公安、检察、法院和司法行政（监狱）等四机关分别承担的侦查、检察、审判和执行所构成的，尽管执行在整个司法活动中仅只是一部分，并处于最后一环，但其属性无疑是国家刑事司法活动的一部分，与其之前的其他刑事司法活动相适应。”{3}而其他三种理论都认为监狱刑罚执行权不是司法权，而是行政权。如著名刑法学家陈兴良教授认为：“行刑是一种司法行政活动，因而行刑权属于行政权的范畴而不具有司法权的性质，这也是行刑活动与定罪量刑审判活动的根本区别之所在。”{4}
笔者认为，监狱刑罚执行权是行政权而不是司法权，理由如下：
首先，司法权就其本质而言是一种居中的裁判权，裁判性是其本质属性；而行政权是一种有倾向性的管理权，管理性是其本质内容{5}。这是两者最根本的区别。裁判权的行使以一定的争端存在为前提，权力行使者站在一个中立的立场上对有关真假、是非、曲直等问题进行评判。而管理权的行使不以争端存在为前提，权力行使者具有鲜明的倾向性。应该说，监狱刑罚执行权是一种管理权，而不是裁判权。在整个刑罚执行过程中，监狱执行刑罚的行为自始至终都没有体现出裁判权的特征。即使是在监狱刑罚执行中最具“司法气质”的减刑、假释问题上，监狱所行使的也不是裁判权，而仅仅是一种减刑、假释的提请权，最终的裁判权仍掌握在法院手里。也就是说，法院是监狱和罪犯之间的居中裁判者，运用的是一种裁判权，这种裁判权是司法权。而监狱针对罪犯所实施的刑罚执行权体现的是一种管理与被管理的关系，运用的是一种管理权，属于行政权。
其次，行政权在运行时具有主动性，而司法权则具有被动性。行政权的运行总是积极主动地干预人们的社会活动和个人生活。而司法权消极处事，以“不告不理”为原则，非一方请求不作主动干预。监狱的刑罚执行活动显然是一种主动的行为，不需要罪犯或其他主体的请求就可以开展各种活动，在惩罚和改造罪犯的宗旨引导下积极干预社会生活，努力追求“把罪犯改造成守法公民”的社会效果。
再次，行政权效力具有先定性，而司法权效力具有终极性。行政行为一经作出便具有预先设定的效力，即使有不同意见也应当首先服从。而司法权的效力具有终局性，司法裁判行为并不一定作出后立即生效（例如法院一审判决），但是一旦司法裁判生效，就具有终极性的效力。监狱对罪犯开展的刑罚执行活动，其效力具有先定性而非终极性。刑罚执行行为一旦作出就先行生效，即使罪犯对该行为不服，也应当在首先遵循的基础上开展救济，例如向监狱或其上级部门申请复议（行政复议）、向检察院请求救济（行政救济）、向法院起诉（行政诉讼）等。如果罪犯申请救济成功，则刑罚执行权的效力可能会被变更。
除此之外，监狱刑罚执行权还具有其他一些行政权的特征，例如行政权的机构系统内存在层级性，司法权的机构系统内则体现审级分工性等。综合以上分析，笔者认为监狱刑罚执行权从本质上是一种行政权，而不是司法权。
（二）从法律关系的角度分析：监狱刑罚执行法律关系是刑事法律关系，还是行政法律关系
法律关系是法理学研究的基本范畴之一。法律关系是在法律规范调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务关系。监狱刑罚执行法律关系是法律关系的一种，是监狱法理论中一个带有根本性的问题。深入研究监狱刑罚执行法律关系，对于我们理解监狱法的宗旨和目标，探求监狱法学的本质属性，具有十分重要的现实意义。那么，监狱刑罚执行法律关系究竟是一种什么样的法律关系，是刑事法律关系还是行政法律关系？
监狱刑罚执行法律关系是由刑事法律所确认和调整的，监狱在刑罚执行过程与罪犯之间以刑罚为纽带所形成的，以惩罚和被惩罚、改造和被改造为核心的权利义务关系。监狱刑罚执行法律关系主要是一种刑事法律关系，理由如下：
1．法律规范是决定法律关系性质的形式特征
一种法律关系的成立必须同时具备两个条件：一是具有某种现实的社会关系存在，二是国家制定了相应的法律规范对这种社会关系进行调整。社会关系的范围是极其广泛的，不可能所有社会关系都被纳入到法律关系的范畴，只有那些对社会秩序影响较大的社会关系，国家才把它上升为法律关系，通过制定法律规范对其进行利益调整。任何一个部门法的法规范对与其相对应的社会关系进行调整就会形成一类法律关系。监狱刑罚执行法律关系是由《刑法》、《刑事诉讼法》和《监狱法》等刑事法律规范确认和调整的，因此，从形式上来看，监狱刑罚执行法律关系属于刑事法律关系的范畴。
2．国家意志性是构成刑事法律关系的本质特征
从本质上讲，刑事执行法律属于刑事法律，而刑事法律最本质的属性就是国家意志性，它是国家希望通过刑罚权的运用而实现预防犯罪、打击犯罪、惩罚和改造罪犯目的的意志的法定化。所以，作为刑事法律所调整的刑事执行法律关系所表现的意志内容是国家希望通过行刑而实现惩罚和改造罪犯刑罚目的。这是刑事执行法律关系最本质的特征。
3．刑事强制性是构成刑事法律关系的主体特征
从法律关系的主体来看，刑罚执行法律关系表现为主体之间惩罚和被惩罚、改造和被改造的社会关系。无论是监狱还是罪犯，在确认、变更、消灭监狱刑罚执行法律关系过程中，都没有选择的自由，而只能严格按照法律规定进行。对罪犯而言，这种法律关系的确立具有绝对的刑事强制性，它的实现是国家强制力量直接作用的结果，而民事法律关系、行政法律关系等则一般是以间接的国家强制力作为后盾。监狱刑罚执行直接以国家的名义将罪犯强行纳人到刑事法律关系之中，用禁止性的法律规范不容争议地规定了主体之间的权利义务关系。如果罪犯不履行他们应尽的义务，那么他们将面临的可能直接是刑事制裁。监狱刑罚执行法律关系体现出刑事强制性的特征，是国家强制力量直接作用的结果，因此是一种刑事法律关系。
4．刑罚上的权利义务关系是刑事法律关系的内容特征
监狱刑罚执行法律关系的内容是指法律关系主体所享有的权利和应承担的义务。这种主体的权利义务主要是由刑事法律规定的，是以刑罚为中心的权利义务关系，是一种刑事法律关系。作为执法主体，监狱的主要职权是刑罚执行权，包括刑罚的施行权、刑罚执行变更建议权、教育改造权，劳动改造权、监管改造权等。监狱所承担的义务，主要有依法行刑的义务、保障人权的义务、接受人民检察院行刑监督的义务等。作为执法对象，罪犯所享有的权利主要是人格权、合法财产权、辩护权、申诉权、控告权、检举权以及其他未被依法剥夺或者限制的权利，需要承担的义务主要有服从管理、参加教育、参加劳动、接受改造等。监狱和罪犯的权利义务体现出刑罚上的特征，因此，监狱刑罚执行法律关系是刑事法律关系。
（三）从行为的性质分析：监狱刑罚执行行为是执行行为，还是管理行为
监狱刑罚执行行为既是执行行为，也是管理行为。
监狱刑罚执行行为首先是一种执行行为。监狱刑罚执行行为是监狱作为刑罚执行机关将人民法院确定的刑罚付诸实施的行为。执行行为是与侦查行为、裁判行为相对应的概念，是根据国家权力机关在刑事活动的不同阶段的行为性质来进行划分的。从法学的角度来看，在我国监狱法中，刑罚的执行被定位在与狱政管理、教育改造等并列的层次上，监狱刑罚执行与狱政管理、教育改造、劳动改造等是同一位阶的概念。但是，这种划分不是建立在科学分类的基础之上，内涵外延界定不清，思维逻辑混乱，给执法工作造成了很大的困惑。应该说，“监狱工作就是刑罚执行工作“{6}，监狱对罪犯实施的狱政管理、教育改造、劳动改造的行为是一种执行行为，监狱刑罚执行行为是狱政管理行为、教育改造行为、劳动改造行为的上位概念。
其次，监狱刑罚执行行为也是一种管理行为。从管理学的角度来看，管理行为包括计划、组织、实施（执行）、协调、控制等行为，执行是管理活动中的环节之一，管理行为包含执行行为。管理行为是执行行为的上位概念。监狱刑罚执行权是一种行政权，行政权的本质是管理权，监狱执行刑罚的行为本身也是一种管理行为，我们可以称之为监狱管理行为。监狱管理行为不仅包括狱政管理行为，而且包括教育改造行为、劳动改造行为，因为教育改造行为、劳动改造行为也属于管理行为。因此，仅仅将监狱的狱政管理定性为管理行为是片面的，监狱所有的刑罚执行行为都可以说是管理行为，监狱管理行为和监狱刑罚执行行为是同一位阶的概念。
（四）从行为的可诉性角度分析：监狱刑罚执行行为是可诉行为，还是不可诉行为
从我国法律的规定来看，我国《行政诉讼法》和相关司法解释对于行政诉讼的受案范围是通过总体规定和正反两方面列举的方式进行阐释的。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼”。《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第1条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”《行政诉讼法》第11条第1款具体列举了7类行政行为，并以“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”作为兜底条款。第2款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”《行政诉讼法》第12条规定了4类不可诉行为，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的司法解释》第1条第2款规定了5类不可诉行为，其中第2项为“公安、国家安全机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。”
那么依照上述法律和司法解释的规定，监狱刑罚执行行为是可诉行为还是不可诉行为？笔者认为，监狱刑罚执行行为是可诉行为。
第一，从总体规定来看，监狱刑罚执行权本质上是行政权，监狱属于国家的行政机关，监狱执行刑罚的行为是一种行政行为。公民（包括罪犯及其亲属）、法人或者其他组织认为监狱执行刑罚的行为侵犯其合法权益，有权到法院提起行政诉讼。其次，从正面列举的情形看，监狱执行刑罚的行为有可能侵犯罪犯及其亲属的人身权、财产权，按照《行政诉讼法》和其司法解释的规定，应该属于行政诉讼的受案范围，是可诉行为。再次，从反面列举的情形看，司法解释第1条第2款第2项规定的“公安、国家安全机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”，并没有表明包含监狱在内。依照一般法理，从保护相对人的权益角度出发，应当推定监狱刑罚执行行为是可诉行为。
第二，从行政诉讼制度设立的初衷来看，行政诉讼（亦或司法审查）制度，是借助于一种国家权力（司法权）对另一种国家权力（行政权）施以监督，其方式是审理在公民、法人或者其他组织与行政机关之间存在的纠纷和争议，目的在于矫正行政机关的不法行为，进而保障公民、法人或者其他组织的正当权益。诚然，各国行政诉讼的受案范围因受到多种因素的影响而表现各异，然而无论国家、地区间差异有多大，行政诉讼制度至少需要建立在人权理论、法治理论和权力分立与制衡理论基础之上。监狱作为国家公权力的行使者，依靠国家强制力作为强大后盾，而罪犯作为被管理对象，不仅失去了人身自由，其他多项权利也不能正常行使，与监狱机关相比，罪犯的地位明显低下，罪犯群体属于弱势群体。对于这种力量对比非常悬殊的管理与被管理关系，司法机关应当通过行政诉讼的方式介入施以适当的监督审查，以制约行政权力的扩张，保护弱势群体，保障罪犯人权。
第三，从发展趋势来看，随着社会的发展和法治的进步，行政诉讼的受案范围也在逐步扩大。从其他国家的法治实践来看，尤其是法治较为发达的国家，其行政诉讼的受案范围一般较为宽泛，司法权通过行政诉讼制约行政权、保障人权的做法较为普遍。在国内，现在对于行政诉讼法上原先规定的不可诉行为进行可诉性研究的现象日渐升温，通过司法权制约行政权的理念也越来越得到认可，这必将影响到《行政诉讼法》下一步的修改。因此，通过行政诉讼制约监狱权力，保障罪犯人权，也是我们国家法治发展的大势所趋。
三、几点启示
（一）国家公权力的划分与法律关系的分类并非一种完全对应的关系
不管是提倡三权分立的国家还是强调权力制约的国家，一般都把国家公权力分为立法权、行政权、司法权三种，虽然具体的权力边界认定有所不同。国家公权力分为三种，目的是保持公权力之间的制约和平衡，因为从力学的角度分析，三角形是一种最为稳固的形态，三权分立也比较符合人的思维的三段论。但是，以部门法为依据进行分类是法律关系分类的一种主要方式，公权领域的法律关系包括行政法律关系、刑事法律关系、经济法律关系、诉讼法律关系等，公权领域法律关系的分类并不局限于三种，也并不是与立法权、行政权、司法权一一对应。我们往往易于把某种法律关系的性质作为认定某种公权力性质的前提，认为一定公权领域的法律关系当中的公权力必然与此法律关系的性质相一致。这是一种逻辑错误。在刑事法律关系领域行使的公权力并不一定是司法权，而有可能是行政权。监狱刑罚执行就是如此。虽然监狱刑罚执行法律关系主要是一种刑事法律关系，但这并不妨碍监狱刑罚执行权是行政权而不是司法权。
（二）司法行政化和行政司法化的倾向在我国仍比较严重
司法与行政的分化是近、现代法治国家的基本要求。我国传统上是一个行政主导型的国家，改革开放后法治建设取得了巨大的进步，但仍有很多不足的地方，一个突出的表现就是司法与行政的分化不彻底，相互渗透，司法权严重地行政化，而行政权亦具有司法化特点。行政权的司法化倾向在监狱刑罚执行中表现得就比较突出。在现代法治社会中，监狱刑罚执行权体现出明显的行政权特征，然而监狱却一直行使着诸多的司法权力，成为集司法权和行政权于一身的极权机关。从监狱刑罚执行权中剥离司法权的成分，还其行政权的本来面目，是我们当前的一种应然选择。
（三）在管理学意义上，管理是执行的上位概念，管理包含执行
在监狱学意义上，监狱管理与监狱刑罚执行是同位概念，是狱政管理、教育改造、劳动改造等概念的上位概念。对这些概念进行梳理、定位，有助于我们科学地理解监狱刑罚执行的目的、性质和任务，也有助于我们在实践中更好地执行刑罚。
（四）认识到监狱刑罚执行行为的可诉性，有助于监狱系统在内部动力和外部压力的双重作用下，提高监狱刑罚执行质量
行政诉讼制度本质上是司法权制约行政权的一种制度，目的是监督、审查被诉机关执法行为是否合法。在监狱刑罚执行行为成为现实的可诉行为之前，对监狱的监督主要包括纪检监察监督、检察院的监督、人民群众的监督等。在认定为可诉行为之后，法院也加入到了对监狱刑罚执行的监督中来，进一步加大了监狱外部监督的力度，这对于提高监狱刑罚执行质量而言无疑是大有裨益的。
【参考文献】
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{3}王顺安．刑事执行法学通论[m]．群众出版社，2005.5
{4}陈兴良陈兴良刑法学教科书之规范刑法学[m]．中国政法大学出版社，2003.254.
行政执法概述篇8
【关键词】城市管理综合行政执法综述中国
引言
推进城市管理综合行政执法是党中央在党的十八届三中、四中全会明确提出的改革要求，特别是随着2015年12月24日《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（下文简称《意见》）对深入推进城市管理执法体制改革做出的详细部署，综合行政执法改革势必成为我国各地推进城市管理执法体制改革的不二选择。城市管理综合行政执法被认为是随着相对集中行政处罚权制度的建立而提出的一个新概念，是我国在推动行政体制改革方面的一个创新，已成为近年来学界关注与研究的新方向。从现实来看，我国城市管理综合行政执法对改善城市秩序、促进城市和谐、提升城市品质已发挥了重要作用，但也面临的不少问题。正如《意见》所指出的我国城市管理行政执法工作还“存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题”，由此可见，加强城市管理综合行政执法研究，为解决我国城市管理综合行政执法困境仍是城市管理研究学者的重要使命。
一、关于城市管理综合行政执法内涵要义的研究
认识城市管理综合行政执法的概念需要从行政执法和综合行政执法这两个上位概念出发。行政执法是国家法治系统的重要组成部分，立法是执法的基础，执法是立法的实现途径，两者相辅相成互不可缺。行政执法是由国家行政机关完成的一项适用法律的活动，是实现政府管制的一个重要环节。行政执法的概念由其使用者的目的的变化而变化，各方学者对此概念也有不同的理解，存在广义和狭义之分。许崇德、皮纯协归纳了行政执法广义论的观点：“行政执法是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的。它包括了全部的执行宪法和法律的行为，既包括中央政府的所有活动，也包括地方政府的所有活动，其中有行政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执行行为。”狭义的行政执法仅指行政机关实施的行政处理行为，是相对于行政立法（行政机关制定行政法规和规章的行为）、行政司法（行政机关裁决争议和纠纷的行为）而言的，不包括行政立法和行政司法。
城市管理综合行政执法，则是指在城市管理行政执法领域行使相对集中行政处罚权。有学者认为城市管理综合行政执法是指城市管理领域，根据《行政处罚法》的规定将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由城市管理综合行政执法机关行使，行政处罚权相对集中之后，有关行政机关不再行使已经集中由城市管理综合行政执法机关统一行使的行政处罚权。城市管理综合行政执法的实施是为了构建多元主体参与城市管理模式，以公共服务型政府为目标进行管理创新，理清城市管理执法体制，提高执法服务水平。可见根据政府工作和社会治理的需要，精简行政执法部门机构以提高办事效率，重点在城市管理、资源环境管理、交通运输管理、文化市场管理等方面进行有效合理的综合执法，目的为了解决现在城市化水平愈发完善的大都市面临的错综复杂的社会问题，既能降低执法成本，又能提高执法效率，同时减少空白执法、多头执法和交叉执法等问题。城市管理综合行政执法是城市发展的客观要求，是完善行政管理机制的有效载体。
二、关于城市管理综合行政执法主体的研究
城市管理综合行政执法主体是依法设立的，在行使综合执法权的过程中，能够独立承担行政行为效果和行政诉讼效果的综合行政执法机关或组织。
综合行政执法主体应包含以下内容：一、综合执法机关必须依据相应法律和程序设定，不得随意设立。根据《行政处罚法》第16条的规定，设立行使相对集中形式处罚权的行政机关有两种方式：一种是直接获得国务院批准；另一种是由国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定设立。其他国家机关或规范性文件均无权设立相对集中行政处罚权的行政机关。二、综合行政执法主体的执法职权具有一定的综合性，将部分跨行业、跨部门的执法职权进行有限综合。三、综合行政执法主体在现有执法机关的基础上进行组建，集中部分执法职权并且具有独立法律地位的机关。“确定综合执法机关的法律地位一方面是为了赋予其所实施的行政管理和处罚行为以一般行政行为之法律效力，以维护社会公共利益；另一方面也是为了维护行政相对人的合法利益免受无效行政行为之侵害。”
三、关于城市管理综合行政执法体制改革的实践研究
城市管理综合行政执法体制并非一蹴而就，经历了从单独执法到联合执法与配合执法再到综合行政执法的将近二十年地不断改革与调整。上海市区城管执法局从原来区绿化市容局下面的二级局单列出来，成为区政府的组成部门。相应的，按照“区属、街管、街用”要求，城管执法中队下沉到街道，上海市城市管理行政执法局设了6个内设机构，公开行政权力清单和行政责任清单。天津市通过城市管理行政执法体制改革加快转变政府职能，全力推进执法权力下沉，缩短执法半径，提高行政执法的高效性。执法队伍从40人扩充到140人，成立城市管理办公室，下设综合科、市容环卫科、设施维修科、巡查执法科。权力下沉的同时加强执法人员的专业素质培训，提升队伍执法能力。南京“大城管”改革正在进行中，分别在11个区成立城市管理综合行政执法大队，城管部门将进一步“扩权”，将市文广新、旅游、园林、规划、公安交管5个部门共33项处罚权全部划归城管局。杭州市城管执法体制也迎来了重大变革，原城管执法机构将改组为综合行政执法局，相关业务主管部门不得再行使已划转的行政执法职权。综合行政执法范围从之前的7个方面推广至21个方面，综合执法不再局限于行政处罚权，还将同时拥有与行政处罚相关的行政监督检查、行政强制职权。强化行政执法属地管理，实现执法重心下移。市、县（市、区）应进一步理顺职责关系，下放执法权限，统筹县（市、区）和乡镇（街道）的执法管理工作。建立协调配合机制，合理划分业务主管部门和综合行政执法部门的职责权限，明确部门责任边界，建立健全部门间无缝衔接的监管机制，同时做好行政执法与司法的衔接。杭州城管执法体制改革的重点在于整合规范执法主体、优化执法力量配置，全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。
四、对城市管理综合行政执法的评述和趋势展望
我国在推进城市管理综合行政执法改革方面明确提出了要深化行政执法体制改革，精简执法机构整合执法主体，合理划分执法权力，公开权力清单和责任清单，着力解决多头执法、执法空白、权责交叉等问题。严格按照“两级政府、三级管理、四级网格”的管理体系，强化行政执法属地管理，推动行政执法重心下移，统筹市区和街道的执法工作，建立完善的基层行政执法体系。在执法队伍建设方面，创新机构编制管理，提高执法人员业务能力水平，这一系列的改革举措对我国城市管理综合行政执法起到决定性的作用，城市管理执法服务方面也取得了良好的成绩。
基于上述综述分析，对我国城市管理综合行政执法改革的未来展望应着力落实以下举措：一是要加快综合行政执法体制的法治建设，完善城市管理行政执法的法律法规。法治化建设的缺失造成我国综合行政执法体制面临的立法空白、机构设置模糊、权限冲突等问题，只有保障“立法先行”再做好行政执法与司法的衔接，才能保障综合行政执法改革顺利进行。二是建立多元主体共同参与城市综合行政执法管理模式，创建多元主体共同参与的平台和机制，发挥多元主体的主观能动性，提高公众的参与意识和自律意识，深入了解基层民情民意，实行民主行政决策。三是建立综合行政执法共享信息平台，整合各个执法机构的资源，与多元主体建立交流互动的网络关系，通过科学信息技术利用多方资源的同时还可以加强民众对执法过程的监督，提高行政执法的工作能效和管理服务水平。在推进的“小政府、大社会”的行政改革道路上，科学配置行政执法权，协调好行政管理部门和综合执法部门之间的关系，在全国范围内形成统一的、高素质的综合行政执法队伍，规范并细化综合执法程序，确保执法技术专业性一致化，强化监督机制有效制约执法活动，进一步深化综合行政执法体制。
【参考文献】
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行政执法概述篇9
【关键词】轻罪轻罪刑事政策内涵功能
一、轻罪刑事政策的独立品格
在刑事政策系统中,依据刑事政策所处层次之不同,通常将刑事政策分为总刑事政策、基本刑事政策和具体刑事政策。总刑事政策是国家和社会在一个相当长的历史时期内控制和预防犯罪的总的方针、策略。总刑事政策在刑事政策系统处于最高等级,统领一个国家和社会其他所有的刑事政策。基本刑事政策是国家和社会在一定时期内控制和预防犯罪的方针、策略。基本刑事政策在整个刑事政策系统中处于中间环节,一方面是总刑事政策的具体化,另一方面又是具体刑事政策的指导方针、原则。具体刑事政策是国家和社会针对某一阶段犯罪或某些特定类型犯罪所制定的控制和预防方针、策略。具体刑事政策在整个刑事政策系统中处于最低等级。一般来说,总刑事政策和基本刑事政策的规定都是比较原则和抽象的,要实现总刑事政策和基本刑事政策所提出的目标、任务,只有通过众多而广泛的具体刑事政策来提出具体的行动计划和各项任务,并分阶段、分步骤地使之得到贯彻执行,才不至于使总刑事政策和基本刑事政策的目标和任务落空。⑴一般认为中国当前的总刑事政策是综合治理,基本刑事政策是宽严相济,而具体刑事政策则呈现多样性,如针对未成年人的“教育、感化、挽救”,针对严重犯罪的“严打”等。在刑事政策的层次系统中,轻罪刑事政策显然既不可能是总刑事政策,也不可能是基本刑事政策,而只能是两者之下的具体刑事政策。
那么,在已经确立综合治理总刑事政策和宽严相济基本刑事政策后,是否有必要单独确立轻罪具体刑事政策?综合治理作为控制和预防犯罪的总的方针、策略,虽然也适用于轻罪,但由于其处在刑事政策系统的最高层,相对于特定的轻罪群体而言,原则性有余、操作性不足,因而难以在轻罪的控制和预防中发挥有针对性的具体作用。宽严相济作为基本的刑事政策,相对于综合治理而言,对轻罪具有了更直接、更具象化的意义。但是宽严相济之所谓“宽”、所谓“严”,不仅适用于轻罪,同样也适用于与轻罪对应的重罪。对于轻罪和重罪而言,“宽”和“严”的侧重点,“宽”和“严”的方针、策略,应然地存在较大差异。因此,在宽严相济基本刑事政策视域下,有必要进一步分别确立专门针对轻罪和重罪的各自的控制和预防方针、策略。申言之,在宽严相济基本刑事政策视域下,无论轻罪还是重罪刑事政策,作为其中一项具体的刑事政策,都有其自身独立的品格和独特的价值。
轻罪刑事政策的单独确立,不仅是刑事政策层次系统关系特点所决定的,也是中国现实环境和状况所需要的。在中国传统刑事观念中,历来非常重视重罪的控制和预防,而对轻罪的控制和预防则十分忽视。甚至于由于不加区别地强调犯罪是严重危害社会的行为,而忘记了犯罪类型中其实不仅有对社会危害严重的重罪,也有对社会危害较轻的轻罪。这种在观念上对轻罪的忽视,直接导致了中国刑事立法和刑事司法在很多方面本应因罪之轻重而区别对待,而未予以区别对待,对轻罪事实上实施了与重罪相同的实体和程序制度。这种观念上对轻罪的忽视,事实上也是中国现实中重刑主义泛滥和刑罚、诉讼处遇轻缓化不足的原因之一。因此,有必要在刑事政策系统中,单独确立有关轻罪的具体刑事政策。因为“刑事政策是刑事立法和刑事司法的灵魂,”⑵只有在灵魂上牢固树立轻罪和重罪应区别对待的意识,并且将这种意识具化为较为具体的方针、策略,才能指导和引领刑事立法、刑事司法朝着设置、实施与轻罪相适应的实体、程序制度方向发展。
有的学者在谈到中国具体刑事政策的确立时,指出“应找准一些针对特定犯罪与特定犯罪人的‘点’的刑事政策(如社区矫正政策、未成年人犯罪的刑事政策、公职人员犯罪的刑事政策、针对恐怖犯罪的刑事政策、针对环境犯罪的刑事政策、针对黑社会犯罪的刑事政策等)。”⑶学者所列举的这些更为具体的“‘点’的刑事政策”当然需要政策制定主体予以关注,但是笔者认为,相对于这些更为具体的刑事政策而言,轻罪刑事政策更加需要政策制定主体予以特别关注。因为轻罪刑事政策作为对与重罪相对应的一大类犯罪所适用的刑事政策,对这些更为具体的刑事政策同样具有指导作用。即轻罪刑事政策和与之对应的重罪刑事政策虽然也是具体刑事政策类型中的一份子,但是相对于这些更为具体的刑事政策,如未成年人犯罪刑事政策、恐怖主义犯罪刑事政策而言,它们又可谓是“具体刑事政策中的基本刑事政策”,对这些更为具体的刑事政策也具有指导意义。
在中国,实然的刑事政策,即客观存在的现实被制定出来并被贯彻执行的刑事政策,来自于两个方面:其一是作为执政党的中国共产党所提出的政策;其二是政府所提出的政策。而当今中国党和政府并未明确提出轻罪刑事政策。虽然作为政策制定主体的党和政府并未明确提出轻罪刑事政策,但是并不等于作为政策研究主体的学者也不应关注轻罪刑事政策。“在更高的目标的指引下,我们的刑事政策研究应当对应然的刑事政策有所贡献。”⑷为此,在当前“作为学问的刑事政策”⑸——刑事政策学上,率先应该确立轻罪刑事政策的独立地位,并在宽严相济基本刑事政策视域下对轻罪刑事政策作出符合事理、情理和法理⑹的解读,以促进轻罪刑事政策在中国的实然确立以及贯彻和实施。
二、轻罪刑事政策的基本内涵
(一)轻罪刑事政策的概念
1.观点和分歧。轻罪刑事政策是当前中国刑事政策研究领域较少有学者关注的一个问题。从现存的极为有限的研究成果来看,学者们对轻罪刑事政策的界定存在着较大差异。主要有如下观点:第一,认为所谓轻罪刑事政策一般是指根据犯罪的主客观情况及犯罪后的悔罪表现,而在刑事立法上施以非犯罪化,在刑事诉讼中的拘押、起诉、定罪量刑、刑罚执行等环节施以有利于行为人改造和回归社会的较轻处理的刑事政策,即“轻罪轻处、轻罪轻罚”。⑺第二,认为所谓轻微犯罪刑事政策,就是根据犯罪的主客观情况,在刑事诉讼的各个阶段实行有利于行为人改造和回归社会的较轻处理的刑事政策。⑻第三,认为轻微犯罪刑事政策可定义为:根据犯罪的主客观情况及犯罪后的悔罪表现而在刑事诉讼中的羁押、起诉、定罪量刑、刑罚执行时施以有利于行为人改造和回归社会的较轻处理的刑事政策。⑼第四,认为轻罪刑事政策的含义有广义和狭义之分。广义的轻罪刑事政策是指社会整体为了预防和控制轻罪而采取的据以合理而有效地组织反轻罪行动的策略、原则和措施的总和。其核心内涵是“轻”或者“从轻”。狭义的轻罪刑事政策是以“轻轻”,即“轻罪更轻”为内涵的刑事政策,具体是指对于轻罪在刑事立法上尽量施以非犯罪化、非刑罚化、轻刑化和非监禁化,对于轻罪犯罪嫌疑人或被告人在刑事诉讼侦查、审查起诉、审判各个阶段尽量给予低惩戒度处遇、开放式处遇等更加人性化、人道化、个别化、社会化处遇,以有利于节约司法资源、降低刑罚严厉性和犯罪人顺利回归社会的体现国家宽宥、慎刑情怀的轻缓刑事政策,即“立法更宽缓、程序更宽简、处罚更宽和、处遇更宽松。”⑽
上述四种概念,有的从实体和程序(包括刑事执行)两个方面对轻罪刑事政策进行了界定,如上述第一种、第四种概念,而有的仅从程序方面对轻罪刑事政策进行了界定,如上述第二种、第三种概念;有的从狭义方面对轻罪刑事政策进行了界定(即将轻罪刑事政策的作用界域限制在刑事法领域),如上述第一种、第二种和第三种概念,而有的从广义(即将轻罪刑事政策的作用界域扩展至一切与轻罪有关的领域)和狭义两个方面对轻罪刑事政策进行了界定,如上述第四种观点。
2.分析和主张。由于轻罪刑事政策是刑事政策系统之内的一种具体刑事政策,因此,对轻罪刑事政策的界定和理解必然受到对刑事政策的界定和理解所制约。而当今中外学界对刑事政策的界定和理解存在重大差异。“至今几乎所有关于刑事政策的着述,找不到完全相同的刑事政策定义。”⑾“有多少个刑事政策研究者大概就有多少种刑事政策概念。”⑿刑事政策概念自身这种四分五裂、支离破碎的状况,必然使得刑事政策系统内具体刑事政策的概念呈现出相同的状况。可以预料,随着对轻罪刑事政策关注的学者之日益增多,轻罪刑事政策的概念在现有的学术环境下也必将呈现出如刑事政策概念般四分五裂、支离破碎之状况。要避免轻罪刑事政策概念也出现这种状况,还是必须从源头,即刑事政策自身的概念入手。
行政执法概述篇10
一、新旧大纲的比较
2014年国家公务员考试申论大纲较2014年国家公务员考试申论大纲更细化、更有效、更客观，使申论考试在选拔人才时有了明确的区分度，更能体现在选拔公务员方面科学发展的要求。
1．更细化
2014年国家公务员考试申论大纲对申论所考察的不同能力（阅读理解能力、综合分析能力、贯彻执行能力、提出和解决问题的能力、文字表达能力）的具体要求都进行了详细的说明（具体内容下面详细介绍），而旧大纲是没有的，旧大纲只是笼统阐述。认真研究2014年国家公务员考试申论大纲对于有效备考意义重大。
2．更有效
2014年国家公务员考试申论大纲要求申论按照省级以上（含副省级）综合管理类（以下简称综合类）职位、市（地）以下综合管理类和行政执法类（以下简称综执类）职位的不同要求，设置两类试卷。较原来一张试卷分题目作答，更能考察考生所具备能力与所报岗位的匹配性。其中，综合类强调对问题的宏观掌控能力，要求看得透、出思路、提方案、写得好。而综执类则强调微观执行能力，要求看得清、抓落实、提措施、写得准。二者的能力要求不同，体现了不同岗位的区别性，彰显了各谋其位，人尽其用的宗旨和精神，申论考试的效度和信度必将得到更为明显提升。
3．更客观
2014年国家公务员考试申论大纲对两类考试的能力要求做出了详细的分解和说明，根据岗位职能的不同，适当地弱化了主观性题目，强化了申论的客观性。特别是对综执类要求凸显了对执行力和准确进行上传下达等客观可测能力的强调，减弱了对综执类考生在综合分析能力和综合写作等相对主观方面的要求，这对明确阅卷时的标准答案，减少阅卷误差，具有非常重要的意义。
二、两类试卷的比较分析
两类试卷在要求上既有联系，又有区别。对它们异同的分析是有效备考的关键。
首先，在能力要求上
二者都要求考察阅读理解能力和文字表达能力。综合类职位申论考试要求测查综合分析能力、提出和解决问题的能力，而综执类职位申论考试要求测查贯彻执行能力和解决问题的能力。在能力要求上的差异是由岗位功能差异决定的。这就要求考生在备考时要准确定位。
其次，在阅读理解能力方面。综合类要求看得透（看得深），执法类要求看得清。
省级以上（含副省级）综合管理类职位申论考试要求全面把握给定资料的内容，准确理解给定资料的含义，准确提炼事实所包含的观点，并揭示所反映的本质问题。
（看得透或看得深）
市（地）以下综合管理类和行政执法类职位申论考试要求能够理解给定资料的主要内容，把握给定资料各部分之间的关系，对给定资料所涉及的观点、事实作出恰当的解释。
（看得清）
再次，在针对性能力方面。综合类强调出思想，执法类强调抓落实。
省级以上（含副省级）综合管理类职位申论考试强调综合分析能力，要求对给定资料的全部或部分的内容、观点或问题进行分析和归纳，多角度地思考资料内容，作出合理的推断或评价。
（出思路）
市（地）以下综合管理类和行政执法类职位申论考试强调贯彻执行能力，要求能够准确理解工作目标和组织意图，遵循依法行政的原则，根据客观实际情况，及时有效地完成任务。
（抓落实）
第四，在解决问题能力方面。综合强调系统性，执法类强调可行性。本文来源:考试大网
省级以上（含副省级）综合管理类职位申论考试强调提出和解决问题能力——要求借助自身的实践经验或生活体验，在对给定资料理解分析的基础上，发现和界定问题，作出评估或权衡，提出解决问题的方案或措施。
（强调具有针对性、可行性和常识性的系统方案。）
市（地）以下综合管理类和行政执法类职位申论考试强调解决问题能力——要求运用自身已有的知识经验，对具体问题作出正确的分析判断，提出切实可行的措施或办法。
（更强调具备可行性和常识性的具体措施。）
第五，在文字表达能力方面。综合类强调写得好，执法类强调写得准。
省级以上（含副省级）综合管理类职位申论考试要求熟练使用指定的语种，运用说明、陈述、议论等方式，准确规范、简明畅达地表述思想观点。
（要能够阐述自己的鲜明观点，要有思想，有内容。写得好）
文字表达能力——要求熟练使用指定的语种，对事件、观点进行准确合理的说明、陈述或阐释。
（只要说清楚即可。写得准。）三、应对之策——准确定位，明确方向，勤而行之，高效备考
针对此次国家公务员考试的重大变革，要想谋求致胜之道和高分之道，必须准确定位，从而明确方向，勤而行之，高效备考。其中，明确定位最为重要。当前，考生的第一要务就是在最短的时间里，明确报考岗位性质，有针对性地、有重点、有方法、有步骤地进行复习备考。不能眉毛胡子一把抓。
综合类和综执类在能力要求上的区别简言之，综合类重务虚，即重战略、重宏观、重思想、重系统方案；综执类重务实，即重细节、重微观、重执行、重具体措施。因此，考生们针对自己报考岗位的实际，复习备考。对此，我们总结应对对策如下：
1．思维永远是申论考试第一性的问题，必须高度重视。
申论思维有其共性的地方，例如都强调归纳性思维、实践性思维。但两类考试有所侧重。
综合类重辩证性思维和创造性思维。辨证思维需要把握三个关键词：一是“两分法”。二是“结合”。三是“具体问题具体分析”。辩证法要求绝不能片面、僵化地对待特定事实。要全面地概括材料的内容，多角度、多层次地分析原因和评价问题。要根据问题的特殊性，灵活地提出解决问题的对策，尤其不能把“万能八条”当成不变的教条和现成的答案。
综执类重规律性思维和常规性思维。因此，综执类考生要注重总结公务员在依法行政过程中的套路性和规律性工作方式和方法。例如，要注重解决具体矛盾纠纷的套路：沟通机制——妥协机制——落实机制；组织计划的基本套路：培训学习——任务分解——明确分工——组织协调——加强监管（狠抓落实）——总结反馈；事后化解危机的套路：追源头——溯主体——政府统一领导——各部门分工负责——查漏洞——控制犯罪嫌疑人——彻查失职渎职行为。
2．阅读理解题要注意区分
两类考试在阅读方法是共同的，都要用“三遍四步”法。但在题型和作答方面有不同的要求。
综合类在阅读理解方面要求准确提炼事实所包含的观点，并揭示所反映的本质问题，表明需要考生看问题要看得透，看得深。这表明考题将以概括主要问题、概述启示类题目、焦点类题目等揭示主要问题的题型为主。这类题型本质上概括+分析题。
综执类在阅读理解方面要求把握给定资料各部分之间的关系，重在恰当的解释。因此，此类考题将以概括主要内容、主要信息等梳理材料内容的题型为主。考生要重点训练对材料进行分门别类的能力，要能够判断出材料是一个还是几个特定事实，材料之间是并列的横向关系还是表现、原因和对策的逻辑的纵向关系。从阅卷的角度来说，对于综执类的考题来说，结构方面的给分可能会占到相当的比例，完全靠采分恐怕不容易拿到高分。
3．综合分析能力考查出谋划策的能力，贯彻执行能力考查贯彻落实能力。
综合类在综合分析能力方面强调分析和归纳，多角度地分析问题。我们必须明确多角度的具体内涵。简言之，对于宏观问题要学会从政治、经济、文化、社会等角度考虑问题。对于微观问题要学会从思想、制度、技术和主体等角度思考问题。这种多角度的分析问题的方式是我们历来一直强调的。
综执类强调准确理解工作目标和组织意图，遵循依法行政的原则，根据客观实际情况，及时有效地完成任务。简言之，要学会组织计划的套路。
解决具体矛盾纠纷的套路：沟通机制——妥协机制——落实机制；
事前组织计划的基本套路：培训学习——任务分解——明确分工——组织协调——监管落实——总结反馈；
事后化解危机的套路：追源头——溯主体——政府统一领导——各部门分工负责——查漏洞——控制犯罪嫌疑人——彻查失职渎职行为。
4．提出对策题要明确侧重点
综合类强调提出问题和解决问题，强调“发现和界定问题，作出评估或权衡，提出解决问题的方案或措施”这三部曲，这就要求考生在提出对策时要严格尊重三步骤解题法，即第一步找问题及其原因，第二步有针对性地提出对策，第三步验证对策的有效性。与此同时，综合类在这方面更强调提出方案，这就凸显了解决问题的系统性，因此对策的表述要偏重宏观方面的战略和思路，在对策中只要能提到政策实施的主体和内容即可。
综执类仅强调解决问题，没有强调提出问题，仅强调“对具体问题作出正确的分析判断，提出切实可行的措施或办法”，这就对考生在找问题及其根源方面的要求有所降低。“措施或方法”更强调对策的可行性和具体性，因此综执类考生在对策的表述上要更好地体现微观方面的具体措施，即灵活地使用万能八条，在发散型思维的指导下，做到变形和增容，要使对策具有实行的主体、对象、方式、内容和效果或目的。
5．表达能力方面的要求不同决定了题型会有所区别
写作题是不可避免的。但二者的要求各不相同。
综合类要求考生能运用说明、陈述、议论等方式，准确规范、简明畅达地表述思想观点。换言之，这里对“议论”方式和“思想”的强调，表明要求考生在写作时要有自己的思考，要求考生要写出彩头和亮点来。因此，可以说，综合类考生要做好写议论文（具体可分为策论文、政论文和评论文）的准备。
综执类没有强调“议论”的方式和考生要有自己的思想观点，仅强调“说明、陈述或阐释”，即能把事情写出来，并能写清楚，写明白就可以了。这就不需要考生在作答时有太多自己的思考和想法。因此，综执类考生要做好写作非法定公文的准备。例如，公开信、新闻发言提纲、政策建议、调研报告等题目就符合这方面的要求，考到的可能性会非常大。
6．在热点方面也要有所侧重
热点向来不是公务员申论考试备考的重点。绝不能依靠对热点的死记硬背和猜题压题来提高成绩。但是对于热点的积累对于提高申论成绩也是非常有帮助，可以规范考生的语言表达，拓宽理论视野，培养分析问题的习惯。根据2014年国家公务员考试申论大纲的精神，我认为综合类考生和综执类考生在准备热点时要有所区别。