法律监督体系篇1
从政府的视角看，影响建筑安全涉及到以下五个方面的因素。（1）组织机构根据考虑项目的规模、结构以及实施的时间、地点、参加者、自然条件和社会条件，由于项目的独特性，不同的项目应设置不同的组织机构。组织机构的影响因素包括方方面面，从政府的角度看，影响施工安全的组织机构因素包括：安全生产管理责任制、组织机构设置、员工参与度。（2）施工管理建筑施工中的许多作业都需要在高处进行，如脚手架铺设、塔吊运行、外墙粉刷、管道施工等，由于施工企业的项目众多，每个项目不可能都由企业集中管理，更多的时候是受制于管理人员数量有限。（3）法律法规我国的建筑安全管理法律体系以《劳动法》、《建筑法》和《安全生产法》为核心。总体上看，《安全生产法》是第一部系统规范安全生产领域的管理制度的法律法规，它的诞生标志着政府对安全的重视力度加大，是安全生产领域最基本的一部法律法规。（4）监督制度目前我国建筑安全执法人员的水平难以满足要求。而且社会对建筑法制的重视程度不够，同时由于地方政府和企业存在利益勾结，导致很多本来应当依法行事的事情转而采用行政的手段来解决，影响了市场的公平竞争原则。以上四个方面主要是针对政府所建的建筑安全管理体系的改进，而评价机制则用来对整个体系进行整体的评价，如果评价等级偏低，说明该管理体系建立的结构、流程以及智能分配出现问题，应当及时予以改进。该机制的建立，对于完善政府管理职能，促进整个管理体系的整体提高具有重要作用。该指标包括绩效评价和系统性评价两个部分。
2建筑安全法律及监督指标体系构建
我国建筑安全法律体系分为六个层次，最高层次为宪法，也是我国的根本法。其他包括国家基本法律、行政法规以及地方性法规等。2002年我国颁布《中国人民共和国安全生产法》，这是我国建筑安全生产领域的综合性、基础性的法律体系。从我国当前建筑业发展速度快和建筑安全事故频发的现状看，需要大规模地推行建筑安全监督体系，以政府为主导，以企业自身发展为前提进行体系的构建。我国建筑安全监督体系的发展历程主要包括三个阶段：强制阶段、引导阶段、自觉阶段。我国目前实行以政府为主导，组织一个强有力的高素质的项目监督管理班子，妥善处理好安全与质量，进度及效益的关系。通过与美国、英国和日本等发达国家相比，我国建筑安全法律和监督体系还存在很大的缺陷，主要包括：（1）法律的系统性较落后，很多机制不够完善；（2）建筑安全规章制度存在重复的现象，执行效率低下；（3）机构独立性较差，安全管理存在严重的问题；（4）各级机构的监督职能不明确；（5）层级监督缺乏统一、科学的考核指标体系；（6）缺少独立第三方专业性监督。本文正是以建筑行业的发展现状和行业安全安全管理政策导向作为背景进行研究，通过对目前建筑安全法律及监督体系的研究，分析问题产生的原因，并借鉴发达国家政府安全管理经验，采取定量与定性相结合的方法，建立我国建筑安全法律与监督指标体系，提高管理水平和工作效率，为政府安全管理和监督建筑业提供一个参考[8]。根据上一节的分析，建筑安全的影响要素归结起来主要包括四点，也即建筑安全的四维影响要素，包括组织结构、施工管理、监督制度和法律法规。每一维度的要素由包含若干的二级指标，共16项。这16项因此构成了建筑安全管理评价的指标体系，如图1所示：
3评价因素方法研究
下面我们利用指标体系，借助层次分析法来具体评价建筑施工企业的安全管理水平，借助层次分析法来具体评价建筑施工企业的安全管理水平层次分析法的基本步骤。
4综合评价
在表1所示的层次分析模型中，首先要对每一层各个因素相对重要性给出判断，邀请有关专家进行打分，然后由公式计算出结果。一致性检验：一致性检验是判断矩阵构建是否科学合理的最有效的途径，而有效性的判断则需要统计学当中的Ci指标，由表3计算得知，当Ci<0.1的时候，就认为判断矩阵具有让人满意的一致性效果，说明权重系数的分配是比较合理的；否则就必须调整判断矩阵，直到取到满意的一致性效果为止。本文仅列举判断矩阵a-B表，其他判断矩阵不再一一列出，根据个个判读阿奴真计算，并对比一致性指标Ri，Ri在每个指标层的一致性判断值都是小于0.1，即满足了矩阵的一致性，构造的模型真实有效。
5评价结果
法律监督体系篇2
论文关键词 检察机关 法律监督 宪政思想
一、法律监督权概念的再认识
（一）语义分析
“法律监督”作为一个专门的法律术语，具有其特定的含义。法律监督不是泛指监督法律实施的一切活动，而是指运用法律规定的手段、依照法律规定的程序，针对特定的对象进行的、能够产生法定效力的监督。法律监督与“监督法律的实施”，虽有一定的包容关系，但却是两个不同的概念。
（二）历史分析
总结相关论述可以看出，半个多世纪前，新中国在推翻了“中华民国”的五权分立和六法全书法统体系的基础上效仿前苏联模式构建起的集侦查监督、审判监督、执行监督等法律监督职能于一身的检察制度，与其他国家检察制度乃至本国历史上的御史制度并没有本质上的差别，不同的是它们所具有的法律监督职能并未独立出来，基本上是和政府的行政职能相混同，或附属于行政职能，其本质是行政监督职能。而我国检察机关拥有的法律监督权是一种独立的国家权力，是参与整个国家权力体系分配和运转的有机组成分子，是继立法权、行政权、司法权之后的第四种权力。以此形成的法律监督关系不是普通的诉讼法律关系，而是建立在包括但不限于监督者与被监督者等公权力主体之间的一种公法制约监督关系。
二、法律监督权之属性
（一）产生方式具有国家性、从属性
大陆法系检察机关设在法院内，英美法系则设在法院外，多数设于司法部，但两大法系主要国家的检察机关性质基本相同——行政派驻机构，故它们的检察机构不是独立的国家机构。在我国，根据宪法人民检察院与国务院、最高法院、中央军事委员会、国家主席同属国家权力机构的下属机构，最高人民检察院向全国人大和全国人大常委会负责，最高人民检察院检察长由全国人大选举产生，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。可见，我国检察机关的法律监督权是由国家权力机关的法律监督权所派生的，是国家权力机关行使法律监督权的一个方面和一种形式。国家权力机关的法律监督权可以由它直接行使，但大部分是由它赋予检察机关行使，而不能由其他机关行使。法律监督权与行政权、审判权一样产生于立法权，并从属于立法权是由我国宪法所规定的政体结构所决定的。
（二）权力主体具有唯一性、专属性
宪法和法律规定人民检察院是我国唯一的法律监督主体，《刑事诉讼法》第五条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和公民个人的干涉”。在我国的权力结构中，即在国家权力机关的隶属下，只有一个专门行使国家法律监督权的系统，即检察系统。正像人民法院是我国唯一的审判机关，审判只能由人民法院实施一样，人民检察院是唯一的法律监督机关，法律监督只能由人民检察院进行。检察院以外的任何机关都没有也不应当有法律监督的权力。
（三）权力客体具有确定性、法定性
法律监督权作为一项公权力，其所指向的对象即监督的范围由宪法法律规定，因而对超出法定范围的违法现象，权力主体也无权过问。1954年宪法中，曾就法律监督权的范围作了明确规定：“中华人民共和国最高人民检察院对国务院所属各部门、地方国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使法律监督权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使法律监督权。”按照该规定，检察院只能对国务院所属部门行使法律监督权，同时，国务院所属部门、地方国家机关及公民的言行都由最高人民检察院监督。而1982年宪法未对法律监督权的范围做出规定，但检察院组织法第四条、第五条分别以概括和列举两种方式对各级人民检察院的职权作了较具体的规定。
（四）手段上具有追究性、揭示性
检察机关行使法律监督权的功能之一就是通过法律监督，对于违法行为予以追究。这种法律追究的权力，对不同的监督对象有不同的表现形式，对普通刑事案件犯罪嫌疑人表现为批捕、公诉；对利用职权犯罪的国家工作人员表现为职务犯罪侦查；对错误行使公权力的司法机关表现为抗诉、提检察建议、要求纠正违法行为等。法律监督主体通过行使不同表现形式的监督权，揭示违法行为，追究违法主体的法律责任，是保障宪法和法律统一实施，维护宪法和法律权威的重要途径。
（五）目标具有控权性、约束性
法律监督权具有强烈的控制约束公权的目的，并以控制公权为核心来建构运行机制，这是大陆法系国家或具有大陆法系传统的国家的检察制度共同点。宪法之所以设立法律监督权乃是要通过法律监督来控制司法权和行政权，从而避免司法的专断和政府的妄为。一方面，法律监督主体通过行使国家法律监督权，对行政机关、审判机关和军事机关的法律实施进行监督，保证这些机关严格执行法律，将行政行为、司法行为和军事行为纳入法律的支配之下；另一方面，法律监督主体通过行使国家法律监督权，向权力机关负责，保障权力机关的意志能够准确、完整、高效地贯彻到各个国家权力领域，从而实现“一部法律管天下”的法治目标。
三、法律监督权之限制
（一）与立法权的关系
法律监督权来源于权力机关，《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”根据《宪法》第一百二十三条的规定，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。因而，我国检察机关既是国家的法律监督机关也是权力机关的法律监督机关，法律监督权是从属于立法权的从权力，法律监督机关所履行的监督职能是权力机关监督职能的延伸。
（二）与司法权的关系
司法权与行政权、立法权相对而言，三权的划分有其必然性和必要性，但这种划分不是绝对的，三权分立思想的创始人孟德斯鸠也并未要求三权绝对分离，对于权力相互渗透的情况，只要不致造成权力结构的失衡，他是持宽容态度的。以司法权与行政权而言，政府的行政裁决行为就带有司法性质，而法院针对个案作出的决定亦很难说完全就是司法行为。同样，法律监督权与司法权的划分也不是绝对，不能将司法权完全看成是法院的权力，法院的审判权是狭义的司法权，广义的司法权还包括侦查权、公诉权等权能，因此从权能上看，法律监督权与司法权有交叉关系。
（三）与公诉权的关系
公诉权作为检察权的重要组成部分，自其诞生时起，就含有监督刑法实施的功能，就含有监督公民和社会组织遵守刑法的作用。在诉讼过程中，公诉权也是法律监督的基本形态和主要手段，一方面公诉是对侦查活动实施监督的结果，另一方面，公诉作为审判的启动程序，使诉讼监督得以在审判活动中全面展开。因此公诉权蕴含着丰富的法律监督理念，是法律监督权能得以实现的重要手段。
（四）与诉讼监督权的关系
诉讼监督权包括对刑事、民事、行政三大诉讼的监督权。在刑事诉讼方面，主要体现为侦查监督权、审判监督权、刑罚执行监督权；在民事和行政诉讼方面，检察机关有权对法院在案件的受理、立案、审理、调解、判决、裁定、执行等诉讼环节的实体及程序问题，通过抗诉和提出纠正意见等方式进行监督。有学者认为法律监督制度应当建立在不同层面上，即从不同层面将法律监督设置为三个层面，分别是权力监督、公共利益监督、和诉讼监督。不难看出，诉讼监督权是法律监督权在诉讼领域的具体化，但不是唯一方面。实践中将法律监督机关仅仅当作公诉机关或诉讼关系一方主体的观点有违宪法的立法本意。
法律监督体系篇3
由于我国会计监督法律体制、约束机制、内部控制制度并不健全，现阶段，我国大部分企业的会计监督体系并不完善，会计监督实践过程还存在很多问题。近些年来，我国会计理论和实践研究逐渐深入，会计电算化进程不断推进，先进的核算方法和监管方式为现代化会计监督提供了必要的技术支持。在这样的背景下，针对企业会计监督中存在的问题进行有效改进具有重要的现实意义。
（一）缺乏完善的法律约束机制
会计监督强调法律法规的约束作用，但现阶段我国会计行业还缺乏完善的会计监督法律法规，会计监督的法律约束机制并不健全，这是现阶段我国会计监督成效较差的主要原因之一。一方面，我国最新的《会计法》中虽然明确规定了财务会计行为的责任主体，但由于缺乏特色化改进，而且相应的法规条款体系并不健全，直接导致现有的《会计法》的可操作性很差，在遇到一些特殊的实践性问题时仍然不能确保会计监督人员做到有法可依。在这样的法律环境下，执法对象不明确、责任主体不明确、惩处标准不统一等现象普遍存在，不利于我国会计监督体系的行业规范化。另一方面，在我国现有的会计监督体制下，会计监督部门也是一个独立的经济主体。既然是经济主体，会计监督部门与执法对象之间就可能存在一定的利益关系。而我国法律法规又没有针对各种情况做出明确的规定，这样，在实践操作过程中，会计监督结果就很可能在利益关系的驱使下被人为因素所影响。这也是我国法律法规约束机制不健全的重要表现之一。
（二）内部控制制度不健全，会计信息失真
现阶段，我国大部分企业，尤其是中小型企业，普遍缺乏完善的内部控制体系，会计信息失真的现象严重影响着企业会计监督的整体效果。一方面，健全的内部控制体系可以为会计监督提供良好的工作环境，是有效落实内外监督措施的重要保证。但由于我国大部分企业内部控制体系并不完善，缺乏必要的内部监督环境，现阶段我国企业会计监督重形式、轻实效的现象仍没有得到有效改善。另一方面，会计监督体系和内部控制体系在确保财务会计信息真实有效、对企业经济活动进行监督方面的职能是一致的。但现阶段我国大部分企业并没有意识到两者的协同作用，会计监督体系和内部控制体系普遍作为两个独立的体系在企业内部发挥作用，不利于会计监督效果最优化的实现。
（三）缺乏健全的内外监督体系
我国目前还没有形成完善的内外监督体系。一方面，我国大部分中小型企业没有建立完善的会计人员的专业培训和道德教育机制，缺乏专业素质和综合素质较高的会计人员。现阶段，企业的会计监督手段较为落后，还没有实现会计监督的动态化、信息化、实时化，监督力度普遍较差，企业的内部监督体系并不完善。另外，由于我国会计监督法律法规不健全，企业对违法违规行为的惩处方式不恰当、惩处力度明显不足，这是企业内部监督成效较差的重要原因之一。另一方面，国家审计部门对企业的会计监督主要以事后审计为主，不能及时发现企业经济活动中存在的问题。另外，由于社会性审查事务所本身是一个经济主体，其职能发挥的本质性目的更多是通过提供服务而获取利益，社会性审查事务所为之间的激烈竞争有可能直接导致事务所为迎合委托人而进行会计信息造假情况的产生。
二、企业加强会计监督的对策
（一）完善法律约束机制，创设良好的会计监督环境
企业会计监督是指会计监督部门按照国际法律法规的规定，对企业的各项经济活动及会计信息的真实性而采取的监督活动。完善法律法规约束机制，从而对执法对象、执法主体形成良好的约束作用是确保会计监督职能得到真正有效发挥的重要前提之一。一方面，国家有关部门要加强会计监督立法进程，积极吸取发达国家的立法经验，在此基础上进行本土化改进，尽快制定出一套较为完善、整体性较强的会计监督法律体系；另一方面，企业应该加强法制教育，在企业内部创设一种良好的法律氛围，对会计人员和其他员工都能形成良好的约束作用。长此以往，法律意识将逐渐融入企业文化，成为促进企业可持续发展的重要条件之一。
（二）加强内部控制建设、保障会计信息质量
企业内部控制体制度的重要职能之一是在企业内部构建相互监督的约束体系，确保经济资源得到最优化利用，确保财务信息真实、完整，可以为会计监督提供有效的会计信息。企业管理人员应该深刻理解内部控制体系和会计监督体系之间的异同，明确内部控制体系和会计监督体系之间的联系，在企业管理实践中注重两者的协同管理作用。一方面，要充分利用内部控制体系为会计监督提供必要的内部环境；另一方面，企业管理人员要站在企业长远发展角度，考虑内部控制体系和会计监督体系的统筹性协同管理作用，在基础上推进内部控制建设、强化会计监督职能，最终为企业健康发展注入源源不断的动力。
（三）构建完善的内外会计监督体系
狭义的会计监督是指企业内部财会部门对企业各部门、各单位的各项经济活动进行监督管理，广义的会计监督不仅包括内部监督，还包括国家审计部门、社会性审查事务所等对企业的监督管理。一方面，企业应该结合自身条件和发展需求，培养高素质的财会管理团队，采用先进的会计监督手段和方法，制定可行性更高的监督工作流程，进一步健全内部会计监督体系；另一方面，随着会计理论研究的不断深入和会计立法进程的加快，应该逐步合理控制社会性监督团体与被监督部门之间的利益关系，使外部监管力量能够对企业经济活动真正起到监督作用，从而促进我国会计外部监督体系的健全。
法律监督体系篇4
关键词:民事检察监督;职权;概念;辨析
一、民事检察监督职权的概念
(一)民事检察监督的词义解析
1、“法律监督”的含义
《宪法》第129条规定,检察机关是国家的法律监督机关。因此,中国的“检察监督”不是一般行政性质的监督,而是一种特殊性质的监督,即法律监督。“民事检察监督”中的“监督”特指法律监督。
在西方法律中,不存在“法律监督”的概念,《布莱克法律词典》(Black,sLawDictionary)、《牛津法律指南》(theoxfordCompaniontoLaw)、《布莱克维尔政治学百科全书》(theBlackwellencyclopediaofpolitical)等大型法律辞书中都没有“法律监督”的词条。[1]“法律监督”的概念来源于中国本土,是中国法律中的一个专门术语。因此,对“法律监督”的理解,必须在中国法律的语境中寻求合理的解释。
首先,“法律监督”一词在中国法律中的使用极为谨慎,是用来特别指称检察机关依法进行的监督活动;[2]其次,“法律监督”不能简单地理解为“监督法律的实施”。因为监督法律正确实施是一切国家机关、社会团体和组织、公民的权利,而法律监督则是以权力为基础,具有“必为性”和“必止性”,即法律监督的主体必须对违法行为进行监督,监督对象必须接受监督、纠正违法。[3]因此,“法律监督”不是任何个人和组织都享有的权利,而是建立在国家权力的基础上,由专门的国家机关机关依据授权实施的特定行为,是运用法律规定的手段来监察和督促纠正违法情况的国家行为。
2、“检察”的概念
《现代汉语词典》对“检察”也有两种解释:一是检举核查,考察;二是特指国家法律监督机关(检察院)依法定程序进行的法律监督活动。[4]在法学领域,“检察”应理解为后者,特指一种司法职能,其使用带有专属性,往往与其它词语结合表述为检察权、检察官、检察机关、检察制度等。英文中也没有与“检察”直接对应的词条,例如“procurator”是“检察官”之意,“procuratorate”应译为“检察机关”,“procuratorial”则表示“检察的”。[5]因此,现代汉语中若出现“检察”一词,则需要结合前后语词,联系具体语境判断其完整的含义。由于检察监督是检察机关依据《宪法》所进行的专门的法律监督,那么“民事检察监督”完整的解释应该是“检察机关所进行的民事法律监督”。笔者认为,“民事检察监督”中的“检察”着重体现监督的主体。也就是说,在中国,人民检察院是进行民事检察监督的法定主体。
3、对“民事”的理解
在法学领域,“民事”不是一个独立使用的概念,大多是与其它名词并联出现,其作为定语用来表征该名词的法律部门属性,如民事诉讼、民事权利等。但有一点可以肯定,“民事”是民法学的基本范畴,民事行为基本都离不开民法的约束,民事法律关系涉及权利和义务,其性质不同于刑事、行政等其他法律关系。在传统民法学中,民事指私人之间的财产关系中的财产和人身关系中的人身。在国家参与民事活动后,“民事”是一个常常和“政治”相对使用的概念,指非政治性的形成法律调整的即涉及权利义务关系的事物。[6]笔者认为,对于“民事检察监督”中“民事”的涵义,可以从实然和应然两种角度进行理解。
从实然角度,“民事”指的是人民法院的民事审判活动,现行民事检察监督是检察机关对法院的民事审判活动是否合法进行的监督。《人民检察院组织法》第5条关于人民检察院职权的规定中,没有明确提到“民事”一词,只是笼统规定人民检察院“对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督”。因此,目前从法律规定上理解“民事”不能逾越民事审判的范围。
从应然角度,对“民事”的理解应从理论上探讨监督的内容和手段问题。对此,有必要区分不同的层面来分析。
首先,从确定权力范围的层面出发,理解“民事”应以法律部门为标准,考虑检察权需要和可以监督民事法律实施的范围。根据法理学观点,法的实施分为法的遵守、法的执行、法的适用和法律监督等主要环节,[7]那么,法律监督的范围理应包括守法、执法、司法的各个环节。然而,如前所述,法律监督不可能对法律实施的每个环节、每个问题都加以监督,其监督的内容应有所限定。具体到民事领域,根据民事法律运行的特点,法律监督有可能进行监督的环节是民事主体的守法活动和民事诉讼活动。首先,在守法领域,民法是私法,公民的权利占据着主导和本源的地位,根据私法自治的原则,国家权力不能随意介入和干预民事法律关系。但是,私权领域的保护并不意味着私权利是公权力的绝对。在当今世界各国,“民事权利不得滥用”原则已经成为“意思自治”原则必要的并行的原则。[8]私人生活接受公权力干涉的基本依据是,个人的行为对他人造成了伤害从而该行为不再是单纯的私人行为,而是有社会意义的行为,即私人行为有了社会危害性。[9]我国《宪法》第51条也规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利。”因此,国家权力介入民事守法环节的动机和目的不在于影响个体利益,只能是为了保护国家利益或公共利益。其次,在司法领域,民事诉讼是法院审判权介入民事纠纷的过程,法律监督这一国家权力介入民事诉讼是对审判权这一国家权力的行使进行必要的监督和制约。
其次,从设计权力运行的层面出发,“民事”应理解为在民事诉讼的过程中,遵循民事诉讼的基本规则。“法律监督”是一种通过具体的诉讼职能而实现的权力,而不是超脱于监督对象之外的以旁观者姿态的权力。[10]中国检察监督各项权能的设置是根据不同的案件性质,在刑事、民事、行政三大诉讼领域中去具体实现。根据《宪法》和《人民检察院组织法》的规定,检察机关是国家的法律监督机关,享有法律监督权,然而这种意义上的法律监督权仅仅是处于抽象的静态的法律规定层次的监督权,这种监督权可称为“法规监督权”。也就是说,检察机关是国家的法律监督者,法律监督者本身不具有诉讼意义,需要进一步转换。在民事领域,“法规监督权”转换为“现实的监督权”的方法便是检察机关参与民事诉讼活动,使之具有诉讼上的身份和相应地位,享受相应的诉讼权利承担相应的诉讼义务。[11]有学者精辟地形容:民事诉讼是诉讼法和实体法共同作用的“场”,民事诉讼结构则是对这个“场”的最恰当的描绘和规制。[12]检察机关在“场”中的法律地位和权利义务也必然要受到民事诉讼基本结构的制约,检察机关介入民事诉讼不应对民事诉讼结构的平衡造成冲击和破坏。
(二)职权的法律意义
1、职权的内涵之一——国家权力分工的体现
“职权”的概念首先离不开一个“权”字。对于享有职权的国家机关而言,这里的“权”应解释为“权力”。职权虽经国家立法进行授予,但国家机关职权并不等同于国家权力。国家权力是国家实现其社会功能所依靠的物理性强制力的系统,属于政治权力。按照马克思主义的观点,国家权力具有如下三个特点:一是国家权力具有阶级属性,其代表统治阶级的意志;二是国家权力具有独立性和至高无上性,不能对其进行分割;三是国家权力需要通过国家机构的组织和活动加以实现。因此,国家权力不可分,不等于行使国家权力的国家机关不可以进行分工,职权产生的基础便在于国家权力在不同国家机关之间的分工。如立法、行政、司法各机关之间的分工和相互间职权范围的限定。每种国家机关都是整个国家权力行使过程中的一个有机环节,每个国家机关都从它所行使职权的范围内体现着国家权力,实现着国家的。
中国实行民主集中制,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会在人民的委托和监督下集中行使国家权力机关的全部职权,其他国家机关,包括行政机关、军事机关、审判机关和检察机关,都由国家权力机关产生、对它负责、受它监督,都从属于国家权力机关。也就是说,其他国家机关是在国家权力机关统率下的分工合作。这正是民主集中制与“三权分立”在组织形式上的根本区别,也正是两种制度的根本阶级属性不同的反映。
2、职权的内涵之二——强调职责本位
在法学概念里,“权力”与“权利”不同。“权利”一词与个体利益相联系,而“权力”一词却代表着国家或集体的利益。正因为“权力”隐含了“控制”的意思,所以“权力”和“职责”一词是可以搭配使用的。[13]行政法学者认为,职权与职责是一个问题的两个方面,它们来源相同、内涵相关、外延一致、互为依托。任何背离这一关系准则的状态都会导致权责关系失衡,表现为有权无责、权大于责、有责无权等。[14]因此,理解职权的涵义,有必要考察权力演进的历史过程,认识到职权职责化的必然趋势,强调权力的职责本位。
纵观权力发展史,学界总结归纳出来的权力形式主要有暴力、武力、压制、权威、说服、影响等。权力形式演进的基本规律有二:一是权力中的强力和支配力因素逐步减弱,以权力为依托的管理与强制逐步变成了以自愿为基础的服从与合作,权力权利关系转变为行政合作关系和公权利之间的博弈关系;二是权力的外部强制力和支配力减弱的同时,对内的约束力增强。[15]随着服务行政模式的拓展,政府权力中的职责或责任成分增加,基于秩序目的的政府权力或职权开始转变为基于福利目的的政府责任或职责,职权本位也开始转变为职责本位。职权职责化的核心内涵就在于强调权力中的职责要素,以职责本位代替职权本位。一个国家机关享有某项职权不仅意味着该机构具有从事这种行为的资格或能力,还意味着它必须从事这一行为,否则便成为失职或违法。因此,职权的概念可以作如下界定:国家机关为了行使国家权力,根据分工原则,依法被确定的在职务范围内所具有的权力和责任。
综上所述,本文将“民事检察监督职权”的概念界定为:检察机关为维护国家民事法律的统一正确实施,保护国家、社会公共利益,维护司法公正,所依法具有的对特定的民事违法行为和民事诉讼活动进行法律监督的权力和职责。
二、民事检察监督职权与相关概念辨析
(一)民事检察监督职权与刑事检察监督职权
刑事检察监督职权是指检察机关为维护国家刑事法律的统一、正确实施,所依法具有的对刑事犯罪行为和刑事诉讼活动进行法律监督的权力和职责。民事检察监督和刑事检察监督均属于检察机关依法享有的法律监督职权的内容,两者的主要区别如下:
1、监督范围不同。民事检察监督针对的是民事法律的实施活动,具体包括损害国家和公共利益的民事违法行为以及民事诉讼活动;刑事检察监督针对的是刑事法律的实施活动,具体包括刑事犯罪行为和刑事诉讼活动。
2、监督对象有区别。民事检察监督的监督对象包括重大民事违法行为的行为人和行使民事审判权的人民法院,前者是检察机关基于公共利益目的对私权主体的监督,后者是检察机关作为公权力机关对另一公权力机构的制约;刑事检察监督的监督对象包括犯罪嫌疑人、侦查机关和审判机关。
3、职权运行阶段不同。检察机关的法律监督职能是依托民事、刑事、行政三大诉讼领域分别实现的。民事检察监督职权运行于民事诉讼程序中,而刑事检察监督职权运行于刑事诉讼的过程中。民事诉讼和刑事诉讼是针对不同性质的案件所适用的两种不同的诉讼程序,正因为两者在诉讼目的、基本原则、程序构造、具体规则等方面存在很大差异,所以民事检察监督和刑事检察监督也相应地表现出监督方式和监督程序等方面的区别。
(二)民事检察监督职权与民事诉讼监督职权
民事诉讼监督职权是指检察机关在民事诉讼领域依法行使的权力与应当行使的职能,是检察权在民事司法领域的体现。民事诉讼监督职权是民事检察监督职权的内容之一,二者系种属关系。应然的民事检察监督权是复合性的,既包括检察机关代表国家对特定民事违法行为进行民事追诉的职权,即民事公诉权;又包括对人民法院民事诉讼活动进行监督的权力,即诉讼监督权。民事诉讼监督权仅仅是民事检察监督职权的权能之一。
(三)民事检察监督职权与民事审判监督职权
从诉讼的阶段来看,审判是诉讼的一个环节,指法院对纠纷作出判断的过程。审判监督在中国是一个专业的法律术语,三大诉讼法中均有关于“审判监督程序”的规定,具体包括刑事审判监督、民事审判监督、行政审判监督三种。从理论上讲,审判监督程序并不等同于再审程序。审判监督程序是开启再审程序的前置程序,其作用仅在于启动再审程序,并不能纠正生效裁判的错误;再审程序是审判监督程序的后续程序,其作用在于对再审案件进行审理,使错误的裁判得到纠正。[16]《民事诉讼法》第十六章专门规定了“审判监督程序”,并规定享有民事审判监督职权的主体包括人民法院和人民检察院,人民检察院所享有的审判监督职权主要是抗诉权。对检察机关而言,民事检察监督的内涵和外延比民事审判监督的概念范围更广,两者是包容与被包容的关系。民事检察监督职权不仅包括民事审判监督的权力内容,还包括提讼和参加诉讼等其他监督权力。
注释:
[1]张智辉:“法律监督三辨析”,载《中国法学》2003年第5期,第17页。
[2]例如:《宪法》虽多次使用了“监督”一词,但都没有使用“法律监督”的概念。唯独在129条规定检察机关性质时使用了“法律监督机关”的用语。
[3]孙谦主编:《检察理论研究综述(1999~2009)》,中国检察出版社2009年6月版,第19页。
[4]《现代汉语词典》,商务印书馆2005年第5版,第665页。
[5]参见宋雷主编:《英汉法律用语大辞典》,法律出版社2005年1月版,第915页。
[6]李锡鹤:“论民法的概念”,载《法学》1999年第2期,第22页。
[7]张文显主编:《法理学》(第二版),高等教育出版社2003年11月第2版,第223页。
[8]陈国庆:《检察制度原理》,法律出版社2009年5月版,第163页。
[9]余韬:“论国家权力干预与公民私领域的法律保护—以‘艳照门’事件为例”,载《行政与法》2008年第7
期,第69页。
[10]罗昌平:“对强化检察机关法律监督职能的思考”,载《犯罪研究》2004年第1期,第52页。
[11]汤维建、温军:“检察机关在民事诉讼中法律地位研究”,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2005年第2期,第217页。
[12]汤维建、温军:“检察机关在民事诉讼中法律地位研究”,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2005年第2期,第217页。
[13]刘星:《法理学导论》,法律出版社2005年版,第80页。
[14]柳砚涛:“论职权职责化及其在授益行政领域的展开”,载《山东社会科学》2009年第2期,第80页。
法律监督体系篇5
一、理性法律监督观：司法公信力的理念支持
（一）树立理性的法律监督观
检察权是对宪法、法律的实施进行法律监督的行为，“它源于国家权力与权威的理性契合，从历史产生的角度看，也是国家成熟发达，力量勃兴、内部需要净化、监控之后的产物”。检察机关在国家权力体系中的地位和法律监督权的性质，要求检察机关在行使法律监督权的过程中必须树立理性的法律监督观。一是自觉接受人大监督的观念。人民检察院既要努力履行法律监督职责，又要自觉接受人大的监督，服从于宪法。二是严格按照法定程序开展法律监督，实体监督与程序监督相结合的观念。三是有限法律监督权的观念。在国家权力监督体系中，检察机关的法律监督仅仅是一个方面，其监督的对象、范围、效力、行使法律监督权的程序受国家法律限制。四是有效行使法律监督权的观念。法律监督权的纠错性与强制性，决定了法律监督权与效率和其他国家权力、个人权利之间的矛盾。检察机关必须正确处理法律监督的法律效果与社会效果、打击犯罪与保护人权，事后监督与主动监督的关系，有效运用法律监督权。五是与其他权力监督、社会监督、舆论监督形式资源共享，协调联动的观念。
（二）检察权力必须接受监督
孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验”、“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。检察机关接受人大及其常委会的监督，不是一般工作方法和工作作风问题，而是检察机关的法定义务。人大及其常委会与检察机关的关系，不同于领导与被领导的关系，更不是平等主体之间的并列关系，而是监督与被监督的关系，不存在也不容许存在被动监督的问题，而是如何主动、自觉、切实保证人大及其常委会的监督。
现代学者顾准曾说：“眼睛俞多，无法无天的事俞可以减少。”在我国，权力机关对检察机关监督的主要内容有：一是定期听取检察机关工作汇报或不定期听取其查处大要案件的进展情况汇报；二是定期对其一部或几部法律在检察机关的执行情况进行检查；三是根据群众或案情需要，进行监督；四是对监督中发现的问题，制作书面的建议、批评和意见，要求检察机关限期反馈办理情况。
二、科学配置法律监督权：司法公信力的制度保障
（一）在监督观念上，依法监督
正确的法律监督观是法律监督能力建设的思想基础和行为向导。法律监督观包括有两重含义：一是对法律监督自身价值的认识，也即法律监督权的定位；另一个是实施法律监督权能的价值取向。检察机关依法独立行使检察权，所作的很多决定也是类似的“裁判”，办案检察官必须做到理性、平和、文明、规范的司法，这是对检察官的最低要求，也是构建司法公信力的第一步。只有理性、平和、文明、规范司法才具有让社会公众对裁决结果产生信任、信赖的基础条件。不公的裁决是背离法律的，不廉的裁决是背离良心的，不公不廉的裁决只能降低司法公信力。
（二）在法律监督内容上，独立监督
首先，职务犯罪是具有职务身份的国家工作人员利用职务之便所实施的犯罪，其智能化程度高，隐蔽性强，关系网密，权势与法律的对抗激烈，没有“独立”作保障，检察机关很难查处。其次，就公诉而言，它是代表国家运用法律处理案件的职能活动，应以公平正义为理念，如果没有“独立”，即使本质上公正，形式上也不公正。同时，在诉审分离的原则下，检察权发动审判权，审判的内容、程序、结果要受到检察权的严格监督，如果检察权不独立，那么审判权又怎么能独立？检察权的独立是审判权独立的前提。最后，检察机关独立化、合法化、程序化地介入执行程序，履行诉讼监督职能，依法纠正诉讼活动中有法不依、执法不严、违法不究、司法不公问题，充分保障人权，维护公平正义。
（三）在法律监督的手段上，统一行使监督
科学配置法律监督权能，要求坚持法律监督权统一行使。法律监督是一项比较复杂的权力监督系统，在不少情况下必须多种权能并用，发挥法律监督权能的综合效能。如检察机关各内设机构既分别行使一个方面的权力，根据监督任务的需要，经检察长授权，又可以行使其他法律监督权能。当然，检察机关还有通过健全和扩大法律监督权的运行的公开机制，来增强检察机关履行法律监督职责，接受社会公众的监督，实现法律教育和法律效用的社会宣传预防功能，提高检察机关的公信力，从而，增强司法公信力。
三、系统运用法律监督权：司法公信力的机制保障
（一）系统运用法律监督权能
系统论观点认为，系统的效能大于构成系统的各个要素之和。贝塔朗菲强调，任何系统都是一个有机的整体，它不是各个部分的机械组合或简单相加，系统的整体功能是各要素在孤立状态下所没有的性质。同时，系统中各要素不是孤立地存在着，每个要素在系统中都处于一定的位置上，起着特定的作用。机制是指要素之间的组织形式、作用方式及所构成的系统。法律监督权能是一个系统，在这个系统中的每一项权能都与另一项权能相互联系、相互作用，共同支撑法律监督权的实现。
树立法律监督权能是一个系统的观点，综合运用法律监督权能，准确把握法律监督权的边界，对于提高检察机关的法律监督能力是非常重要的。在检察机关内部，法律监督权能是一个系统，各权能之间既相互独立，又相互联系，共同为法律监督目的的实现服务。检察机关在履行法律监督职能的过程中，要善于从开展具体的、专项的法律监督活动入手，发现严重违犯法律的职务犯罪，通过对职务犯罪的侦查，强化检察机关的法律监督职能，并从中发现执法司法活动中存在的违法现象，提高法律监督能力，实现法律监督目的。做到检察信息共享、检察资源综合运用、检察活动互相促进，发挥法律监督权能的多种功能，实现检察资源循环利用，发挥综合效能。
（二）检察一体化的机制
我国《宪法》第132条规定，“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。从制度上保证检察机关依法独立、公正地行使检察权。从理论上、法律上为理顺和完善检察系统和检察院内部的领导体制，即检察一体制指明了方向。
检察一体制是指检察系统内上下级检察院之间的领导关系，检察院内检察长和检察官之间的领导关系，以及检察机构作为统一的整体有效履行检察职能的必要制度安排。在检察系统的上下级检察院之间、检察院内检察长、检察委员会等领导机构与检察官之间、上下级检察官之间形成的以指令权、监督权、事务调查权、权等为主要内容的领导关系，以保证检察机构作为统一的整体执行检察职能。检察一体化既能保证刑事检察监督权的独立行使，减少地方势力的非法干扰；又能加强检察机关内部协作机制建设，提高监督效率。本文所要建立的检察一体制，最终要通过检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员、助理检察员等检察官履职行为实现。
（三）法律监督职能的规范化
1.法律监督不越权。按照现代权力理论，公权法定，任何国家机关超越法律的授权，行使没有法律依据的权力，都是缺乏法理基础的，因而也是不合法的。在实际工作中，不越权，就是不超越法律赋予检察机关的各项具体权能。最高人民检察院监所检察厅刘继国提出，检察机关执法公正是提升执法公信力的决定性因素。那种一讲提高法律监督能力，就在法律监督权能之外寻求为社会服务，甚至帮助企业追款讨债，参与考察项目的做法是不符合法治精神要求的。
如在我国现行的民事抗诉监督制度，是确保司法公信力的一种制度安排。我国现行的民事抗诉监督制度，主要从三个方面对司法公信力进行修补，即抗诉不得拒绝、“审判监督”的前置对再审案件的过滤、提高一级的“上抗上审”。人民检察院对人民法院生效裁判的监督，虽然是一种“法院外”的监督，但是，也是一种“司法内部的自省”，是对司法公信力的“内部修补”。
2.法律监督不失职。法律赋予检察机关的各项具体权能都是为法律监督服务的，不行使或不能有效行使法律监督权能，法律监督目的就不可能实现，就是失职。如在刑事法律监督中，涉及公民权益的要建立相应的司法救济机制；在检察机关办理直接受理自行侦查的国家机关工作人员职务犯罪案件中涉及的犯罪嫌疑人采取搜查、扣押和强制措施时，也应对当事人提出的异议给予及时的司法救济；在民事法律监督中，只有将民事检察监督定位于“程序化”的自身监督，即“非实体化监督”，才能在检察权和审判权之间划一道界限，才能使二者进行合理分工，共同维护司法公信力。
四、监督司法：司法公信力的制度基础
（一）程序内的监督
1.规范强化法律监督。在《刑诉法》修改过程中，立法机关广泛充分听取了各界声音，强化了法律监督，特别是对侦查、执行、特别程序的监督。涉及检察机关依法独立行使检察权，主要包括九方面：一是辩护权的强化与检察职能的延伸；二是赋予了检察机关对侦查监督的投诉处理权；三是细化逮捕条件、完善批捕审查程序、建立羁押定期审查机制；四是职务犯罪侦查权的完善；五是证据制度中的职权变化；六是公诉制度的修改；七是审判程序的调整对公诉职能的行使提出新挑战；八是加强对执行活动的监督；九是特别程序中增加检察机关法律监督的新内容。
2.不听证制度。为了克服目前检察机关不决定的弊端，有必要引进借鉴行政机关对行政处罚不服而举行的听证会做法。在检察委员会讨论决定不案件前，先举行听证会。“听证程序作为事前决定程序，恰似一个过滤器，尽可能消化当事人的不满于作出不决定前，而减少耗费诉讼成本更大、更需时日的申诉程序和审判程序的启动机会，符合在最短的时间内最大限度地满足人们对公正需要的刑事诉讼效率价值的追求，充分展示其对公正和效率这对在刑事诉讼中共生的价值的兼容性。”
3.检察委员会决定公开。检委会决定关系到当事人的重大利益，是法律与民众之间的重要沟通媒介。当前，检委会决定如果缺乏应有的法理和法律论证，不仅不利于保障犯罪嫌疑人及被害人的权利，而且还会有损法律的威信，严重降低司法公信力。因为，检委会决定也是司法公信力的重要载体和表现。“如果法律文书不能清楚叙述基本案情，不能说明案件事实与法律法规，处理结论的因果关系，不能以理服人，即使处理结果是正确的，也很难得到当事人及社会公众的认同”。因此，检察委员会决定书应该公开。
（二）程序外的监督
1.检察官身份独立制度。我国《检察官法》规定“检察官依法履行职责，受法律保护”。从实践来看，检察官管理行政化色彩浓厚，检察官的身份、职级待遇、晋升等基本上是比照公务员执行。除任职资格需要经过司法考试准入外，检察官的职业化建设与依法独立行使检察权还不相适应，特别是在检察官职务行为保障上缺乏独立性。
在检察队伍上，要以国家统一司法考试为前提，建立并完善检察官的选任、培养、考核、升迁和监督制约制度，对检察人员实行分类管理，理顺业务检察官与其他各类辅助人员（书记员、法警）、行政后勤保障人员的关系，大力推进检察官职业化，建设高素质检察官队伍，促进检察官独立行使职权，促进公正执法；在法律保障上，要按国际最低标准：确保检察官在没有任何恐吓、障碍、侵扰、不当干预或不合理承担民事、刑事或其它责任的情况下履行其专业职责；在检察官及其家属的安全因履行检察职能而受到威胁时，有关机关应当为他们提供人身安全保护；检察官的服务条件、充足的报酬以及其任期、退休金、退休年龄均应以法律或法规加以规定；检察官的晋升应以各种客观因素，特别是专业资历、能力、品行和经验为根据，并按公平和公正的程序加以决定。
2.检察官惩戒制度。我国《检察官法》第35条对检察官不得具有的行为做了明确规定，如果检察官有违反义务的行为、职务懈怠行为和损害检察官形象的行为，都必须承担相应的责任；如“对违反职业道德的行为，予以批评谴责，构成违法违纪的，依照法律和检察人员纪律规定予以惩戒。”[1]
3.规范舆论监督机制。一是必须拓宽传媒的行为空间。要给予传媒在更大范围内实施其行为的环境和条件。凡是不涉及国家机密、重大贿赂案件、恐怖案件及未成年人案件均应该准许媒体采访报道。检察机关要发挥传媒这一公共产品的社会效益，采取法律措施履行说明和解释的责任，并通过传媒揭露社会腐败和司法腐败，培育民众的法治意识，树立舆论监督的权威。[2]但是，在司法实践中，被优先考虑的往往是政治正确性，而不是合法性和正当性。况且，检察机关的有些制度创新突破了既定法律框架。虽然检察机关通过传媒宣传这种制度创新，但是，由于这种探索性的实践突破法律边缘，其合法性和正当性存在问题，大肆宣传类似的制度创新实践，不能收到预期的法律效果、社会效果。
二是规范舆论对司法的监督方式。媒体负有社会监督的使命，它有义务客观公正地报道公众所关心的事情，它有权发表自己的看法，但是，并不意味着它能够直接去充当执法者，也不意味着它有权或者有理由干预司法。丹宁勋爵指出：“报纸决不可以发表任何损害公平审判的意见，如果发表了就自找麻烦。”[3]
五、公正廉洁司法：司法公信力的载体表征
（一）案件质量评价制度
1.设立案件质量标准。“司法公信力生成的关键在于社会公众对司法权力及其实施过程或结果有一种准确的社会知觉，然后才能在此基础上形成社会印象，并根据其对司法的体察做出司法是否公正的判断”。[4]准确的社会感知需要通过案件质量来体现，而案件质量的优劣必须通过案件质量标准来衡量。
案件质量标准的依据为最高人民检察院制定的案件质量标准规定等；案件质量标准可分为共性标准和分类标准。共性标准适用于所有办理的案件，包括实体、程序、效率、效果、安全等方面要求。分类标准应包括对接访到案件初查、立案、公诉、审判以及民事、刑事申诉等不同环节的不同案件，而确定的不同标准。
2.实行案件质量流程化管理。“司法自我约束的能力，实质上就是在他们外部的诱惑和压力面前，在个人的情绪、情感和欲望冲动之下，能否保持对法律的忠诚的能力”。[5]如果社会公众对检察机关能否依法独立行使检察权持怀疑态度，他们就没有理由对检察权予以信任和信赖，司法公信力就无从谈起。因此，必须严格办案步骤，减少办案随意性，实行案件质量流程化管理。
（二）廉洁评估制度
1.坚持过程和结果兼顾的原则。规范廉洁评估制度的合理定位是廉洁评估制度规范化的基础，而评估原则、指标、机制和程序等是廉洁评估制度规范化的基本保障。加强廉洁评估制度工作，应当明确廉洁评估制度原则，完善廉洁评估制度指标体系，健全廉洁评估制度机制和程序，逐步推进廉洁评估制度工作规范化、法制化。廉洁评估制度不是单纯的事后评估，还应当包括依法独立行使检察权过程的评估、对结果的评估等两个方面评估。
2.落实廉洁评估责任制度。廉洁评估不是目的，廉洁评估目的在于提高制度质量、消除制度腐败。通过廉洁评估制度发现问题后，应当按照法定权限和程序予以规范等。廉洁评估制度工作应当与各方面的制约机制、监督力量相结合，只有若干方面的监督力量相互结合形成制约合力，制度质量才会有更可靠的保障。从廉洁评估制度实效角度分析，既要加强评估标准体系、评估机制程序建设，又要强化执法者的责任，以责任促进制度建设。
3.社会公众的确信机制。检察机关不但要做到依法独立行使检察权，而且还要让社会公众对此是确信的。客观地说，“不公正的司法程序让当事人和成员怀疑司法的公正性是不可避免的，稳定的司法程序往往与独断专横相伴，只体现个人的恣意和专断，易生’人治’”。[6]只有做到让社会公众确信公正廉洁司法才有可能达到应有的社会效果，这种确信机制的建立，要依赖对外宣传的活动，但要把握宣传的时机、角度和力度。如果没有社会民众对检察机关依法独立行使检察权的忠诚信仰，如果没有民众权利意识的觉醒，那么，司法程序便无法启动，司法过程也会沦为单方向的“直流电”过程，依法独立行使检察权的司法公信力将难以实现。
注释：
[1]《检察官职业道德基本准则》，2009年9月3日，最高人民检察院第十一届检察委员会第十八次会议通过。
[2]季金华：《司法权威论》，山东人民出版社，2004年1月第1版，第254页。
[3][英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》，、杨百揆译，群众出版社，1984年版，第39页。
[4]王建国：《司法公信力的生成机制初探》，载《江苏社会科学》2009年第3期，第136页。
法律监督体系篇6
[摘要]完善行政法制监督是我国民主法制建设中的重要内容。本文首先分析了我国行政法制监督的现状及其问题，提出了完善行政法制监督的相关思路对策。
[关键词]行政法制监督问题完善
行政法制监督是指监督主体对行政主体及其工作人员行使行政职权、履行行政职责的行为是否合法、合理，是否遵纪守法所进行的法律监督。主要包括国家权力机关的监督、国家司法机关的监督、专门行政监督机关（行政监察、审计）的监督、国家机关系统外部的个人和组织的监督等。
一、我国行政法制监督的现状及其存在的问题
新中国成立60年来，经过不断的探索和完善，我国行政法制监督体系已初步建立。但是从总体上看，目前我国的行政法制监督还处于开创、探索和发展阶段，因此，我国的行政法制监督仍存在诸多亟待解决的问题。
1.行政法制监督的立法滞后。行政法制监督立法是建立和完善行政法制监督机制的前提和保证。监督主体执行监督职能，必须以客观事实为依据，以有关法律为准绳。如果缺乏行政法制监督立法，就会造成监督机关无法可依，行使监督缺乏标准和依据。我国目前行政法制监督的有关法律还比较少，有些领域甚至还是空白，所以立法的滞后给行政法制监督带来了消极影响。
2.行政法制监督体系不健全。从表面上看，我国行政法制监督体系健全，多元监督主体以多样化方式和途径对行政机关进行监督。但实际上，虽然监督主体多元但并未产生监督合力，这种多元监督力量事实上构成了一种耗散结构，作用分散低效，缺乏对多元力量的整合协调机制，使得在“完善”的多元监督体制之下存在着“漏监”、“虚监”、“难监”等怪现象。
3.行政法制监督程序不规范。行政法制监督方式可分为事前监督、事中监督、事后监督，三种方式有机结合，全方位进行，才能取得较好的监督效果。从一定意义上说，事前预防的监督功能比事后追惩功能更为重要。但是长期以来，我国一直将监督工作的重点放在查错纠偏的追惩性的事后监督上。行政法制监督程序不规范体现在具体的监督实施中，监督违法违纪多，监督权力行使过程少；事后审查多，日常渗透少；具体的微观事项监督多，全面的宏观控制少。
4.行政法制监督力度不够。行政法制监督体系中各个监督机制都不同程度地存在“软监督”、“虚监督”和“漏监督”现象。受制于中国传统官本位思想的影响及行政体制的安排，社会公众对政府的重大决策及实施情况知之甚少，知情权匮乏导致行政相对人的积极性和参与度过低，并且行政相对人和社会舆论的监督与制约力难以抗衡强大的行政权力，即使监督也多是“敢怒不敢言”，从而使监督流于形式。
5.行政法制监督体制不健全，监督主体缺乏独立性。在我国行政法制监督体系中，监督体制多元无序，各种监督主体之间的关系没有理顺，在运行机制上缺乏应有的沟通和协调，致使监督主体之间的相互推诿或重复监督现象严重，影响了行政监督的有效性。如我国权力机关的监督还远未被重视，司法监督的独立也未真正实现等这些都严重影响了监督主体独立监督职责的发挥，难以达到监督的目的。
二、完善我国行政法制监督的思路
行政法制监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使的重要保证，是完善依法行政的基本要求，是构建社会主义法治社会的题中之义。为此，笔者从以下几个方面提出完善我国行政法制监督的建议。
1.完善行政监督法律制度
首先，需要制定一部从整体上对行政法制监督的主体与客体、权力与义务、程序和法律责任进行全面规制的基本法，明确规定各种监督之间的职能界限和层次关系，优化制约机制。其次，“在制定监督法基础上，还应单独制定罢免法、追究法、个案监督条例等，以达到依法强化监督、细化监督、增强可操作性的目的”。另外，对于不符实际情况的法律、法规、规章及时进行修订，对于监督职权重复交叉、相互冲突的进行协调，对于缺乏明确的监督标准和监督方法的制定切实可行的具体规范，整合现有的法律规范资源。
2.营造社会主义法治环境，健全行政法制监督法律体系
行政法制监督立法是依法实行行政法制监督的前提和基础。为营造我国行政法制监督的法治环境，首先，必须尽快建立健全相关的法律法规，为行政法制监督提供法律层面的保障和指导，做到有法可依。其次，完善行政法制监督程序。行政法制监督与行政行为一样都应该具有严格的程序，使行政法制监督主体按照法定程序进行监督。只有建立健全法律制度，形成完善的法律体系，才能推动我国行政法制监督的健康发展。
3.注重事前监督，使事前、事中、事后监督相结合
作为一种权力制约机制，行政法制监督应贯穿于整个行政权力运作的全过程，我国现行的行政法制监督要改变轻事前监督、重事后监督的做法，形成一个事前、事中、事后全过程的动态监督机制。“防范胜于救火”，建立行政法制监督的事前监督机制，可以起到事半功倍的效果。事中监督即对具体行政行为的监督，事中监督便于及时发现问题并采取有效措施。事后监督类似于“救火”，是监督体制的最后一道防线，其重要性毋庸置疑。综上所述，就行政法制监督的整体工作而言，应做好事前监督、事中监督、事后监督的相互衔接，充分发挥监督的作用。
4.加大行政法制监督力度，完善行政相对人监督、舆论监督机制
行政法制监督中“软监督”、“虚监督”和“漏监督”的现象在一定程度上反映了我国行政法制监督力度的疲软和监督手段的单一。因此，必须加大行政法制监督力度，建立行政法制监督协调机制，做好监督的总体规划，避免不同监督机制间的冲突，使监督真正落到实处，增强监督的整体合力和效能。同时，行政机关要诚意接受行政相对人的监督，积极实行政府信息公开，提高政府工作的透明度。
5.整合监督主体的力量，保障行政法制监督的独立性
单一的权力机关或司法机关监督已不足以监督和制约行政权，必须建立起完整的行政法制监督体系，提高行政法制监督主体的地位，把内部监督与外部监督结合起来，使监督体系更趋合理、科学。即只有保障监督主体的独立性，才能使监督力量更强大。各监督主体只有实现真正意义上的独立，才能有效地开展监督工作。
参考文献
[1]杜立夫.权力监督与制约研究[m].吉林人民出版社，2004.
法律监督体系篇7
“法律监督的概念有广义和狭义之分。广义的法律监督是指国家机关、组织、人民群众对法律活动的合法性所进行的监察和督促。狭义的法律监督是指检察机关对法律活动的合法性所进行的监察和督促”。广义的法律监督根据监督主体不同可以分为国家监督（又称国家机关的监督）和社会监督两大类。国家监督包括权力监督（或称人大监督）、行政监督、检察监督和司法监督四个方面，其中行政监督主要指行政机关的内部监察，司法监督主要指司法审查。因此，我国的权力机关、检察机关、审判机关和行政机关都不同程度地拥有法律监督权，在这种法律监督权分配格局下的法律监督机制的效果如何？毋庸讳言，不尽如人意。
法律监督乏力、法律监督缺位是我国法制建设中的一个由来已久的伤痛。自上个世纪末以来，相关国家机关在其改革中，就涉及法律监督方面的工作也进行了一些积极的探索和改进，比如：
1993年9月，八届全国人大常委会第三次会议通过《加强对法律实施的检查监督的若干规定》；2002年8月，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》经九届全国人大常委会第二十九次会议初步审议；2006年3月9日，十届全国人大四次会议上，吴邦国在全国人大常委会工作报告中指出：继续把监督工作落到实处，监督法已列入2006年计划安排审议的立法项目。
最高人民法院于1999年10月20日制定公布了《人民法院五年改革纲要》确定的39项改革任务，并于2005年10月26日了《人民法院第二个五年改革纲要》涉及8个方面的50项法院改革措施，两个纲要都包括改革和加强人民法院内部监督和接受外部监督的各项制度，完善对审判权、执行权、管理权运行的监督机制等内容。
最高人民检察院于2000年1月10日通过了《检察改革三年实施意见》，并于2005年9月20日公布了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，确定了增强检察机关法律监督能力，深化检察改革的主要方向。
不难看出，这些改革举措，都是各自为阵，着眼于本机关的法律监督工作和职责的改进，虽然这无可厚非，但这毕竟是局部的、浅层的、非系统的作法，我们应该着眼于整个国家的法律监督机制的建立健全，站在整体的、全局的高度，从国家政治体制、权力结构层面上审视，找出制度根源上的弊病并加以解决，从面建立起一个科学的、符合国情的、富有实效的法律监督机制，这是首先应该解决的问题，只有在这样的国家法律监督机制的整体架构内，各相关国家机关的法律监督工作的改进才有一个统一基础、指针和方向，否则，如果国家法律监督机制在整体上的缺陷没有解决，那么各相关国家机关在这方面的改革很难深入下去，国家法律监督的困境难以从根本上得到改观。
而在理论研究方面，多停留在法律监督的必要性和重要性的层面上，或者仅就法律监督机制的某一具体缺陷提出修补、完善的意见，虽然人们也认识到法律监督机制的缺陷存在着政治体制上的原因，但不少人认为只有实行“三权分立”才能解决，而忽略了我国人民代表大会制所具有的优越性，其实通过完善人民代表大会制本身也能很好地解决这个问题，且更符合中国的现实。
基于此，本文试从法律监督权的重新配置上入手，对我国法律监督机制提出一点制度上创新的构想。
二、我国法律监督机制的缺陷
本文所称的“法律监督机制”，是指以权力机关、检察机关、审判机关和行政机关为监督主体所形成的法律监督有机整体和运行体制。我国目前的法律监督机制从总体上看，其缺陷可归纳为以下几点。
（一）权力机关的法律监督权虚化
人大的监督权一般分为法律监督权和工作监督权。人大以其主体的最高性与权威性而居于法律监督机制的核心，是其他国家机关法律监督权的来源，人大法律监督作用的正常发挥是协调、监控其他国家机关正常、有效进行法律监督工作的基础和保障，直接关系个整个法律监督机制的运行。人大法律监督权的虚化导致了整个法律监督机制的乏力。人大法律监督权的虚化表现在以下几点：
1、在立法监督上
主要表现在：（1）违宪审查制度的缺失；（2）虽然《立法法》规定了对违反宪法、抵触上位法及不适当的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，但没有细化、过于笼统，不便于操作，使得监督流于形式；（3）行政机关的立法监督权（《立法法》规定上级政府有权改变或撤销下一级政府的不适当规章）与人大的立法监督权之间的协调缺乏切实可行的制度安排，往往损及人大的知情权力，从而无从监督。
2、在执法监督上
主要表现在：（1）人大法律监督与行政机关内部监督，一方面存在职能重叠，另一方面两者关系没有法定化、制度化，没有协调和沟通的渠道；（2）非立法性抽象行政行为的监督没有制度上的安排，抽象行政行为可分为立法性抽象行政行为（即行政立法行为）和非立法性抽象行政行为（即行政机关制定、的具有普遍约束力的行政措施、行政决定和行政命令等），人大对于前者可给予立法监督，但对于后者从实体到程序都没有明确的法律规定，而且法律还明确规定了抽象行政行为的不可诉性，也排除了司法机关的监督，从而导致行政机关利用非立法性抽象行政行为来躲避监督、违法行政的现象日益严重；（3）政务公开制度不完善，行政权力运作的公开性和透明度不够，影响人大的知情权力和执法监督的开展。
3、在司法监督上
主要表现在：（1）对司法解释的合法性审查缺乏制度的安排；（2）人大与检察机关的法律监督权限、职能划分不清；（3）对人大监督与司法独立之间没有找到平衡点并在制度上、法律上予以确定。
（二）法律监督机制缺乏整体协调
我国现有的法律监督机制在表面上虽然在上下、左右、内外都作了安排，但实际上并没有形成一个职权明晰、协调配合、高效有力的整体机制，主要体现在：
1、从上下来看，人大监督是具有最高法律效力的最高层次的监督，但它与检察机关的法律监督职权的划分不清，行政机关在监督职能上与权力机关也存在重叠，另外它与其他国家机关在法律监督方面没有沟通、配合及控制的制度化路径，人大监督往往由此受到人力、物力及信息的限制而难以取得实效。
2、从左右来看，除权力机关以外的其他国家机关，在法律监督方面缺乏协调制度，他们之间的监督关系未完全理顺，权力配置存在失衡，如检察机关既要行使侦查、批捕、审查起诉、公诉的职能，又要监督公安机关、审判机关的司法活动，而公安机关、审判机关的抗衡手段明显不足。
3、从内外来看，内外监督存在主辅倒置，如就行政机关、检察机关而言，对他们的监督应该以外部监督为主，但是目前在制度上，注重的是其内部监督制度的建立，而其外部监督制度的建立相对较弱。这就形成了行政机关、检察机关以其内部监督为主的现状，然而由于其内部监督的监督主体受制于监督客体，难以实施有效的监督。
法律监督职权不清，监督职能重叠，上下沟通、配合及控制渠道不通，左右缺乏协调，内外本末倒置，使得我国的法律监督在体制上缺乏有序性和统一性，各搞一套，缺乏系统协调，相关国家机关在法律监督方面联系不密切，相互磨擦、相互掣肘，导致整个国家法律监督机制难以发挥其应有的效能。
（三）法律监督规则的欠缺
法律监督的规则包括法律监督的实体规则与程序规则两部分。
1、法律监督实体规则的欠缺
我国现行法律监督实体规则存在诸多欠缺，主要体现在对于法律监督权各项权能的完备和细化、监督客体相应的义务和责任存在空白和模糊。原因在于宪法、法律虽然对法律监督主体的基本职权作了的规定，但由于根本法和基本法受其原则性、概括性所限，不可能作出具体明细的规定；而对于法律监督客体的义务和责任，一方面由于法律监督主体权限的不完备和不具体，法律监督客体的相应义务和责任随之也出现欠缺，另一方面，虽然在有的法律虽然赋予了法律监督主体某项监督权力，但出于各种各样的考虑，而未规定法律监督客体的相应义务和责任，导致监督缺乏刚性和权威。
2、法律监督程序规则的欠缺
法律监督程序是实现法律监督实体权力、达到法律监督目的的途径，法律监督程序完备是现代法治的重要标志。而在我国法律监督程序规则的欠缺问题尤为突出，比如，对于人大法律监督程序迄今仍无专门立法，虽然全国人大常委会于1993年颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，但只是原则性的规定，并未作系统化的、步骤性的程序安排，也没有明确参与者的程序权利及义务，人大法律监督的在程序上基本上处于无法可依的状态。对此有人呼吁：“加强人大监督工作，缺少的不是权力，而是程序。是程序的缺失导致各项监督权或难以启动，或启动后难以行使，或行使以后也被人为地转换掉。加强人大监督，亟需程序支持。将现有宪法规定的人大监督职权程序化才是当务之急。”
（四）国家机关的法律监督与党的监督之间关系不顺
国家机关的法律监督与党的监督关系不顺，集中反映在人大监督与党的监督之间的关系不顺，这种不顺表现在两个方面，一是人大对党的监督，无论在实际中还是在制度上都不存在；二是两者对其他国家机关的监督没有制度上的协调，人大监督依法处于最高的法律监督地位，但在现实中，当其对其他国家机关行使监督权的时候，往往为党的监督所取代或因党的监督介入而不能有效开展。
造成人大监督与党的监督关系不顺的主要原因是人大与党的关系没有理顺。“党领导人大，人大监督党”这是目前人们对人大与党的关系的通行提法。
“人大监督党”是有根有据的，（1）我国宪法第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”（2）宪法和人大组织法还规定：全国人大及其常委会行使宪法、法律实施监督权，保障宪法和法律在全国范围内的实施；地方各级人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。（3）《中国共产党党章》规定：“党必须在宪法和法律范围内活动”。
“党领导人大”则只是对我国政治现实的描述，存在的并不代表都是合理的，这在理论上仍有尚待研究的地方，虽然我国宪法在序言中确定了党在国家政治生活中的领导地位，但舍此以外，党的权力性质、权力内容，行使权力方式和程序，以及党的外部监督制度等等都没有作相应的立法，党实际上是游离在法律制度之外，党组织不属于宪法规定的国家机关却又超越了国家机关，其权力不属于宪法规定的国家权力却又超越了国家权力。这种没有法律予以明确约束的“超国家权力”的存在，显然不符合民主法治原则，也不符合我国宪法确立的依法治国，建设社会主义法制国家的目标。
党在没有法律具体约束的前提下去领导人大，而作为被领导的人大是受法律约束的，他必须依靠和按照法律去履行监督职能，那么人大到底该依靠和按照什么法律去监督领导者这种没有法律明确约束的“超国家权力”呢？这显然是个问题，要解决这个问题就必须将党的机构定位在国家机关体系内，党的领导纳入法制轨道中，党的领导法制化是建设社会主义法制国家必须迈进的一步，这既能巩固宪法赋予党的领导权，又能使党的领导与宪法确立的民主法治的基本治国方略在制度上融为一体。这个问题如果不能很好解决，那么人大监督与党的监督之间的关系则很难理顺，其他国家机关的监督与党的监督之间的关系则自不待言。当然，党的领导法制化是一个需要在理论上和实践中不断探索的长期过程。
三、重新配置法律监督权的构想
造成我国法律监督机制中存在上述缺陷的原因是多方面的，但其主要的原因有两个，一是人大与党的关系没有理顺。要理顺人大与党的关系，其关键问题是党如何在法律体制中行使其领导权和接受监督，真正实现依法治党和依法执政，对于这一政治体制上的问题，不是本文讨论的重点；二是法律监督权的配置不科学，这是本文要重点解决的问题，笔者正是由此入手，通过对法律监督权的重新配置，来构建一个主体明确、权限清晰、整体协调的法律监督机制，从而克服现有法律监督机制存在的缺陷。
（一）重新配置法律监督权的前提
有人认为我国要改变法律监督不力的困境只有靠西医，使用西方国家的议会制、三权分立来治疗。笔者认为，以三权分立为根本组织原则的议会制和以民主集中制为根本组织原则的人民代表大会制虽然是不同的政权组织形式，但都属于民主制度，都体现了“人民主权”的基本思想内涵。人民主权思想是近代和现代西方民主理论的核心，人民主权思想的集大成者卢梭认为：国家是社会契约的结果，所有个人同意服从国家意志，政府的统治完全来源于人民的委托。人民主权基本内涵就是主权在民，国家权力来源于人民，简言之就是人民当家作主。应该看到，我国的人民大会制在制度的完善程度上不及西方议会制，但不能由此否定人民代表大会制的优越性。
我国的人民代表大会制，从权力结构上来看，与西方议会制政体有着不同的显著特点（或者说更符合效率原则的特点）：
1、从在国家权力结构中的地位看。我国的人民代表大会制是在民主集中制原则指导下的议行合一体制，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院、最高人民法院、最高人民检察院都是由全国人民代表大会产生，这些机构都要对全国人民代表人会负责并受之监督，这些国家机关没有任何与全国人民代表大会抗衡的权力。这与西方议会制的立法、行政、司法三权分立、相互制衡不同。
2、从权力范围上看。根据我国宪法，中国人民代表人会主要有立法权、组织权、监督权、任免权和重大问题决定权等五大职权；另外，宪法第62条第15项还规定：“应当由最高国家权力机关行使的其他职权。”这等于赋予全国人民代表大会无限的权力，这是西方议会所没有的。
3、从权力的行使上看。全国人民代表大会与其他国家机关的关系，不是平行、平等的关系，从权力主体上划分我国的国家权力，可分两部分：一部分由全国人民代表大会直接行使；另一部分经全国人民代表大会授权由其他国家机关行使。。因此，在权力行使上是上对下的监督的关系。而西方议会制的立法、行政、司法三权分别由地位平行、平等的不同国家机关行使，议会与行政机关、司法机关的关系是地位平等、相互制约的关系，各自对宪法负责。
笔者认为：西方议会制的三权分立强调权力的横向制衡，立足于权力的相互制约，平行抗衡，而我国的人民代表大会制在理论上是从纵横两方面考虑，既强调权力的横向的制约和抗衡（在行政权、审判权、检察权之间），又强调权力的纵向监督和协调（立法权与行政权、审判权、检察权之间），因此在理论上这是一种兼顾民主和效率的国家管理模式，有利于克服三权分立模式下议行脱节、互相扯皮的弊病。邓小平在谈到我国政治体制的优越性时指出：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯”。“这方面是我们的优势，我们要保持这个优势，保证社会主义的优越性。”
尽管现实中，我国的人民代表大会制尚未发挥出其应有的优越性，但笔者认为其过错不在于制度本身，究其原因主要有二：一是人民代表大会制尚未完全到位，有些制度尚未真正建立，比如违宪审查；二是人民代表大会制还不完善，有些制度还需进一步调整、细化、法律化，如人大代表的推选制度、人大代表官僚化问题的解决、人民对代表及人大的监督、中国共产党与人民代表大会的关系等。
总之，不能一遇到制度上的问题，就首先想到从整体上否定我国的根本政治制度，不能把西方的全看成灵丹妙药包治中国百病。建设性的态度应该是如果问题能在制度内解决，那么我们首先想到的应该是如何去完善她。借鉴西方制度上的长处是非常必要的，但前提是在选药用量上必须对症，并且区别各国具体国情，唯如此才不致发生橘枳之变，对部分国家权力的重新配置必须以坚持和完善人民代表大会制为基本点，法律监督体制的设计上体现民主集中制的原则。
（二）法律监督权的重新配置
“从国家宪政的角度讲，国家权力机关的职权可以进一步概括成两方面的权力：一是代表人民行使议决权，包括立法权、决定权、任免权，这体现了国家权力的性质和来源；二是监督权，包括法律监督和工作监督，这体现了人民对国家权力的规范和制约。”可见，法律监督权是人大的一项重要权力，笔者试从以下几个方面对法律监督权进行重新配置：
1、设置法监院，专司法律监督权
法监院与人民政府、人民法院关、人民检察院是平行国家机关。全国人民代表大会将其法律监督权授予法监院专司，法监院是国家的法律监督机关。人大监督的重点定在工作监督；在法律监督方面，笔者认为人大应主要将法监院作为监督客体，而由法监院具体对其他国家机关进行法律监督。因为，法律监督工作是一项日常性、事务性的工作，其涉及面广、技术性和程序强，而人大作为权力机关，讨论和决定国家或地方的带有全局性的重大事项是其特点，并以会议形式作为其主要的工作方式，虽然设有专门委员会，但专门委员会的性质是人大及其常委会的助手，是工作机构，宪法第70条对专门委员会的定位是“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟定有关议案。”因此，各专门委员会“研究、审议和拟定有关议案”是服务于人大的立法大事。
可见，人大应立足于宏观来开展工作，而不应陷入日常性、具体的、繁琐复杂的法律监督工作中，事无巨细、事必躬亲不符合人大的职能特点，其结果只能影响人大监督的权威性和整体工作效率，因此，人大应将法律监督权委托于法监院行使，人大在法律监督方面其重点在于监督法监院，这就好比股东只需加强对董事或经理的监督一样，而无需陷入公司具体的日常事务或监督至公司的每一个职员，因此，应该从这个角度来保证人大的法律监督落到实处和加强其监督，从而保障整个法律监督机制的高效运行。法监院的权能设置见后文“法监院的组织构成”。
2、取消人民检察院的法律监督权
我国宪法规定人民检察院是法律监督机关，宪法和法律进而赋予了人民检察院侦查权、批捕权、公诉权、诉讼监督权，这即是人们一般认为的检察权的四项主要权能。尽管如此，理论界和实务界长期以来对检察权的性质一直存在分歧，近年来更是成为司法改革中讨论的热点问题，主要存在四种主要观点：“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”和“法律监督权说”。对于这个问题，笔者认为我国的政权组织形式不是以三权分立为原则，而是在民主集中制原则下形成的纵横结构的政权组织形式，因此没有必要为检察权到底该归为司法权还是行政权大伤脑筋，硬要将其归入哪一类权力中去。检察权就是检察权，它是与司法权、行政权横向平行的一种国家权力，这是由我国政体所决定了的。同样，在配置检察权的权能时，不应该把它放入司法权或行政权中来考虑，而是应该将其作为与司法权和行政权平行的一种独立权力来考虑，从而着眼于检察权在国家权力结构到底应该发挥什么样的作用，从而对人民检察院与其他国家机关的关系作出科学定位。
正是由于理论上的混乱，使得检察权的权能配置上存在冲突，这种冲突表现在以下两个方面：
一是人民检察院既要行使侦查权，又要行使监督侦查的权力（侦查监督权）。这就产生了人民检察院在行使侦查权时的“自己监督自己”的问题，而缺乏有力有效的异体监督，一方面不利于防止人民检察院侦查权的膨胀和滥用，正所谓“刀刃削不着刀把”；另一方面在制度上也忽视了犯罪嫌疑人救济权利的保障，
二是人民检察院既要行使公诉权，又要行使诉讼监督权。这使得控方在刑事诉讼中享有超出其诉讼地位的“特权”，这既不利于法院独立行使审判权，也不利于保障人权。对于这种职能上的冲突，有学者指出：“在刑事诉讼中，检察机关既承担控诉职能又承担法律监督职能，使中国刑事诉讼程序失去了最低限度的程序公正的保障机制”。1996年我国刑事诉讼法经修改，借鉴了英美法系当事人主义原则下的控辩式诉讼模式，以顺应现代刑事诉讼的发展趋势，控辩式刑事诉讼模式是以控审分离、控辩对抗为特点。这种模式必须以控辩双方力量的相对平衡为其重要基础。另外，我国先后于1997年和1998年签署了《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》，前者已于2001年2月28日由全国人大常委会批准生效，这两个公约中有很多内容都涉及到控辩平衡的刑事诉讼原则。因此，人民检察兼有公诉职权和诉讼监督职权与我国现行诉讼模式、刑事诉讼的发展趋势以及我国承担的国际义务都是不相适应的。
我们知道监督者要实施有效监督的一个基本原则是：监督者必须处于超然地位。如果监督者牵连事中或者置身于利害关系圈内，显然不能实施有效监督。而人民检察院在拥有法律监督权的同时，还拥有侦查权和公诉权，多重角色，职能冲突，既牵涉事中，又是身为利害关系方，“这不仅显得多余，徒增制度上的混乱，而且还造成了权力体系中权力角色的错位，导致权力间的无谓摩擦与能耗。这不能不说是我国宪法当中的一道硬伤”。而要解决目前人民检察院职能冲突、角色混乱的问题，必须通过权力的重新配置来解决。
基于上述分析，笔者认为应该取消人民检察院的法律监督权（这里指侦查监督权、诉讼监督权、批捕权和抗诉权），其中侦查监督权、诉讼监督权及抗诉权赋予法监院，而批捕权赋予人民法院行使。修改宪法确定法监院为国家法律监督机关，我国的检察权其基本权能定为两个：侦查权、公诉权。
3、撤销行政监察机关
行政监察机关是行政系统内部的法律监督专门机关，行政监察机关实行的是“双轨制”，即行政监察机关既其受上级主管部门领导，又受行政机关领导。这种监督的监督主体在人、财、物、权等方面都受制于监督客体，是“儿子监督老子”，行政监察机关实际上难以有效开展监督工作，反而往往成为抵制外部监督的盾牌，并且与人民检察院存在职能上的重合。对此，笔者的观点是：对行政机关的法律监督应外部监督为主，以内部监督为辅。从其内部监督来看，应着重加强上下监督、主管监督、职能监督这三种形式，没有必要在其内部设立一个等同外部异体监督的机构——行政监察机关。故应予撤销，将其并归于人民检察院，这样既有利于加强对行政机关的外部监督，又可以解决原监察机关和检察机关相互推诿或互争管辖的问题，同时也符合精减机构、提高效率的要求。
4、赋予人民检察院对国家工作人员职务违法的调查权和处置权
如前所述，我国检察权的基本权能包括侦查权、公诉权。对国家工作人员职务违法的调查权和处置权是从人民检察院的侦查职能中衍生出来的权力，这是撤销行政监察机关后，而应赋予人民检察院的权力。人民检察院侦查权的范围几经变化，总体呈缩减的趋势，现行刑事诉讼法第18条第2款规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”由此可见，检察机关侦查权的范围就是对职务犯罪的侦查，是刑事诉讼结构中的一部分。对于未达到犯罪程度的职务违法行为的外部监督，在整个法律监督机制中处于薄弱环节，目前的做法是人民检察院侦查终结，做出不起诉或撤案决定后，对于职务违法行为，检察机关无相应处置权，而只能做出建议或移交有关部门处理，这无疑起不到外部异体监督的应有效能。因此，有必要赋予人民检察院对国家工作人员职务违法的调查权和处置权，使人民检察院在打击职务违法和职务犯罪两个层面上实现职能的统一，既有利于机构的精简，又有利于效率的提高。同时，这也是履行《联合国反腐败公约》义务的一种制度上的体现，该公约第36条（专职机关）规定：“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则采取必要的措施，确保设有一个或多个机构或者安排了人员专职负责通过执法打击腐败。这类机构或者人员应当拥有根据缔约国法律制度基本原则而给予的必要独立性，以便能够在不受任何不正当影响的情况下有效履行职能。……。”
人民检察院行使职务违法调查权和处置权的具体制度和相应程序，应在立法上予以确定，其中应该考虑：人民法院在行政诉讼中发现的涉嫌职务违法的行为，应通告人民检察院查处的；将人民检察院行使职务违法调查权和处置权纳入司法审查范围，为当事人提供司法救济途径，就如当事人对公安机关提起行政诉讼一样，来新设一种诉讼制度；对于人民检察院的职务违法处置权，可以考虑制定《国家工作人员职务违法处罚法》来具体规定。
5、扩大司法审查权的范围
我国现行行政诉讼法通过“以合法性审查为原则，以合理性审查为例外”的方式确定了人民法院对具体行政行为的司法审查权。《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审查行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”体现了合法性审查原则。该法第45条第4项规定：人民法院对“行政处罚显失公正的，可以判决变更”，体现了合理性审查的例外情况。这种制度安排既建立了人民法院对行政机关依法行政的监督，又避免了人民法院不至于过度干预行政机关，给予了行政机关应有的自由裁量权。但司法审查权的范围仅限于具体行政行为，却有局限性。对司法审查权的范围应作下列调整：
（1）非立法性抽象行政行为应纳入司法审查权的范围
如前所述抽象行政行为可分为立法性抽象行政行为和非立法性抽象行政行为，前者是行政立法行为，由于我国的政权组织形式并非以三权分立的方式，人民代表大会是国家立法机关，监督立法行为和维护法制统一的是与人大地位和性质相适应的必不可少的职权，司法机关受人大监督并对人大负责，司法机关无权监督和制约人大，故不宜分取人大的立法监督权，如前所述应由人大授权专门机关——法监院来行使。而对于行政机关的非立法性抽象行政行为，包括行政机关制定、的具有普遍约束力的行政措施、行政决定和行政命令等都是实施法的行为，不属于立法法规定的法的形式，故应纳入司法审查的范围。
（2）取消行政终局裁决，赋予法院终局裁决权
我国已加入世界贸易组织，将根据承诺国内与wto规则不相适应的法律制度，其中包括司法审查制度，wto协议要求各成员应根据wto有关协议建立或完善相应的司法审查程序。我国在《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》中承诺了司法最终审查制度，即所有行政复议都不是终局性的，都要赋予当事人提请司法审查的机会，让法院享有终局裁决权。
（3）将强制性侦查措施纳入司法审查范围
广义上的强制性侦查措施可分为人身保全措施和证据保全措施，前者包括拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留和逮捕等；后者包括搜查、扣押和由扣押派生出来的查封、冻结、追缴，以及一些涉及公民基本权利的秘密侦查措施和技术侦查措施如通讯监听、邮检、秘密录音、拍照、摄像、诱捕等。上述这些强制性侦查措施涉及宪法赋予公民的基本权利，如果缺乏有效的制约手段和程序保障措施，将严重危及人权保障，而目前除公安要逮捕需检察院批准外，上述强制性侦查措施的使用是由侦查机关自行决定，其合法性和正当性缺乏外部审查和监督，极易在权力本性的驱动下导致滥用强制性侦查措施。因此，对于强制性侦查措施必须纳入法院的司法审查权范围，实施强制性侦查措施的必须经过人民法院批准。
（三）法监院的组织构成
本文将法监院作为国家的法律监督机关，在制度设计上注重将法监院作为一个地位超然的单纯法律监督机关，法监院仅对国家机关活动的合法性进行审查、裁断，对于审查、裁断为不合法的被监督事项只享有宣告无效或撤销的权力，而没有直接处理、变更被监督事项的权力，以使法监院地位超然，不越权代行其他国家机关的权力，但应赋予法监院对不执行决定者的制裁权，简言之，法监院其职责在于判定错误，要求被监督的国家机关必须自行纠正错误，回到合法轨道，对不纠正者，法监院有权依法给予法律制裁。在此总体思路下，笔者拟从权能设置、机构设置及程序设置这三个方面来分析法监院的组织构成。
1、法监院的权能设置
（1）立法监督权
除宪法外，根据《立法法》第2条的规定，我国的法的形式包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章以及地方政府规章。法监院的立法监督权的对象不包括对法律的制定、修改和废止等立法活动的监督，对法律的立法监督权由全国人大行使，法监院只能对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章以及地方政府规章的制定、修改和废止等立法活动的进行监督，法监院立法监督的内容包括两个方面：一是违宪审查；二是违反上位法的审查。另外，法监院还有对司法解释是否违反宪法和法律的审查权
立法监督权的衍生权力，包括对国务院部门规章、地方政府规章的宣告无效权；提请全国人大撤销或改变法规、地方性法规、自治条例和单行条例的权力（即提请撤销权、提请改变权）。
（2）程序监督权
“依法治国”已写入我国宪法，依法治国，不仅要求依实体之法，而且还要依程序之法，法谚有云：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”（Justicemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone），这种看得见的方式就是程序法，随着近现代社会与法制的发展，程序法在法律体系中的地位不断提高，有人甚至称“程序是法律的中心”。在法治社会中，实体权利总是要通过一定的程序来实现，失去了程序公正则实体公正难以得到保障，从这个意义上说，“程序法是实体法的生命形式”。同时，程序法在制约国家权力的恣意滥用和保障人权上发挥着重要的作用，比如行政程序，有的学者提出“行政法主要是行政程序”，理性而公正的程序是行政活动正当化的主要途径。从立法上看，“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”由上可见，重视程序正义已成为是现代法治的一项基本原则，法律程序的公正度及遵守度常常是用来衡量一国法治程度的标准。
实现程序正义有着两个前提，一是程序本身必须具有正当性，不正当的程序最终将成为推诿职责、刁难人民的工具；二是正当的程序必须得到遵行，再正当的程序得不到遵行，也无法体现程序的正义价值。因此，监督程序法的实施是法律监督的一项重要内容，它自然是法监院的主要权能之一，并且加强和完备程序监督，在我国这种有着“重实体、轻程序”法律传统的国家里，更具有现实意义。
程序监督包括对选举程序、立法程序、司法程序、行政程序的监督，其中立法程序监督不包括对全国人大的立法程序的监督。法监院的程序监督权具有如下几个特点：a．以事中监督为主，以事后监督为辅
事中监督，也可称实时监督，是指应该在当前程序阶段进行监督，某项程序完结后，不由法监院监督，而通过其他方式解决。比如在刑事诉讼的侦查阶段中，法监院对侦查机关的程序合法性进行实时监督，侦查阶段终结后，则由相应国家机关在审查起诉、审判过程中处理，法监院不对侦查阶段的程序问题作事后监督。法监院对程序的事后监督只有在特定情况下才能进行，也即当其他法定救济途径用尽后，法监院才介入对程序的事后监督。比如，对于侦查阶段的程序违法，经过审查起诉、审判，判决生效后，经申请再审被驳回或再审之后，当事人再无法定救济途径可走，此时法监院才可对程序问题进行事后监督。
B．以被动监督为主，以主动监督为辅
对于程序的监督，法监院需依据当事人或国家机关的申请再被动启动程序监督，比如犯罪嫌疑人对超期羁押向法监院提出监督申请，公安机关对不批准逮捕或不起诉向法监院提出监督申请。法监院对程序的监督一般不主动出击进行监督，除非涉及重大国家利益或社会公共利益才主动对程序进行监督。比如对行政听证程序，如果涉及上述利益的，法监院可主动予以监督，但主动监督是以旁观者的身份介入，当发现程序违法时，才可以职权干预。
C．不涉及实体问题的处理
法监院的程序监督只是针对案件的程序性问题，对于案件的实体问题，应由相关国家机关根据法监院对程序性问题的判定自行处理。比如选民资格案件具有实体审查性质，应由人民法院处理，现行民事诉讼法对此作了相应规定。
D．法监院拥有程序违法制裁权
在我国现行程序法中（包括实体法文件的程序性条款）普遍地缺少制裁性条款，就是当程序违法时，其法律责任及后果（或称程序性制裁后果）不明确或存在缺失。尽管对有些程序违法行为，比如说刑讯逼供，将被追究行政责任，情节严重的还可能导致刑事责任，但是由于司法实践中广泛存在的诸多潜规则，而使得这些本不完备的制裁条款被规避或架空，比如说在司法改革中出现的错案追究制度，演绎出“胜者王侯败者寇”的潜规则，只要不办成“错案”，那么程序违法问题就不是问题，因此为了“办成铁案”，甚至不择手段，视法定程序为羁绊，每每做出违法程序的行为。为了完善程序监督，一方面还应在立法上健全程序违法的制裁条款，做到制裁程序违法者有法可依，另一方面还应在体制上保障这些制裁措施落到实处，笔者认为这就需要赋予法监院程序违法制裁权。由于法监院拥有程序监督权，可以在程序架构内实现经常性、制度化的监督，并且法监院独立于其他国家机关，地位超然专门负责法律监督，是有效和有力的外部异体监督，因此，赋予法监院程序违法制裁权，有利于建立起一个长效的、有力度和可依赖的程序监督机制。这里还要说明的是，法监院的程序违法制裁权与前文所说的人民检察院对职务违法的处置权两者之间的关系，前者是对程序违法的制裁，后者是对实体违法的处置，如果人民检察院在履行职务中发现程序违法需给予制裁的，应报请法监院就程序违法问题进行处理。
（3）实体监督权
实体监督，是指对人民法院的审判活动是否符合实体法规定进行监督。设定法监院实体监督权的要素：
a．以人民法院为监督客体
法治的基本理念之一就是“法律至上”，这就要求对在法的实施过程中出现的各种扭曲必须得到矫正，从面维护法律至高无上的权威。现代法治国家，法院被设为最重要和最终的矫正者，除立法、外交、国防等国家行为外，其裁判的范围涉及社会生活的方方面面，是公民的法律权利受到侵害的最终救济手段，即所谓“司法是社会正义的最后一道防线”。基于此，法监院的实体监督只能针对人民法院，而不是针对其他国家机关，其他国家造成的实体不公由人民法院处理，法监院不能代行法院的实体处置权，但法监院有权启动审判监督程序，要求法院再审，因此，法监院应享有抗诉权。
B．属于事后监督
法监院的实体监督必须是事后监督，即只有当诉讼程序依法终结，判决生效后，才能行使实体监督权，在诉讼程序中，不能行使实体监督权，以保障人民法院独立行使审判权。
C．调卷权
法监院在实体监督过程中，有权调取人民法院或相关部门的案卷或材料。
D．要求答复权
法监院在实体监督过程中，有权就涉及案件的有关问题要求人民法院予以答复说明，人民法院必须予以答复。
e．必须指明原审错误
法监院提出抗诉，要求再审的，必须指明原审存在的符合法定再审条件的错误。如未指明错误或所指错误不符合法定再审条件的，人民法院有权要求法监院收回或举行听证。
F．听证程序
如果法监院决定不提起抗诉，申请人不服的；或者法监院决定抗诉，但申请人、人民法院对法监院所指出的原审错误有异议的，应就涉及法定再审条件的原审错误而争议的问题举行听证会，这种听证会不同于行政决策听证会，而是类似于陪审团制度的形式，听证会由法监院主持，但对争议问题的没有决断权，而由听证团以投票方式来决定。听证团的组成程序可按选定仲裁员的模式设计，听证团人员可由与案件没有利害关系的人大代表或普通公民担任。法监院是以听证团的决定为基础，依法作出抗诉与否的裁决。
G．再审告知制度
如果人民法院自行决定再审的案件，应当告知法监院。以便法监院掌握情况，决定是否派员专案监督，以避免法院朝判夕改、滥用再审权。
H．再审判决、裁定不得以相同事实和理由作出与原审相同的判决、裁定
再审程序的设计其关键在于再审程序的启动环节，为维护生效判决、裁定的终局性和权威性，应以原判决、裁定确有错误为启动再审程序的必要条件，也即必须首先得出“确有错误”的结论才能启动再审程序，那么如何才能保障得出的“确有错误”结论是客观的呢，现有法律并未在程序上给予明确的安排，由于没有程序上的保障，使得再审程序的启动存在一定的任意性。对此，笔者在前文中设计了申请人、法院享有对法监院认定原审错误的异议权，并确立了听证制度来救济，通过这些手段能较为客观地认定原审的错误，有利于避免启动再审程序的任意性和浪费司法资源，保障启动再审程序是以原判决、裁定确有错误为前提，这就意味着进一步查证这些错误并予以纠正就是再审的重要任务，因此，再审判决、裁定不得以相同事实和理由作出与原审相同的判决、裁定，否则再审则失去了意义，因为再审程序的启动是以确有错误为前提。
i．一院不得二抗
同一法监院不得就同一案件二次提起抗诉，如果确需再次抗诉的，应提请上一级法监院审查决定，如果最高法监院需要再次提起抗诉的，应报请全国人大常委会批准。
（4）调查权
法监院在立法监督、程序监督和实体监督过程中，对存在疑点的问题，通过书面审查无法解决时，应进行调查。其调查的范围、手段和程序应以立法形式明确规定，并且应处理好与侦查权的关系，如果法监院在调查过程中发现涉嫌刑事犯罪的，应通报侦查机关依法侦查。（5）协调权
对行政机关、法院、检察院之间发生矛盾和争议的，如果这种矛盾和争议是现行程序法规定了解决方式的，则按程序法解决，如果程序法未作规定的或规定不明确的，那么应由法监院协调。另外对于案情复杂、涉案面广、社会影响大的案件，如某一案件跨地区跨部门，或涉及多个国家机关，或刑事犯罪、经济纠纷和行政侵权交错在同一事件中，要及时、全面、高效地解决问题，需要多个部门形成联动，这时候就需要法监院来协调。法监院的协调的内容、范围和程序应由法律明确规定，但应注意法监院在协调时应保持超然地位，是在各部门间居中协调，以解决部门间的矛盾为主要任务，而不得代行其他部门的职权，插手其他部门的事实处理。法监院的这种协调是在程序中和法律体制内的协调，依靠的是法律来保障协调的权威，是具有法律效力的协调。而当前对公、检、法等政法机关的协调工作是由政法委来协调，但政法委的协调，其协调的范围、方式和程序都是由各级各地的政法委内部制度来规定，并且没有统一的规定，各政法委的协调制度各有不同，因此政法委的协调不是程序中和法律体制内的协调，依靠的是权力来保障协调的权威，反映的是“权大于法”的理念，其结果是变居中协调为直接干预。
2、法监院的机构设置和程序设置
本文主要是从法律监督权的重新配置来对法律监督机制进行创新。权力的分配和权能的确定是法监院机构设置和程序设置的前提和基础。权力和权能明确了，其他问题就都好解决了，限于本文意旨，笔者在此不对法监院的机构设置和程序设置作详细论述。
（1）法监院的机构设置
法监院在机构设置上，可设四个级别，与人民法院的级别设置相对应。即最高法监院负责统一领导和管理全国法监院，高级法监院负责领导和管理本省级行政区划内的法监院，中级法监院负责领导和管理本市级行政区划内的法监院，基层法监院为县级行政区划的法监院。
法监院受同级人大的监督，但地方法监院（除最高法监院以外的法监院）在受同级地方人大监督的同时，地方法监院对地方人大享有一定范围的监督权，如地方法监院对地方立法的监督。全国人大与最高法监院是监督与被监督的关系，最高法监院无权监督全国人大，而地方人大与地方法监院则是相互监督的关系。
（2）程序设置
法监院作为法律监督机关是法律监督机制的枢纽，要切实发挥其功用，与之相配套的、具体的、周详的、可操作的程序规范至关重要，必须为当事人启动监督、获得救济提供合理而周全的程序保障。
四、层级式法律监督机制
通过上述对法律监督权的重新配置以及法律监督机制的枢纽机关法监院的设立，在这种权力格局和国家机关间的相互关系下，形成一种层级式的法律监督机制。具体可分为四个层级。
1、全国人大及地方各级人大
全国人大是绝对第一层级，其他国家机关都受其监督并对其负责，其他国家机关无权监督全国人大；全国人大主要监督法监院来实现其法律监督职能；对全国人大的监督主要通过两个途径：一是内部监督，建立健全人大代表对人大常委会的监督制度以及人大常委会对人大代表的监督制度；二是外部监督，建立人民群众对人大及人大代表的监督制度，比如完善人大代表罢免制度、人民提案制度等。
地方各级人大是相对第一层级，即地方各级人大在本行政区划内属于第一层级的监督，其有权监督本行政区划内的其他国家机关。对地方各级人大的监督途径同样分为内部监督和外部监督，但在外部监督方面，除了人民群众的监督外，还要受上级人大的监督，以及受法监院对其立法活动的专门监督。
2、法监院
法监院是法律监督机制的第二层级，他是法律监督机制的枢纽机关，一方面受人大监督对人大负责，另一方面对行政、司法、检察等国家机关进行法律监督和协调。法监院只是对国家机关活动的合法性进行监督，而没有直接处理所涉事务的实体权利，从而保障法监院作为监督者的超然的地位，不牵涉入利害关系之内，同时法监院也是行政、司法、检察等国家机关发生法律矛盾时的协调机关。人大主要通过法监院来实现其法律监督职能。
3、人民法院、人民检察院
人民法院、人民检察院是法律监督机制的第三层级。人民法院通过司法审查来监督行政机关和人民检察院，人民检察院通过职务违法的查处和职务犯罪的侦查来监督国家机关及其工作人员。人民法院是通过给予相对人救济途径来保障法律的实施，人民检察院是通过监控执法、司法人员的行为来保障法律的实施。
4、行政机关
行政机关是法律监督机制的第四层级。行政机关的监督指上级行政机关对下级行政机关、行政机关对企事业单位、公民执行和遵守法律和行政法规的情况所进行的监督。行政机关的监督。同时行政机关是法律监督机制中的主要被监督对象，既有法监院对其行政立法、行政程序进行监督，又有人民法院对其非立法性抽象行政行为、具体行政行为及对其公安机关的侦查措施进行监督，还有人民检察院对其工作人员的职务违法、职务犯罪方面的监督。之所以将行政机关置于国家法律监督的最底层，是因为行政权不同于其他国家权力，国家的法律绝大多数是通过行政机关来具体实施，“行政权最经常、最广泛、最直接涉及行政相对人公民个人、组织的权益，且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开”，从而行政权最容易被滥用，因此不可避免地成为国家法律监督机制中的主要的被监督对象。
五、结论
要克服我国现行法律监督机制的缺陷，建立起一个科学合理、行之有效的法律监督机制，以保障法律正确、统一地实施，应该结合中国实际，从政治体制和法律制度这两个层面上来考虑。
1、政治体制层面
人民代表大会制是我国的根本政治制度，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，体现了我国社会主义制度的政治优势和特点，是符合我国国情的制度选择。法律监督机制的建立健全必须围绕坚持和完善人民代表大会制来开展，其中关键是要解决好人民代表大会与党的领导的关系、依法治国与党的领导的关系，这对建立一个行之有效的法律监督机制至关重要。笔者认为要解决好这两个关系必须将党的领导法制化。
首先，党的领导虽然写入了宪法，但对党的领导活动并未纳入法制轨道，党的领导权实际上成为“超国家权力”，而现代法治要求法律至上，任何组织和个人都必须在法律范围内活动，不得有超越法律的特权，因此，党必须依法进行领导，并接受法律监督应该是建设社会主义法治国家题中应有之义。
其次，人民代表大会制是主权在民，人民当家作主的民主制度，人民通过人民代表大会制定的宪法和法律代表了人民的根本利益，因此尊重宪法和法律，实际上就是维护人民的利益，实现人民的意志。党的“三个代表”之一既然是“代表中国最广大人民的根本利益”，那么党就更应该积极将自己的领导活动纳入法制轨道，
最后，对党监督必须法制化。邓小平曾指出“党要管党，一管党员，二管干部。对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题，因为许多党员都在当大大小小的干部。”2004年2月，中共中央向全党颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，以贯彻“党要管党、从严治党”的方针，然而党内监督只是对党的监督的一个方面，现代法治是与政治权力的制约分不开的，依法治国强调的是对权力的规范、制约和监督，核心就是要依法治权、依法治吏。在中国，关键的是要用宪法和法律来规范大大小小的党员干部的领导行为，党的领导是毕竟是通过大大小小的党员干部来实现，归根揭底也就是要在法治原则下对党的领导实行法制化监督，因此，强调党内监督的同时，更重要的是应该强调对党的法律监督。
如果党的领导不能法制化，那么对党的法律监督也就是一句空话，其结果人们倚重的只能是“党要管党”的党内监督制度，而成为法律监督机制不能触及的领域或者说法律监督机制的禁区，这就必然是我国法律监督机制的一个显见的创伤。
2、法律制度层面
人民代表大会制的组织原则是民主集中制，在此原则下，其他国家机关由人民代表大会产生，接受人民代表大会的监督并对人民代表大会负责。人民代表大会是其他国家机关的权力来源，并通过宪法和法律的形式对国家权力进行分配，现行宪法将法律监督权赋予人民检察院，而人民检察院同时还行使公诉权和职务犯罪侦查权，权力和职能的存在冲突，人民检察院身陷利害关系之中，失去了监督者超然的地位，这种自我监督导致权力膨胀而失衡，成为法律监督体制上的缺陷，再者，现行法律对人大的法律监督与人民检察院的法律监督的区别与关系没有明确规定。由此，一方面导致人民代表大会的法律监督虚化，另一方面使得整个法律监督机制缺乏一个权力机关与行政机关、司法机关（法院、检察院）的枢纽机关和协调机关，导致整个法律监督机制效率低下和不力。对此有必要从宪法高度对国家法律监督权进行重新配置，设立一个枢纽机关和协调机关——法监院，形成一种新的权力格局。并且由于法监院的地位超然，不涉及具体事实的实体处置，在法律监督机制中设立一个纯正的法律监督机关，从而使得行政机关、人民法院、人民检察院以及地方人大外部真正存在一个异体监督，从而保障监督的有力、公正。由此形成一个层级式法律监督机制，各层之间权限明确，相互关系程序化、制度化，并具有协调性。
在本文构想的法律监督权分配格局下以及层级式法律监督机制的框架内，现在理论界、实务界争议的诸多问题的都可以得到一揽子解决，比如违宪审查、抽象行政行为审查、人大个案监督、行政程序和司法程序的监督、人民监督的有效途径、检察权的性质、“监督监督者”的怪圈、司法体制等问题，其实都不是独立的问题，这些问题要得到较好解决，都不可避免地要从政治体制及宪法层面上找根源，因此，只有从根源上综合分析如何解决这些问题，从而作出科学合理的法律监督权的配置，建立一个新法律监督机制，也即以现有上述问题为着眼点来构建法律监督机制，同时又以所构建的法律监督机制作为平台来进一步解决现有问题，这便是笔者写作本文的初衷所在.
参考文献
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法律监督的概念有广义和狭义之分，相应法律监督权也有广义和狭义之分，广义的法律监督权包括权力机关、检察机关、审判机关和行政机关的法律监督权力及其他组织、个人享有的法律监督权利，狭义的法律监督权是指检察机关的监督权。本文论述的法律监督权仅指权力机关、检察机关、审判机关和行政机关的法律监督权力。
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我国宪法第2条第1、2款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”因此，从权力来源上看，其他国家机关的权力来源于全国人民代表大会的“授权”。
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工作监督是指人大及其常委会对本级"一府两院"的行政管理工作、审判工作、检察工作是否符合宪法和法律规定，是否贯彻执行上级和本级人大及其常委会的决议、决定，是否符合人民的根本利益和意志而进行的监督。工作监督主要包括四个方面：总体监督，财政监督，计划监督和人事监督。
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上下监督即各行政机关因隶属关系所形成的监督。主管监督即行政机关对被管理单位及其工作人员的监督。职能监督即政府对政府职能部门就其主管工作在自己职权范围内对其他有关部门的监督。
学界对职务犯罪的定义很多，但基本上都认为职务犯罪至少应包含两个要素：一是犯罪主体是国家工作人员；二是从犯罪行为上看，都是利用职权来实施的行为。刑事诉讼法第18条第2款反映了这两个要素。
2005年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议审议批准加入了《联合国反腐败公约》。
《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》第2条第（D）节“司法审查”第2款：“审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会，且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。”
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法律监督体系篇8
一、程序公正与审判监督的关系
程序公正是依照法律开展的诉讼活动，是司法公正的基本内容，也是司法公正的核心。因而其具有直观性，即是人们可以看得到的公正，也是诉讼程序内在的价值所在。法律赋予司法者的权力，就是体现在司法活动上是否公正、公开、公平执行法律。在审判活动过程中，法官是否依法作出正确裁判和适用法律，诉讼程序是否合法，架起检察官对审判活动全过程的监督职责。
1、程序公正与审判监督是辩证统一的关系
有人认为检察机关对加强审判监督有制约干涉法院独立行使审判权。其实不然，强化对审判监督与维护诉讼程序公正的目的是为了保障我国法律统一、正确实施，是为了保证法院依法公正依法行使审判权。如果没有监督和制约，权力必然会被滥用，诉讼程序公正性就难以体现，法律就难以得到正确实施。所以，程序公正与审判监督是密不可分的，是相互促进，相互制约的，是辩证的、统一的关系。
2、审判监督是程序公正的前提
检察机关对审判机关的监督在世界各国都是存在的，只是检察监督权大小不同而已。我国《宪法》第129条和《人民检察院组织法》第1条规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”。在《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。因此，人民检察院依法对人民法院的审判活动行使法律监督权，是有法律的依据。审判监督是在诉讼活动过程中，人民检察院以国家监督者的身份对人民法院的审判活动是否合法进行监督。也就是通过以国家公诉人身份的检察官参与诉讼，对有犯罪行为的被告人提起公诉，出庭支持公诉，对整个诉讼活动过程是否合法予以监督并提出纠正意见，对认定确有错误的生效或未生效的裁判提出抗诉。使案件在审理中能依照《刑事诉讼法》规定的程序进行，确保程序法的正确实施。
3、程序公正的实现需要检察机关监督来保障
目前，英美法系和大陆法系的法律理论都认同，在诉讼中实现法律的正义，就是实现程序公正的价值目标。程序公正是指刑事诉讼过程的公正，也是刑事诉讼程序本身应符合公平和正义的基本要求，其核心是对诉讼参与人的合法权利应予以尊重和保护。在审判活动中，法官始终处于主导地位，庭审过程是在法官指挥下进行的，自由心证的思想在执法的过程中也就难以避免产生，因而在实践中存在着有法不依、执法不公等司法腐败现象，在这种情况下诉讼程序公正是无言可谈的。导致这种原因就是缺乏有效的监督，这也是人民检察院对审判监督的重点和难点。维护诉讼程序公正离不开检察机关的法律监督，只有以监督来制衡，才能防止法官权力腐败的滋生和蔓延。因此，程序的公正是实现司法公正的法律内部生命。无论是法院行使审判权，还是人民检察院行使法律监督权，都必须符合《刑事诉讼法》第2条规定的任务。加强审判活动的监督，通过合法公正的诉讼程序保护当事人的诉讼权利和其他合法权益，对于保障人权具有重要的意义。
二、当前审判活动监督的现状
人民检察院依法行使刑事审判监督的职责，对庭审过程中的每一个诉讼环节是否公正合法的监督，直接关系到诉讼程序的公正性。但是目前检察机关行使审判监督方面还缺乏立法上的依据和具体的操作程序，致使监督乏力，收不到良好的法律效果。
1、审判监督在立法上尚不明确
我国《刑事诉讼法》第169条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见”。然而对监督活动是通过公诉人参加诉讼活动对庭审是否合法进行监督，由于公诉人忙于就实体法的事实和罪名进行指控、举证、答辩，对监督只是流于表面形式。所以，以人民检察院为主体的监督是用什么方式和程序来操作，对法院审判委员会讨论决定重大疑难案件又如何监督，在法律上都没有作出明确的规定。提出的检察建议和纠正违法意见是否能被法院接受并执行，也是很难保证。若不接受，应如何处理，又是一个法律问题。同时对自诉案件和适用简易程序案件如何来实现监督，也是一个存在的问题。因此，在司法实践中，由于立法上的不完善，是限制着检察机关对审判监督开展的一个主要原因。
2、公正执法意识不强，监督不力
《刑事诉讼法》规定公、检、法三机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约。但在制约上作为法律监督机关的人民检察院的监督力度还相当薄弱，当前还存在着重审查、多配合、轻监督的情况，主要表现在怕影响关系，怕伤感情，怕以后工作不配合等消极因素，致使对诉讼过程的监督存在于表面，流于形式，出现审判监督权的行使力度疲软现象。
3、监督措施不到位
国家权力的实现必须以一定手段和措施来保障。没有处分权是检察机关审判监督不力的主要原因之一，检察机关对审判监督仍没有相关的配套措施，使监督权的行使空间有限，难以发挥制约作用。在实践中，检察机关只能对审判人员构成犯罪才能依法追究其刑事责任，但对诉讼过程中的违法行为只能发出检察建议或口头、书面纠正违法意见，被监督者不答复、不纠正，检察机关就束手无策。因此，对有违法的行为没有给予一定相应处罚，检察机关行使法律监督权就难以落实，程序公正也难以得到实现。
4、监督途径与方法简单、抽象
当前对审判活动的监督途径与方法是依照《刑事诉讼法》规定的，是程序法的大框框规定，对监督的途径与方法缺乏明确的施行细则。当前对监督的内容主要有：a、法院对案件的受理有违反管辖规定的；b、法院审理案件有违反法定审理和送达期限的；c、法庭组成人员不符合法律规定的；d、法庭审理案件有违反法定程序的；e、有侵犯被告人和其他诉讼参与人的诉讼权利和其他合法权益的；f、有其他违反法律规定的行为。对于上述内容，人民检察院只有在派员出席法庭，对庭审活动进行监督，或是受理当事人和其他群众的申诉、控告和检举以及庭审外的调查研究监督等。对违反审判活动提出口头纠正意见或发出纠正违法通知书；对确有错误的裁判依法提出抗诉；对有犯罪行为依法追究刑事责任。这些途径与方法在执行上过于简单、抽象，没有明确的可操作性规定，缺乏法律的约束力和权威性，造成在实践中某些具体问题上无章可循，监督效果较差。
三、完善对审判活动监督的有效机制
随着依法治国进程的推进，司法公正越来越体现其重要性，而公正不仅要求司法者严格执法，依法办事，还需要对执法活动进行监督，才能防止权力的腐败，保证司法权能依法运行。诉讼程序的公正同样需要法律的监督，制约其审判权的滥用，确保法律的正确实施。列宁指出：“保证法律实施，第一是对法律的执行加以监督；第二是对不执行法律加以惩办”。因此，作为负有法律监督职责的检察机关，必须有完善健全的监督体系，才能保障程序公正和法制的权威。
一是完善审判活动的监督立法。诉讼程序是诉讼活动的准则。只有在立法上保障程序公正，制定出规范的、合理的、科学的法律规定，司法者在实施法律时才有法律依据。负有立法的权力机关应尽快对法律监督特别是审判活动监督的内容进一步加以明确，作出具体的、可操作性的规定，或是通过司法解释来规范审判监督程序的完善，以补充法律不适应新形势的需要。
虽然检察机关拥有检察建议权，但在立法上还不具有约束力，也即是没有强制性，法律上又没有规定检察机关对监督的处分权，使审判监督工作开展不深入，难以付诸兑现。因此，建议增设检察机关对审判活动监督的处分权，也就是当法院不接受检察建议，不纠正违法行为以及违反诉讼法规定的程序时，检察机关应享有检查权、调阅案卷权、审查权、调查取证权、出席庭审权等以及作出其他处理的权利。同时应规定检察长列席同级法院审判委员会，有权发表和提出建议，进行监督审判委员会在讨论决定重大疑难案件的活动是否合法。所以，权力的行使必须得到有效的监督，否则就会失去控制，必然产生腐败。笔者认为，只有制定公正、科学的诉讼立法，规范诉讼程序的活动，明确界定审判监督的内容、职权和具体程序，才能体现法律上的公正。
二是转变执法观念，树立检察监督权威。执法观念的转变，就是要求检察人员严格依法办事，公正执法，在实体公正和程序公正并重的条件下，突出体现程序公正优先的执法观念，以适应新形势下提出“强化法律监督，维护公平正义”的要求。法律赋予检察机关的行使监督权，应坚决予以履行，树立监督权威，做到敢于监督，善于监督。对于不接受监督的或一切违反办案纪律的行为所引起的法律后果，应严肃法纪，予以制裁；对触犯刑律的，坚决予以追究刑事责任。以防止法官滥用职权，妨害程序公正。同时对检察机关内部应建立案件监督制度，完备有效的监督机制，防止监督权滥用，保证案件在诉讼程序上依法运行。
三是推行量刑建议制度。量刑建议实际上是检察机关的建议权，是属于公诉权的一部分。所谓量刑建议就是在审判活动中，公诉人代表人民检察院向法院建议对被告人处以某一特定刑罚而提出的具体要求。随着司法改革的深入和人民群众对司法公正的迫切期望，量刑建议是随着时代的要求而采取的新举措，是检察机关发挥审判前一种必要的引导作用。因此，公诉人在审判活动中提出量刑的具体建议，是实现审判监督新的有效的途径。不仅可以监督和制约法官对被告人量刑的偏倚，减少司法不公、徇私舞弊等现象，促进法官公正行事。同时也是检察机关提出抗诉的依据，量刑建议的提出，能使法官在量刑时考虑到各种相关因素，准确适当作出裁判。若量刑建议不被采纳，判决明显失当时，检察机关可以作为是否抗诉的依据。所以，量刑建议制度的确立，在诉讼程序上不仅能保障量刑的公正，增强刑罚适用的透明度，而且能提高诉讼效率，维护司法公正。这一制度是符合我国刑事政策发展的需要，对保证司法公正具有十分重要意义。
公正永远是法律的灵魂。党的十六大报告中明确指出：“加强社会主义法制建设，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究……加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正……”。因此，加强对宪法和法律实施的监督，维护司法公正，已是时代的趋势。检察机关对审判活动监督是法律监督的的一项重要职能，加强和健全检察机关审判监督权，是符合与时俱进的要求，符合维护公平与正义的要求。只有忠实履行宪法和法律赋予的职权，依法独立公正行使法律监督权，强化对诉讼程序监督，才能保障司法的公正性，推进我国依法治国进程。
作者：广东省丰顺县人民检察院游常庆
联系地址：广东省丰顺县人民检察院
法律监督体系篇9
[关键词]指定居所监视居住；监督主体；被害人监督；自媒体
[中图分类号]D920.4[文献标识码]a[文章编号]1671-5918（2015）20-0086-03
2012年出台的《刑事诉讼法》从我国具体国情出发，不仅总结了以往法律法规的有益成果，而且还提出了许多创新性的条款，以适应新时期我国建设法治国家的需要。对指定居所监视居住的创新性规定就是一个具体的体现。新事物的出现往往都伴随着争议，为了保证新生事物在正确的轨道上平稳的前进，就必须确定监督主体。
一、确定监督主体的意义
通过对新刑诉法进行解读可知，监视居住是一种非羁押性的强制措施，而指定居所监视居住则是这一强制措施在特殊情形下的特殊形态。为了防止指定居所监视居住这一国家权力被滥用，就必须注入其它力量对其加以监督和制约。监督和制约这一国家权力的权利主体就是监督主体，确定对指定居所监视居住的监督主体有着深远的现实意义和法律意义。
第一，确定监督主体，是保障公民基本权利的需要。从形式上看，这一强制措施限制了犯罪嫌疑人的人身自由，如果不对其进行监督和制约，很容易导致变相羁押的出现，违背《刑事诉讼法》的立法意图。确定监督主体能够使监督权得以更好地发挥，有效防止超期羁押和刑讯逼供等权力滥用现象的出现，实现保障人权的宪法目的。
第二，确定监督主体，是适应国家新形势的需要。指定居所监视居住是新形势下诞生的具有中国特色的刑事强制措施，与当下“反恐”“反腐”的国家大势相契合。尤其是在“反腐”实践中，指定居所监视居住更是为“双指”“”提供了《刑事诉讼法》上的法律依据，切实做到了有法可依。作为一项具有开天辟地意义的刑事强制措施，必须有可靠的监督主体对其进行全方位的监督，形成完整的监督体系，以保障指定居所监视居住的顺利实施。
第三，确定监督主体，有利于消除争议，缓解矛盾。要消除争议、协调各方利益，保障这一新生事物的健康发展就必须完善监督体系，就必须确定全方位的监督主体范围。监督主体一般是刑事案件的各方利害关系人，刑事案件的处理结果与监督主体的利益息息相关。确定监督主体，能够及时纠正指定居所监视居住的适用错误，缓解矛盾，而且能够对遭受利益损失的人员及时进行救济。
二、我国的监督主体概述
我国现行指定居所监视居住监督程序的主体主要包括法律监督机关、上级决定机关、执行机关、被追诉方和律师。
（一）法律监督机关的监督
在我国，人民检察院作为法律监督机关，有权对所有刑事强制措施措施的执行情况进行监督。而且，对决定适用强制措施的必要性审查也是由人民检察院发起。在司法实践中，当事人往往力量薄弱，面对强大的“国家机器”根本无法有效启动必要性审查程序，为了使犯罪嫌疑人的人身自由权得以有效保证，法律规定审查频率为每两个月一次。在必要性审查过程中，如发现不当，便可以及时解除或者变更。这样不仅能够促使执行机关严格遵守相关规定，将指定居所监视居住落实到实处，而且也有利于督促办案机关迅速、准确的侦破案件。
（二）上级决定机关的监督
上级决定机关既然有权决定适用监视居住，那么理应有权对其执行情况进行监督。
（三）执行机关监督
根据2012年新刑诉法的规定，公安机关作为刑事强制措施的执行机关，有权对执行中的指定居所监视居住进行监督，发现不当的，应当及时解除或变更。
（四）被追诉方的监督
在刑事诉讼中，作为被的一方犯罪嫌疑人往往是承担不利法律后果的一方。新刑诉法明确规定了相关的告知事宜和告知期限，这样的规定使司法信息透明实现了最大化，保障被追诉方充分享有知情权；而且，被追诉方在掌握全面相关信息的基础上，又可以对监视居住过程中的违法情况进行监督。
（五）律师的监督
律师是法律从业者，在监督程序方面发挥着不可替代的作用。为了充分发挥律师的监督作用，简化了犯罪嫌疑人会见律师的繁琐手续，消除律师进入刑事程序的障碍。同时，在监视居住期间，为律师的会见提供便利，使律师能够提前了解案情并监督强制措施的执行情况，对于执行不当的，能够及时为当事人申请变更强制措施。
以上五个方面的监督主体缺一不可，相辅相成，构成了一套较为完整的五位一体的监督主体体系。除了明确人民检察院在监督过程中的主体地位以及公安机关和人民检察院相互配合、互相监督的传统工作模式，这一体系更加突出的特点是：把保障公民知情权放到了重要的地位。这一体系真正把被追诉讼方纳入到监督体系的范畴并为其监督权的实现提供了法律上的便利和保障。
三、监督主体的缺失
首先，根据法律规定，对于特别重大的贿赂案件，人民检察院不仅要对涉嫌这类犯罪的犯罪嫌疑人的指定居所监视居住行使决定权和监督权，而且还是这类犯罪的唯一侦查机关。这种决定主体、监督主体、侦查主体合一的模式，很容易导致人民检察院自己监督自己；为了程序上的便捷或者掩盖自身工作中的失误，很难使监督权得以有效发挥。
同样，因为指定居所监视居住的执行机关就是公安机关，那么再由上一级公安机关享有批准权，就会导致监督主体和执行主体含混不清，同样起不到监督的效果。
其次，被追诉方监督得不到保障。虽然新刑诉法最大限度保障了被追诉方充分享有知情权，但是考虑到侦查破案的需要，又偏偏作了较为严格限制。一方面，法律规定，在侦查阶段，犯罪嫌疑人可以聘请律师为其提供法律援助，但同时又规定对于三类特殊犯罪（即危害国家安全罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪）的犯罪嫌疑人，在侦查期间需要与律师会见或者通信的，需要经过相关机关批准。在侦查实践中，上述三类严重犯罪往往社会危害性极大，牵涉面极广，如有不慎很容易导致国家秘密和个人隐私的泄露，法律必须会见作出严格的限制，理所应当。但是，侦查机关很可能利用这一条款，为了案件的顺利侦破或者掩盖工作中的错误，以各种理由为律师会见被监视居住人设置障碍。
另一方面，对于“无法通知”的情形未作出明确的规定，对于未及时通知家属的案件，侦查机关可以以“无法通知”为由来逃避法律的追究。由此，被监视居住人的家属就不能在第一时间了解到监视居住的情况，这对于法律上的弱势群体发挥监督作用是极为不利的。
四、完善建议
毋庸置疑，随着我国法治进程的不断深入，对指定居所监视居住的监督已经逐渐形成了一个五位一体的监督体系，主体涵盖面之广前所未有。但是笔者认为上述监督主体的缺陷仍然不可回避。要消除关于适用指定居所监视居住的各种正义，缓解各方矛盾，使这样一个颇具争议但适合我国具体国情的新型刑事强制措施具有生命力，就必须要继续完善监督体系，必须把被害人的监督和媒体的监督纳入到指定居所监视居住的监督主体体系中，形成七位一体的监督格局。
（一）被害人的监督
将被害人纳入监督主体的范畴，不仅因为被害人是刑事诉讼活动的主要参加者，而且在大多数刑事案件中，被害人的人身权益或者财产权益受到了犯罪行为直接或者间接的侵害。但是对犯罪嫌疑人的权却由人民检察院代表国家行使，最终的诉讼结果虽然是使有罪的人得到法律制裁，但是被害人的损失并没有实质性的挽回。
首先，由于被害人遭受犯罪行为的侵害，人身权利或者财产权利遭受损失，因此刑事案件的处理结果与被害人的利益息息相关。在新刑诉法新增第73条中，除了告知被监视居住人的家属外，还应当在24小时之内告知刑事案件的各方当事人，尤其是被害人。保障被害人对指定居所监视居住的知情权，使被害人准确掌握犯罪嫌疑人的现实状态信息，对指定居所监视居住决定和执行具有深远的现实意义。
其次，由于被害人往往是遭受损失的一方，因此他们是诉求最强烈也是最明显的一方。相比其他当事人而言，他们会更加关注犯罪嫌疑人的现实状态和处理结果，以确定作为被害人一方的利益是否得到切实的维护。而且，他们既不是指定居所监视居住的决定者和执行者，也不是被执行对象，能从更加客观的角度行使监督主体的职能。
（二）媒体的监督
随着科学技术的日新月异，媒体正在逐步改变原来主要依靠报纸、电视等传统媒介进行传播的传统模式。尤其是在微博、微信等自媒体兴起以后，每个人都能成为一个独立的信息传播媒介，媒体监督的力量延伸到了刑事诉讼的各个角落。
同时，要辩证看待媒体监督，必须对其加以妥善利用。特别是对于自媒体而言，毫不夸张地说，每个电子产品都可能成为一个信息传播媒介，而这些媒介主体大多没有专业知识和职业素养，所的信息往往也是道听途说，以偏概全，如果不对自媒体的言论自由加以正确引导，势必会对我国的司法公正产生不良影响。
在以往的司法实践中，对于媒体的监督，公安司法机关一直处于相对被动的地位，而媒体确是主动出击，采访报道，这就很可能出现使媒体主导舆论的发展趋势。由于媒体不能全面细致的了解案情和强制措施的执行情况，有些报道只能凭借猜测和谣言，很可能给刑事诉讼程序的顺利进行带了巨大的阻碍；自媒体兴起后，每个人都是一个独立的传播主体，作为个体，在信息不公开的情况下，更加不可能了解案件的进展情况，加之缺乏专业知识和职业素养，这些自媒体的报道几乎完全被个人的主观色彩所淹没，更有甚者会借此机会发泄心中不满，故意歪曲事实，形成谣言的“集散地”。这样不仅会给案件的侦破工作带来极大的障碍，还会使公安司法机关的形象和权威遭受毁灭性的打击。
综上所述，在执行居所监视居住的过程中，公安司法机关要及时、主动召开新闻会或者在官方平台公布监视居住的执行情况，以及决定适用的法律依据。“阳关是最好的防腐剂”，只有保障信息的公开和透明，才能掌握舆论的主动权，才能将舆论引向健康、正确的方向上来。
法律监督体系篇10
论文摘要社会保障监督系统是社会保障体系的有机组成部分。加强对社会保障的监督管理，是社会保障体系正常运行的前提条件，对实现社会保障的功能具有重要意义。结合我国实际，借鉴国外经验，完善我国现阶段社会保障监督系统的基本方向是法制化与独立化，监督方式是实现内外监督、上下监督、专业监督与群众监督相结合。
结合我国实际，借鉴国外做法，完善我国现阶段社会保障监督系统的基本方向是法制化和独立化。社会保障监督必须在法律、法规规定的基础上进行，应当通过法律和法规赋予监管机构一定的法律地位、权力和职责。监管机构也必须按照法律规定，以独立、规范的方式来行使监督权力，不受其他部门和个人的干预，以确保监督的独立性、强制性、权威性和有效性，使社会保障监督机构能够超越于地方利益和部门利益，切实从全社会的角度来进行有效监督。
我国当前社会保障监督必须是全方位的监督，即整个监督必须是内外监督结合、上下监督结合、专业监督与群众监督结合的方式。从监督系统本身来看，初步考虑应该建立以下几个子系统：
一、组织监督
笔者认为首先要建立社会保障体系的最高管理机构。这个机构可以以社会保障监督委员会的形式出现，这个委员会负责对社会保障体系的总体管理，确保社会保障目标的实现。从组成方面来看，委员会应当体现独立和公民参与原则，组成上可以包括政府代表、学者和专家、社会公众团体的代表等。要明确社会保障系统的运行方向，消除目前的无序状态。
从我国目前社会保障管理和监督的现状来看，其工作对象主要分为社会保障制度、政策和基金3个方面，其工作职能可概括为：指导、协调和监督。因此按照对工作对象和工作职能侧重点的不同，社会保障监督委员会可以有以下几种形态：
第一种是侧重协调的社会保障协调委员会，它代表政府综合协调各部门的社会保障监督事务。因为我国目前社会保障事务政出多门，各部门对社会保障制度与政策的设计执行都不可避免地带有部门倾向。由此，成立一个连接各部门的机构，由其负责各部门之间的协调行动是方法之一，实施起来也比较简单。但是这种形态的社会保障监督委员会本身具有不可克服的缺点，也就是组织结构上的松散性和执行过程中的自我监督性，这使得社会保障协调委员会的形式作用远远大于实质作用。
第二种是代表政府对社会保障基金的安全(包括增值)进行监督。监督的内容主要侧重于社会保障基金。社会保障基金分散于不同的部门和层级，近年来社保基金又大案不断，因此，各级政府为加强基金监管而纷纷成立了社会保障基金监督管理委员会。不可否认的是社会保障基金对于整个社会保障体系的运作起着奠基石的作用，社会保障的资金除了政府拨款外，绝大部分由社会保障基金的运作筹集。把握住了对基金安全的监督，社会保障资金的“源头活水”才能滚滚而来。但是把监督委员会的监督范围仅限于社会保障基金这一方面是不够的，主要有两方面的缺陷。其一是这种监督方式不能对社会保障制度和政策进行有效的监督，它只能依托现有的制度和政策进行活动，监督的主动性和前瞻性受到极大的限制。其二是这种现行的监督方式仍然没有摆脱政府监督政府的尴尬局面，监督的独立性和社会性一定会受到公众的质疑。
第三种是由劳动者自己选举代表组成社会保障管理委员会。这种委员会称之为理事会更好。由理事会代表劳动者进行社会保障监督。虽然我们一直在谈社会保障监督制度的社会化，虽然在社会保障体系一直由国家管理的欧洲，出现了私营管理的趋势，但以纯民间机构形态出现的社会保障监督机构是绝不可取的。没有政府对整体路线的把握，没有政府行为的干预，社会保障监督必然会走进商业化的误区，必然会和我国社会主义的政权性质相违背。
比较以上几种社会保障监督委员会的形态，笔者认为，中国的社会保障监督委员会应定位为代表政府、缴费单位、尤其是广大参保人员利益的、以社会保障监督为职能的、独立的、具有广泛社会性的国家监督机构。
二、法律监督
尽管我国在不断努力完善社会保障立法，但是现阶段我国社会保障立法和法律监督制度的发展滞后状况依旧严重，主要表现在三个方面：
一是社会保障立法理念发展滞后。这主要表现在缺乏指导社会保障立法的理论基础、立法原则和立法精神上。我国的社会保障立法没有一个成熟的理论定位；对社会保障立法的基本原则，在理论上认识不统一，效率和公平的关系在立法中一直没有理顺。目前的现状是地方性法规、部门性规章的订立与中央脱节甚至于相互冲突，制约着社会保障立法的完善。
二是社会保障立法运作制度发展滞后。我国立法整体规划缺乏，社会保障法律体系不完备，社会保障制度各构成部分不平衡，人大立法少，行政法规多，立法层次低，缺乏较高的法律效力。社会保障法是我国法律体系中一个独立的法律部门，应该由全国人民代表大会及常务委员会制定。但是，我国自1979年以来，没有制定和颁布专门调整社会保障关系的基本法律，有关社会保障的制度被分散规定在不同的法律规范文件中。统一的社会保障制度被分割，由此导致社会保障的覆盖面小，保障程度差。目前在社会保障方面发生争议纠纷进行仲裁或提讼时，在部分案件中，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保障争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。
三是社会保障的法律实施机制和监督机制薄弱，必要的法律责任制度欠缺。从目前实际情况看，社会保障制度中的筹资机制、社会保障管理机制和社会保障运行方式等方面，都缺乏具有法律意义上的规范性措施，也缺乏社会保障法律监督机制和监督办法，降低了社会保障法的威慑力。
没有健全的社会保障法律体系，就不可能有健全、完善的社会保障制度，这已被发达国家的经验所证实。制定一套完整的社会保障法律制度，以国家的名义推行，是社会保障制度发展的重要环节。在社会保障制度中，需要立法明确规定各主体的权利义务和责任，即需要把国家、社会和个人在社会保障中的权力义务和责任明确下来，使社会保障法律关系明确化。而我国现行宪法并未提及公民的社会保障权，因此应当对现行宪法做出相应的修订，一方面要将公民享有社会保障权作为其基本权利纳入宪法，另一方面，在宪法中规定社会保障制度的基本内容，为社会保障立法提供必要的宪法依据，有利于提升社会保障法的法律效力。
我认为中国社会保障法律体系应由《宪法》、《社会保障法》以及社会保障法规条例等构成。目前，我国要大胆借鉴国外社会保障立法经验，形成以《社会保障法》为中心的内容完整的社会保障法规体系。我国幅员辽阔，城乡差异很大，这一客观事实决定了制定统一的《社会保障法》难度很大。在这种情况下，不妨考虑转变思路，按照德国《社会保险法》的立法先例，先立子法，后立母法。先结束无法可依的状态，再完成法典化的这个法制化进程。这对减少社会保障矛盾，加强公众对政府的信任度，进一步推进和谐社会的建设来说也有着重要的意义。同时，法律监督还要求健全社会保障的司法机制，以便当事人在其社会保障方面的权益受到侵害时能获得有力的、公正的司法保护。在社会保障法律监督方面，建议在人民法院先设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现出劳动和社会保障事务的特殊性。现在，有些地方在人民法院已设立了社会保障法庭，对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费，对侵害劳动者社会保障权益的违法行为进行制裁，充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用。
三、财务监督
财务监督制度保障社会保障基金的运营和支付等问题。在社会保障制度运行过程中，暴露出一些社会保障财务会计体系与社会保障整体改革步伐不协调之处。举例来说，社会保险基金会计核算制度本身的缺陷就影响了财务信息的可信度。目前，我国社会保险基金采用预算会计核算体系，以收付实现制为基础，即只确认实际收到现金或付出现金的交易事项，计量某一会计期间的现金收支差额，并据此确认财务成果。会计核算比较简单，并且会计确认的是实际入库的预算资金，便于安排预算拨款和预算支出的进度，且能够如实地反映预算收款额。但是收付实现制存在的问题，也致使财务报告所提供的财务信息不完整，甚至出现信息误导。具体问题是：其一，收付实现制仅仅按照资金的进出情况核算基金收入、支出，无法反映基金收支和当期损益的全貌，形成管理漏洞。其二，收付实现制虽然能够客观真实记录现金流量，但却不区分资本性支出和经常性支出，会导致社会保险基金资产规模和数量信息失真，财务管理效率的降低。同时，基于错误财务信息基础上的管理决策和经济决策也就缺乏科学性。其三，收付实现制不提前考虑未来的许诺、担保及其他或有因素，从而形成隐性负债，容易造成政府和社会公众产生盲目乐观的预期。其四，收付实现制以资金进出作为会计确认、核算的唯一依据，造成收入成本等在不同会计期间的忽高忽低，导致财务信息使用者既无法准确评估当期损益，也不能对不同会计期间的财务成果进行比较。同时，也给人为调节财务信息留下了操作空间。
因此，在加强财务监管方面，首先要改变社会保险基金的会计核算基础，具体办法是：社会保险基金核算基础应由收付实现制向权责发生制转变，以弥补收付实现制的缺陷。
采用权责发生制核算基础，可以弥补收付实现制在社会保险基金会计核算工作中的弊病。采用权责发生制核算基础，有助于社会保险基金管理成本正确计量，真实反映社会保险基金财务运行状况和财务成果；同时又能有效地将社会保险基金的运行绩效与社会保险基金管理经办机构的责任联系起来，促使社会保险基金管理机构从“保征收、保发放”向“管好、用好社会保险基金，实现基金保值增值”的管理目标迈进，为深化社会保险体制改革创造条件。采用权责发生制核算基础，能够比较全面、准确地反映社会保险基金现在和未来隐性债务的信息，增强社会保险基金财务信息的完整性、可信性和透明度；也能正确反映社会保险基金的持续能力，为政府规避基金风险、实施稳健的发展战略、制定长期的发展政策提供重要依据。
当然，社会保险基金会计核算基础由收付实现制向权责发生制转变的过程中，不仅需要社会保险基金会计科目和会计报表的修改，还需在立法、人员培训、软件设计等多方面协调配套；更需要政府会计制度的改革，以保证社会保险会计核算的正常有序，提高社会保险基金的使用效益和财务信息的披露质量。
四、专业监督和社会监督相结合的监督平台与自我监督
社会保障的专业性非常强，每一个社会保障的子系统都应当设立专业的监督组织，促进专业交流、研究和评审。这个工作可以由最高管理机构直接领导，通过加强监督反过来也可以保障最高管理机构决策的准确性和正确性。在这个平台里更重要的是要形成广大人民群众积极参与社会保障管理和监督的社会氛围。加强公告监管，建立信息披露制度，将基金管理人置于社会公众、基金持有人和监管机构的多重监督之下，防止基金管理人违规操作，损害基金持有人的利益。要充分发挥新闻媒体的监督作用，赋予社会保障享受者个人及其代表或团体对社会保障的监督权。
从中国目前的社会现实看，最为薄弱、也最为需要的是社会监督，尤其是代表广大的参保人员、基金所有者的社会监督。社会监督相对于国家的专业监督，主体一般包括非执政党、人民政协、各派、社会组织或团体、企事业单位、新闻舆论单位、公民个人等，他们手中没有直接可以控制的国家权力，而只有宪法和法律赋予他们的选举、报道、批评、建议、检查、检举、控告、揭发、、申诉、听证、申请复议等基本权利。社会监督是一种自下而上的监督。它必须通过国家监督采取相应措施后，才能产生相应的监督后果。
社会监督的对象既包括社会保险基金运行的具体行为，又包括制定社会保障政策和法律规章及其他规范性文件的抽象行为。同时，社会监督还具有广泛性和及时性的优点，它可以成为国家专业监督介入的先导，可以及时弥补专业监督的漏洞、疏忽或不足，及时发现和纠正社会保险基金运行中的错误和失误。将专业监督和社会监督纳入同一个监督平台，专业监督和社会监督相结合可以保证社会保障监督工作本身的公正性。