环境行政执法原则篇1
（一）公共政策执行的意义、原则和模型
1、政策执行的规定性和特点：
1）目标的导向性；
2）内容的务实性；
3）实施上的灵活性；
4）时间上的阶段性与连续性；
5）影响的广泛性。
2、政策执行的重要性：
1）政策执行是解决政策问题，实现政策目标的重要途径。
2）政策执行是检验政策方案正确与否的标准。
3）政策执行结果是后续决策的基本依据。
3、政策执行的原则：总原则——坚持原则性与灵活性相统一。
具体：（1）计划周密（2）执行准确（3）灵活创新（4）全局与局部兼顾。
4、政策变通：
“求神似，去形似”这种变通形式，能够做到原则性、时效性与灵活性的辩证统一，抓
住政策的精神实质，遵循政策要求，结合实际，创造性地加以贯彻落实。
要确保政策的合理变通，要注意以下三点：
1）把握政策的基本精神。
2）摸清实际情况。
3）上情、下情有机结合。
5、政策执行的理论与模型：
1）过程模型：史密斯模型。
四个主要变量：理想化的政策、执行机关、目标群体、环境因素。
2）互适模型：
3）循环模型：雷恩——拉宾诺维茨模型。
三阶段（拟定纲领、分配资源、监督执行）三原则（合法、理性、共识）
4）博弈模型：巴德克
5）系统模型：霍恩——米特模型。
五个重要变量——政策的价值诉求、政策资源、执行者属性、执行方式、系统环境
6）综合模型：梅兹曼尼安——萨巴提尔模型
三因素：政策问题的特性、政策本身的可控性变量、政策以外的变量。
（二）公共政策执行的过程和手段
1、政策执行过程的诸环节：
1）政策宣传；
2）政策分解；
制定执行计划，应遵循下列原则：
（1）客观性原则（2）适应性原则（3）全面性原则（4）一致性原则。
3）物质准备；
4）组织准备：
（1）确定政策执行机构；
（2）选人用人；
（3）制定必要的管理法规；
5）政策实验：
（1）选择实验对象；
（2）设计实验方案；
（3）总结实验结果。
6）全面实施
2、政策执行再决策：
1）主要依据：（1）主要任务、目标、路线的变化。
（2）政策环境的变化。
（3）人们认识的变化。
（4）政策偏差的变化。
（5）政策副作用的产生。
2）分类：（1）现场再决策和反馈再决策。
（2）常规再决策和非常规再决策。
（3）突破型再决策和跟踪型再决策。
3）原则：（1）实事求是原则。
（2）时效性原则。
（3）信息原则。
（4）民主原则。
（5）总结经验、开拓创新的原则。
（6）宣传解释的原则。
（7）动态原则。
4）作用和意义：（1）有利于纠正公共政策执行的偏差。
（2）有利于保证公共政策执行取得更好效果。
（3）有利于后继政策的科学制定。
3、政策执行的资源：（1）经费和人力（2）信息（3）（4）执行保护
4、政策执行的手段：（1）行政手段（2）法律手段（3）经济手段（4）思想引导手段
（三）公共政策执行偏差及其矫正
1、政策执行偏差的表现形式：
1）象征式政策执行；
2）附加式政策执行；
3）残缺式政策执行。
4）替代式政策执行；
5）观望式政策执行；
6）照搬式政策执行。
2、政策执行偏差产生的原因：
1）主观原因：（1）执行者的认知缺陷。
（2）执行者的利益驱使。
（3）执行机构的管理缺陷。
（4）执行准备不充分。
2）客观原因：（1）政策问题本身的复杂性。
（2）政策质量低劣。
（3）政策环境的变化。
（4）利益集团的压力。
（5）政策资源的不足。
（6）缺乏健全的监督机制。
3、我国政策执行偏差的原因分析：
1）转型时期的政策环境。
2）领导体制方面的原因。
3）民主、法制意识淡薄。
4、政策执行偏差的矫正：
1）矫正的对象：（1）政策本身（2）政策执行组织（3）政策目标群体。
2）矫正的途径：（1）政策修正（2）政策增删（3）政策更新。
3）矫正的方法：（1）完善管理体制。
（2）提高执行人员素质。
（3）科学诊断问题。
（4）及时跟踪评估。
（5）强化监督控制。
（6）加强舆论宣传。
（7）采取相应强制措施。
（四）影响公共政策有效执行的主要因素
1、政策问题的性质影响有效执行的因素主要表现在：
1）问题本身所涉及的范围。
2）问题本身的复杂程度。
3）随着问题的产生需要调节的行为量的大小。
2、政策的质量的高低由三要素来衡量：
1）政策的可行性程序。
2）政策的合理性程度。
3）政策的合法化程度。
3、执行机关的效能：
合格、高素质的政策执行者的要求：
1）高度的思想政治觉悟；
2）积极的意向和工作态度；
3）合理的知识和能力结构；
4）较高的管理水平；
4、政策对象的情况
1）政策对象的特点：（1）政策规定性（2）一定的能动性（3）受动性（4）主观差异性
2）政策对象对政策执行的影响：（1）表现在政策对象的数量上；
（2）政策对象的类型；
（3）政策对象的行为调节和变化的幅度。
5、政策执行的外部环境：
1）自然环境：（1）地理因素（2）生物因素（3）宇宙因素
2）社会环境：（1）政治环境：1政治文化
2民众的支持与大众传播媒介
3国内政局与国际社会
环境行政执法原则篇2
摘要：近些年来，我国的地方环境立法中出现了按日计罚这样一项新型的法律责任。虽然，在港台地区和国外的环境立法中早已有了相关实践，但该种法律责任在我国的环境立法实践中还处于尝试阶段。主要是对其法律性质存在诸种学说，尚不能统一。在立法实践中选择执行罚的法律性质可以减少与“一事不再罚”原则间的冲突，它通过不断累积的经济压力促使违法者早日纠正违法行为，而这也符合环境立法中环境保护优位的立法目的。根据按日计罚的执行罚性质，在立法上设置该法律责任，其适用范围和条件也应与现行法律规定相衔接。
关键词：按日计罚；行政处罚；执行罚
中图分类号：D922.68文献标识码：a文章编号：1004－0544(2012)04－0092－04
按日计罚是最近几年出现在我国环境立法当中的一种新型法律责任形式，有学者建议在准备修订的《环境保护法》中将该制度纳入其中。目前，我国的重庆市和深圳市都在地方环境保护条例中，明确规定了按日计罚措施。具体而言，按日计罚就是针对违反环境法律规范，破坏或污染环境的企业或个人，责令其限期治理并予以行政处罚，若在规定期间之后，仍没有达到要求的，则依据违法时间长短，按日期数连续计罚。我国台湾地区已经在环境立法上全面实施了该项法律责任，比如其《水污染防治法》、《空气污染防治法》、《噪音管制法》、《环境影响评估法》、《土壤及地下水污染整治法》、《资源回收再利用法》、《海洋污染防治法》、《废弃物清理法》等，都规定了按日连续处罚。并且，针对按日连续处罚还制定了详细的执行准则。我国香港特别行政区的《水污染管制条例》、《空气污染管制条例》、《废弃物处置条例》等中也采纳了按日计罚的规定。在国外的环境立法实践中，美国、英国、加拿大、印度、新加坡、菲律宾等国的环境立法中也都规定了按日计罚。可见，按日计罚已经是被普遍接受并实施的一项法律责任。但是，不同国家或地区在适用此处罚措施时，有着不同的态度、立场和学理解释。特别是英美法国家同我国的法律体系上又多有不同。同样的法律责任在不同的国家或许会得到不一样的结果，这就让我们在引入这样一项法律责任的同时，不得不从我国的态度、立场来解释这个法律责任形式。
将按日计罚引入中国的环境立法无疑是环境立法发展过程中的一次创新和突破。早在《中华人民共和国水污染防治法》修改时，就有很多学者呼吁将此法律责任形式写人法条。但是，按日计罚在法理上尚存在争议，特别是其与我国的《行政处罚法》等行政法律法规之间的关系不甚明晰，这是阻碍其进入到法律规定中的主要原因。按日计罚与《行政处罚法》上规定的“一事不再罚”原则之间是否存在冲突与矛盾?一时也众说纷纭。所以，本文的目的是基于对按日计罚法理的分析，解释在我国的环境立法当中应当采取按日计罚的何种法律性质学说以及它的适用范围和条件。
一、关于按日计罚法律性质的学说
目前，在学者当中，对于按日计罚法律性质的认识主要存在三种学说：行政处罚说、执行罚说和混合性质说。
(一)行政处罚说
行政处罚是国家行政机关依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织所实施的一种惩戒行为。我国《行政处罚法》上对行政处罚做了以下分类：警告、罚款、没收违法所得，没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销证照、行政拘留，以及法律、法规规定的其他处罚类型。而我们在此讨论的按日计罚非在以上分类之中明确予以规定。但是，有一种观点认为，如果从违法行为开始之日起，逐日计算违法行为应当承担的法律责任，并课以金钱上的义务，这就与罚款这类财产罚的性质非常类似，即是行政机关对违法行为人在一定期限内责令其承担一定的金钱给付义务的处罚形式。而这种法律性质中的按日计罚，也就是我国学者提到的英美法模式。这种性质之下的按日计罚，其起始日期从违法者的违法行为开始之日起计算。这样，违法时间越长，应当承担的不利后果越大，从而实现法律上的公平与正义的要求。也就是说，在此处的按日处罚针对的是违法行为人本身的违法行为而言所作出的处罚。
(二)执行罚
所谓的执行罚，本身并不是行政处罚的种类之一，它存在的目的在于督促义务人履行其应承担的法律责任。它属于间接强制执行的方式之一。在我国《行政处罚法》第五十一条规定，“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；……”此规定中的滞纳金就是一种执行罚。一些台湾的学者认为，按日连续处罚(也即按日计罚)本质上讲是一种对不履行行政处罚所设定的义务的一种追加处罚，而这种处罚的目的在于促使违法行为人早日纠正违法行为。所以，执行罚的存在必然以行政处罚的存在为前提，它依附于行政处罚而成立。这也是有学者所谓的大陆法模式。在我国目前环境立法上，《深圳经济特区环境保护条例》中按日计罚的实践，是采用了这一性质的按日计罚，它通过不断增加的经济压力，促使违法行为人早日停止违法行为。由于对违法行为已经有了行政处罚作为前提，则按日计罚的目标在于实现处罚违法行为的行政目的，而不是对违法行为本身的制裁。
(三)混合性质说
持混合学说态度的学者认为，按日计罚既具有行政处罚的性质，也有执行罚的性质。这种学说与执行罚说的区别在于，对按日计罚的起算日的认识差异之上，而在这一点上与行政处罚说保持了一致。持混合说的人认为按日计罚是从行为被认定违法之日起开始计算。那么针对第一次所认定的违法行为所作出的处罚必然属于行政处罚无疑。而当违法行为人在合理限期内未能纠正违法行为，继续违法对环境造成污染或破坏，则接下来的由第一次认定违法之日起计算处罚就含有行政处罚和执行罚的双重性质。一方面有对第一次认定违法行为之后，行为人继续进行活动的违法性质的认定并进行处罚的目的；另一方面又有通过不断累加的高额罚金来促使行为人早日停止违法行为的目的。故认为，按日计罚具有行政处罚和执行罚的混合性质。
以上各种法律性质学说，在学术见解中或立法实践中都有反映，笔者于此处也不愿意轻易论断各种学说孰对孰错。只是，接下来笔者意欲通过按日计罚与“一事不再罚”原则的关系以及按日计罚设置的法律目的等两方面的论述，以此讨论在我国环境立法上，应当采取何种按日计罚的法律性质学说最为合适。
二、按日计罚与“一事不再罚”原则之间的关系
(一)“一事不再罚”原则的内涵和意义
《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定。“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”此规定的出台，虽然存在不同意见。但也还是标志着在我国的法律上正式确立了“一事不再罚”的法律原则。“一事不再罚”原则，在德国法上又称“双重处罚禁止原则”(derprinzipdesDoppelbestrafungsverbot)，其意义在于禁止国家对于人民的同一行为，以相同或类似的措施，多次地加以处罚。“一事不再罚”原则对于维护法律公平与尊严、维护行政管理秩序、保障行政权有效行使、保护相对人的合法权益都起着积极重要的作用。
法律上确立“一事不再罚”原则的重要意义在于：(1)维护人性尊严。只有当人民不受到国家新的追诉威胁，以及可能伴随产生的处罚风险时，人性尊严才能得以维护；(2)保障人民的自由权。当一个人就其已受国家处罚的行为，若仍可能随时顾虑到会有再次的处罚风险时，其自由权就无法得到充分的行使。故而基于对人民自由权的保障之故，也应当确立“一事不二罚”的法律原则；(3)法安定原则。法律行为需要具有确定性，具有形式确定力的处罚裁决具有阻断效力，使得被告免于就其已经受过处罚的行为再一次成为被处罚的标的；(4)比例原则。行政处罚与违法行为之间应当符合一定的比例，盖因就法律手段与其目的间比例而言，单一行为若受到双重处罚，在行为与处罚之间就失去平衡；(5)信赖保护原则。人民就其行为受到国家的制裁之后，因为相信国家不会再就同一行为予以追究或处罚，而得以形成自身之生活，对于此种投诸国家的信赖应予保护。
对于“一事不再罚”原则当中“一事”，即“同一违法行为”的认定，可以参照刑法上的连续犯或继续犯的概念来，这样就存在着两种情形：首先，同一违法行为，是个独立的违法行为。此处的独立意指违法行为从开始到终止的一个完整过程；其次，当几个性质完全相同的违法行为处于连续状态时，基于一个违法事实，该行为也被认为是同一违法行为。
(二)按日计罚中“一事”的认定
按日计罚制度中与“一事不再罚”原则最容易产生冲突的地方就是，对过往已经发生了的违法行为如何做“一事”的认定：如果是“一事”就不应当进行两次以上的罚款处罚：如果不是“一事”，又当如何看待?以下将就这两种不同法律性质的按日处罚中对“一事”的认定分别辨析：
1、作为行政处罚性质的按日计罚会面临到如何计算每一次违法行为起始点和终止点的难题。依据上述对“一事”的理解，不论一个违法排污的企业是连续排污，还是中间有间隔的排污，都应当被当作一个“违法行为”来认定。所以。作为行政处罚性质的按日计罚与“一事不再罚”原则最易产生冲突。要想不与“一事不再罚”原则相冲突，按照行政处罚性质说的按日计罚，过往所发生的违法行为应被按每一天一个单独的违法行为来认定，那么每日的排污行为就被当做“一事”来对待。例如，加拿大《水法》中规定的按日计罚将这种性质下的按日计罚中每一日的违法行为认为是一个单独的违法行为予以追究行政责任，以期通过这种解释调和二者之间冲突。但是，这就会产生另外一个难题，如何去认定每日的违法行为?假定按照每一日作为一个单独的违法行为来计算的话，甲企业在连续一个月内有时一天开工排污十个小时，有时一天开工排污五个小时，还有时法定节假日不开工就不排污。一个月后该企业被环保机关查处。倘若按照每日一个违法行为计罚的话，则必须要考虑到每日违法程度的不同，给予不同的处罚，这方能符合行政法上“过罚相当”的原则，但这也对执法部门提出了较高的要求。因为，在行政处罚性质说之中，按日计罚的性质是行政处罚，那么就要求它根据违法的具体事实来判定每一次违法行为所应当承受的法律责任。这无疑对环保执法机关增加了难题。一方面对违法事实难以取证，另一方面对执法过程提出了更高的要求。“一事不再罚”原则是根据“过罚相当”原则这个上位原则所确定的，如果为了不与“一事不再罚”原则相冲突，而概括性的按照每日一罚来做的话，则与其上位原则相冲突，反而越描越黑了。
2、作为执行罚的按日计罚。而按照执行罚性质说，则依据前述的“一事”认定标准过往的持续违法行为被当做“一事”来对待，只认定其为一个违法行为，给予一次行政处罚，而按日计罚作为执行罚，则与“一事不再罚”原则无涉。环保机关概括性地将已经发生的违法行为认定为“同一违法行为”，根据已经获得的证据确定违法行为的严重程度，以给予不同的处罚。在我国的立法实践上，对处罚都给予了行政自由裁量权，以使行政机关能够根据事实作出适当的处罚。只有当违法者在行政处罚作出后，经行政机关通知后仍不纠正违法行为的，按日计罚才生效。作为执行罚的按日计罚可能被诟病的两个问题是：其一，当法律上规定的处罚力度不够大，不能与违法者实际违法所造成的损害相匹配时，所作出的行政处罚不能彰显“过罚相当”原则的法律精神；其二，对于经行政机关作出处罚决定后，仍不停止违法行为的，则在处罚作出之日起，到其真正停止违法行为之日止，这一段时期的违法行为如何认定?因为，出于该行为的连续性，应当被认为是与行政处罚作出之前的行为为“同一违法行为”，但行政处罚已经作出，对于新增加的这部分违法事实则无法处罚，否则也是违法“一事不二罚”的原则。
在我国，环境立法中选择按日计罚作为一种法律责任形式，就势必要考虑其是否会与《行政处罚法》上“一事不再罚”原则相冲突。而通过上述的分析，将按日计罚作为一种执行罚性质的法律责任来处理则冲突较少。只有如此，一方面才能够更顺利地在立法中引入该法律责任形式；另一方面，也避免为了去适应“一事不再罚”原则的要求。额外地对持续性违法行为进行扩大的“一日一行为”的解释。
三、按日计罚的法律目的与法律性质
除了以上厘清按日计罚与“一事不再罚”原则之间关系之外，为了弄清按日计罚在我国环境立法中应当采用何种的法律性质学说，我们首先有必要检视在环境立法上设置按日计罚的法律目的何在?目前有以下几种观点。
其一。认为一些企业在长时间内连续排放或偷排污染物质，给生态环境造成巨大的损失，而依现行立法只能在发现其违法行为后，认定其一个“违法行为”并给予处罚，处罚过轻，与其违法行为的严重性质不相符合。因此，应该针对这些企业的违法行为按违法期间逐日计罚，方能实现“过罚相当”的法律原则。
其二。藉由不断增加的处罚，使不履行法律责任的义务人产生心理上的压迫感，从而促使其尽快履行法律责任。具体到环境法中，环境法律责任设置的主要目的之一，是要促使企业停止污染环境的行为，毕竟，在许多情况下，环境一旦受到污染所发生的是不可逆的损害。因此，越是尽早停止污染行为，越是有利于环境保护。那么，数额不断增加的处罚，势必能让企业感受到巨大的经济压力，从而给他们产生停止违法行为的诱因。
根据目前国内已有的立法实践，我们可以发现，设置按日计罚的主要目的还是在于促进违法者尽快停止违法行为。因为，在行政机关对违法者采取按日计罚之前，必然要有个通知程序，命令违法者限期治理或停止违法行为，而按日计罚也必须要以这个通知程序为计算的起始日。在按日计罚之前，对违法者已经进行了行政处罚。因此。我国立法实践的目的已经非常明显。在实际操作中，《深圳经济特区环境保护条例》的相关规定中具体指出了按日计罚的期限计算起始日和终止日如何界定。只是。目前还没有配套规定，具体界定还显得比较模糊。
根据以上的分析，我们认为，在环境保护立法中，环境保护应当处于优位的考量立场。出于对环境的保护，促成违法者尽早停止违法行为的按日计罚最能符合环境保护立法的法律目的。虽然，对违法污染环境的行为从行为作出之日起就开始按每一日一个违法行为来处罚，能够使得违法者承担更多的经济负担，从而以成本增加的因素造成违法者停止违法行为的经济诱因。但环境立法的最终目的，并不是要让企业承担巨额的污染成本，导致其一旦违法，就举步维艰的地步。而是要对于污染者处以一定程度的惩戒之外，尽早迫使其停止违法行为，才是环境立法应当追求的目的。
况且，从执法的立场来看，要认定一个企业违法行为的开始之日，取证是非常困难的一件事情，何况还要认定整个过程中是如何持续违法排污的，这对行政执法机构来说，无疑增加了行政成本的负担。但是，一旦查处之后，当违法者不停止违法行为，再经通知后的按日计罚则容易计算得多，并且，作为执行罚的按日计罚并不受违法行为本身程度的影响，所以，固定数额或比例的处罚都不会与行政法上的法律原则相冲突。
四、按日计罚的适用范围和条件
作为执行罚的按日计罚一定要满足程序上的要求，特别是在适用范围和条件上。因为，我国的《水污染防治法》第七十四条已经规定了对超标排污的企业给予处罚后，通知其限期治理，限期内未能完成治理任务的可以申请有权机关责令其关闭。而该法第七十六条又规定了在限期内未能采取治理措施，改善环境的，则可以实施代治理制度。那么，在已经规定的情况下，按日计罚当如何与之衔接，就必然成为一个重要的问题。笔者认为，在此最主要的是要限定按日计罚的适用范围和条件。
第一类，超标排放污染物质的违法行为。根据《水污染防治法》和《限期治理管理办法(试行)》的规定，环保行政主管机关可以除对其罚款之外，还可以要求违法者在限定期限内进行整治，以达到国家或地方规定的污染物排放标准。因为，如果在期间结束之后，违法者还不能将污染物排放减少到国家或地方排放标准要求的话，那么所面临的就可能是被责令关闭这样非常严重的后果。这样的后果虽足以对其进行积极整治起到足够的威慑作用，但不加区别地一律以责令关闭进行处罚，有违行政法上之“比例原则”。应该根据情节严重程度，由行政机关来选择实施按日计罚或责令关闭。正如现行的《环境保护法》第三十九条所规定的那样，提供可选择的制裁幅度。只不过，现行《环境保护法》上的规定，是在罚款和责令关闭之间选择，此处的罚款性质不甚明确。根据不违背“一事不二罚”原则来解释的话，此处是执行罚。因为，我国的《行政处罚法》规定的“一事不二罚”原则具体是指同一违法行为不得给予两次或以上的罚款，但不同形式的处罚不适用该原则。故而，同为罚款性质的处罚，在限期治理之后的罚款，只能当做执行罚来解释；而责令停业、关闭这种行政处罚因与罚款不属于同一类，故而不算“一事二罚”。
第二类，排放禁止排放的污染物质的违法行为。根据我国《水污染防治法》的规定，环保行政主管机关除给予罚款的行政处罚外，还可以命令其在规定期限内停止违法行为，进行治理，消除违法行为带来的危害环境的不良后果。若规定期限内未能完成的，则请有能力的企业来代为治理。但代治理制度能够取得多少成效，对此许多学者持保留态度。代治理制度涉及到三方主体，在目前的立法上，三方主体的权利和义务都未能明确指出。在实施过程中，必然导致代治理企业与行政主管机关之间的纠纷。其实，在规定期限结束后，若违法者仍旧没有能够消除危害但又达不到刑事制裁标准的，则对其进行按日计罚，以强有力的经济诱因来促使其尽早完成环境治理的任务，也不失为一种方法。
环境行政执法原则篇3
资源开发诉讼中因非法开采引起的纠纷时有发生随着改革开放的深入发展，一些资源型地区的煤炭、铝石及砂石业同其它行业一样发展迅速，且其价格也因资源的短缺而飞速上涨。在经济利益的驱使下，我省不少地区出现了乱采、乱挖煤炭、铝石及砂石，无偿、无序、无度的“三无”混乱局面，非法采矿、采石的现象屡禁不止。部分人员以承包荒山、河滩的名义私自开采资源或再转包于他人开采，并由此产生了一系列承包合同纠纷和侵权赔偿纠纷。此类案件在案由上看不出与资源开发有任何关系，但其实质涉及资源开发，不但破坏资源，影响了生态环境，而且损害了国家利益。
环境污染纠纷原告与被告主体身份一般具有特定性原告通常是自然人，被告则多为某类行业性企业、市政管理部门等，导致环境受害人往往由于环境信息掌握不对称，专业技术欠缺，举证困难而处于弱势。如濮阳市华龙区人民法院审理的原告孟祥民与被告中国石化集团中原石油勘探局、中国石油化工股份有限公司中原油田分公司、中国石油化工股份有限公司中原油田分公司采油一厂财产损害赔偿纠纷一案，就明显具有这一特征。
环境污染纠纷多伴有民事诉讼和行政诉讼交叉的问题在环境污染行政案件审理中，当事人对行政主管部门的涉案行政行为不服，另行提起民事诉讼等情况多有发生。
环境污染纠纷审理期限较长此类案件的审理往往需要对涉诉的污染源是否超标、损失数额的确定等问题聘请专业人员或有关部门进行技术鉴定，而这些鉴定又没有时间限制，从而在一定程度上影响了案件的审理进度。
法院在审理此类案件中存在的问题
(一)环境行政执法部门在执法中存在的问题人民法院在审理环境案件中发现，环境行政执法部门在执法中存在以下比较突出的两个问题。1．环境污染鉴定主体与执法主体重合环境污染的鉴定主体基本上与执法主体重合，出现了既当“运动员”又当“裁判员”的情形，缺乏程序公正性，使得案件实体公正难以得到保证。出现这种情况的主要原因在于环境执法单位的自由裁量权没有边界，只注重运用法律中的授权性规范，强调本部门拥有的权力，将应当由其他具有专业资质单位进行鉴定的事情包揽在自己身上。2．执法依据引用混乱主要表现在:第一，环境执法单位在引用法律时忽视“法不溯及既往”的原则，引用后来颁布的法律制裁先前的行为;第二，环境执法的程序缺乏时限和顺序的明确制约，导致案件久拖不决，给“人情案”、“金钱案”留下可乘之机;第三，针对同一个行为进行处理的法律依据前后不一致，行政执法卷中存在大量涂改、事后添加的明显痕迹。
(二)人民法院自身在审理案件中存在的问题和困难1．当事人举证难法律所再现的事实是建立在证据基础上的事实，而资源开发和环境保护类案件一般都具有发生持续性、隐蔽性和滞后性的特点;环境案件证据专业性强、不容易收集，如认定噪音污染要在一定距离和特定环境中连续测试分贝若干小时以上，污染标准及污染级别确定程序上各地规定不完善、不统一等。造成在实践中法院对当事人争议的污染物来源、污染损害结果等重要案件事实因无明确证据支持而难以查清。2．事实认定难资源开发和环境保护类案件往往涉及到化学、生物、物理等自然科学知识，而大多数基层法官在实践中往往并不具备这些专业知识，导致在审理案件过程中难以完全正确地判断相关证据材料，使得事实的认定在一定程度上可能会出现偏差。3．赔偿范围确定难资源开发和环境保护类案件在确定赔偿范围时往往要涉及到间接损失的确定问题。对于直接损失的赔偿，法官往往能够顺利计算，但对于间接损失是否应当赔偿，如何予以赔偿，审判实践中却认识不一，导致处理各异。特别是对于环境污染行为给受害人造成的潜在危害的确定，实践中更是不好把握。4．举证责任划分难针对环境污染纠纷案件，当前司法实践中确立了举证责任倒置的举证责任分配标准，即在传统的侵权行为必须有损害事实、侵权行为、行为与事实之间的因果关系、行为违法性四要件的基础上，由加害人就损害事实与污染行为之间不存在因果关系及免责事由承担举证责任。但在审判实践过程中，往往会发生举证责任分担的转移，如何适时、正确、灵活地确定原、被告之间的举证责任，是审判实务中的一大难题。5．法律适用难《民法通则》、《环境保护法》和一些单行环保法律对于资源开发和环境保护类案件应如何处理均有规定，但却存在相互冲突之处。如《环境保护法》规定，因环境污染损害赔偿提讼的时效为三年，而《民法通则》规定的一般诉讼时效为二年，因身体受到伤害要求赔偿的特殊诉讼时效仅为一年，两者规定不一致。6．案件调解难资源开发和环境保护类案件的诉讼标的额较传统民事件相比往往更大，通常在数万元、数十万元，且原告或被告因一方人数众多，使当事人对纠纷的解决很难达成一致意见，因此造成这类案件的调解率相当低，判决后上诉率高。
加强此类案件审理的对策
(一)加强环境保护法律的宣传要通过各种宣传渠道进行广泛宣传，如送法下乡，通过巡回审判、公开宣判、典型案件报道等形式，提高人民群众对环境问题的认识，引导群众用法律手段保护自己的合法权益。
(二)加大对环境污染行为的惩处力度要引导环境保护部门认真严格履行环境保护监督管理职责，不断提高环境保护水平，要通过人民群众举报、管理者暗访等多种形式，加大对损害环境、造成环境污染等违法行为的查处力度，对构成犯罪的要及时移交公安部门，决不能出现“以罚代刑”的现象。人民法院要加大对损害环境的行政非诉执行案件的执行力度，对构成犯罪的案件要依法从重、从快惩处。
(三)加大对环境污染损害赔偿的调解力度由于环境污染损害赔偿案件大部分涉及群体性利益，处理不慎重、赔偿不到位，都有可能引起群体性上访事件发生，增加社会不稳定因素。因此，人民法院要加强对此类纠纷的调解工作，要多方位、多渠道、多领域做好诉前、诉中调解及执行。在诉讼中要积极邀请行政职能部门参与调解、协助调解，要多做思想工作，采取多种形式、多种方法，最大限度将环境污染赔偿纠纷调解好，有效保护人民群众的合法权益。
(四)统一执法尺度，避免同案不同判上级法院要加强对下级法院的监督指导，可以通过对瑕疵案件的分析通报、典型案例通报、定期审判动态通报、组织业务会议、业务培训、同命题法律适用竞赛、评比法律文书、庭审观摩、制定类案审理指南、研究疑难案件等方式，统一辖区法院司法尺度，避免因法院执法上的差异引发新的不稳定因素，为社会和谐稳定提供有力的司法保障。
(五)合理分配举证责任在严格遵照举证责任倒置原则的同时，在确认被告是否构成侵害以及过错程度等关键问题上，要根据个案的具体情况，合理把握公平、诚信等基本原则，兼顾公民合法权益的保护、社会公益事业的保护等价值取向，对停止侵害前原告遭受的侵权赔偿，要根据污染源的成因、被告是否有过错及过错程度、侵害的程度、侵害持续的时间、当事人的具体情况等予以综合考虑，力求做到法律效果和社会效果的和谐统一。
(六)加强与环境监督管理部门的沟通联系，及时向有关部门发出司法建议因环境监督、管理机关在专业知识、从业人员、技术装备与手段等方面占有优势，其作用的有效发挥对于保护环境公共利益，实现环境纠纷处理和环境事故预防的有效结合具有积极意义。因此，人民法院应注重与环境监督管理部门的沟通合作，获得审理环境纠纷的专业知识，探索司法确认模式的有效运作方式。同时，要积极向环境监督管理部门发出司法建议，及时反映诉讼中发现的有关环境保护方面的问题，以提高其执法水平。
有关立法建议
(一)环境保护诉讼中原告的主体范围应予拓展在环境侵害诉讼中，当事人因污染危害而发生的纠纷属于民事性质，受害者一方因人身、财产受损害而依法享有获得赔偿的权利;致害者一方则因实施了污染危害环境的行为而依法负有赔偿他人损失的义务。我国《民事诉讼法》第108条规定:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”《环境保护法》规定，损害赔偿的请求权人为“直接受到损害的单位和个人”，其中“直接利害关系”和“直接受到损害”这一限制语不妥。如果只有直接受害人有权要求赔偿，那么因环境污染的受害人又将受害后果遗传给后代，其后代作为间接受害人，就没有要求赔偿的权利，这显然与立法的精神相悖。因此，相应条款可修改为“直接或间接利害关系”和“直接或间接受到损害”。
(二)损害赔偿案件的受案范围应予以明确资源开发和环境保护类案件中，以损害赔偿作为责任承担方式最为常用，由于损害赔偿的目的在于弥补受害者因侵权行为所遭受的实际损失，因此赔偿应当实行全部赔偿原则，即应当赔偿直接和间接损失，既要对现有财产的直接减少进行赔偿，也要对受害人在正常情况下可以得到的利益进行赔偿。对于人身损害则应当赔偿由此引起的全部财产损失，包括必要的医疗费、因误工减少的收入、残疾后的生活补助费、死者丧葬费和死者生前所抚养的人的生活补助费以及其它必要的费用。另外，由于环境侵权对人的精神状态、健康状况、生活条件均有较大的影响，甚至可以通过遗传因素危及后代的身体健康，这种已经形成的损害和潜在的危害，采用排除侵害等方法难以消除，应当给予精神损害赔偿。
(三)环境污染要求损害赔偿的诉讼时效应适当延长在环境侵害诉讼中，由于环境侵害的潜伏期长，短时间内难以发现，要查明致害人、提讼也需要较长的时间，因此，环境侵害引起的民事纠纷的诉讼时效应当与其他民事纠纷的诉讼时效有所不同，同时按照特别法优于普通法的原则，不论是财产损害赔偿纠纷，还是人身损害赔偿纠纷，均应当适用《环境保护法》规定的“提讼的时效期间为三年”的诉讼时效规定，以切实保护受害人的利益，保护人类赖以生存的自然环境，实现社会的可持续发展。
(四)建立环境公益诉讼，拓宽环境保护渠道我国《行政诉讼法》只规定行政相对人，认为行政机关的具体行政行为侵犯其个体合法权益才具备提起行政诉讼的主体资格，我国《民事诉讼法》也规定原告必须是与本案有利害关系的公民、法人、或者其他组织。但是环境问题具有明显的公益性质，环境公益诉讼的原告不一定是与案件有直接利害关系的人，任何组织或个人为了维护国家、社会利益都可把侵害公共环境利益之人作为被告推上被告席。为此，应当建立环境公益诉讼制度，以有利于推动公众参与环境保护的积极性。
(五)规定有独立于环境行政执法主体的鉴定主体对环境污染案件进行鉴定环境行政执法所依据的监测数据、报告等均由环保局下属的二级事业单位作出，容易使行政相对人产生怀疑，不利于树立环保行政执法的公正形象。建议环保法规定“作出监测、鉴定的机构应当社会化，与环保行政执法机关在人、财、物等方面脱钩。”同时规定:“监测、鉴定机构作出监测、鉴定时，应当邀请被监测、鉴定单位相关人员到场”。
(六)充分发挥刑事附带民事诉讼和行政附带民事诉讼制度在审理刑、民、行交叉环境案件中的作用目前法院对于刑事、行政、民事争议交织的案件，一般是采取“先刑后民”或“先行后民”，即先解决刑事或行政争议，然后再解决民事争议。这种审理方式的缺点是容易出现不同业务庭裁判不统一的问题，从而不利于纠纷的根本化解，也影响诉讼效率，浪费司法资源。将民事争议附带于刑事或行政诉讼之后进行审理，不仅有利于提高诉讼效率，也有利于实现裁判的统一。
(七)设立专门的环境法庭，用好专家陪审员目前，我国绝大多数法院没有设置专门的环境审判法庭。随着环境案件的增多，特别是环境侵权案件的增多，应将此类案件从一般的案件中区分出来，单独成立环境审判庭。另外，由于环境案件具有专业性强、影响面广、取证困难、类型新等特点，现有的法官尽管受过法学专业教育，但是大多数缺乏自然科学知识，很难对环境案件作出合法又合理的处理。这种情况下，可以采用具有多年历史的人民陪审员制度加以弥补。
(八)法律空白应予补充就环境执法过程中发现的法律空白要及早立法，如针对废电池、白色污染、机动车尾气污染、生活垃圾污染等应尽早制定专项法规。
(九)个别条款处罚幅度应予明确1997年3月1日起施行的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第五十九条规定“违反本法第四十三条第二款、第四十四条第二款的规定，造成环境噪声污染的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令改正，可以并处罚款。”该法条没有规定罚款幅度，导致行政执法作出罚款时无依据，应予以明确。
环境行政执法原则篇4
关键词环境执法;障碍;原因;解决途径
abstractexecutionplaysanimportantroleinenvironmentallegalsystem.theproblemsofexecutionofenvironmentallawnotonlyseverelyrestrictthedevelopmentofchineseenvironmentallegalsystem,butalsoengendernegativeeffectonenvironmentandsocialsustainabledevelopment.basedonexecutionstatusofenvironmentallaw,obstaclesandreasonsofenvironmentalenforcementwereanalyzed,andsolvingwayswereproposed.
keywordsenvironmentalenforcement;obstacle;reason;solvingways
目前,加强对环境、资源的保护,以求人类与环境的协调发展成为一种必然的选择。要实现这一目的,必须将环境保护法制化。我国环境保护工作起步较晚,所面临的环境保护任务十分艰巨。这种状况不仅给环境执法带来了难度,而且也使我国的环境状况不断恶化。在以法制化途径解决这一问题过程中,环境执法是一个不容忽视的重要环节。
1环境执法概述
环境执法也叫环境保护执法,是指对环境法规的适用,即贯彻实施。它是一个综合性的执法系统,包括环境司法执法和环境行政执法。环境行政执法是指环境行政机关根据法律授权,实施环境监督检查,并依照法定程序执行或适用环境法律法规,直接强制地影响行政相对人权利和义务的具体行政行为[1-2]。
1.1环境行政主体
环境行政执法的主体是指在环境行政执法活动中依法行使环境执法权的机构,即环境行政执法机构。环境行政主管部门是环境行政执法的主要主体,但不是唯一主体,环境行政主体主要有以下几个类型[3]:环境保护行政;主管部门;各级人民政府;依照环境保护法律、法规授权的对某些方面的污染防治实施监督管理的有关部门;县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门;除上述部门外,其他一些政府行政职能部门;其他国家机关、社会团体、企事业单位,如环境保护协会、环境监测站、企业内部的环保部门等。
1.2环境执法相对人
我国境内的一切组织和个人,都可能成为环境行政相对人,包括国家机关、企业、事业单位、社会团体及其他社会组织,中国公民、外国组织或者个人等。其中,企业单位是最主要的环境行政执法相对人。
2我国环境执法存在的障碍及原因
2.1环境法律意识淡薄
环境法律意识在环境热潮中的作用表现为政府和公众两方面的环境法律意识。而当前在我国这两方面的环境法制意识普遍较差,严重制约着我国环境法律的正确实施。一是我国公民环境法律意识淡薄。我国公众的环境意识具有很强的依赖政府特征,而我国部分地方政府,特别是基层地方政府,缺乏正确的政绩观,重经济、轻环保,片面强调gdp增长与招商引资,忽视环境保护工作。二是公众参与程度很低。《环境保护法》规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染破坏环境者进行检举和控告。而目前我国公众的环境意识,尤其是环境参与意识仍然处于较低水平[4-5]。
2.2环境立法不完善
一是环境立法上仍有空白。首先是在实体内容上存在着空白。以环境污染防治方面的立法为例,目前我国在污染水、噪声管理和控制、放射性物质污染防治等领域,还没有制定出相应的法律。这种情况使我国的环境立法体系不尽完整,造成我国在一定程度上还存在着环保工作“无法可依”的情况。其次是程序上的空白。我国现行的环境法以实体法为主,程序性法律很少,且多分散于各实体法中。目前,除了环境行政复议程序较为明确之外,环境行政处罚、环境调处等方面尚缺乏程序上的法律规定,这势必影响到环境行政执法的规范性,难以维护相对人的合法权益。二是环保法律法规操作性不强。由于我国现行的环境保护法中的一些规定原则性较强,过于简单、抽象,使实际工作中的环境执法缺乏可操作性,给环境执法造成了很大障碍。如《环境保护法》第二十九条规定“限期治理”的对象为造成环境严重污染的企业事业单位,但对哪些情形属于“严重污染”却未明确。三是受害人难。由于讼诉主体受限、举证困难以及诉讼成本高等原因,致使受害人在环境污染者时困难重重,给环境司法造成了很大障碍[6]。首先,我国《民事诉讼法》第一百零八条规定“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”即提起环境民事诉讼者必须是人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人,才具备的资格。然而环境侵害的受害者大多是间接的,其所受损失经常是无形的,如果按照民事诉讼法的规定,显然对环境民事侵害的受害人非常不利。其次是诉讼举证困难[7]。现行法律虽然也规定了举证责任倒置原则,但受害人仍需举出受害的事实。而在环境侵权纠纷中,受害人相对于排污者来说处于社会弱势地位,很难取得相关的证据。而且环境侵害在明显化之前往往有很长的潜伏期,同时不同个体所表现出的受害症状也不完全一样,因此实践中诉讼往往是不充分的。再次,诉讼时效过短。我国《环境保护法》第42条规定:“因环境污染损害赔偿提讼的时效期间为3年,从当事人知道或应当知道受到污染损害时计算。”也就是说,在一般情况下,我国法律对超过3年的环境民事权利不再予以保护。然而该规定显然是与环境侵害的特征不相适应的。
2.3环境守法、违法成本倒挂
环境执法成本倒挂是指环境守法成本和执法成本大于环境违法成本的现象。在实际中,我国环保执法常常陷入“排污—查处—罚款—继续排污—继续罚款—再继续排污”的轮回。在这种怪圈之中,执法不断,罚款不断,但排污不止。造成这种现象的原因是执法部门执法成本高,而企业的违法成本低、守法成本高,存在环境执法成本倒挂的现象。企业治污设施建设和运行成本高,由于规模和技术限制等因素,污染治理成本已远高于其可能获得的经济效益。这种情况下,污染严重的企业就会通过交罚款的形式继续排放废物、污染环境,违法者甚至把罚款看作是对排污的一种认可。
3解决途径
3.1提高全民环境法律意识
加强我国群众环境法律意识,主要有以下3种手段[8]。一是加大环境保护法律法规的宣传力度,要借助舆论监督的作用曝光违法企业,使其污染破坏环境的行为暴露于大庭广众之下,采取形式多样的宣传方式使环境保护的理念深入人心。二是扩大群众知情权,让他们了解自身所处环境的质量状况,发挥社会力量监督企业排污,对排污费征收企业、行政处罚名单定期予以公告,让群众监督。三是完善环境制度,各级人民政府的环境保护行政主管部门要健全制度,设立12369举报电话并建立电话接听平台,方便群众投诉。要求处理公开、透明,指派专人受理群众的投诉,及时查处环境违法行为并及时回复,让群众了解执法、参与,从而提升群众对环境执法的信任度,提高群众的环境法律意识。
3.2完善立法
一是加强地方性法规和规章的建设。区域性环境行政执法标准和尺度不同影响环境行政执法区域性的环境污染加剧,环境行政执法地区差异性较大,缺乏统一的标准和尺度。由于我国区域经济发展不平衡,使得地方环境保护政策千差万别。例如,深圳等经济高速发展的地区,其环境保护政策就相对严格,而西部欠发达地区,迫于经济发展原因,不得不放宽环境保护政策,在这种情况下,使各地的环境行政执法标准和尺度大相径庭。因此,一些地方按照《立法法》的规定,结合本地区实际制定了地方性环境法规和规章,如《上海市环境保护条例》《新疆塔里木河流域水资源管理条例》等。根据统计,目前我国已经具有超过1600件地方性环境保护法规和规章。二是增强现行环境法律的可操作性。在进行环境立法时,法律条文不能过于抽象和模糊,注意加强可操作性,便于环境执法人员在实践中准确把握和运用。有些需要对法律制定相应的实施细则或者单项法规,如《防治机动车排放污染管理条例》《建筑施工噪声污染防治条例》等。还有些需要在上位法规定的行政处罚的行为、种类和幅度范围内作细化规定,如为了明确《环境噪声污染防治法》中“给予罚款”的具体数额和幅度,需要制定《环境噪声污染防治行政处罚办法》等。三是建立环境公益诉讼制度。所谓环境公益诉讼制度就是指当环境作为一种公共利益受到直接或间接损害时,允许公众(包括公民个人、集体、社会团体等)作为环境公共利益的代表人,对侵权行为人提起环境民事、环境行政或者环境刑事诉讼的诉讼制度。环境公益诉讼最大的特点就是以保护环境公共利益为目的。作为一种新型的诉讼形式,它通过允许社会中的个体依法行使诉讼权利,以个体的名义代表自身或社会整体实现保护整个社会环境公共利益的权利。环境公益诉讼的原告可以是与环境侵害后果无直接利害关系的任何组织和个人。环境公益诉讼的前提既可以是环境违法行为已经造成了现实的损害,也可以是尚未造成现实的损害,只是潜在的损害,有可能发生损害[9]。这里对于环境侵权的成立采用只要有环境违法行为发生,无论是否产生损害结果,都可进行环境公益诉讼,由此扩大了社会团体以及非直接利害关系人行使环境公益权的案件范围。
3.3建立完备的环境责任追究体系
完善环境法律体系,增强环境法律的“刚性”[10]重点建立完备的环境责任追究体系。刑事责任,行政责任、民事责任是其中不可或缺的重要组成部分,三者相互补充,有利于构建对环境污染者和生态破坏者的惩罚与震慑的多重防线。一个完备的环境责任追究体系既需要刑罚的威慑,也需要民事责任的补偿救济。强化环境违法者的民事赔偿责任,既可以弥补行政处罚力度较低,让污染者为其违法行为付出经济上的代价,又可以对受害者给予民事上的救济,并为恢复区域、流域生态环境筹集资金,真正体现“谁污染、谁负责”的环境法原则。因此,可以根本解决违法成本低、守法成本高的问题。
4参考文献
[1]林光洙.环境法与环境执法[m].北京:中国环境科学出版社,2002.
[2]朴光洙,刘定慧,马品懿.环境法与环境执法[m].北京:中国环境科学出版社,2002.
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[4]李恒远.环境法制读本[m].北京:中国环境科学出版社,2002.
[5]宋卫国.影响环境执法的因素及对策[j].甘肃环境研究与监测,2003(12):63.
[6]高京昭,刘书河,唐绍洪.以科学发展观审视环境执法与司法[j].内蒙古农业大学学报:社会科学版,2006,8(2):73-75.
[7]李爱年.环境法的伦理审视[m].北京:科学出版社,2006.
[8]我国环境保护环保政策法规仍存在四大“软肋”[eb/ol].[2006-12-13]news./environment/2006-12/13/content_5478736.htm.
环境行政执法原则篇5
一、指导思想
以新时代中国特色社会主义思想和生态文明思想为科学指引，深入贯彻落实党的和四中、五中全会精神及上级重大决策部署，紧跟中省市全面深化改革步伐。紧紧围绕全市生态环境重点工作，坚持污染防治攻坚战方向不变、力度不减，突出精准治污、科学治污、依法治污，扎实组织生态环境综合执法工作，为推动生态环境根本好转，进一步提升生态环境执法工作水平，为全力打造一支业务精湛、反应迅速、行为规范的环境执法铁军建设美丽中国提供有力执法保障。
二、主要工作目标
（一）以“三项制度”为抓手，着力构建生态环境执法制度规范体系。全面实施生态环境系统行政执法“三项制度”实施方案，按照国家、自治区和本市对于执法规范性的要求，梳理、修订完善执法相关制度、规范，推动形成全市统一、责任明晰、制度完善、程序规范、透明公正的生态环境执法体系。
（二）健全生态环境执法工作机制，严格执法，严厉查处生态环境违法行为。进一步理顺工作关系，健全执法工作机制，完善执法队伍建设，围绕自治区、市生态环境中心工作，主动跨前、服务大局，紧密结合管理需求、管理目标组织实施执法监管，在蓝天碧水净土保卫战中发挥生态环境执法的支撑保障作用。
（三）创新优化执法监管方式，提升执法效能。完善执法事项清单和执法检查对象数据库，按照突出重点、兼顾一般的原则开展分类分级“双随机”执法监管；充分利用在线监控、视频等创新方式开展非现场执法，提升执法效率；加强执法和监测的协同，探索大数据等新技术在环境执法中的应用，提高执法科学性精准性。
三、工作任务
（一）重点工作
1.做好各类环保督察回头看
根据督察工作的安排，配合做好省级生态环境督察回头看中前期问题线索的排摸和复核工作，对群众反映突出的环境信访件处理情况开展复核和抽查；配合做好对中央生态环境督察整改事项整改复核检查工作。
2.实施污染防治攻坚战
围绕生态环境部、市委市政府关于加强大气、水和土壤环境等污染防治攻坚战的各项决策和工作指示，加大环境执法力度，巩固蓝天、碧水保卫战成果，着重做好净土保卫战相关工作，助推区域环境质量持续改善。
3.开展环境执法大练兵活动
根据生态环境部、市生态环境局的统一部署并结合本支队工作实际，组织开展环境执法大练兵活动，锻炼环境执法队伍，提升现场执法和案件办理水平。
4.严厉查处环境违法行为
严格按照环保相关法律法规和《环境行政执法后督察办法》的规定，强化对《环境保护法》及其配套办法的实施，增强企业环保主体责任意识和自觉守法意识。强化行政案件执法后督察，保障行政处罚和行政命令的依法履行。
5.全面落实环境执法“三项制度”
全面实施生态环境系统行政执法“三项制度”，强化执法稽查，规范执法行为，严格落实市局制定的行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度。日常执法中严格落实“双随机一公开”制度，进一步规范行政执法自由裁量权。迎接中央督查办2021年度对我市的生态环境执法专项稽查。
（二）、日常执法工作
日常执法，采取现场检查的方式进行，以“双随机、一公开”为基础手段。制定执法检查工作计划并严格执行。
1、检查对象。检查对象分为一般排污单位、重点排污单位和特殊监管对象。把上年度国家、省级和市级交办的、本级环境执法中发现的尚未结案的、群众举报投诉经处理仍未整改到位的环境违法问题纳入特殊监管对象，防止出现执法监管空白。
2、检查方式。严格按“双随机、一公开”方式进行，检查频次和抽查比例原则上不低于原环境保护部环办[2015]88号文对检查频次和抽查比例要求。落实国家和省级监督执法正面清单，将列入正面清单的排污单位纳入免于抽查范围，做到无事不扰。
3、检查内容。对污染防治设施建设运行、污染物排放及自主监测（含自动监测）、环评审批、建设项目环保“三同时”、排污许可、危废管理、环境应急等环境法律责任落实情况进行全面检查。
4、检查事项。现场检查事项为《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》规定的所有相关事项，特别要注意将原国土、农业、水利、林业部门划入生态环境综合执法领域的事项纳入检查范围，做到应查检查。对同一监管对象的对个检查事项事项，原则上一次完成。
5、监管平台。加强对市本级生态环境保护移动执法系统的管理，制定专人负责系统的维护，根据检查对象变化和执法人员变动情况，及时动态更新数据库，为生态环境保护移动执法踢动精准数据支撑。
6、信息公开。每季度抽查结束后，及时将随机结果，特别是环境违法行为查处情况在市生态环境局官网站上向社会公布。
四、工作要求
（一）明确责任，提高执法水平
严格落实执法人员持证上岗、资格管理和教育培训制度，安排在行政执法岗位的人员至少参加一次集中脱产岗位培训，培训成绩作为取得执法证件的必要条件，利用环保大讲堂、案件讨论、现场执法等多种方式，提高执法水平。坚持改善生态环境质量核心，根据年度环境执法计划，细化各项执法工作，明确责任、时限、措施，确保环境执法工作得到进一步加强，确保执法实效。做到及时准确公示执法信息、执法全过程记录、重大执法决定法制审核，落实行政执法“三项制度”。
环境行政执法原则篇6
一、立法突破
从篇章结构、实质内容来看，新《环境保护法》立足于国内环境保护的实际，借鉴了国外环境法的先进经验，平衡了各方的环境利益，组建了环境保护新的力量架构。通观新《环境保护法》全文，其立法突破主要体现在以下几个方面：
其一，立法理念得到提升。此次新《环境保护法》的修订，将生态文明的理念引入其中，并规定了推动我国生态文明建设的相关法律制度、机制及责任。同时，该法第4条第2款中将旧法中的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”改为“使经济社会发展与环境保护相协调”，表明此次修订确立了环境保护优先的理念和原则，提升了环境保护工作的重要性和地位，意味着我国现阶段有能力不再走先污染后治理甚至边污染边治理的老路，有经济和技术条件在发展之中解决历史的和现实的环境问题。此外，新《环境保护法》还将环境污染责任与生态损害责任合并起来，替代以前的污染者付费的片面原则，用损害担责加以中欧综合概括，在一定程度上改变了以往重环境污染，轻生态保护的原则规定。
其二，环保意识得到重视。要想推动环境保护工作的发展，必须加强对环境保护意识培育重要性的重视。环保意识培育既包括教育与科技，也包括经济与社会投入；既包括对社会公众环保意识的培育，也包括对企业、政府等其他主体的生产经营行为、行政行为的引导与规制。在环保意识培育上新法相较之于旧法有了很大的改观，如新《环境保护法》的第9条就明确指出，各级人民政府、教育行政部门、学校、新闻媒体均应当发挥自己的作用，推动环境保护意识的发展。此外，新法还把6月5日的世界环境日规定为我国的法定环境日，通过相关活动的开展，势必使得我国公民的环境保护意识得到进一步的提高。同时，新法规定国家将通过财政、税收、价格、政府采购等经济手段，引导市场经济主体的生产行为和社会的生活习惯。
其三，监管模式开始转型。立法创新要在立足于解决当下问题的同时，还要预防将来可能出现的问题。自1989年《环境保护法》制定以来，我国社会、经济的粗放式发展、科技的飞速进步以及对于环境保护的“选择性忽视”，使得我国当前的环境问题呈现出点、面源污染相重合，工业性排放与社会性排放相叠加的多元化、复合型的特点。为应对当前日益严重且不断挑战公众神经的环境污染问题，新法的监管模式重心出现了变化，即将污染防治的重心从点源控制转到了区域间的联动、协同、互助及责任分配上来。并且，新法还设置专门条款来规范跨流域、跨区域的水污染、大气污染区域联防联控工作。同时，环评制度的范围由旧法中以建设项目为单一对象，扩展到地区开发利用规划及建设项目，并将开发利用规划和建设项目对生态所造成的影响一并纳入环评中，如新法第19条第1款规定的编制有关开发利用规划和建设项目均应当进行环境影响评价。此外，基于我国是农业大国的现实情况，新法在第49、50条中对农业生产经营活动极易产生的农业面源污染做出了规定。这就表明，新《环境保护法》在监管模式上的重心发生了重大转变，即由以点源的防治为主转为以点、面源统一防治和区域联防联控为主，由以往仅重视对工业的防治转为对工业、农业等多产业的防治。
其四，环保执法由软到硬。当前的污染问题和生态破坏问题之所以如此严重，环境执法无力是主要原因。该问题主要包含两个方面：一是无强权可利用，即立法所授予的监管措施缺乏强制手段，使得环保部门在执法过程中常面临无权可用的窘况；二是有强权不尽责，即环保部门消极履职、执法不严，以致执法缺位、越位、不到位的现象经常发生。基于上述问题，此次新《环境保护法》授予了环保部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门对违法排污设备的查封、扣押权，这对及时解决环境污染和生态破坏的违法问题意义重大，在很大程度上解决了环保部门及其他相关部门在环境执法中无权可用的局面。同时，还规定了部门协同监管的措施，对违法企业从供水、供电、土地、银行信用等多方面进行限制、处罚，倒逼企业守法、护法。此外，针对环保部门在执法中自身存在的问题，新《环境保护法》规定了区域限批、越级举报、环境考核评价、人大监督等制度、机制，如新法第44条第2款规定：“对超过国家重点污染物排放指标或未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”这就使得环保部门的环境执法工作状况与地方的经济发展成为连带式的反应链，使得环保部门尤其是地方环保部门不得不严格执法、规范执法。再如，新法在第57条第2款中设置的越级举报制度，规定“公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报”。通过上述制度与机制，有利于规范行政机关的执法行为，使其规范执法、严格执法，积极处理环境问题，减少环境隐患的发生。
其五，公众权利得到确认。以公众为代表的社会力量，作为新《环境保护法》设置的力量架构中的一极，在新法中得到了重视。在此次修订中，新《环境保护法》专设了信息公开和公众参与一章，体现了环境保护的民主性以及对社会力量的重视。新《环境保护法》在该法第53条中对公众参与的资格、程序做了原则性的规定。在第54、55条中，针对政府部门和企业所应公布信息的范围作出了比较细致的规定，信息公开的范围不仅应包括污染防治的相关信息，还包括生态破坏、生态保护、生态修复等信息。此外，最值得注意的是，新《环境保护法》在借鉴民主国家公民诉讼的基础上，在第58条规定了环境公益诉讼制度，规定依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，且专门从事环境保护公益活动连续五年以上无违法记录的社会组织，可向人民法院提起关于污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的诉讼。这一制度的设立，极大地增强了公众参与环境保护监督管理工作的积极性，有利于充分发挥公众的力量来监督、发现环境违法行为，弥补环保部门及其他相关部门人力、物力的不足，避免环境污染问题和生态破坏问题扩大化。
其六，法律责任得到强化。此次新《环境保护法》关于法律责任的创新规定，主要集中在企业事业单位和其他生产经营者、环境中介机构（环境社会运营机构）、环境保护主管部门和其他相关部门的主要责任人这三个主体上。一是新《环境保护法》不仅提高了处罚标准，使得违法企业的违法成本大幅度提高，实现处罚结果与违法行为相适应，并增设了按日计罚制度，对被要求责令改正但拒不改正的违法企业按日予以处罚，同时在增设按日连续处罚的违法行为种类上，授予地方一定的自限。此外，新法中关于环境损害侵权责任的赔偿问题和环境损害赔偿的诉讼时效问题也发生了实质性的变化，即在新法第64条中规定承担环境损害侵权责任的范围不再局限于环境污染，将破坏生态造成的侵权责任也包括了进来；在新法第66条中将旧法的“因环境污染损害赔偿的提讼的时效期间为三年”改为“提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为三年”，这表明因生态破坏造成的环境损害也将适用3年的诉讼时效期间。这就使得违法企业不仅要对其违法污染问题承担责任，也要对其造成的生态破坏承担相应的法律责任。二是为解决在实际执法中发生的众多企业负责人、法人代表或其他生产经营管理人员不害怕罚款的情况，新法在第63条中对以下四种情况对其规定了行政拘留的强制措施：建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的；通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。此举将对环境违法行为的处罚方式由财产罚扩展到了人身罚，有效的惩处了连续违法、屡教不改的违法企业及其主要责任人。三是新《环境保护法》第65条中确立了环境连带责任制度，即规定环境中介机构（环境社会运营机构）的违法行为与环境污染、生态破坏等危害后果存在因果关系，并应对此负责的，该机构应与其他责任人承担连带责任。此项规定在改变了以往环境中介机构（环境社会运营机构）违法经营但不承担责任的实际情况的同时，也有助于提高环境中介机构（环境社会运营机构）的公信力。四是新法在第68条中针对在行政执法活动中违法的直接责任人员规定了引咎辞职制度，使环境执法人员尤其是主要领导不得不严格执法、规范执法、认真履责。
二、立法缺陷
尽管新《环境保护法》创设了诸多新的制度、机制，但是还存在着以下几个问题：
其一，新《环境保护法》效力层级不够，难以协调相关专项生态保护法律。众所周知，现行《环境保护法》在立法之初，本是作为统领所有与环境保护相关的法律、法规、规章的法律而设计的，即起基本法的作用。但是依据我国《立法法》的相关规定，成为基本法的必要条件之一便是该法应是由全国人大审议通过，而此次新《环境保护法》仍是由全国人大常委会通过，因而《环境保护法》仍不是基本法而是作为基础法存在于我国环境法律体系中。这就使得《环境保护法》的效力等级不高于《农业法》、《林业法》、《草原法》、《水法》等专项法律，以致于在具体适用环节，《环境保护法》的相关规定往往得不到实施。这就意味着，《环境保护法》存在被其他环保专项法律架空的可能。新《环境保护法》希望通过做到面面俱到来维护其在环保领域的权威性，但是由于其自身属于基础法的特性，新《环境保护法》不可能在涉及环境保护的各个领域，均做到像该法中对污染防治领域那样做出详细规定。如新法中规定的生态红线、加强自然生态区域保护、保护生态安全、加强生态修复、开展生态补偿、重视农业生态保护等制度，在实际适用中仅能起到一个指导补充的作用。此外，其他专项法律与新《环境保护法》的联系性不强，协调性欠缺，如新《环境保护法》第32条中对大气、水、土壤的保护与修复的规定，以及第34条中对于海洋污染防治的规定。尽管新《环境保护法》对上述领域做出了原则性的规定，但是上述条文在实际中几乎得不到适用的可能。这就表明，新《环境保护法》作为环境保护领域的基础法，其法律效力层级仍不能够满足当前乃至以后环境保护工作发展的需要。
其二，重污染轻生态，部门立法的痕迹明显。纵观新《环境保护法》全文，可以发现在此次修订中关于生态保护的规定有了较大幅度提高，但仍不能满足我国当前进行生态文明建设的需要。诚然，基于我国当前环境事故频发，污染问题日益严重的社会现实，对污染防治做出了较大幅度的规定是有其合理性与科学性的。但是，依据法理，法律的制定或是修订不应只着眼于当前，更应当具有科学的预见性，即对于未来特别是即将出现的问题应当做出适当的预见性的规定。新《环境保护法》虽然在保护和改善环境一章中加强了生态保护的相关规定，然而上述规定与污染防治的规定相比仍显简单，篇幅少，过于原则且缺乏具体措施，以致其操作性不强。明眼人一看就知是为环保部门在立法。
其三，规定太多原则，需出台配套细则。新《环境保护法》修订案的通过，意味着与之相关的地方性法规、规章、制度、机制等配套规定，都应当开始制定或修订。如新《环境保护法》中关于环保意识培育方面，对其做出了原则性的规定，这就要求其他相关部门尤其是教育行政部门出台相关规定来保障新法的贯彻落实。再如新《环境保护法》中关于鼓励投保环境污染责任保险的规定，这就要求《保险法》应当做出适当的调整，同时要求全国人大常委会、环保部门、保监会等部门出台关于环境污染责任保险的指导意见或管理办法。再如新《环境保护法》第23条关于企事业单位和其他生产经营者转产、搬迁、关闭的规定，条文中仅规定“应当予以支持”，如何支持？对于转产的企业如何指导其开拓新的业务范围？关闭的企业如何予以补偿？对于搬迁的企业如何提供便利条件以便于其快速开始正常的生产经营活动？特别是搬迁的企业如何在一个纳税年度内纳税的问题，是分别向两地纳税还是单一纳税，是该年度继续纳税还是下一年从新计算？这些问题就意味着相关中央部委和地方政府之间，地方政府之间，政府与企业之间应当积极联系、协商，认真考虑企业诉求并出台相关管理办法和应对措施对不同的企业采取不同的支持方式，并依据实际及时进行调整，解决企业的后顾之忧。此外，关于环境公益诉讼制度的实施细则应当尽快出台，因为这不仅涉及到环境公益诉讼制度能否有效落实，还关系到社会公众对新《环境保护法》权威性的信任。尽管，新《环境保护法》中规定符合条件的社会组织可以就污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，但是能否对于政府的环境行政违法行为提讼，我国的《行政诉讼法》中没有相关规定。这就使得，社会公众对环保部门的消极怠职，不履行环境保护职责的行为没有有效的法律反制措施，也将会使得公益诉讼制度的立法目的大打折扣，令人担忧。
其四，环境权的宣告和认可不充分。在此次《环境保护法》的修订中，专门设立了信息公开和公众参与一章，并且建立了环境公益诉讼制度，从实践上保障了公民的知情权、参与权等权利。这表明，此次修订新《环境保护法》旨在保护实质的环境权利。但是，总则中缺乏对环境权的全面宣告和认可，仅在第53条第1款中规定了保护公民、法人等主体获取环境信息、参与和监督环境保护的局部权利，与环境权保障的全面性要求相比仍显狭窄。此外，新《环境保护法》法律责任一章中保障公众知情权的规定少之又少，仅第62条规定针对重点排污单位不依法公布信息的行为予以处罚，以及第68条规定的引咎辞职制度中的“应当依法公开环境信息而未公开的”。因此，随着公众要求环境权保障的呼声越来越高，解决环境权入宪和环境权全面入环保法两个问题，是今后应当继续推动的重要工作。
三、法律实效
此次新《环境保护法》做出了诸多创新举措，如在对企业的监管方面增设了环境信用评价制度，在环境行政执法方面规定了人大监督、越级举报、考核评价、引咎辞职等制度，在公众参与和信息公开方面规定了公众参与的程序、条件、范围等原则性的规定以及公益诉讼制度，在法律责任方面规定了按日计罚、行政拘留等处罚措施。可以说，此次新修订的《环境保护法》是我国历史上最全面、最严格的环境基础法。但是，其实效又会怎样呢？新法通过以来，可以发现，环保部门的态度发生了转变，由欢呼到质疑，即质疑其实效。部分人甚至认为，该法是环保部门自己把自己关进笼子了，是一部定位错误的法律，如不解决体制问题，该法将是中看不中用的法律。总的来看，新《环境保护法》的执法困难主要体现在以下两个方面：
其一，环保部门能力不足，目前难以担此重任。总体来看，目前我国的环保部门机构主要呈现出“上大下小”的倒金字塔结构。中央和省级环境行政力量较为强大，兵强马壮，人才储备充足且专业性强。但是，市、县一级环保部门的力量却要薄弱的多，地方环境行政执法力量捉襟见肘，特别是乡镇等执法一线，有的环保部门仅能够保障日常执法工作，甚至有的乡镇根本没有任何执法力量。在基层，县、乡及街道的环境执法人员是进行环境执法、给予环境指导、惩处环境违法行为的主要力量，是《环境保护法》贯彻落实的主要执行人。但是由于区县、乡镇、街道的基层环境执法力量的缺乏，使得《环境保护法》犹如挂在墙上的一张“饼”只能看不能吃。此外，随着环境污染和生态保护的专业性日益加强，相关环境保护法律的专业性色彩也随之越来越浓厚，这势必要求环境行政执法人员的专业素质也要随之提高。但是，在实际工作之中很多地区的基层执法人员不具备相关专业素质，而且还存在因不具备相关知识而使得执法缺位、越位、不到位的现象。因此，在以后的工作中，一方面要加强对执法人员尤其是基层环境执法人员的专业知识和环境意识的培训，另一方面基层环保部门则应当在部门内部加强责任制度建设，必要时可细化至个人。
环境行政执法原则篇7
关键词:规制俘获/自由裁量权/行政问责制/环境公民诉讼内容提要:规制俘获是被规制者对规制机构的一种支配和控制。由于规制机构所享有的宽泛的自由裁量权、被规制对象与规制受益人对规制过程参与的非对等性以及规制主体与被规制对象的利益结盟等原因，我国环境执法过程中出现了“规制俘获”，其表现为环境执法不严。为破解这一迷局，必须规范自由裁量权、强化环境保护目标责任制，并在各环境单行法中引入环境公民诉讼。引言：问题的提出1979年9月，第五届全国人大常委会原则通过了《环境保护法（试行）》，我国第一部环境保护法律由此诞生。经过三十余年的努力，我国环境保护法律体系的建设取得了长足的进展，基本上形成了以《宪法》中的环境法规范为指导，以环境保护法基本法和环境保护单行法为主体，以其他环境法规、规章为补充的完善的环境法律法规体系。根据中国法学会于2010年6月21日的《中国法治建设年度报告（2009）》的统计，截至2009年底，中国已经制定了30多部有关环境保护的法律，成为中国各法律部门中立法进程最快的领域之一。遗憾的是，我国的环境状况并没有因为环境法的健全和完善而得到根本的改善，环境污染和资源破坏反而有愈演愈烈之势，水污染（注释1：2011年的沱江污染事件、2005年的松花江污染事件、2007年5月的太湖蓝藻事件，无不昭示着我国水污染问题的严重性。2007年5月下旬，国家环保总局的6个检查组分赴黄河、长江、淮河以及海河流域调查流域污染现状，得出的结论令人震惊：四大流域的整体污染现状已成为常态；7大水系中有26%的水质为五类和劣五类；9大湖泊中7个是五类和劣五类，这也就意味着这些湖水成了连农用水都做不了的废水。详情可参见相关媒体报道。）、大气污染（注释2：2003年，发生在益阳安化县的全国首例大气污染环境事故案让安化县梅城镇东华完小85名师生身心受到严重伤害，至今仍阴影难消。2007年的一个统计数据表明，全国二氧化硫年排放量高达1857万吨，烟尘1159万吨，工业粉尘1175万吨。全国47个重点城市中，约70%以上的城市大气环境质量达不到国家规定的二级标准；参加环境统计的338个城市中，137个城市空气环境质量超过国家规定的三级标准，占统计城市的40%。大气污染之严重程度由此可见一斑！）、地质灾害（注释3：今年6月2日，广西玉林市、梧州市降雨引起群发性地质灾害，造成43人死亡和失踪；6月4日，浙江衢州高速公路出现直径8米、深度10米的大坑；5月23日，江西省抚州市东乡县因滑坡导致列车脱轨，造成19人死亡……这些引起人们广泛关注的地质灾害，只是近期地质灾害的冰山一角。据国土资源部统计，今年1-5月份全国共发生地质灾害4175起，地质灾害发生频率之高令人担忧。）等环境污染与资源破坏事件仍频繁发生。在已经颁布了30余部环境保护法律的当代中国，环境污染与资源破坏的频繁发生不得不让人深思。或许，我们不应把环境质量的恶化简单地归因于环境实体法的不完备，规制俘获所导致的环境执法不严才是环境状况日益恶化的罪魁祸首（注释4：江苏仪征市环保局原党组书记候宜中奔走呼吁4年多，报送的调研材料累计达数十万字，也关停不了辖区内的两家污染企业；黑龙江省环保厅以保密为由拒绝披露涉及污染企业的相关信息；安徽固镇县环保局6名干部因依法行政损害了地方政府招商引资而被集体解职……这些看似荒谬的事件，反映的不是我国环境实体法的不完备，而是环境执法权力的软弱与环境执法水平的低下。）。我国著名环境法学专家王灿发教授曾一针见血地指出，法律的真正威力，不在于其数量的多少，而在于它在多大程度上被执行和遵守。我国环境法所面临的重要挑战之一正在于已经颁布的法律法规不能得到真正的、彻底的执行和遵守。毋庸讳言，环境法执法不严的原因很多，囿于篇幅，本文无法穷尽所有环境执法不严的根源并提出自己的解决之道，而是仅就环境执法过程中出现的“规制俘获”迷局之破解发表自己的一孔之见，以就教于各位方家。一、规制俘获的规制后果汉语“规制”一词译自英文regulation。从英美文献资料来看，“规制”一词是在两种迥然相异但又互不排斥的意义上使用：欧洲把“规制”视为“治理”（governance）的同义词，而美国则将“规制”视为以公共利益的名义对企业进行的“控制”（control）。相较于过于宽泛的第一种意义上的规制含义，第二种意义上的规制含义更为合理，它指出了政府规制的目的在于公共利益的实现。不过，第二种意义上的规制含义也不全面，它并没有指出规制的依据，从而使规制的含义失之泛泛。就这一点而言，斯科特（Scott）对规制的定义更可取。斯科特根据规制含义的范围，将规制从狭义至广义进行了三种界定：（一）根据规制而进行的持续监管；（二）政府为引导经济而进行的各种干预；以及（三）进行社会控制的各种手段（注释5：ScottC，Regulation，DartmouthpublishingCompany，2003，转引自tonyFoley，UsingaResponsiveRegulatorypyramidinenvironmen-talRegulation，QeLaConferencepaper，2004.）。斯科特关于规制的三种定义中，第一种含义指出了法律在规制中所发挥的基础性作用，符合近现代规制国家的基本精神，因而更为科学。总而言之，规制是以实现社会公共利益为目的，根据法律规则对企业进行的各种控制。规制俘获（regulatorycapture）则是对规制在现实生活中有利于被规制者的一种经验陈述，是被规制者对规制机构的一种支配和操纵。它最早可以追溯到马克思关于大企业控制制度的观点以及20世纪早期的政治学学者，后经斯蒂格勒等经济学家的修正而逐步完善。（p1089）规制俘获理论是在纠正传统规制理论（也就是公共利益规制理论）的前提假设的基础上发展起来的。公共利益规制理论强调政府在矫正价格垄断以及环境外部性等市场失灵方面的作用，它建立在三个相互关联的前提假设之上：第一，规制机构拥有完全的信息，规制中不存在信息不对称；第二，规制机构是“善良”（benevolent）的，旨在追求社会福利的最大化而没有自己的私利；第三，规制机构有完全的承诺能力（perfectcommitmentcapacity）。规制俘获理论正是在纠正公共利益规制理论的第二个假设的基础上发展起来的。规制俘获理论强调利益集团在公共政策形成中的作用，认为政府在规制关系中并不是“善良”和追求公共福利的，规制机构会被规制企业所“俘获”和控制，规制实际上成为生产者获取私利的工具。利益集团之所以不遗余力地俘获政府决策，是因为政府决策可以影响企业和消费者福利。（p1090）规制俘获最直接的后果，就是破坏政府规制的目的，以牺牲公共利益为代价，换取对被规制对象有利的规制决策。（p402）规制既包括政策制定，又包括设计政策执行的各种机制，因此，规制俘获的后果就可能体现在两个层面：一是规制政策设计层面，即规制对象通过各种途径操纵规制政策的制定者，以便让规制政策符合其自身利益；二是规制政策执行层面，即规制对象通过俘获公共执法人员，弱化现行规制法律的执行，以维护一己私利。具体而言：（一）影响规制政策的最优设计政府规制的本意是消除市场失灵，以维护社会公共利益，实现社会福利的最大化。但是，由于规制俘获的存在，政府规制政策无法实现最优化设计，政府规制所追求的社会福利最大化目标很难实现。就这一点而言，美国学者早有论述：“在被‘俘获’的机构中，机构规制者在与被规制企业交往时，不再是‘公共利益’的代表。相反，政府官员通过制定有利于或者至少是不大幅增加被规制企业负担的规制法律来促进被规制企业各待议事项的实现。”（p497）被规制对象主要通过其掌握的私有信息来影响规制政策的最优设计。规制主体为制定有效的规制政策需要收集信息。在政府规制过程中，相对于政府而言，被规制对象更加了解自己企业的相关信息，成为信息优势方，而政府对被规制对象的相关信息知之甚少，成为信息劣势方。处于信息优势方的企业知道，自己提供的信息将被规制主体用于设计一个政策，而这一政策反过来又会影响到被规制对象自身的利益，被规制对象因此就有虚报信息以影响规制政策内容的激励。常见的情况是高估成本，以获得一个不太苛刻的政策。照此制定出来的规制政策，必然有利于被规制对象而不利于社会福利最大化目标的实现，规制政策最优化设计的企图也因此而归于失败。除此之外，被规制对象还常常以院外集团（lob-byists）的游说为手段，积极影响立法机关的立法活动，使其偏离政府规制应当追求的公共利益目标。所谓院外集团，是指西方国家中为了某种特定利益而组成的企图影响议会立法和政府决策的组织，因其活动常在会议的走廊或接待处进行而得名。院外集团的活动通常贯穿于整个立法过程。在提案阶段，他们游说议员提出有利于自己的议案；在议会委员审议阶段，他们利用议会举行听证会提出有利于自己所代表的利益集团的证词；在议会辩论阶段，他们运用各种手段进行专门的调查研究，为议员辩论提供情报和个人力量，协助议员准备演说词，为议员的辩论出谋划策。更有甚者，一些院外集团还常常设法与议员进行私人接触，对议员进行威逼利诱，甚至采取行贿、色情交易等非法手段加以收买。院外集团不遗余力地奔波于立法活动的全过程，目的只有一个：为它所代表的特殊利益集团进行游说，使国家的立法有利于其所代表的利益集团，至于政府规制本应追求的社会福利最大化目标，则可能在这些院外集团的游说之下而化于无形。在我国，并不存在西方国家那种代表特殊利益集团的院外集团，因此也就不存在院外集团影响规制政策制定的情况。事实上，随着改革开放的深入，中国也产生了一批新的特殊利益集团，他们为维护、巩固自己的利益，也通过各种活动影响涉及自身利益的法律的出台。我国《反垄断法》迟迟难以出台，可以说与“特殊利益集团”的蓄意阻挠不无关系。（二）弱化现行规制法律的执行规制俘获除了通过信息优势和院外集团来影响政府规制政策的最优化设计之外，还可能通过各种方式弱化现行规制政策的执行。规制改革的建议者认为，规制政策一经制定，便可正常运转。（p167）殊不知公共执法人员并非心无旁骛地追求公共利益的“善良人”，他们也是追求自身利益最大化的“经济人”。其执法动机主要来自于他们获得的薪酬和职场升迁，其利益与其旨在保护的潜在受害人的利益并无多大关联。换句话说，公共执法人员自身的利益与执行法律的社会成本和收益并不相关，公共执法人员既不能从降低执法成本中受益，也不会从减少执法收益中受损。在这种情况下，作为“经济人”的公共执法人员也会千方百计追求自身利益的最大化，由此导致公共执法人员易于受到第三方或其应予监管的违法人员的贿赂。作为报答，公共执法人员往往对其规制对象的违法行为采取听之任之的态度，从而弱化现行规制法律的执行。归根结底，公共机构执行法律之所以缺乏效率，是因为公共机构自身的利益与执行法律的社会成本和收益不相关。如果公共机构既不能从降低执法成本中受益，也不会从坚守执法收益中受损，那么公共机构就会对提高执法效率漠不关心。总而言之，规制俘获不仅是规制政策严重偏离政府规制所追求的社会福利最大化目标，而且通过弱化现行执法的方式使本已体现在既定法律中的规制目标成为泡影，从而使规制政策及其执行都沦为了规制对象获取个体私利的工具。二、我国环境执法中规制俘获的原因分析规制俘获有多种表现形式，其中之一便是弱化现行规制法规的实施。（p319）我国环境法律法规体系的完善之所以未能从根本上改变我国的环境状况，规制俘获导致的执法不严难辞其咎，而环境执法不严的产生，主要与下述几个因素紧密相关：（一）环境规制机关享有宽泛的自由裁量权规制俘获理论认为，规制俘获得以产生的首要前提是法律赋予规制机构宽泛的自由裁量权。美国学者马修.齐恩（matthewD.Zinn）指出，规制机构一旦获得宽泛的自由裁量权，便会在利益集团的分布格局、规制机构资源的匮乏、被规制企业对规制官员任免的影响以及规制机关与被规制对象共享的准则和意识形态等因素的影响下作出有利于被规制企业的规制决策。[11]（p109-111）对于宽泛的自由裁量权在促进规制俘获方面的负面作用，美国学者凯瑟琳.孟吉恩（Catherinemongeon）也表达了类似的观点：“在选择检举多少违法者以及哪些违法者这方面，行政机关几乎享有绝对的自由裁量权。如果监督执法活动的政府部门对环境规制充满敌意，不愿意为环境执法分配资源，那么就会导致执法不足（under-enforcement）这一结果的出现。”[12]（p241）宽泛的自由裁量权之所以会导致规制俘获现象的出现，是因为享有自由裁量权的规制机关即使被俘获而做出了有利于规制对象的规制决策，也不会因此而承担法律责任。行政自由裁量权是相对于羁束裁量权而言的，是行政机关在法律规定范围所享有的选择权。其实质在于赋予行政机关及其工作人员一定的判断和选择余地，其特点在于选择性和任意性。也正因为如此，自由裁量权极易被滥用，成为被规制对象俘获规制机构、获取不正当利益的突破口。至于自由裁量权对规制俘获的负面作用，美国学者马修齐恩有着非常深刻的认识，他指出：“自由裁量权允许规制机构偏向被规制企业，因为他们不会因此而受到有强制性的法律规定的约束。”[11]（p109）我国环境执法中的规制俘获，与我国环境法赋予环保执法部门宽泛的自由裁量权不无关系。在我国目前正在实施的环境法律中，赋予环保行政部门自由裁量权的法律不在少数。以新修订的《水污染防治法》为例，该法赋予环保行政部门自由裁量权的条文随处可见，该法第74条规定，排污超标或超总量排污的，由县级以上环保部门处其违法排放期间应缴纳排污费数额的2至5倍的罚款；该法第75条规定，在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整顿；该法第77条规定，违反本法规定，生产、销售、进口或者使用列入禁止生产、销售、进口、使用的严重污染水环境的设备名录中的设备，或者采用列入禁止采用的严重污染水环境的工艺名录中的工艺的，由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门责令改正，处五万元以上二十万元以下的罚款。当然，在我国现行环境保护法律中，给予环保行政部门这种自由裁量权的法律远不止《水污染防治法》这一部，《环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》都有诸如此类的规定。这些法律在赋予环保部门宽泛的自由裁量权的同时，并没有对环保部门自由裁量权的行使进行实质性的限制，这就为被规制企业“俘获”规制机构提供了可能。（二）参与环境执法过程的非对等性除了宽泛的自由裁量权外，规制俘获之所以发生的另一个重要前提是相互竞争的各利益集团对规制过程的非对等参与。[11]（p117）从理论上讲，这种非对等参与源自集体行动的困境。奥尔森的集体行动的逻辑表明，集团越小，人均收益也就越大，其成员影响规制结果的积极性也就越高。因此，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[13]（p2）在规制过程中，被规制对象和规制受益人是两个相互竞争的利益集团，相较于作为规制受益人的广大公众，被规制对象这一集团要小得多，他们通过规制俘获影响规制结果的积极性也就越高。我国环境执法过程中的非对等参与，除了受制于前述集体行动的逻辑之外，还因为我国行政诉讼法关于原告适格规则的规定而加剧。我国《行政诉讼法》将提起诉讼的适格原告限制在“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，虽然《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》将提起行政诉讼的适格原告扩张到了“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织”，但是无论是学界还是司法实践部门，都没有认可公民个人在环境公共利益遭受损害之际具有提起行政公益诉讼的资格（注释6：比如云南省《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》就明确规定：“只有检察院及在我国境内依法设立登记的、以环境保护为目的的公益性社会团体，可以作为原告向法院提起诉讼；法院暂不受理公民个人提起的环保公益案件。”相应的解释是：“因自然人在举证能力上处于劣势，同时也为防止以个人私利或带有违背社会公序良俗的目的，利用公益诉讼滥诉情况的出现。”）。这就加剧了被规制对象和规制受益人对规制过程的非对等参与，其直接后果是，规制机构为避免卷入诉讼，往往从一开始就考虑被规制对象的利益，尽量做出有利于被规制对象的规制决策。作为规制受益人的广大公众，由于没有资格通过诉讼程序挑战规制机构的规制决策，使得规制机构一开始就把规制受益人的利益排除在其决策考量范围之外。无论是集体行动的困境，还是我国行政诉讼原告适格规则的运用，都加剧了被规制对象和规制受益人对环境执法过程的非对等参与。随着参与环境执法过程的非对等性的增加，规制俘获的几率也随之增大。没有赞成规制决策的公民的参与，执法机构与积极主动的被规制对象相互勾结损害公共利益就成了顺理成章的事情了。[11]（p131）（三）规制主体与规制对象的利益结盟规制俘获理论指出，规制俘获也可能因为规制主体和规制对象具有共同的行事准则与意识形态而发生。这种共享的行事准则或者意识形态可能仅仅是因为规制主体曾经受雇于规制对象（注释7：如果规制主体曾经受雇于作为规制对象的企业，那么他们就会用该企业的眼光来看待世界，其做出的决策也会为了获得其前任同事的赞许而偏向被规制的企业。SeemarverH.Bernstein，RegulatingBusinessbyindependentCommission，prinCeton，nJ：prinCetonUniversitypress，pp.184-85，1955.），也可能源于规制主体与规制对象共享的职业准则和共同受过的教育，[14]（p279）或者共同的文化背景或阶级地位。[15]当然，规制主体与规制对象之间的利益结盟，也是规制俘获得以产生的基础。因为这种利益联盟使规制主体和规制对象形成了“一荣俱荣、一损俱损”的利益共同体，规制主体对规制对象的偏袒，也正是对自身利益的增进，规制俘获由此产生。在我国环境执法过程中的规制俘获，正是规制主体与规制对象之间的利益结盟使然。在我国现行体制之下，作为规制主体的地方政府与作为被规制对象的污染企业之间存在紧密的利益关联，形成了两种牢固的利益联盟：一是以分税制为纽带而形成的经济利益联盟。在我国现行的分税制下，当地的纳税大户成了地方财政收入的主要来源。地方政府为扩大财政收入，对纳税大户的排污行为视而不见也就不足为怪了。二是以偏重GDp的官员选拔机制为纽带而形成的政治利益联盟。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年教授指出：“很长时间以来，GDp是中国政府刺激经济发展的一套政策。政府确立一个量化了的发展目标，再把这个目标‘科学地’分解，落实到各级官员。很自然，GDp增长成了官员升迁的主要指标。……GDp指标是这些官员生活其中的政治体系运作的内在部分。”[16]在经济利益和政治利益的双重刺激下，作为规制主体的地方人民政府牺牲环境利益也就不足为怪了。无论是黑龙江省环保厅拒绝曝光违法排污企业名单的案件，还是安徽省固镇县违法解除依法行使环保职责的环保官员的案件，都是经济利益和政治利益双重驱动的结果。三、我国环境执法过程中“规制俘获”迷局的破解之道（一）规范环境执法中的自由裁量权因为宽泛的自由裁量权使得环境规制机关可以肆无忌惮地偏向于被规制对象而不必受到法律惩罚，所以规范环境执法中的自由裁量权就成为破解“规制俘获”迷局的第一要务。美国国会用以防止规制俘获的主要机制之一，正是规制机构权限的细化。[11]（p113）在美国，环境法律在许多方面都迥异于传统经济规制中仅仅劝诫规制机构根据公共利益进行规制或铲除“不公平”竞争行为的“开放式标准”（open-endedstandards）。比如说，国会明确规定环保总署（epa）或各州政府机构采取特定行为的时间；如果环保总署未能在规定的时间内采取行动，其严厉的“榔头条款”（hammerprovisions）就会自动生效。再比如国会明确列明规制对象的清单，比如被规制企业或污染物，规制主体必须根据这些清单采取行动。[11]（p113-114）这些严格的规定就减少了环境行政机关行使自由裁量权的空间，不会给被规制对象进行规制俘获留下可乘之机。要规范环境执法中的自由裁量权，就必须对我国环境法中赋予执法机关较大自由裁量权的法律条文进行修订，以根除环境规制俘获的制度根源。以我国2008年新修订的《水污染防治法》第71条规定的罚款为例。该条规定：“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产使用的，由县级以上人民政府环保行政主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”其中的罚款额度范围较大，低至五万元，高至五十万元。这就给被规制对象俘获规制机关提供了经济上的激励，而规制机关即使作出了偏向于被规制对象的较低数额的罚款，也属于法律授权范围之列，无需受到任何法律的制裁。为杜绝这一现象，立法机关不仅应该根据违法情节的严重程度，分别规定与之相适应的、跨度不大的罚款数额，而且应同时规定规制机关滥用自由裁量权应该承担的责任。当然，由于法律所调整的社会现象具有变动不居的特征，加上立法技术的原因，任何法治社会都不可能在其立法中消除行政自由裁量权。我们所能做的，是通过法律来控制行政自由裁量权的行使并把它控制在必要的范围之内。可喜的是，我国政府已经意识到宽泛的自由裁量权对环境执法以及环境规制目标实现的危害。国家环保部为规范行使环境行政处罚自由裁量权，制定了《法律、行政法规和部门规章设定的环保部门行政处罚目录》、《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化参考指南》、《关于规范行使环境监察执法自由裁量权的指导意见》以及《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》等一系列规范性文件。这些规范性文件在准确适用法律条款、严格遵循处罚原则、合理把握裁量尺度以及综合运用处罚手段等四个方面做了全面而细致的规定，使得环境执法自由裁量权的规范有据可依、有章可循。不过，这些规范性文件的效力等级较低，不利于行政自由裁量权的规范。最好的办法是，借鉴美国的经验，在各环境单行法中对环境行政自由裁量权进行规范。（二）改革政绩考核机制，强化环境保护目标责任制我国长期实行的以GDp为考核指标的政绩考核机制，是把规制主体和规制对象联系在一起的利益纽带：规制主体据以升迁的GDp增长，恰恰是规制对象通过牺牲环境、破坏资源而取得，让规制主体对规制对象的环境污染行为进行规制，无异于让规制主体自毁前程。在这种情况下，规制主体对规制对象的环境污染行为视而不见，甚至沦为环境污染企业的共犯也就不足为奇了。欲改变这种现状，唯有改革我国现有的政绩考核机制，将环境保护目标的实现作为考核地方政府官员政绩、决定其是否升迁的主要指标。令人欣慰的是，我国有些地方政府已经在向这个方向迈进（注释8：今年五月初，贵州省织金县常务副县长经过组织考察，拟任职县委书记，后因其任常务副县长期间治污不力被省环保厅“预警通报”而暂缓任职。参见《用好环境问责这柄“利剑”》，载《中国纪检监察报》2010年6月21日。）。除了改革政绩考核机制以外，强化地方政府及其环保部门的环境保护目标责任制也是防止环境执法规制俘获的重要手段。加里.贝克尔（GaryS.Bec-ker）和乔治.斯蒂格勒（GeorgeJ.Stigler）指出，执法水平的高低取决于多种因素，其中，内化于执法者薪酬机制内部的激励结构具有决定性意义。[17]（p3-4）正因为如此，提高执法人员薪酬成为他们为根治执法腐败而开出的良方，[17]（p6）目的在于为规制机构提供一定的激励，弱化其被俘获的动机。但是，对规制者激励数量的确定存在一定的难度，还可能缺乏合适的比较基准。正因为如此，通过提高报酬来减少俘获现象的政策，也是高成本的。[18]（p123）为此，必须同构其他方式来减少因为规制者薪酬较低而导致的规制俘获。强化地方人民政府及其环保部门的环境保护目标责任制不失为防止环境执法中的规制俘获的较佳选择。环境保护目标责任制首先切断了环境规制主体与规制对象在唯GDp主义下的政治利益关联：在唯GDp主义之下，规制主体与规制对象的利益是一致的，规制对象以牺牲环境换来的GDp增长，成为规制主体职场升迁的跳板；在环境保护目标责任制下，规制对象因为GDp增长而牺牲的环境，恰恰成了规制主体职场升迁的绊脚石。在这种情况下，规制主体为获得升迁，必然会严格执行、实施环境法，以制裁其管辖范围内的规制对象的污染行为，为其职场升迁扫除障碍。（三）引入环境公民诉讼环境公民诉讼滥觞于美国1970年的《清洁空气法》（Cleanairact），它授权公民个人在环境公共利益遭受侵害之际，可以起诉违反环境法律的企业、个人或者未能执行环境法律的政府机关。环境公民诉讼条款存在于绝大多数美国联邦环境法律之中，已成为其环境法不可分割的一部分。[19]（p165）在美国，环境公民诉讼成为纠正规制俘获的重要手段。首先，环境公民诉讼可以提高规制机构的责任感，从而防止规制俘获的发生。在没有问责制的情况下，规制者容易产生逆向选择，限制自己的判断能力。正是因为有了环境公民诉讼的存在，规制机构才不得不全面制裁环境违法行为，否则将面临严厉的惩罚。“正是在这个意义上，公民诉讼可以防止‘规制俘获’——也就是被规制企业不当影响规制机构，以至于使这些规制机构在行使执法责任时缺乏效率的担心。”[12]（p241）其次，环境公民诉讼改变被规制对象与规制受益人参与规制过程的非对等性，从而有利于克服规制俘获。前已述及，参与规制过程的非对等性是规制俘获产生的重要因素，而公民诉讼恰恰可以为公众参与政治过程——特别是环境规制法律的执行——提供机会，[19]（p165）从而改变了被规制对象和规制受益人对环境执法过程的非对等性参与，遏制了规制俘获现象的出现。在我国，由于行政诉讼法对原告资格的限制，公民个人失去了通过诉讼方式参与环境执法的体制内渠道，加剧了被规制对象和规制受益人参与环境执法过程的非对等性。为改变这一现状，我国应借鉴美国的环境立法经验，在各环境单行法中规定环境公民诉讼条款，赋予公民个人在环境规制机关未能勤勉执法时对其进行起诉的权利。至于具体条文的设计，可以参照我国台湾地区法律中的相关条文，在环境单行法中作如下规定：“公司场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏于执行时，受害人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。主管机关于书面告知送达之日起60日之内仍未执行者，人民得以该主管机关为被告，对于其怠于执行职务之行为，直接向法院起诉，请求判令其执行。”[20]（p317-318）环境公民诉讼条款既可以增强环境规制机构的责任感，也可以改变被规制对象和规制受益人对规制过程的非对等参与，最终减少甚至杜绝环境执法过程中规制俘获现象的发生。结语环境执法过程中的规制俘获，是我国环境执法不力、环境质量状况恶化的根源所在。由于环境执法机关享有广泛的自由裁量权，在环境执法机关与环境污染企业具有共同的利益追求的情况下，环境执法过程中的规制俘获便应运而生。规制对象和规制受益人对环境规制过程的非对等参与，则进一步纵容、加剧了环境执法过程中的规制俘获。为了克服环境执法过程中的规制，我国必须在环境立法中进一步规范环境行政机关的自由裁量权，使其控制在必要的范围之内。与此同时，我国应辅以环境保护目标责任制和环境公民诉讼制度，以此来切断环境规制主体与规制对象之间的利益关联，扩大公民个人对环境规制过程的参与，最终达到尽量减少或消除环境执法过程中的规制俘获这一目的。注释:中国环境报编者按.环境立法30年系列报道之二：前行路上我们一起守望[n].中国环境报，2009-11-02，（3）.philipD.osei，RegulationinaFlux：theDevelopmentofRegulatoryinstitutionsforpublicUtilitiesinGhanaandJamaica，athttp：//www.caribank.org/titanweb/cdb/webcms.nsf/allDoc/2B467B7154364D5D0425741F0046D9B5//Regulation%20in%20a%20Flux.pdf.Jean-JacquesLaffont&Jeantirole，thepoliticsofGovernmentDecision-making：atheoryofRegulatoryCapture，106QuarterlyJournalofeconomic1089，2002.Kahn.a.e.，theeconomicsofRegulation：principlesandinstitutions，newYork：wileypress，1970.markC.niles，ontheHijacingofagencies（andairplanes）：theFederalaviationadministration，“agencyCapture，”10JournalofGender，Socialpolicy&theLaw381，2002.DavidDana&SusanKoniak，BargainingintheShadowofDemocracy，148U.pa.L.Rev.473，1999.陈富良.规制政策设计中机制设计理论的局限性[n].光明日报，2007-10-17.marka.Cohen&paulH.Rubin，privateenforcementofpublicpolicy，3YaleJ.onReg.，167，1985-1986.amitaietzioni，theCapturetheoryofRegulations—Revisited46Society319，2009.marverH.Bernstein，RegulatingBusinessbyindependentCommission154，prinCeton，nJ：prinCetonUniversitypress，1955.[11]matthewD.Zinn，policingenvironmentalRegulatoryenforcement：Cooperation，Capture，andCitizenSuits，21Stan.envt.lL.J.81，2002.[12]Catherinemongeon，environmentalConversationorganizationv.CityofDallasCreatesUnnecessaryBurdensforCitizenSuitsundertheCleanwateract，36ecologyLawQuarterly237，2009.[13][美]曼瑟尔.奥尔森.集体行动的逻辑[m].陈郁，郭宇峰，李崇新，译.上海：上海三联书店.上海人民出版社，1995.[14]ColinS.Diver，atheoryofRegulatoryenforcement，28pub.pol’y257，1980.[15]G.williamDomhoff，thepowersthatBe：processesofRulingClassDominationinamerica，newYork：RandomHouse，1978.[16][新]郑永年.中国的GDp主义及其道德体系的解体[n].联合早报，2009-12-29.[17]GaryS.Becker&GeorgeJ.Stigler，Lawenforcement，malfeasance，andCompensationofenforcers，3J.Legal.Stud1.，1974.[18][法]让.拉丰，让.泰勒尔.电信竞争[m].胡汉辉，刘怀德，罗亮，译.北京：人民邮电出版社，2001.[19]CassR.Sunstein，what’sStandingafterLujan？ofCitizenSuits，“injuries”，andarticleⅢ，91mich.L.Rev.163，1992.[20]陈慈阳.环境法总论[m].北京：中国政法大学出版社，2003.
环境行政执法原则篇8
关键词：中国农业生态环境、法治保障
1 农业生态环境法治建设存在的主要问题及其原因
1.1 农业生态环境保护的立法问题
我国农业生态环境法治建设已取得不少成绩，国家相继制定、颁布、修订了《农业法》《森林法》《水法》等一系列相关法律和法规。从地方来看，也有22个省（市、自治区）制定了农业（生态）环境条例，但从全国而言，在农业生态环境保护方面仍然存在着综合立法缺位和立法技术滞后等问题。
1.1.1 农业生态环境保护综合立法缺位 国家对农业生态环境的保护与建设的内容分别规定在农业、森林、草原、矿藏、河流、土地、环境保护和水土保持等资源保护和污染防治法之中，这种分散立法与农业生态环境具有内在的整体性和系统性特征不相适应。早在1995年，全国农业环境保护法制建设研讨会就已达成共识：颁布全国性农业环境保护法规势在必行，因为这将有效地保护和改善全国农业环境，防止农业环境污染和破坏，是强化农业环境管理的法律依据，是保障城乡人民身体健康，促进农业生产持续稳定发展的法律武器[1]。但时至今日，农业生态环境保护综合立法依然缺位。
1.1.2 立法技术滞后 “善法”是法治的必要前提，要制定出好的法律，需要通过民主、公开的程序进行，必须反映广大人民的意志并体现客观规律[2]。全国性农业环境保护法的难产，与立法技术滞后密切相关。一方面，农业生态环境立法的民主性、公开性不够。主要以政府部门起草为主，很少有公众参与，其内容也主要倾向于规定行政权的便捷行使，而很少关注如何增强行政执法的民主性和开放性，对行政相对人的法定程序权益没有引起足够的重视[3]。另一方面，我国地方的农业生态环境立法仍过于原则，缺乏应有的规范性和可操作性，以致有些空泛的规定和政策宣言式的规定无法执行，从而严重影响执法效果[4]。不少地方性法规条文只有行为模式，没有相应法律责任规定和具体的奖惩措施，处罚的自由裁量权过大，体现不出法律的威严[5]。这样的法律离“善法”尚有距离。
1.2 缺乏符合行政法治要求的农业生态环境行政执法体制
缺乏法治化的农业生态环境行政执法体制更是农业生态环境污染日趋严重的症结所在，突出表现为，农业生态环境执法机构的设置缺乏法定性，职能或缺位或重叠，导致执法无效；行政执法缺乏程序的控制和保障等。
1.2.1 现有农业生态环境执法体制存在缺陷 从行政执法主体来看，一方面表现为机构重叠，在环境保护领域的统管与分管相结合的多部门分层次的执法体制下，农业生态环境的执法主体林立（包括环境保护、建设、农业、国土资源、水利、统计、林业、海洋与渔业等部门），“各执法部门之间的执法权限也不甚分明，导致部门与部门之间经常相互扯皮，争权推责。”[6]在实践中，各有关机关之间相互扯皮，相互推诿，出现各部门机关为了部门利益和地区利益，争着管抢着管，甚至越权管理，导致执法秩序混乱不堪的现象[5]。就在农业部门内部，行政执法权分散于植物保护、种子、土肥、环境保护各个机构中，形成了多元的执法主体[7]。依据《农业法》的规定，农业行政主管部门主管农业生态环境保护工作，但目前由于各种原因，部分法定职能没能落实到位，阻碍了农业环保工作的正常开展[8]。另一方面又表现为机构缺位。如：《福建省农业生态环境保护条例》第23条明确规定，县级以上地方人民政府主管农业的部门应建立农业生态环境监测网，负责农业生态环境的监测和评价。至2003年该省在省、市、县3级还缺乏一套完整的农业环境监督管理机构及环境监测网络，缺乏相应的监督管理机构和人员，以至出现污染事件时，未能及时发现，也未能及时制止[9]。
1.2.2 农业生态环境行政执法缺乏程序的控制和保障 程序比目的更重要。没有行政程序，行政职权就难以合法运作。行政程序的基本功能在于：扩大公民行使参政权的途径，监督行政主体公平实施行政权，保护行政相对人的程序权益等[10]。实践中，农业生态环境行政执法缺乏程序的控制和保障。主要表现在：一方面，在过分强化政府权力的同时，却又缺乏有效的环境行政监督机制。在几乎所有的地方性农业生态环境立法的相关条例中，管理者与被管理者，行政部门和公民（特别是农民）的权利义务关系在法律上具有不平衡性，过多地确立和保护的是以维护政府权威及各部门利益，以保证政府集权和经济统制[4]。涉及政府农业生态环境保护职责方面虽有一系列的应然规定（表现为应当如何如何），但在法律责任的规定中却找不到关于政府不作为或滥用职权时应承担何种责任的条款。实践中，当前地方政府、部门和企业领导干部损害群众环境利益的行为，已经成为国家环保总局和监察部进行查处的重点[12]。某些地方政府成污染帮凶[12]，这自然有违公平行政的法治原则。山西省和宁夏回族自治区人大常委会虽然早在1991年11月和1994年12月就已分别颁布了《山西省农业环境保护条例》和《宁夏回族自治区农业环境保护条例》，实际却没有得到有效执行。农业污染与生态破坏不仅已经造成了巨大的经济损失，而且严重影响了当地群众的身心健康和生存[13]，事实再一次昭示古训“徙法不足以自行”的正确性。此外，公众参与环境事务制度缺失，对公众参与环境事务的范围、方式、途径等没有具体的规定也影响了农业生态环境执法的效果。
环境行政执法原则篇9
关键词：生态经济法制文明
引言
当前环境执法方式还停留在行政命令模式，主要行使行政许可、行政检查、行政处罚等强制性行政行为。这种观念还停留在“先污染、后治理”的事后处理方式，与环境保护“预防为主”原则相违背。我国现行环境法律对环境违法行为处罚手段有限，缺乏强制执行权，法律仅赋予环保部门责令企业停产、限期治理的建议权，决定权在政府。环保部门没有查封、冻结、扣押、强制划拨权力，致使现场执法手段相对薄弱，发展为违法行为后无法当场强制制止。最后是环境执法机构设置不合理。环境执法机构设置应适应我国资源环境保护及生态文明建设的实际需要。从司法层面看，我国环境司法是人民法院的司法活动来解决各种环境纠纷。司法对环境法律的保障，主要体现在司法机关对环境违法行为的监督、审查和制裁，对被侵权者的司法救济，对环境法律实施委托的司法解释等方面。当前环境司法是弱化的环境司法，难以成为施行环境法的主要渠道。从法院设置看，当前河南还没有专门的独立环境法庭从事专门的环境案件处理和审判。
一.生态文明法律监督现状及问题
生态环境法律监督是一切国家机关、社会组织和公民，对各种环境法律活动合法性所进行的监督，当前中原经济区生态文明建设中，环境法律监督，尤其是公众的监督是薄弱环节。这与政府、企业及公民的环境意识和法律意识、公民环保参与机制和监督体系的发展密切相关。人口大省，资源、经济发展不均衡，城乡二元结构突出，加上环境保护投资大，见效慢，导致部分居民甚至领导干部环保意识不强，积极性不高。公民的生态意识还停留在不触犯国家强制性法律规定的层面上，在日常中已自身利益为出发点，甚至一些人为了保障自身利益不惜牺牲生态利益。经济状况是守法的客观条件，贫困地区居民急于摆脱贫困，对生态环境法律意识淡薄，缺乏对环境执法行为监督的积极性。其次，环保非政府组织还不能充分发挥其对中原经济区生态环境执法的监督作用。公众参与作为社会调节机制的核心内容，从当前现状看，公众参与的主要形式还是政府倡导为主导，而不是公众自发自愿的行动。宪法对环境问题强调国家对其保护，忽视公民的参与，公民的基本权利中没有规定公民的环境权；从参与过程看，主要侧重于事后监督，源头参与不够；非政府环境保护组织数量、规模、影响还非常有限；公众环保意识欠缺，参与程度低。市场化机制政策不完善。当前生态环境保护法律、法规颁布不少，但原则性规定较多，操作性差，缺失系统，发挥市场对资源配置起基础性作用的改革机制不完善，制约了生态和环境投入的增长。
二.中原经济区生态文明建设法治完善措施
生态文明建设是中原经济区的重要内容之一。中原经济区生态文明建设需要法律法规的有力保障。实现人与自然的和谐共生、协调发展，是形成生态文明建设法理机制的出发点和归宿。一部良好的环境资源法律应是一张人与自然关系的关系网，应是一幅反映、描绘人与自然和谐共生关系的蓝图。生态文明建设客观上要求法律实现角色转化，从被动环境危机的应对者转变为生态社会的服务者，生态文明使人类认识到超越自然规律，试图驾驭自然的行为都会遭受自然报复，应对环境危机必须以法律手段约束人类的自由行动，在不违反自然规律的范围内利用自然，实现人与自然的和谐相处。法律的目的是规范、调整、制约、引导、协调人们的行为，建立良好的社会秩序，同时也反映出人们对有序、健康、安全、公正社会生活的需要和追求。通过制度化体系建设，为人们和谐生活创造条件。中原经济区生态文明建设法治也需要满足此要求，因此，需从法律体系建设角度出发，对完善生态文明建设法治化做一些有益的探索。立法理念以生态为本位。以往生态环境立法均以传统的人类中心主义为理念，人类牺牲生态利益换取经济发展，造成生态失衡，环境污染。生态危机促使人类重新认识与自然的关系，从无视自然、主宰自然逐渐转向为重视自然、与自然和谐相处的观念。
环境行政执法原则篇10
1农业生态环境法治建设存在的主要问题及其原因
1.1农业生态环境保护的立法问题
我国农业生态环境法治建设已取得不少成绩，国家相继制定、颁布、修订了《农业法》《森林法》《水法》等一系列相关法律和法规。从地方来看，也有22个省（市、自治区）制定了农业（生态）环境条例，但从全国而言，在农业生态环境保护方面仍然存在着综合立法缺位和立法技术滞后等问题。
1.1.1农业生态环境保护综合立法缺位国家对农业生态环境的保护与建设的内容分别规定在农业、森林、草原、矿藏、河流、土地、环境保护和水土保持等资源保护和污染防治法之中，这种分散立法与农业生态环境具有内在的整体性和系统性特征不相适应。早在1995年，全国农业环境保护法制建设研讨会就已达成共识：颁布全国性农业环境保护法规势在必行，因为这将有效地保护和改善全国农业环境，防止农业环境污染和破坏，是强化农业环境管理的法律依据，是保障城乡人民身体健康，促进农业生产持续稳定发展的法律武器[1]。但时至今日，农业生态环境保护综合立法依然缺位。
1.1.2立法技术滞后“善法”是法治的必要前提，要制定出好的法律，需要通过民主、公开的程序进行，必须反映广大人民的意志并体现客观规律[2]。全国性农业环境保护法的难产，与立法技术滞后密切相关。一方面，农业生态环境立法的民主性、公开性不够。主要以政府部门起草为主，很少有公众参与，其内容也主要倾向于规定行政权的便捷行使，而很少关注如何增强行政执法的民主性和开放性，对行政相对人的法定程序权益没有引起足够的重视[3]。另一方面，我国地方的农业生态环境立法仍过于原则，缺乏应有的规范性和可操作性，以致有些空泛的规定和政策宣言式的规定无法执行，从而严重影响执法效果[4]。不少地方性法规条文只有行为模式，没有相应法律责任规定和具体的奖惩措施，处罚的自由裁量权过大，体现不出法律的威严[5]。这样的法律离“善法”尚有距离。
1.2缺乏符合行政法治要求的农业生态环境行政执法体制
缺乏法治化的农业生态环境行政执法体制更是农业生态环境污染日趋严重的症结所在，突出表现为，农业生态环境执法机构的设置缺乏法定性，职能或缺位或重叠，导致执法无效；行政执法缺乏程序的控制和保障等。
1.2.1现有农业生态环境执法体制存在缺陷从行政执法主体来看，一方面表现为机构重叠，在环境保护领域的统管与分管相结合的多部门分层次的执法体制下，农业生态环境的执法主体林立（包括环境保护、建设、农业、国土资源、水利、统计、林业、海洋与渔业等部门），“各执法部门之间的执法权限也不甚分明，导致部门与部门之间经常相互扯皮，争权推责。”[6]在实践中，各有关机关之间相互扯皮，相互推诿，出现各部门机关为了部门利益和地区利益，争着管抢着管，甚至越权管理，导致执法秩序混乱不堪的现象[5]。就在农业部门内部，行政执法权分散于植物保护、种子、土肥、环境保护各个机构中，形成了多元的执法主体[7]。依据《农业法》的规定，农业行政主管部门主管农业生态环境保护工作，但目前由于各种原因，部分法定职能没能落实到位，阻碍了农业环保工作的正常开展[8]。另一方面又表现为机构缺位。如：《福建省农业生态环境保护条例》第23条明确规定，县级以上地方人民政府主管农业的部门应建立农业生态环境监测网，负责农业生态环境的监测和评价。至2003年该省在省、市、县3级还缺乏一套完整的农业环境监督管理机构及环境监测网络，缺乏相应的监督管理机构和人员，以至出现污染事件时，未能及时发现，也未能及时制止[9]。
1.2.2农业生态环境行政执法缺乏程序的控制和保障程序比目的更重要。没有行政程序，行政职权就难以合法运作。行政程序的基本功能在于：扩大公民行使参政权的途径，监督行政主体公平实施行政权，保护行政相对人的程序权益等[10]。实践中，农业生态环境行政执法缺乏程序的控制和保障。主要表现在：一方面，在过分强化政府权力的同时，却又缺乏有效的环境行政监督机制。在几乎所有的地方性农业生态环境立法的相关条例中，管理者与被管理者，行政部门和公民（特别是农民）的权利义务关系在法律上具有不平衡性，过多地确立和保护的是以维护政府权威及各部门利益，以保证政府集权和经济统制[4]。涉及政府农业生态环境保护职责方面虽有一系列的应然规定（表现为应当如何如何），但在法律责任的规定中却找不到关于政府不作为或时应承担何种责任的条款。实践中，当前地方政府、部门和企业领导干部损害群众环境利益的行为，已经成为国家环保总局和监察部进行查处的重点[12]。某些地方政府成污染帮凶[12]，这自然有违公平行政的法治原则。山西省和宁夏回族自治区人大常委会虽然早在1991年11月和1994年12月就已分别颁布了《山西省农业环境保护条例》和《宁夏回族自治区农业环境保护条例》，实际却没有得到有效执行。农业污染与生态破坏不仅已经造成了巨大的经济损失，而且严重影响了当地群众的身心健康和生存[13]，事实再一次昭示古训“徙法不足以自行”的正确性。此外，公众参与环境事务制度缺失，对公众参与环境事务的范围、方式、途径等没有具体的规定也影响了农业生态环境执法的效果。
另一方面，行政相对人的合法权利缺乏应有的程序性保障。以往大多数环境程序规范具有十分浓厚的管理色彩，它们主要是单方面规定行政相对人在程序上应负的义务和不履行义务的后果[14]。事实上，农业生态环境保护的现场检查、行政许可、行政处罚等程序，都可能给相对人设定程序性义务和限制其权利。综观已有的地方农业生态环境立法，诸如：对那些造成或者可能造成农业生态环境污染和生态破坏事故的单位和个人进行处罚时，行政相对人的听证权、行政相对人和利害关系人的陈述和辩解权、申请回避权、时效权等的行使和保障，鲜有规定。这为行政不作为或提供了“土壤”。实践中，有的地方一些执法人员无任何证件和标志，随意进入现场对排污单位进行检查，在社会上造成了不良影响[15]。
1.3农业生态环境保护与治理中的利益冲突与失衡问题
农业生态环境保护与治理涉及到多方利益关系，利益冲突是农业生态环境保护不力的症结所在。管理机构自身利益与环境利益的冲突，环境保护者与受益人之间的利益冲突，排污企业与受害者的利益冲突，缺乏有效的法律调整手段。
1.3.1管理机构自身利益与环境利益的冲突有的地方，农业执法机构类型多样，经费缺乏必要的保障，一些自收自支或差额拨款的事业性执法机构乱收费乱罚款，而那些破坏农业生态环境的违法行为却不能得到及时纠正[16]。有学者曾尖锐地指出，我国在森林、草原、矿藏、河流、土地、环境保护、水土保持等主要领域已经基本上有法可依，问题在于执法不严，执法无效。一个重要原因就是不能有效遏制地方和部门在自我利益的驱使下破坏生态环境，致使“一边治理，一边破坏。一方治理，多方破坏”[17]。最终受损的还是社会的环境利益。
1.3.2环境保护者与受益人之间的利益冲突实行退耕还林还草，禁伐禁猎禁渔，推广应用高效、低毒、无残留生物农药，加强畜禽养殖场废弃物无害化处理，修建污染防治设施等必要措施，可能会导致部分人为社会整体的生态利益而让自己的利益受损。对此，国家尚没有依法建立起完善有效的补偿制度。另外，缺乏有效促进农业生态环保的优惠政策。从法理上讲，优惠政策意在权利与义务的重新配置。在现有的以省级立法为主的农业生态环境立法中，大多规定“应当将农业生态环境保护所需经费列入财政预算，并根据当地的农业经济发展需要和农业生态环境资源状况，逐步增加对农业生态环境保护的投入。”但无具体的安排，这样原则性的规定，使得国家应给予的优惠无法有效落到实处。
1.3.3排污企业与受害者的利益冲突从实践情况来看，一些地方的排污企业，多为地方的利税大户，是地方政府的腰包。地方政府纵容恶性污染行为的结果是百姓的性命安危[18]。而且由于企业守法成本高违法成本低，大型企业也宁愿受罚不治理，特别在造纸、酿造、化工、冶金、水泥、制药等行业尤为突出[19]。从全国而言，珠江三角洲成为世界主要制造业基地的代价，就是农业生态环境受到污染。据初步统计，全国至少有1300～1600万hm[2]耕地受到污染，每年因土壤污染造成各种农业经济损失约200亿元，土壤污染已经成为我国实现可持续发展的重大障碍[20]。
2农业生态环境法治保障对策
2.1建立和完善农业生态环境法治化的基础
2.1.1尽快制定农业生态环境综合保护法制定一部反映农业生态环境客观规律，体现民意，可以有效保护农业生态环境和治理农业生态污染的综合性的善法，改变无法可依的局面，是当务之急。瑞典在1980年以后，相继制定了15个单项的环境法规，1999年1月1日又出台了一部完整的《农业环境保护法》，其环保政策和法规有的已被欧盟用作共同准则的样板[28]。瑞典的做法，可资借鉴。
2.1.2贯彻《立法法》精神，改进立法技术农业生态环境保护和建设是一项系统工程。它牵涉到多个行政部门的管理权限，单一部门难以胜任农业生态环境综合保护法的起草工作。建议该法由全国人大常委会农资委和法工委会同国务院法制办直接主持起草。当然国家立法机关在立法时也需遵循立法民主公开的要求，重视对社会公众和行政相对人正当环境权益和程序权益的保护。立法中要克服“重实体，轻程序”的思想。首先要建立科学的外部行政程序规定。如规定严格的告知制度、听证制度、听取行政相对人的陈述和申辩制度等[21]。其次，应为社会公众参与环境管理提供法律上的程序保障，赋予公众全面参与环境保护的权利，确立公民的环境权益应包括公众知情权、监督权、环境决策参与权、环境自卫权、索赔权和诉讼权等[22]。再次，对政府在保障农业生态环境的义务应有具体的程序规定，凡要求政府履行责任的条款，都应有政府不作为和乱作为时要承担什么责任的相应条款。
2.2健全农业生态环境法治化的行政执法体制
2.2.1建立健全法治化的农业生态环境综合执法体制现有农业生态环境保护领域的统管与分管相结合的多部门分层次的执法体制有必要进行改革，逐步向综合执法体制转变。当然，这里所指的农业生态环境综合执法，并非是指将现有农业部门以植物保护、种子、化肥、农药等监管为主的狭隘的农业生态环态监管体制，而是指在机构改革中，逐步地建立和健全宏观上的大农业生态环境综合执法体系：将所有涉及农业生态环境监管的行政职能集中于某一综合执法机构。根据一定的标准，建议考虑组建土地、水利、林业、煤炭和地质矿产、大气、农业、畜牧业、渔业行政、乡镇企业环保等农业生态环境行政执法权于一身的“农业生态环境稽查总队”，建立起一套完整的农业生态环境监督管理机构和环境监测网络，提高综合执法的效能。
2.2.2强化行政程序的控制和保障作用一方面要重视农业生态环境综合执法的外部行政程序建设，既要加大对那些造成或者可能造成农业生态环境污染和生态破坏事故的单位和个人的执法力度，又要注意克服农业生态环境执法中的随意性，尽量避免出现滥用自由裁量权的现象，对于涉嫌重大环境污染犯罪或者环境监管失职犯罪，需要追究刑事责任的，应将案件及时移送司法机关，而不能简单地以罚代刑了结案件。另一方面，要重视保护行政相对人的合法程序权益。执法人员在行使行政执法权时应依法持证上岗，实行严格的告知制度，切实保障行政相对人的陈述和申辩权，依法采集证据，做好行政检查的笔录工作，并规范相关文书。对每一起案件从提起、立案、调查、裁决、执行直到归档，都应依法进行，切实做到依法办案，按程序办案，规范办案。
2.3依法调整农业生态环境中所涉及的各方利益关系
2.3.1切实保障农业生态环境管理机构所需的经费惟有让农业生态环境执法机构都能够吃上“皇粮”，依法保障其合法权益，才能有效地履行其保护农业生态环境的职责，才能克服“重利轻管，以罚代法现象的发生。”[23]
2.3.2要依法实施政策、贷款、税收方面的优惠措施各级政府应特别重视优惠投入制度的建设。日本政府为推动生态农业建设的做法，值得我们借鉴。日本以建立环保型农户为载体，从政策、贷款、税收上给予支持，以提高环保型农户经济效益和社会地位。此外，政府还对为社会整体的生态利益而让自己的利益受损的人，也依法在政策、贷款和税收上给予适当的优惠[24]。
2.3.3依法建立和完善农业环境保护补贴机制根据wto“绿箱”政策规定及国外经验，我国政府可对与农业生态环境保护相关的科研、培训、推广与咨询服务等一般性政府服务，与环保措施挂钩的价格补贴，如退耕还林还草、休耕，农业种植结构调整补贴等方面进行政策支持[25]。令人可喜的是《退耕还林条例》已对退耕还林或土地承包经营权人提供种苗造林补助费和生活补助费作了专章规定。
对农业生态环境的保护和治理实行“绿箱”扶持政策。德国政府的做法值得我们借鉴。“凡符合法律规定而进行粗放经营的农户或农场主在经济上可以得到政府给予的一定补偿。……显然，这些补贴措施都有利于自然资源保护和生态环境的改善。”[26]2001年德国对生态农业生产实体的扶持就达6115.4万欧元，平均150欧元·hm[-2][27]。就环境保护而言，对环境有相当影响的德国农业，有近一半的收入取决于政府补贴[28]。我国对于环境问题还没有引起足够重视，有些地区的环境已经遭到了严重的破坏。运用财政补贴修复被破坏的环境，引导企业、居民自觉保护环境，已成为当务之急[29]。