土地金融政策篇1
关键词：农地金融；农地使用权抵押；制度创新；政策建议
文章编号：1003-4625(2007)07-0038-03 中图分类号：F830.6 文献标识码：a
一、问题的提出
为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，中国银行业监督管理委员会于2006年12月20日了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》的出台和实施，是中国银行业市场准入政策的重大突破，是一项制度创新，必将对农村金融起到促进竞争、完善体系、增加供给和改善服务的积极作用。然而，农村金融的一些急需解决的突出问题，比如农民贷款难尤其是中长期贷款难问题不是仅放宽市场准入就能解决的，其根本性的问题甚至不是单靠金融就可以解决的。
据国务院发展研究中心2005年对全国29个省(自治区、直辖市)的1962个农户的抽样调查显示，63％的农户有借款需求，实际发生过借款行为的农户占样本的51％。在有借款经历的农户中，通过亲戚朋友借款的占58％，从农信社获得贷款的仅占37％。据调研推算，目前大约仅25％的农户能够从正规农村金融机构获得信贷支持。并且农信社贷款以短期贷款为主，短期贷款占当年贷款余额的比重都在60％左右；对农户和乡村企业调查中也反映，大部分农户和企业贷款都是短期贷款，贷款期限在10－12个月。放宽市场准入后，我们相信能够增加农村金融服务供给，但涉农贷款的期限结构不合理问题，很难得到有效改善，因为短期内村镇银行等新生的农村金融组织还不具备发放中长期贷款的实力，即使正规金融机构和发展起来的新生农村金融组织有发放中长期贷款的实力，也会因农村经济主体的合“规”资信问题和“有财产而无银行信用”的制度障碍，使其问题不能得到很好的解决。所以，迫切需要我们在实践中探索解决农民贷款难和改善涉农贷款期限结构的新途径和方法，而以农村土地使用权抵押为核心的农村土地金融市场制度的创新是一个重要的方面或突破点。这是对我国农村金融市场体系的完善，具有重要的理论和实践意义，应给予关注，并采取措施积极推进其建设。
二、制度设计
(一)指导思想
农村土地金融制度应以推进土地承包经营权的资本化和制度效益的最大化，为农业生产经营提供有效的金融服务和促进社会主义新农村建设为立法指导思想。其制度构建或创新的主要目标：一是通过农村土地使用权抵押，使土地经营者从金融机构取得中长期信贷资金投入，实现农业可持续发展。二是通过土地的资本化和农村土地使用权与金融的内在结合，使土地财产权益得到最大化的实现。三是通过农村土地金融制度内生机制的高效运作，自主实现农村的城镇化和促进城乡一体化。
(二)组织体系
土地金融业务的推行，必须有健全的组织机构。从各国情况来看，合作经营土地金融机构居多，亦较适合我国农村土地绝大多数由集体所有和农民经营的实际。同时考虑土地金融的性质、各国土地金融专营的趋势经验和我国长远的发展需要，我国应筹建合作性土地金融机构、专业(营)性土地金融机构和政策性土地金融机构。在政府和有关部门的宏观调控下，三者相互合作、配合、竞争和互补，形成完善的土地金融机构体系。
合作性土地金融机构即土地合作金融组织。是指经营土地抵押贷款、土地出租等业务，并承担国家金融扶助的非营利性的农民自治的土地合作金融法人。是农户在需要生产经营资金时，可根据情况，将自己的土地承包经营权抵押或者租给土地合作金融机构，土地合作金融机构提供农户所需资金的新型农村合作金融组织。具体讲，就是在政府财政和有关金融部门的扶持下，农村地区的农民按照自愿原则，以农民土地承包经营权入股的股权等为出资形式发起设立的，为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性土地合作金融组织。在乡(镇)范围农民合作经济组织内部建立的，可叫“乡(镇)土地金融合作社”，在村(自然村)内部建立的，可称“村土地资金互助社”。农户家庭的土地承包经营权可以在“土地金融合作社”或“土地资金互助社”进行抵押贷款；“土地金融合作社”或“土地资金互助社”由农民自主经营管理，接受政府和金融有关部门的调控和监管，其利息收益的分配，由社员依照章程民主决定。农村土地合作金融组织有一个不断发展完善的过程，并且组织形式也可以是多样性的，而类似于德国那样的“土地抵押合作社”可能是其成熟的组织形式之一。
专业(营)性土地金融机构是专门从事土地使用权抵押贷款业务的土地金融组织。现行农村金融体系中，经授权农业发展银行、农业银行、农村信用社都有能力承担农地金融业务，开展业务创新。但农地金融制度创建属于外生性制度变迁，必须考虑到构建中制度成本以及运行中交易费用、风险等方面的约束。综合分析以上因素，比较可行的是选用农村信用社作为信用主体，在农村信用社内设立“农地使用权抵押贷款办理处”，专门从事农地使用权抵押贷款的发放与回收等具体业务。待条件成熟时，发展成专营性的土地金融公司。有的文献认为在农村信用社内设立的“农地使用权抵押贷款办理处”，似乎可以替代前述土地合作金融组织的作用，这种认识是不可取的，在实践中也是行不通的。因为农村土地合作金融组织只有农民自己来组建和管理，才能更好发挥其合作和互助的功能和作用，而我国成立几十年的农村信用合作社，事实上从未或并未发挥给它定位的功能和作用，不过倒是可利用其网点普遍和贴近农村的优势，从中成长出专业(营)性的土地金融组织如土地金融公司。有的文献认为考虑到我国的有关条件和组织体系费用等因素不必设立专营性的土地金融组织，这显然是缺乏长远发展的考虑的。
政策性土地金融机构即国家土地银行，在全国各省、自治区、计划单列市设立分行。它的主要职能是：制定和组织实施国家土地金融政策；为其他土地金融机构提供资金、指导和其他便利；审批土地使用权抵押申请，为土地经营者提供长期低息贷款；发行或委托有关机构发行土地债券并负责还本付息等。起初，可在农业发展银行内设立“农地使用权抵押贷款部”，待条件成熟时，发展为或成立国家土地银行。
以上三种土地金融机构原则上同时发育和组建，并不断发展和成熟。其中，合作性土地金融机构是最基础组织，专业(营)性土地金融机构是承上启下的中间层组织，政策性土地金融机构是最高管理和指导机构，三者之间存在指导、合作和竞争关系，共同服务于农村金融事业和“三农”的发展。
(三)运行办法
成熟的运作模式是：在政府有关部门的扶持下，国家土地银行以土地充作抵押标的物发行土地债券，广泛筹集社会资金，然后通过专业(营)性土地金融机构和土地合作金融组织以较低利率贷给农民等土地经营者，从而使土地经营者获得低成本的中长期信用支持。从土地经营者和农地金融制度体系运行初期视角看，则是由土地经营者以项目计划与土地使用权证向“乡(镇)土地金融合作社”或“村土地资金互助社”提出贷款申请；后者到“农地使用权抵押贷款办理处”申请办理土地抵押贷款；“办理处”经过规定的程序处理并经“农地使用权抵押贷款部”批准后，办理农地使用权抵押贷款事宜；若土地经营者经营状况良好，并按规定还本付息，则借贷双方在中止合同关系后，或者续订贷款合同，或者形成稳定的业务关系；对于经营不力、亏损严重、不能如期还本付息者，金融机构依法对土地使用权进行拍卖，处置收益用于弥补本金和利息收入，同时用于抵押贷款的农地使用权发生流转和优化配置。在农地金融制度体系运行的中期和成熟期，土地合作金融机构也可经国家土地银行批准经营和办理土地抵押贷款事宜，与专业(营)性土地金融机构如土地金融公司形成竞争和互补的农地金融业务运行态势。当然上述农地金融制度体系及其业务的运行是在政府和金融有关部门的调控和监管下健康有序地进行的。
三、配套措施与政策建议
农地金融制度的创新及农地金融业务的开展，需要相应的配套改革来保障，主要有以下几点：
(一)赋予农户土地承包权完整的物权性质，为农地金融制度奠定产权基础
我国农户拥有的土地承包经营权具有什么性质，历来有争论，没有统一的认识，目前存在着三种观点：其一是物权说；其二是债权说；其三是由债权向物权转化说。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第二条第三款规定：“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”根据该法的有关规定，农户拥有的土地承包经营权属于物权中的用益物权性质，那么权利人农民就应该对特定的物――土地承包经营权享有直接支配和排他的权利。然而，农户拥有的土地承包经营权不具有完整的物权性质，表现在不享有对土地承包经营权的直接支配和排他的权利，比如不能自主地处置其土地承包经营权，包括以土地承包经营权为抵押进行投融资等，这显然不能适应我国农村经济发展的实际要求，更是对农户土地承包权的一种不合理的法律束缚。土地承包经营权名为一种物权，但在有关法律规定和实践处理中又以债权性质来对待，也是有悖法理的。所以，要适时赋予农户土地承包权完整的物权性质，并完善承包经营权登记和承包经营权证书制度，以登记的方式公示，提高其公信力，以奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。
(二)创设土地承包经营权抵押立法制度，为农地金融制度奠定法律保障
土地不仅是一种重要的生产资料，而且是不可再生的稀缺资源和重要的财产，土地权利因此成为各国法典中物权制度的核心。但是，就农地使用权抵押制度的立法而言，我国已颁布的《物权法》相对于十几年前颁布实施的《担保法》并没有突破，不但没写明土地承包经营权的可设抵押权，而且仍然原则上对耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用权禁止抵押，“但法律规定可以抵押的除外”。对此，给出的解释是：考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，现在放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。但有关规定也给今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地。我们认为：对于所有的城市近郊地区和发达地区而言，土地的经济和发展功能是第一位的，土地财产权益要求充分实现，其传统意义上的保障功能正在消失；不能把农村社会保障体系的建立与放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押对立起来，实际上二者是相辅相成的；我国地大物博，经济社会发展水平差异很大。所以，对耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用权一概禁止抵押是不合时宜的，应从法律上明确农村土地的担保物权性质，加快制定我国《农地抵押贷款法》，放宽农村土地承包经营权抵押的客体范围，并不以非家庭承包为必要条件，逐步将家庭土地承包经营权、宅基地使用权等纳入抵押设定，从法律上创新土地抵押权制度，使土地由原来的传统社会保障属性向资源属性和资本属性转化，并真正成为农民的创业资本，实现其土地财产权益。
土地金融政策篇2
关键词:商业银行;金融业务;土地金融
文章编号:1003-4625(2006)10-0038-02中图分类号:F832.33文献标识码:a
abstract：thepaperstartswithananalysisonthesignificanceforcommercialbanksperforminglandfinancetransactions.thenitprobesintotheexistingproblemsforthesetransactions.Finally，somespecificcountermeasuresareproposedcorrespondinglyforarapid，healthydevelopmentofthesetransactions.
Keywords：commercialbank；financetransactions；landfinance
一､引言
土地具有资源和资产双重特征,以往我们在研究土地资源配置时,总是局限于土地资源的开发､利用和保护,忽略了土地是区域经济的载体,包括土地价格政策､土地税收政策､土地规划政策和土地金融政策等在内的土地政策能对区域经济发展起到重大调节作用｡其中,调控区域经济运行最重要的土地政策是土地金融政策｡所谓土地金融,是指围绕土地开发､利用､经营等活动而发生的筹集､融通和结算资金的金融业务,其实质是通过土地和建设项目的有偿使用和以土地使用权､土地经营收入抵押等方式把未来的资金转换成现实收入,是国际上通行的重要的金融形式之一｡作为一个发展中国家,我国发展中必然涉及到土地资源的增量选择和控制,土地市场的培育和完善,需要进行土地收购储备和相关金融支持,国有土地资源性资产的保值和增值,经营和收益分配等,使得土地的金融实践或金融深化显得尤为迫切｡从国外经验看,土地金融是西方发达国家土地制度､金融体系的重要组成部分,它在合理配置土地资源､发展农业经济等方面发挥了重要的作用｡作为新的金融服务领域,我国商业银行应借鉴他国的成功经验,积极发展适合我国国情的土地金融业务｡
二､商业银行开展土地金融业务的重要意义
(一)有利于银行业务范围的进一步拓展
银行大力发展土地金融业务能从土地开始,提供对房地产开发､建筑施工､个人住房消费贷款的全过程､全方位､多功能､差别化的一条龙优质金融服务,能在时间上和空间上从市场､政策､客户群体､政府支持､管理经验等等方面获得更广泛､快速的发展机遇和占据具有很大潜力的土地金融业务市场｡
(二)有利于银行调整信贷结构,化解信贷风险
由于体制和自身经营管理水平的原因,长期以来,银行中长期固定资产贷款比重大､数额高,信贷结构不合理｡土地储备所需银行贷款期限较短,一般为2到3年,最短半年,最长也不超过5年,而且,商业银行开办的土地储备贷款等土地金融业务具有以下特点:一是土地储备机构作为政府的特殊单位,具有较大的稳定性和运作的垄断性,收益较稳定;二是贷款主体资金需求相对集中,便于管理;三是用地段较好的土地抵押加财政担保方式,贷款风险较小;四是通过开办这一贷款可改善商业银行与政府关系,吸收财政存款;五是能够带来附加收益,从土地源头抓起,便于对下游客户的营销;六是土地资源的不可再生性,土地的自然增值性,土地的级差地租等特点,以土地作为抵押的土地金融风险远比其他生产经营行业贷款风险小､投资收益高｡我国已实施土地制度改革的城市土地金融实践证明,贷款逾期不良率均未超过2%,反而通过土地经营给贷款银行带来了巨大的沉淀资金存款和银行效益｡
(三)有利于土地资源的流转和优化配置
土地金融的中心环节是土地抵押,无论是土地抵押的所有权出让,还是抵押的使用权转让,抵押人逾期不能清偿债务,抵押土地产权即归债权人,这实质上是土地产权的一种流动方式｡这样,土地金融成为实现土地流转的中介,使得土地能够与劳力､资金等其他生产要素重新组合,优化土地资源配置,有利于实现土地规模经营,提高土地资源的配置效率｡
(四)有利于土地市场的健康发展
我国城乡土地市场发育较为迟缓,发展土地金融,赋予土地使用权财产权性质,允许将其抵押以实现资金的融通,就能集中较多资金,从而对土地市场的形成和发育提供强大的金融动力｡
三､商业银行开展土地金融业务中存在的问题
目前,各商业银行已开始关注土地金融业务,并取得了一定的成绩,但总体来看,发展速度和质量都很不够,表现在以下几个方面:
(一)对发展土地金融业务的重要性认识不足
长期以来,各商业银行由于一直是与经济实体发生信贷关系,而与代表政府行使土地收购､储备､交易的事业单位的土地储备､交易中心发生巨额信贷关系心里无底,潜意识对土地政策变动､政府信用､风险控制及还贷能力产生各种怀疑和担心｡对其市场潜力认识不统一,导致实际工作中有主观上不积极的思想,从而错过了不少拓展业
务的好时机｡
(二)提供的土地金融业务服务单一,灵活性差
对顾客有关贷款抵押､担保方式､贷款期限､贷款额度､授信额､贷款利率､服务品种等业务要求难以满足,使得土地金融业务发展难有大的起色和突破｡因此,有必要针对我国土地金融特点,在严格控制防范风险前提下,进行信贷政策,管理制度的创新｡
(三)对土地金融的具体业务操作标准不一,效率低下
各银行对土地储备贷款项目从贷款主体资格,抵押､担保方式､项目的评价标准､信贷管理办法､财务核算办法等没有一个统一的标准和管理办法｡由于没有一套可操作的办法,实际工作中,经办银行往往是项目最先接,但由于不知如何申报或申报资料难以满足要求､审批效率低等诸多原因,最终失去到手的业务｡
(四)从事土地金融业务的职工队伍业务素质有待提高
土地金融业务涉及面广,政策性强,综合知识要求较高,是技术含量很高的金融业务,对土地政策､法律､土地价格､土地评估､土地贷款风险防范､资产保全的熟悉是从事这一业务领域的信贷人员必备素质,否则不仅工作质量低下,而且也存在较大的信贷风险｡
四､加快发展土地金融业务的措施
针对土地金融业务中存在的问题,为使商业银行更快更好地发展土地金融业务,提出以下具体应对措施:
(一)把土地金融业务提到作为壮大银行事业的战略高度来发展
各商业银行要统一思想,提高认识,加大工作力度,充分发挥银行的信贷､管理优势｡当前要在经济较发达､投融资环境比较好､市场化程度比较高的大､中城市,优先选择规划具有前瞻性,具有较大升值潜力的土地开发项目积极开展对土地贷款及其他服务的营销工作,大力发展土地金融业务,把抓好土地金融作为贯彻银行中心城市战略､大力发展房地产金融业务的营销重点加以发展｡
(二)尽快制定土地金融业务的评审标准和业务管理办法
考虑到我国土地国有､土地收购储备交易中心的性质以及土地金融的特殊性,各商业银行应从贷款主体资格､贷款评估资料､贷款的抵押担保方式､贷款利率､执行标准､项目评估､授信评价､贷款审批条件､标准､风险控制､贷款的会计科目核算､归口部门管理等方面,尽快制定一个有操作性､统一规范的土地金融信贷､会计核算､业务管理办法｡
(三)加快土地金融产品创新,提高风险管理水平
由于土地归国家所有,政府信用级别较高,土地(特别是城市土地)可以有稳定的､可预测的现金流,而且具有较好的变现价值,收益相对安全,风险相对较小｡因此,土地是一种特别适合证券化的资产｡各商业银行要积极与政府部门密切配合,加快土地金融产品和服务创新,发展直接银团贷款和间接银团贷款等业务模式,探索开展包括财务顾问､资产重组､企业并购和上市等方面的投资银行业务｡在条件成熟时,商业银行不仅通过向土地储备机构贷款提供间接融资,还可以通过资本运作的方式帮助它们从资本市场上获得直接融资｡
尽管多数业务以国家信用为基础,但土地金融业务仍然不可避免地存在政策风险､流动性风险､财务风险和经营风险,因此,各商业银行除应结合我国土地金融国情进行产品创新外,还应提高风险管理水平:认真对每一项目土地进行可行性分析和项目评价,以确立贷款授信额度和贷款额度及期限､有效运用不同贷款期限组合及利率组合等方式增强项目的风险可控性;广泛搜集房地产市场信息,建立动态的统计､分析､监控体系,加强土地政策研究､市场研究和客户研究,提高风险预警能力;加强第一还款来源土地拍卖经营收益的管理;构筑以政策支持为背景的贷款回收保障体系规避和减少风险等｡
(四)加强培训力度,提高土地金融从业人员素质和水平
要尽快培养一批懂政策､懂土地､懂法律､懂经营的专业人才队伍,始终做到市场信息收集､反应灵敏,与政府各有关部门联系紧密配合良好,确保商业银行在充分防范风险的同时,快速壮大､发展土地金融业务｡
综上所述,随着我国城市规模､功能的不断扩大和完善,土地作为城市社会经济发展的基础,各商业银行应充分利用自身多年开展金融业务的优势,积极参与各级政府土地金融运作,努力提供高效､优质的金融服务,力求实现功能互补,实现政府与银行的双赢｡
参考文献:
[1]张宏斌，贾生华.试论城市土地证券化及其运作模式[J].杭州师范学院学报，2000，43-46.
[2]毕宝德.土地经济学[m].北京:中国人民大学出版社，1991.
土地金融政策篇3
中图分类号：F127
文献标志码：a
文章编号：1000-8772(2015)01-0036-05
一、绍兴城镇化投融资机制现状
1.城镇化建设以土地财政和土地金融为主导
目前，绍兴城镇化建设以土地财政和土地金融为主导。据统计，绍兴市从2010年以来的基础设施投资分别为201、241、284以及365亿元，而同期地方一般财政性收入分别为193、239、256、293亿元；基础设施的投资均超过地方财政收入，也就是说绍兴的基本建设主要依靠土地出让金，招商引资的运作方式仍停留在以土地换投资的阶段。虽然近年来土地出让金的占比有所下降，在政府融资平台运作中，政府以土地作为优质抵押品，获得银行贷款投入基础设施建设，而土地出让金收益是偿还债务的主要来源。
2.融资机制不够灵活
作为建设投融资主体的投融资平台对于解决城镇化资金问题起了一定的作用，但据统计绍兴市的城镇建设融资平台负债率高于65.4%，已经超过银行贷款风险控制警戒线，这样下去将失去再融资能力。Bot、tot、Bt等先进融资方式未得到广泛的应用。另外，政府投融资平台在2010年地方债务遭遇银行贷款严格限制之后，地方债务转移至银行表外通过城投债、信托等理财产品形式滚雪球式扩张。
3.支撑城镇化投融资有序运转的财税管理体制不畅
财政投入和银行贷款在投资中所占比重偏高，而市政债券和股票融资所占比重过低，城镇化发展市场化融资渠道不畅，特许经营模式还有待完善。财力与事权的不相匹配，导致政府特别是处于基层的县乡政府财政运转困难，有限的收入难以满足城镇化在基础设施建设和公共服务提供等方面的资金需要。
二、城镇化创新投融资的思路：拓展“以城养城”
拓展“以城养城”的发展思路，充分发挥市场机制的基础性作用，坚持以市场为导向，以制度建设为重点，构建符合市场经济规律要求的融资渠道和融资方式。形成市场融资为主导、政府投资为补充、民间投资健康发展的城镇化投融资格局。
一是加强政府投融资主体的改革和创新，强化政府资金的引导作用。政府必须创新投入方式，最大化地发挥有限财政资金的倍增效应，起到集聚信贷资金、撬动社会资金、引导各种资源共同投入城镇建设的作用。
二是完善立体化的融资体系为核心，拓展融资渠道、开发相应的融资模式、通过传统金融工具的拓展、国际创新金融工具的引进和新式金融工具的开发弥补城镇化发展的资金缺口。
三是坚持政策扶持、政府推动、企业为主、市场运作、互利共赢的原则。融资创新的重点是扩大和银行合作；吸引社会投资，加快发展股权类投资。利用各种金融工具，多渠道提高直接融资比重。借鉴北京、苏州、天津等地引导基金做法，支持城镇化投资引导母基金，并大力发展其他多元化基金主体形式，形成基金合力。
三、创新城镇化投融资机制的策略
1.创新投融资管理决策机制
（1）强化统筹协调机制
加强统筹协调。建立全市城镇化提升工作领导小组，强化对我市城镇化发展规划、重要政策、重要问题的协调。强化对城镇化发展中瓶颈问题的研究和协调推进。同时，学习国内城市有关做法，进一步完善联席会议制，努力构建“1＋X”协调推进机制，强化对不同建设主体、相关职能部门和县（市）、区的统筹协调。
（2）加强政策保障机制
尽快编制《绍兴城镇化中长期发展规划》，针对城镇化推进中投融资长效机制、调动市和县（市）、区积极性、协调推进机制等方面，组织专题研究，研究提出符合绍兴实际、可操作的破解对策。同时，强化制度创新，建立起有利于加快推进城市建设、发扬城市形象、有效提升城市品质的政策保障体系。可以通过财税政策、产业政策向城镇化建设倾斜，让公益性项目能容易获得政府最高等级信用担保支持，让准经营性项目在信用市场与资本市场得到增信，让经营性项目能获取各类产业基金、民间资本的青睐与投资。政策创新要尽量引导城镇化投资主体多元化、城镇化融资方式多样化。制定吸引民间资金和外资进入经营性基础设施领域的产业政策，制定鼓励市政公用企业到资本市场融资甚至发行企业债券或到境外上市的各项政策。
（3）确保利益共享机制
重点强化事权与财权的匹配性：一是对于跨区域的重大线性工程，可以积极探索市和县（市）、区以及县（市）、区之间共建共享的推进模式。二是对于市里为主体开发的功能区块，项目所在有县（市）区可以土地、资本注入等方式参与项目投资公司。三是对于县（市）、区为主体开发的功能区块，市里重点做好规划管理、政策保障和协调服务，帮助县（区）政府及时破解区块开发和项目建设中的难点和障碍，县（区）政府掌握足够的主动权和决策权，负责具体项目的推进实施和管理运维，享受项目收益，从而充分调动县（市）、区政府的开发建设积极性。
（4）构建完善的投融资的内外监控机制
一是构建起“国有资产管理机构—政府投融资平台—政府投融资平台全资、控股、参股企业”的市场化契约治理模式。提高政府投融资平台信息透明度，推动促进投融资平台及时公开自身资金使用情况和财务状况，接受人大以及投资者和社会公众的监督。同时建立健全政府投融资责任制度。对政府投融资项目的预算与绩效进行科学评估，由财政部门及聘请第三方审计机构进行独立评估，实现对项目的立体式评价。
二是完善政府投融资风险管理内控流程。并对各类项目的直接融资、融资平台融资和各种或有负债进行统一归口统计，建立和改进政府投融资风险管理监控模型，测算债务偿还计划，进行预警指标情景分析，便于实时监控。
2.创新投融资运作机制
（1）加快组建重点功能区和重大项目封闭运作的项目公司
对于城市重点功能区块，可以借鉴杭州钱江新城开发模式，组建管委会或项目公司，研究赋予土地储备职能和土地一级开发权，实行封闭式开发，采取资源经营的市场化运作方式，土地出让金基本全额返还，通过土地市场运作实现建设资金自平衡，做到“自行筹资、自行建设、自行经营、自行还贷”；对于跨区域重大线性工程，实行一个城建项目设立一个新的项目公司的建设机制，研究把沿线划定红线范围内可抵押担保的土地出让和沿街拟征用房产处置的收益注入项目，以经营性现金流对项目本息进行全覆盖，项目建设期间由市政府赋予土地储备职能，其公司资本金由市财政按项目概算20%要求注入，实行封闭运作，对整个区块统一规划，统一收储，统一建设，建成后项目公司随即注销。
（2）完善土地储备融资机制
在建立全市土地储备库的基础上，进一步创新土地储备机制，构筑高效顺畅的土地前期开发、储备、融资体系，加快土地收储过程，缩短土地融资、出让时间，提高土地资源周转效率，为重大区块、重点项目的开发提供资金保障。
（3）健全政府投融资公司长效发展机制
一是完善资产注入机制。通过土地、财政资金、股权等多种渠道注入资产，帮助国有投资公司做大资产规模，做优资产，增强融资能力，使投融资平台实现由输血型向造血型转变。除了每年安排一定比例的财政一般预算支出作为资本金注入投资公司外，可以借鉴上海经验，上海市政府将市财政预算内专款、城市建设维护费、城建政策性收费、土地批租、发行债券、市政项目国际性融资、已建成的市政设施的资产经营等七项全部用于城市建设，其中绝大部分由上海城投公司集中统一使用，确保了城建所需的巨额资金。
二是积极拓展融资渠道。一方面，要创新直接融资方式，通过发行企业债券、短期融资券、中期票据、信托融资、保险业务融资等渠道扩大直接融资规模。另一方面，要充分发挥绍兴民间资本充裕的优势，鼓励社会资本以多种投融资模式，研究建立城市建设专项基金、交通建设专项基金等，吸引社会资本参与，发挥财政资金的杠杆作用。此外，还可以通过股权注入、无形资产注入等多种方式如建造－移交（Bt）、建造－经营－转让（Bot）、建造－经营－转让（Bot）、建造－出租－移交（BLt）、建造－拥有－经营（Boo）、建造－移交－经营（Bto）、开发－经营－移交（Dot）、重建－经营－移交（Rot）、重建－拥有－经营（Roo）、移交－经营－移交(tot)、公共－私人－合营（ppp）、民间主动融资模式（pFi）参与基础设施。
三是整合提升融资平台。可以借鉴吉林经验，当地对政府资源进行梳理整合和现金流设计，打破当地国有独资的城投集团负责融资建设的单一形态，借鉴国际通行的“公私合营模式”设立社会资本参股的特殊目的公司来负责融资、开发、整理、建设城市特定区域，形成举债和还贷良性循环的平台运作模式。实现股东开发，收益共享。
3.创新投融资金融服务机制
（1）大力完善城镇建设的金融服务体系
大力完善城镇建设的金融服务体系，形成政策性银行、商业银行、民营金融机构等多种形式并存的金融体制。因此，首先要发挥政策性金融的先导作用，应出台政策措施促进国家开发银行、农业发展银行等金融机构开展有针对性的贷款。其次，鼓励农业银行和农村信用社、小额贷款公司及商业银行以现代农业、特色产业和新农村建设为切入点参与城镇化建设。同时，要建立适合城镇建设的金融环境，加强银企合作，降低金融风险。特别是要完善股权质押、专利质押、土地承包经营权抵押、农村住房抵押等贷款机制。
（2）加强金融服务创新
一是建立基础设施的产权交易市场，完善政府投资项目的退出机制，以便于退出部分国有股权，盘活政府融资平台现有的资产，通过资产证券化等金融运作手段为新项目筹集资金。
二是以城镇化未来收益为支撑，探索开展市级政府发债试点。先期可以考虑将部分城投债转为市政收益债，将那些以公用事业为募集资金投向、以使用者付费收入为主要还款来源的城投债定位为市政收益债，享受税收减免待遇，并在政府预算中设立特别账户，封闭管理发债资金运用和偿债资产收益，同时按市政债的要求强化其信息披露和惩罚约束责任。进一步推动利率市场化改革和分层次的信用体系建设，发挥信用评级在强化市场约束中的作用。进一步推动各类金融机构完善公司治理，形成有效的决策、执行、制衡机制，促使投资者按市场化理念和原则，基于透明的政府财务信息和信用评级结果进行投资决策
三是积极探索基础设施资产证券化。通过aBS（资产支撑证券化）等模式，对已有的能产生现金流的基础设施资产或者在未来能产生现金流的基础设施资产进行证券化，使建设者加快资金周转、分散投资风险。
参考文献：
[1]贾康.城镇化进程中的投融资需求[J].中国金融，2011(10).
[2]石亚东，李传永.我国城市基础设施投融资体制改革的难点分析[J].中央财经大学学报，2010(7).
[3]张文龙.市域城镇化建设的投融资体制机制创新研究[n].科技日报，2011-07-15(11).
[4]杨志勇.我国城镇化融资方式分析[J].中国金融，2011(17).
基金项目：论文为绍兴哲社2014年重点课题125406《引导社会资本参与绍兴城镇化建设的对策研究》的部分成果。
作者简介：刘平（1970-），女，汉族，四川乐至人，讲师，研究方向：金融与投资。贺武（1965-），博士，副教授，主要研究方向：区域金融。
土地金融政策篇4
【关键词】中低收入群体住房消费保障住房公共政策
一、引言
住房是满足人的基本生理需要和安全需要的前提,妥善解决居民住房问题对维持社会稳定有很大的帮助。然而,高速发展的房地产业所伴随的日益高企的房价这一经济现实正逐步弱化每个居民“住有所居”的权利,甚至于导致低收入群体的住房权利的丧失。对此,政府从供应角度采取了三个层面的政策配给:第一个层面是完全通过市场机制供应商品房,第二个层面是具有一定政策性补贴的经济适用房及限价房,第三个层面是具有托底性质的廉租房。但这三个层面在政策衔接上有所脱节。因其面向的不同对象群体很难从经济收入上来合理划分,即保障的对象群体边界模糊,导致了“夹心层”问题的存在,使得上述系列政策对这一经济现实的改善并不明显。而不明显的更深层原因在于以上这些政策配给均属于住房产业政策和住房政策,是一种市场化机制的经济政策而不是住房市场公共政策。就理论层面而言,市场机制是一种有效的资源配置方式,在完全竞争条件下,市场方式可以实现资源配置的帕累托最优,即通过合理的市场竞争能够有效地解决效率问题。然而市场并非万能,当市场机制对资源的配置产生其自身无法克服的缺陷,即市场对资源配置无能为力时,“市场失灵”就产生了,此时,市场机制失效。这种过度偏重于由市场来解决住房问题的政策导向导致其定位、目的及目标都与公共政策的原则相背,体现为市场不能提供足够的住房公共产品以及出现房产开发商的自然垄断。因此,住房问题完全依靠市场机制来解决是不够的,政府要通过相关的政策对住房建设、交易、保有等各个环节加以调节,以确保最大限度地满足各个阶层的绝大多数居民对住房的需求。鉴于此,产业政策和住房政策向住房公共政策回归成为必然,这意味着房地产要从过度市场化向社会保障属性倾斜从这个层面而言,市场失灵在某种意义上成为住房公共政策形成的逻辑起点,即为了弥补市场缺陷,客观上需要政府及时制定并有效实施住房公共政策来干预市场,保护经济效率,维护社会公平。
二、住房公共政策的功能体现:制度创新与实践再造
1、住房公共政策更新了作为管理主体的治理理念
哈罗德・拉斯韦尔(HaroldD.Lasswell)认为,公共政策是一种含有目标、价值和策略的大型计划。而戴维・伊斯顿(Davideaston)则认为,公共政策是对全社会的价值作权威性的分配。两者都是从管理功能和目的角度对公共政策进行界定。这类界定强调公共政策是公共权力机构为解决政治、经济与社会生活中出现的公共问题而实施的管理手段,同时强调公共政策是公共权力机构为处理和协调社会利益问题而实施的管理,是对社会利益的重新调整和分配。公共权力机构的典型代表是政府,政府掌握着管理和社会公共事务的权力。这意味着随着经济、社会、文化等外在变量的变化,作为管理主体的政府必需不断更新自己的管理理念,以有效地解决公共问题,高效地提供公共产品和公共服务。具体到住房公共政策,它的功能是解决公共住房问题,解决公共住房对当今社会中低收入阶层与社会发展所产生的负面影响。住房公共政策不仅是一个客观存在的静态事物,而且也是一个动态的行为过程。公共权力机构为了解决住房公共问题而实施政策问题认定、政策规划、政策评估和政策终结等行为。它作为一种行为准则,能够约束和引导政府本身、房产开发商以及购房者的行为。因此,作为一种全新的治理理念,公共住房政策必然涵盖不同阶层的消费需求,针对不同阶层的需求构筑了全方位、多层次、立体式的住房保障体系,从而有效缓解以往住房市场凸显的矛盾。
2、住房公共政策是一种全面的制度创新
公共政策具有长期的效力,是政策设计者和推行者在利益的总和、协调、综合的基础上,通过科学的政策制定和有效的政策执行,最大限度地减少政策执行成本,通过政策―制度―关系的逻辑承递关系,利用政策体系的建立和执行最终达成新的制度安排的过程。它构建了全面的框架体系,包括供应体系、申报制度、轮候制度、运作方式、管理机制和退出机制等,最大化地实现住房供给激励机制和资源配置方式的高效率,并通过利益界定达成新的均衡,实现改革各行为主体的利益共享。这一框架体系涉及保障性住房的所有环节,形成了规划、建设、分配和管理的统一制度和工作机制,从而在制度层面上保障了建设目的性和预期性目标的达成,在政策层面上实现了一系列制度突破和创新
3、住房公共政策是一种有效的实践模式
住房政策体系是由不同空间和时间维度的各项分支政策组成的整体,政策功能的正常发挥有赖于分阶段各政策的正确制定和顺利实施。基于政府力量主导的住房公共政策是一种有效的实践模式,从香港公屋制度和新加坡的组屋制度,以及澳门和日本的公共房屋制度实践经验来看,它解决了由于政府财政负担过重而导致的政府失灵和市场缺陷所导致的市场失灵的双重矛盾。
三、住房公共政策的三维框架
住房公共政策是指依据特定时期的目标和公共政策的基本程序,通过国家的公共权力来协调住房市场各主体与利益集团之间的利益关系,以便达到住房市场各主体利益之间的利益均衡的行为准则。而目前,我国要形成完善的住房公共政策,面临以下三个问题。
1、住房市场的金融公共政策
住房市场是一个资金密集型市场,无论是住房开发还是住房购买都与金融支持程度密切相关。不同的住房金融政策决定了住房市场不同程度的发展与繁荣。完善的住房金融服务体系包括六个方面:完备的住房金融政策和法规、健全的住房金融机构、丰富的产品和工具、高效的融资市场、灵活多样的经营模式、完善的风险分担机制。但目前,我国的住房金融体系还不完善,主要包括商业性和政策性两方面。
(1)商业性。商业性方面表现在三方面。一是住房融资的渠道过窄,融资的品种非常单一。中低收入家庭住房融资非常困难,且缺乏有效的风险承担机制。当前住房资金来源主要通过银行信贷来解决,占全部融资的79%,体现为过度依赖商业银行信贷。上市融资、信托融资、债券融资以及其他融资方式十分有限。二是资金的期限不匹配。目前,各大商业银行商业性住房消费信贷的资金来源主要依赖一般居民储蓄存款。由于一般储蓄的资金具有短期性和随意性的特点,远不能满足住房信贷数量大和期限长的要求,因此造成存贷资金结构、数量和时间上不能合理匹配的局面。用短期的资金发放长期的贷款,容易使银行形成支付危机,从而给住房金融的进一步发展背上巨大的包袱,隐含巨大的金融风险。三是住房抵押贷款问题重重。住房抵押贷款利率低、期限长,由于尚未建立风险管理体系,风险非常大。其次,抵押贷款的创新性不够,品种单一,制度不完善。服务体系不完善,还款方式单一,操作程序复杂,影响了居民贷款购房的积极性。另外,房地产金融的二、三级市场即房地产抵押证券市场没有形成,住房抵押贷款涉及土地、房产等政府部门,又涉及评估、保险、房产经纪、公证等一系列社会中介机构,还牵涉到房地产开发企业,而当前这一领域相关法律法规并未完善。
(2)政策性。政策性方面表现为专业性和政策性住房金融体系不健全。包括:一是政策性住房金融发展滞后。对中低收入等特定人群缺乏政策性住房金融支持,如住房预售制度。开发商通过商品房预售可以提前回笼部分资金,降低财务费用,提高资金周转率。而购房者在商品房预售制度下却要承受住房面积缩水、小区规划变更、延期交房、开发商携款失踪等风险,使得该制度演变为开发商获取暴利而消费者单边承担风险的一种机制。二是住房按揭政策过度宽松。一方面是利率优惠政策,另一方面是第二套住房的信贷政策。个人住房按揭贷款的基准利率低,利率优惠幅度达到30%。而第二套住房的信贷政策,使得投资者能够便利地利用银行的金融杠杆从而加大住房的投资比重。这两方面的合力作用,造就了较低的个人住房按揭市场准入门槛,助推了房价并制造了房市泡沫,导致中低收入者被迫挤出住房市场。三是公积金份额有限,政策效果不明显。住房公积金制度的初衷是利用金融杠杆,互助互利,对稳定房价和解决中低收入人群的住房困难提供资金支持。但在实践中各地住房公积金制度发展极不平衡,各个行业之间的发展也存在很大的差异。其次,公积金政策中民意参与性不足,忽视民意参与的程序,有失公积金公共政策的公正性和合法性。如广州2009年初的公积金制度的调整政策,虽然从宏观上能增加公积金资金的积累,但在微观上却损害了缴交人的还款能力和合法权益。总体而言,住房公积金制度还远未发挥其应有的作用。
2、住房市场的土地公共政策
土地制度已经成为中国房地产健康发展的最大障碍。由于缺乏住房市场的土地公共政策,在既有的土地制度安排下,土地市场存在以下缺陷。一是利益分配关系失衡。土地市场的利益分配关系严重失衡,农民及城市居民的利益受到严重侵害。具体表现为土地的所有权、使用权、土地的出让、出租等,农民没有成为市场的主人;在征地过程中,农民成为弱势群体,没有实现平等自由的等价交换;在拆迁市场上,被拆迁者处于弱势地位,其拆迁权力没有得到很好的保障。城市与农村的土地边界模糊,这种土地边界的不确定为人即地方政府提供了侵占农民利益的制度基础。二是多重委托链条。各级政府通过层级来行使土地的权能,而土地产权的缺陷使得处于链条底端的地方政府主导了当地土地各权能的使用与变更,并以此极力扩张土地交易规模。尤其在土地出让金政策上,中央政府与地方政府的利益博弈成为常态。在现行体制下,由土地产生的资产(源)性收益和大部分税费基本上归地方所有,加之我国实行财政“分灶吃饭”的政策,各地政府在财政收入不足的情况下,只有利用土地出让筹集地方建设资金。由于没有形成土地的公共政策,中央政府与地方政府之间利益关系的调整难以在土地问题上达成各当事人之间的利益协调与平衡,使得土地市场所面临的问题与利益冲突十分严重,形成地方政府土地财政及土地交易腐败。而为了巩固土地财政,地方政府自然就把住房市场引导到以投资为主导的市场,结果导致房价高企,大量中低收入者被迫退出住房市场。三是土地“招拍挂”制度存在重大缺陷。自2004年实行“招拍挂”以来,土地拍卖价格偏离理性、疯狂飙升,部分地方在2007年频频出现地王项目。其次,大开发商在“招拍挂”制度框架下成为土地市场的垄断者。“价高者得”的原则为市场进入者设置了资金上的高门槛,使实力强大的开发商因此而获得与地方政府博弈的筹码,从而拖欠地价款坐等土地升值、延迟开发等,这是导致房价屡创新高的另一个原因。
3、各国住房市场的法律公共政策
发达国家都非常重视住房保障制度的立法工作,我国则相对滞后。
(1)美国的住房法律公共政策。美国早在1934年就有了《国民住宅法》,此法要求建立住房管理署,设立联邦存款和贷款保险公司,由政府提供低利息贷款,鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅,并规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房。随后颁布的《合众国住房法》规定,要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划,以及陆续推出的《城市住房发展法》、《国民可承担住宅法》、《公房管理改革法》和《住宅抵押贷款法》等法案,从法律制度层面对中低收入阶层的住房保障进行明确的界定。明确住房保障的对象、保障的标准、保障的水平、保障资金的来源、专门的管理机构以及对违法违规行为的处罚措施。明确规定居住权是公民权利的重要组成部分,从而为建立住房保障制度以及相关政策措施的采用提供法律依据。目前,美国在住房保障立法方面已形成了比较完善的体系,涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面。
(2)日本的住房法律公共政策。日本政府于1950年先后制定实施了包括《住房金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公团法》、《城市住房计划法》等40多部相关法律来保证住房保障制度的有效执行。日本住宅方面的法规体系大致可分为三类。第一,引导住宅产业发展综合性政策和法规。第二,具体组织和实施的政策法规。第三,住宅产业技术、标准的法律法规。这些法规体系明确了中央政府和地方政府在住宅供应方面的责任,在必要时,国家必须从财政、金融及技术上给予中低收入一定的援助。
(3)新加坡的住房法律公共政策。新加坡于1927年根据《新加坡改造法令》成立了新加坡改造信托基金会,负责编制总体更新规划方案、制定更新计划、为更新计划拆除房屋的居民提供住房。此后,新加坡开始发展公共住房。1960年,新加坡政府又根据《住房发展法》成立了房屋发展局,是法律和国家发展部的一个法定的独立部门,也是新加坡公共住房发展的惟一权威机构。此机构除了为有资格的居民提供出售或出租的公共住房外,在改善住房建设技术方面也起着积极的作用。此外,新加坡在1981年11月还提出《中央公积金法》(修正案),推出了强制性住房保险计划,旨在减少抵押风险并保证在组屋拥有者丧失偿还能力的情况下由中央公积金负责清偿尚欠的余款。
(4)我国的住房法律公共政策。与上述发达国家相比较,我国住房法律公共政策仍处于缺失状态。从1998年开始,我国出台了一系列旨在促进房地产业持续发展的调控政策。但是,由于这些措施大部分都为短期措施,同时存在着各项政策目标的不一致性甚至矛盾性,形成了房地产业一直缺乏强制的、权威的基本法律作为行业发展的依据和指引的局面。目前,各地执行的有关经济适用房、廉租房等方面的行政法规主要有:1993年的《关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》,其中包括《关于大力发展经济适用住房的若干意见》、《关于进一步加快经济适用住房建设有关问题的通知》、《经济适用房住房开发贷款管理暂行规定》以及《住房公积金管理条例》等;1999年的《城镇廉租住房管理办法》;2003年的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》;2004年的《城镇廉租住房租金管理办法》;2005年的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》等。在执行贯彻这些法规的过程中,我国政府仅靠行政手段来进行住房保障,并未上升到立法保障层面,这与中低收入阶层的住房保障的目标不相适应。公共住房立法的缺位,对于现代意义上的住房保障而言,意味着仍未建立起一套完整的法律保障体系。其次,司法执行不力,司法效率低下。目前,土地征用、出让、转让和储备房屋拆迁等制度不太合理,住房的开发、销售、出租、中介和物业等市场制度不健全。这种基础法的缺位,导致目前住房体制有三大弊端:一是政府与人民的关系。政府本应为民谋利,但实际上却成了与民争利;二是政府、人民与开发商的关系,政府本应为民谋利,实际上却存在地方政府为开发商谋利的问题;三是由此形成了罢黜政府的公共住房开发队伍和住宅合作社,独尊开发商的局面,培育了开发商垄断集团。
四、政策建议
1、建立与中国住房制度相适应、符合中国国情的住房金融制度体系
建立“市场主导、监管有度、一二级市场联动、风险共担”的住房金融体系,建立多元化、多层次的住房金融市场,利用不同融资方式、不同金融产品、不同金融市场,来满足多层次住房融资的需要。一是完善信贷体系。实行差别化的住房信贷政策,优先支持中低收入居民购买第一套中小户型的自用住房,对于第一套住房以外的其他贷款,实行屡进的首付比例和贷款比例。设计针对中低收入家庭的住房信贷产品,比如说政府的贴息贷款,可以适当降低中低收入居民的住房贷款利率。发展多样化的住房信贷机构,建立中低收入居民为主要对象的专业金融机构,支持中低收入家庭购买中小户型、中低价位的住房。鼓励和引导金融机构积极开展住房信贷业务,提高市场的流动性和融资的效益,包括分散和降低风险,建立住房信贷的资金流动制度。进行金融工具创新,推行住房抵押贷款证券化,分散金融机构的风险,增强资产的流动性、变化性。二是健全政策性金融体系,完善公积金政策。明确公积金主要向中低收入家庭提供信贷,包括公积金的归己、投资管理和发放,适当限定公积金融资的对象和融资的比例,对第一套住房降低利率提高融资额度,同时针对不同户型面积进行差别化政策。扩大住房公积金的缴交面和履盖面,树立“以人为本”的理念。改革住房公积金的使用办法和业务管理办法,变城市内封闭性的运作机制为开放的区域间公积金融通运作机制。加强对住房公积金的监督,把公积金的公共利益建立在缴纳者的微观利益之上。三是拓宽住房金融融资渠道。建立商业性住房金融和政策性住房金融有效结合的制度,积极培育和完善住房债券、股票、信托和基金等市场,设立专门的住房融资机构,包括抵押贷款、协会、安全证券公司等。开展住房贷款证券化和结构性融资,发展住房租赁、融资租赁,由金融促进公司与政府的住房保障合作,以租赁方式向中低收入家庭出租小户型住房,以便政府利用少量的住房租金补贴引导整个社会和市场来建设和经营小户型的住房,解决中低收入家庭的住房问题。四是健全住房金融机构的风险分担机制和转移体系。组建住房担保公司,为中低收入居民购买住房提供担保,适当注入国家的信用,设计和开发出适合普通居民住房担保的产品。
2、制定中国住房市场的土地公共政策
一是完善现行土地的法律法规。通过程序确定住房土地市场的公共利益,通过政府公权力来平衡政府、企业、个人之间的利益关系。同时,划清政府与市场的边界,让土地政策、廉租房、经济适用房建设政策进一步制度化,以形成市场有效预期。可以借鉴新加坡的做法:90%的用地不做商品房开发,而由政府开发住房,低价提供给居民居住。二是建立全国性的土地基金。以级差地租的方式收取土地出让金,以中央转移支付的方式让全国居民分享城市化进程中的成果,以此减少由于住房作为财富分配及转移机制所带来的分配不公。三是界定土地的基本权能,确立城市与农村的基本边界,保护农民与城市居民的根本利益不受侵害。四是推动土地征用制度的改革。制定新的土地征用办法、补偿标准和补偿机制,严格区分公益性用地和经营性用地,明确界定政府土地征用权和征用范围,保障农民作为土地产权主体的权利。建立征地监管体系,培育独立自主的土地征用、出让和转让等土地市场主体,包括供给主体和需求主体,将土地总体规划的调整审批权限以及土地出让金的管理权限上收,对建设项目用地严格地管理,避免地方政府既当所有者又当经营者和监管者。探讨农耕土地的出让和转让制度,建立农村土地所有权和使用权出售和出租机制,探索土地出让综合评标方法,推进经营性单位划拨土地和无偿占用土地向有偿占用土地转变。建立失地农民的社会保障和就业制度。五是建立行业用地监控体系及制度,完善土地规划监管制度。加大土地管理执法力度,维护良好的土地市场秩序。六是改革土地出让、转让制度。对经济发达地区财力增长较快而房价又畸高的城市,可探索由购房户分期支付土地出让金的办法来建设特定商品房;减少划拨用地,取消协议出让土地,完善土地招标和拍卖制度;对宗地的出让面积应加以控制并限期开发完成、限期上市,防止囤地和囤房;土地出让前必须有规划控制指标,尽量采取熟地出让的方式出让土地。
3、完善政策法规,制定《住宅法》
法制建设滞后于行业发展所带来的一系列相应问题,已严重影响了房地产业的规范发展以及住房公共政策实施的严肃性和可持续性。因此,应优先考虑出台《住房保障条例》,从法规上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立,以及对违法违规行为的惩处措施等内容,待时机进一步成熟后再开展《住宅法》立法工作。我国有必要尽快制定《住宅法》,通过制定住房市场的中长期公共政策,以法律保障每一个公民的基本居住权得以实现,从而体现中国住房公共政策的基本原则。
加快《住宅法》立法工作的意义在于:一是从法律上确立人民的住房权;二是重新建立多元化的住房供应市场体制,让开发商供应房屋以外的住房供应途径切实发挥作用。按照目前住房保障规划,政府需要大量低价或无偿为保障性用房提供土地和资金,这会对地方政府财政收入等政绩考核指标带来压力。在目前的住房供应体制下,政府显然存在多个经济目标冲突的问题。因此,在内容上,《住宅法》应该主要包含以下三个方面。一是住房保障功能,强调居民有住房权,实现“居者有其屋”。二是保护消费者权益,对由拥有住房权而产生的房屋处置、物业费等问题做出相应的规定。三是重构市场制度,对房屋供应结构进行重新审视和调整,逐步转变由开发商垄断的住房供应体制,形成政府、单位、开发商“三位一体”的住房供应体系。即建立和发展国有独资公共住房开发企业、住宅合作社、建筑开发商三支住宅建设开发队伍,建立和完善以非营利公益性住房为主的廉租住房、经济适用住房、合作住房和商品住房四类住房供应体系,对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。改变开发商垄断的住房供应现状,应将政府供应、居民互助建房等共同列入住房供应主体范围。
【参考文献】
[1]易宪容:论中国住房公共政策的基本原则与框架[J].经济社会体制比较,2009(6).
[2]倪鹏飞:建立多层次的中国住房公共政策体系[J].财贸经济,2008(1).
[3]孟晓苏:住房政策的国际经验与启示[J].中国软科学,1998(7).
土地金融政策篇5
关键词：土地融资；模式；风险；可持续性
中图分类号：F301.2文献标志码：a文章编号：1673-291X（2015）13-0131-02
引言
改革开放三十多年以来，我国城市化步入快速发展阶段，投融资模式不再是以预算内的财政收入为主而进行公共服务和城镇基础设施融资。土地融资作为地方政府财政资金的重要来源成为新的融资模式。土地融资推动了地方经济的快速增长，加速城市化进程。然而，由于对土地融资经营管理的缺陷，土地融资加重了地方政府财政和金融风险，债务问题显得尤为突出等多项问题，并且现行的土地融资模式并不具有可持续性。本文对土地融资的运行模式进行研究，分析其利弊，讨论其现状和存在的问题，并提出相应的对策建议。
一、土地融资的产生
1994年，我国推行分税制改革，改革集中财力提高中央政府的宏观调控能力，对区域协调发展提供有力的保障。然而，分税制改革给我国地方政府带来了不断扩大的事权范围，财政支出不断上升，分税制改革前，地方财政支出约为193亿元，比重不足50%，2011年上涨到5373亿元，比重已超过了80%；而财政收入比重却由1993年的78%下降到了2011年的56%，导致地方财政收支缺口规模的不断扩大。这无疑大大加重了地方政府的财政压力，导致地方社会经济的发展受到严重阻碍。
1998年实行的《中华人民共和国土地管理法实行条例》赋予了我国地方政府出让土地的权力，使地方政府可将土地出让以获得土地出让金、土地税费等收入，并将其作为地方财源的政策支持。在地方财政收入远远满足不了城市化快速发展需求、土地管理新政策的大背景下，地方政府土地融资则顺运而生。
二、土地融资的模式
（一）土地直接出让模式
土地出让是指出让土地的使用权，使用权拥有者可以占用、使用或获取土地收益，并且对土地的所有权具有支配和处置的权利。土地出让模式是土地资产处置的一种方式，也是土地融资的主要模式。土地出让方式有招标、拍卖、挂牌和协议四种方式。我国最初的土地出让主要方式为协议出让；而后为满足市场化的需求，进行了多次的政策调整，将土地出让方式转变为以招标、拍卖和挂牌为主。这种土地融资模式确实在一定程度上适应了市场化的需求，却也因较低的透明度不可避免地存在寻租的情况。
（二）债务融资模式
地方政府以土地为支撑，设立投融资平台公司，通过将土地、国有资产控股、国债收入等资产划拨注入，从而获取银行贷款，或发行建设债券，或通过融资租赁、项目融资、信托私募等资本市场融资等方式进行融资。债务融资以政策性银行打捆贷款和发行城投债两种形式为主，政策性银行贷款是债务融资中使用较多的方式。国家开发银行及国有商业银行对地方政府发放打捆贷款，地方政府将贷款纳入财政预算内，承诺确保还本付息，与银行建立金融合作关系。城投债一般是相对于产业债而言的企业债，亦称“准市政债”，是以地方投融资平台为发行主体，公开发行的企业债和中期票据，主要用于城市基础设施建设或公益性项目等投资目的发行的，其他商业融资方式因融资成本较高而占据较小比重。
三、土地融资存在的问题
土地融资推动了城市化进程，带动了相关产业的发展，促进地方经济快速增长，但也存在一系列的问题。如地方政府过分依赖土地融资，财政和金融风险加重，债务问题更为突出等，并且现行的土地融资模式并不具有可持续性。
（一）地方财政过分依赖土地融资
分税改革给地方财政带来了巨大的财政压力，却也赋予了地方政府独享土地出让权利。地方政府为了取的更多的预算外收入，不断扩大土地出让规模，以至于地方政府取得的土地出让金占财政收入的比重持续走高。2010年，全国土地出让金额为27111亿元人民币，土地出让金占地方财政收入比例的69.4%。2013年，全国土地出让节奏达近十年最高峰，全年土地出让面积36.7公顷，出让合同价达42000亿元人民币。土地出让金带来的巨额收入强有力地支撑了地方政府的财政支出，成为地方财政预算外的主要收入。
在完全市场经济下，市场的供给和需求决定了房地产价格的高低。地方政府往往掌握土地的供给，在土地财政最大化的激励下，地方政府会不断抬高土地出让价格。土地成本提高的部分则由房地产商通过房价向居民转移成本；住房价格的上涨转而提高了地方政府所掌控土地的价值，进一步强化了地方政府对土地财政的依赖。
（二）加重地方财政和金融风险
据统计，2010年我国地方政府融资平台地方债务为10.7万亿元，占GDp总额的26.9%；截至2013年6月底，中国地方政府债务总额为17.89万亿元，相当于GDp的33.2%。
地方融资平台公司获得银行贷款的主要方式是土地抵押。土地抵押贷款的还款来源主要是未来土地的增值收益。因此，一旦土地增值收益在未来出现较大的下行压力，地方政府的还债困难就会相当大。当前房地产市场前景并不乐观，地方政府土地出让和税收增速下滑，削弱了地方政府对债务的偿债保障能力，部分地方政府很可能无法按期还贷。银监会不得不允许地方政府平台贷款延期偿还。若未来经济不能保持高速增长，地方政府最终还是无法偿还债务，这将对银行造成较大的直接冲击力，同时带给银行业的系统性风险也是无法避免的。
（三）不可持续性
土地是不可再生的稀缺资源。一些地方政府在发展中过分追求“规模效应”，盲目地扩张土地融资规模。随着地方政府手中的土地资源逐渐减少，地方政府依靠“土地财政”融资的模式难以为继，这便导致了地方政府融资平台可持续发展低水平问题。为摆脱这一困境，融资平台则开始以地方政府的名义对金融机构进行承诺，并以地方财政收入作担保，显然这些承诺多为地方政府开出的“空头支票”，因为许多地方政府融资平台并没有稳定的收入来偿还金融机构贷款的本金和利息，加上地方政府自身存在的财政困境，兑现效果多不理想。
目前，不少地方政府不仅将规划用地大量用于抵押担保，还透支了未来的土地出让收益，这必然使得地方政府的偿债能力完全暴露于土地价格风险之中，一旦土地市场泡沫破裂，地方政府陷入借新债换旧债的局面将无法避免。中国未来经济增长率呈下降趋势，房地产业也存在泡沫危机，加之地方债务问题突出等问题，土地融资模式的不可持续性尤为明显。
四、对策和建议
（一）加强风险监管，拓宽政府融资渠道
根据财政预算管理的基本原则，土地出让收益属于一次性资本收入，其指出应当用于城市基本设施建设投资等资本性支出，而绝不能用于政府经常性运营支出。从理论上来说，按照这一原则收定支，利用土地出让支持城市基础设施建设本身也并不会带来过多额外风险。国家应规范地方政府土地出让制度，加强风险监管，开拓信托融资渠道，探索发展产业投资基金，积极引导各类股权基金投资合适的政府项目。完善收费价格机制，促进社会资金滚动扩张。
（二）打破垄断房地市场，重塑公平竞争市场
在市场竞争中，规模大的企业资金充足，在土地市场上往往具有竞价优势，在“招拍挂”的土地出让制度下，地方政府出让的土地往往成为大企业的土地储备。房地产商往往优先开发储备中的土地，对新购入的土地进行储备，致使政府增加了土地供给却不一定增加住房供给。因此，在房价调控中，如果没有强制性考核指标，地方政府往往缺乏打压房价的激励。而现有土地出让制度使得房地产市场趋于垄断化，土地融资成为了房价高涨的根源之一。必须重新审视一级土地市场出让制度，打破垄断房地市场，保护中小型企业竞拍土地的权利，使得房地产市场趋于公平竞争化。
（三）建立土地财政基金，促进土地融资可持续发展
土地出让金的本质是把未来的土地租金一次性提前征收。如果一个地方官员在任期内大量出让土地，并将其全部支出，必然导致其下任官员土地资源缺乏。国家可以要求地方政府建立土地财政基金，规定地方官员在自身任期内使用的最大比例收取的土地出让金，并将余下资金纳入政府土地财政基金，进行积累，以备将来之用。如此，可避免因某一任政府大量出让土地资源，导致土地资源的不可持续发展，还可以弱化地方政府对土地财政的热情。
结语
土地是不可再生稀缺资源，是国民经济生产要素中最活跃、最有潜力的资产，随着国民经济建设的高度发展，土地与经济发展的关系日益密切，要在有限的空间发挥最大的作用，就需高度重视土地的利用效率，合理经营土地，促进土地融资可持续发展。
参考文献：
[1]李学文，卢新海.经济增长背景下的土地财政与土地出让行为分析[J].中国土地科学，2012，（8）.
[2]张晏，龚六堂.分税制改革、财政分权与中国经济增长[J].经济学（季刊），2005，（4）.
[3]李红卫.城市政府土地收益与经营策略[J].广东社会科学，2002，（3）.
[4]王佃利.“经营城市”的新理念及风险回避[J].中国行政管理，2003，（2）.
土地金融政策篇6
如何发挥政府的作用，以实现市场在农村金融资源配置中起决定性作用，这既是当前深化农村金融改革中一个重大理论命题，又是一个重大实践探索。
找准问题，开对药方
指出，市场在配置资源中起决定作用。这就要求减少政府对资源的直接配置，减少政府对微观经济活动的直接干预。
当前，城市的快速发展与农村相对落后的二元结构的矛盾，从根本上抑制了农村金融的有效需求。农村金融资源配置不足，农村金融发展乏力，农村金融无法支撑现代农业的发展，农村金融体制至今不能匹配现代转型的农村社会，这既是城乡二元结构的表现，更是二元结构的原因与症结。我国农村金融的问题是体制与机制并存的问题，也是点与面都有的问题，具有长期性、复杂性的特点。
改革开放30多年来，党中央就“三农”工作发出了17个中央1号文件，每次都提到了农村金融方面的政策，可见党和政府对农村金融工作的高度重视。
但从现实情况来看，一是作为“三农”工作中最重要的环节之一，农村金融问题一直没有得到很好的解决。历史经验告诉我们，凡是某一个问题，普遍地出现，而且是长期解决不了，这就不是一般性的问题，而一定是结构问题、体制问题。二是除了2011年在专门的加强农业水利建设的文件中一般性提到金融支持外，文件还3次专门提到农村金融创新，2次专门提到农村金融改革，5次专门提到农村金融服务，1次明确提出建立现代农村金融制度。农村金融的创新、改革与服务固然重要，若没有接地气、可操作的措施，和结合遵循我国农村现状、发展规律的管用的办法，文件的要求只能成为政策口号，所以，我们需要的是从实际出发，分类指导。第三，农村金融是“三农”工作中最重要的生产与发展要素，实践证明，农村金融是当下“三农”发展的瓶颈，是“三农”中的主要矛盾，它涉及到“三农”的方方面面，是个全局性的问题与任务，如果把农村金融问题仅仅作为解决“三农”中一个措施，从认识和方法的起点就出了偏差，既抓不住农村金融的实质，也无助于最终解决“三农”问题。金融与其他要素紧密相连，农村金融的问题，不仅仅是农村信贷问题，不仅仅是银行的事，还有农业保险、农村土地信托、农产品期货市场的培育与健全、农业企业的上市融资等等都是我们面临急需解决的问题，涉及农村综合配套改革多个方面。
究竟是投入不足还是需求不足
为了强化银行业金融机构的支农责任，在多个中央一号文件的基础之上，2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中再次提出，县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款。2010年9月28日，人民银行、银监会还联合出台了专门性《考核办法》，旨在进一步改善农村金融服务，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。政府部门作为国家农村金融的制度设计者，其制定政策的出发点和基本逻辑是：只要强调银行的支农责任，就能改变农村金融的现状，只要银行把吸收的存款投放当地，就能解决农村资金不足的问题，只要银行增大投入就能解决农村的资金瓶颈问题。
但是在我国农村发展中，是否真的存在银行投入不足？银行是否真的不投入？突出的例子，邮政储蓄机构改革取得实质性进展。分离“邮政”和“储蓄”职能，组建邮政储蓄银行，其主要目的是引导建立邮政储蓄资金回流农村的机制，把原来农村地区的储蓄机构从“抽水机”变成“蓄水池”，支持县域经济发展。但是，事实上邮政储蓄银行于2007年3月挂牌成立到2008年年末，邮政储蓄银行有3.7万个营业网点，资产总额达2.2万亿元，而涉农贷款余额仅为92亿元。农村资金外流现象比较突出，至少说明了两个方面的问题：一是县域农村不缺钱，否则就没有钱流出去，二是在该区内农村金融需求或缺乏有效性，或缺乏足够动力调动银行积极性，三是农村不是没有钱而是有钱用不掉；银行不是不愿意投，而是由于没有有效机制相配套，不敢或者说是无法投。农村发展中的金融问题与其说是投入不足，不如说是缺乏有效的金融需求。政府正是应在如何培育、激活有效的农村金融需求上下功夫。
不在土地问题上乱开口子
指出，中国决不能在根本性问题上出现颠覆性错误。土地制度就是中国一项根本制度，土地问题就是中国一项根本性的问题。在发展农村金融中如何看待土地问题上，应摒弃“土地万能”的思想，我们既不能在土地问题上无所作为，也不能有土地万能的思想，老在土地上做文章。
土地制度既是现行管理农村社会的手段和方法，也是管理农村社会的主要内容，尽管农村土地赋予了经济功能、权利功能、市场功能、治理功能、发展功能等，但是至少现阶段，在主流农村或者说在大部分农村，土地最主要功能还是生活功能、社保功能及其稳定功能，而土地资本化、金融化是以土地权利的自由交易为前提，突出其经济功能中金融作用，可以说目前既没有条件，也可能带来新的社会矛盾和冲突，不然的话，为什么国家法律中对于农村土地、农房担保抵押等限制性的条款一直没有修改。
党的十八届三中全会的决议指出赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，是在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下；对于推进农民住房财产权抵押、担保、转让提出要慎重稳妥。其实，这些政策也暗含了现阶段对土地农房金融功能发挥的限制，看出决策者对土地金融功能放开的谨慎。现阶段，慎提农地金融，对于稳定农村现有社会、经济秩序具有积极的意义，不然的话，农民的土地权利还没有在充分保护的现实情况下，农民的土地权利有可能以金融的名义被进一步的剥夺。而且，在实践中，有效盘活农村沉睡资产，除了土地还有其他办法。我市农村金融改革另辟路径，将农村融资抵押物范围由“三权”扩大到整个农村产权。据统计，截至2014年一季度末，全市累计实现农村产权抵押融资539亿元，其中，除发放农地贷款、农房贷款187亿元外，发放其他创新贷款352亿元，约占整个融资的65%。在当下的农村金融的发展与改革中，不注重整体的制度设计，指望把土地金融作为突破口，政府就是放了宏观，拘泥于微观，既帮不了忙，还有可能添乱。
不能一刀切
对于“三农”问题的认识有一个政策演进的过程。国家这么大，自然条件、经济基础、人口环境都不同，经济发展在不同领域存在不同的形态，在不同的时间呈现不同的发展阶段。若采取一刀切的政策与办法，既脱离了现实，也无济于事。
改革开放30年，伴随着国家经济、社会的发展，农村社会类型、农村社会结构以及农村经济形式发生了巨大的变化。从纵向看，我国农村有的已进入后工业化的阶段，有的依然是封闭、半封闭的自给自足的自然经济。从横向上看，自东向西，农村经济呈现出明显差异的特质。整体上讲，我国农村可以分为三类：一是东部沿海以及大中城市郊区农村，是发达或相对发达的地区，城乡二元结构的问题并不突出，对应的是“三农”中的传统农业向现代农业发展问题；二是以部级、省级贫困县为主体的农村，是不发达或贫困地区，也是自然条件恶劣、交通闭塞的地区，经济形态依然没有摆脱自给自足的状态，这类人群依然生活在贫困线以下，这些地区突出的“三农”问题其实质就是农民问题，农民的温饱问题、农民的发展问题，农民权益与保障问题；三是除一、二类外的广大农村，是我国主流农村社会，城乡二元的矛盾比较突出，社会正处于转型与变革，农村面临由传统到现代，农业面临保障与发达、农民从自足到自觉的现代阶段，农村是这些地区最突出的“三农”问题。对应我国农村金融的分类，我以为，第一类地区，应以商业性金融为着力点，解决农村中农业的发展型金融需求；第二类，是个政策性金融或者说叫扶贫性金融问题，重点解决农民的生活保障的问题；第三类，对于中国大部分农村来说，解决的是农村社会生产与再生产需求，更需要的是合作性金融与农村社会的融合。忽视不同地区、不同阶段的差异性与特质，出台的政策最终解决不了实质性的问题，既不实际，也不实用。但事实上，各种出台的政策与文件中，并没有细分各地农村呈现的不同发展阶段，也没有兼顾不同农村地区的具体实情，自然就出现政策制定的主观意志与实际客观效果的背离。
不能完全指望商业性金融
在我国农村农民贷款难，为什么？提供足额抵押几乎是取得贷款的唯一渠道，但就普遍而言，农民基本上没有得到银行认可的抵押物。根据现行法律的规定，农民手中承包的土地和宅基地属于集体所有，不能抵押，这样农民作为融资主体的能力基本被剥夺。很多农村信用社去农化、商业化、银行化的倾向，一定程度上加剧了农村金融问题的严重性。
商业性金融建立在成熟的市场之上，而现阶段农村要素市场的改革还很不成熟，没有健全农村劳动力市场、土地市场和资本市场，是无法按市场的方式配置资源，同时，农村中显性风险对冲了商业性金融的发展冲动，农村资产在现行法律制度框架下难以转换成金融性、信用性资产。对于我国大部分农村，商业性金融解决不了当下农村的问题。
在中国大部分农村仍属于贫困地区，其经济活动所产生的资金流量和经济效益根本无法支撑任何商业性的金融机构的运行，这些地区的农民的资金需求、金融需求正确渠道应来源于政策性的金融机构、合作性金融机构，因为政策性的金融本身不以盈利为目的，合作性金融是与正在勃兴的农村合作经济融为一体。况且，除发达的东部农村及城市的郊区农业外，大部分农村的农业经济仍是一种自给自足的经济形态，解决的是生存，维持的是简单的再生产。带有市场性、商业性的生产，具有规模经济、强大的农业市场主体在广大农村仍为鲜见。这些从根本上就否定了农村对商业性金融的对接通道。商业性金融的逐利属性和通常的风险管理要求，农民没有财产性的担保能力等于否决了自身的金融能力。我们应清醒地认识到，强调农贷中担保，实质上是无视农村特殊属性而继续沿袭商业性金融的传统主观思维。只要不改变现在农村仍以商业性金融为主体的格局，只要不改变农村发展现状，只要不改变农村土地管理方式，农村金融中存在的问题就一直存在。
土地金融政策篇7
论文摘要：为完善农村金融服务组织体系，解决农民中长期贷款难问题和促进社会主义新农村建设，迫切需要进行以农村土地使用权抵押为核心的农地金融制度创新。为此，本文尝试提出我国农村土地金融制度设计，并提出相应的配套改革措施和政策建议。
一、问题的提出
为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，中国银行业监督管理委员会于2006年12月20日了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》的出台和实施，是中国银行业市场准入政策的重大突破，是一项制度创新，必将对农村金融起到促进竞争、完善体系、增加供给和改善服务的积极作用。然而，农村金融的一些急需解决的突出问题，比如农民贷款难尤其是中长期贷款难问题不是仅放宽市场准入就能解决的，其根本性的问题甚至不是单靠金融就可以解决的。
据国务院发展研究中心2005年对全国29个省(自治区、直辖市)的1962个农户的抽样调查显示，63％的农户有借款需求，实际发生过借款行为的农户占样本的51％。在有借款经历的农户中，通过亲戚朋友借款的占58％，从农信社获得贷款的仅占37％。据调研推算，目前大约仅25％的农户能够从正规农村金融机构获得信贷支持。并且农信社贷款以短期贷款为主，短期贷款占当年贷款余额的比重都在60％左右；对农户和乡村企业调查中也反映，大部分农户和企业贷款都是短期贷款，贷款期限在10－12个月。放宽市场准入后，我们相信能够增加农村金融服务供给，但涉农贷款的期限结构不合理问题，很难得到有效改善，因为短期内村镇银行等新生的农村金融组织还不具备发放中长期贷款的实力，即使正规金融机构和发展起来的新生农村金融组织有发放中长期贷款的实力，也会因农村经济主体的合“规”资信问题和“有财产而无银行信用”的制度障碍，使其问题不能得到很好的解决。所以，迫切需要我们在实践中探索解决农民贷款难和改善涉农贷款期限结构的新途径和方法，而以农村土地使用权抵押为核心的农村土地金融市场制度的创新是一个重要的方面或突破点。这是对我国农村金融市场体系的完善，具有重要的理论和实践意义，应给予关注，并采取措施积极推进其建设。
二、制度设计
(一)指导思想
农村土地金融制度应以推进土地承包经营权的资本化和制度效益的最大化，为农业生产经营提供有效的金融服务和促进社会主义新农村建设为立法指导思想。其制度构建或创新的主要目标：一是通过农村土地使用权抵押，使土地经营者从金融机构取得中长期信贷资金投入，实现农业可持续发展。二是通过土地的资本化和农村土地使用权与金融的内在结合，使土地财产权益得到最大化的实现。三是通过农村土地金融制度内生机制的高效运作，自主实现农村的城镇化和促进城乡一体化。
(二)组织体系
土地金融业务的推行，必须有健全的组织机构。从各国情况来看，合作经营土地金融机构居多，亦较适合我国农村土地绝大多数由集体所有和农民经营的实际。同时考虑土地金融的性质、各国土地金融专营的趋势经验和我国长远的发展需要，我国应筹建合作性土地金融机构、专业(营)性土地金融机构和政策性土地金融机构。在政府和有关部门的宏观调控下，三者相互合作、配合、竞争和互补，形成完善的土地金融机构体系。
合作性土地金融机构即土地合作金融组织。是指经营土地抵押贷款、土地出租等业务，并承担国家金融扶助的非营利性的农民自治的土地合作金融法人。是农户在需要生产经营资金时，可根据情况，将自己的土地承包经营权抵押或者租给土地合作金融机构，土地合作金融机构提供农户所需资金的新型农村合作金融组织。具体讲，就是在政府财政和有关金融部门的扶持下，农村地区的农民按照自愿原则，以农民土地承包经营权入股的股权等为出资形式发起设立的，为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性土地合作金融组织。在乡(镇)范围农民合作经济组织内部建立的，可叫“乡(镇)土地金融合作社”，在村(自然村)内部建立的，可称“村土地资金互助社”。农户家庭的土地承包经营权可以在“土地金融合作社”或“土地资金互助社”进行抵押贷款；“土地金融合作社”或“土地资金互助社”由农民自主经营管理，接受政府和金融有关部门的调控和监管，其利息收益的分配，由社员依照章程民主决定。农村土地合作金融组织有一个不断发展完善的过程，并且组织形式也可以是多样性的，而类似于德国那样的“土地抵押合作社”可能是其成熟的组织形式之一。
专业(营)性土地金融机构是专门从事土地使用权抵押贷款业务的土地金融组织。现行农村金融体系中，经授权农业发展银行、农业银行、农村信用社都有能力承担农地金融业务，开展业务创新。但农地金融制度创建属于外生性制度变迁，必须考虑到构建中制度成本以及运行中交易费用、风险等方面的约束。综合分析以上因素，比较可行的是选用农村信用社作为信用主体，在农村信用社内设立“农地使用权抵押贷款办理处”，专门从事农地使用权抵押贷款的发放与回收等具体业务。待条件成熟时，发展成专营性的土地金融公司。有的文献认为在农村信用社内设立的“农地使用权抵押贷款办理处”，似乎可以替代前述土地合作金融组织的作用，这种认识是不可取的，在实践中也是行不通的。因为农村土地合作金融组织只有农民自己来组建和管理，才能更好发挥其合作和互助的功能和作用，而我国成立几十年的农村信用合作社，事实上从未或并未发挥给它定位的功能和作用，不过倒是可利用其网点普遍和贴近农村的优势，从中成长出专业(营)性的土地金融组织如土地金融公司。有的文献认为考虑到我国的有关条件和组织体系费用等因素不必设立专营性的土地金融组织，这显然是缺乏长远发展的考虑的。
政策性土地金融机构即国家土地银行，在全国各省、自治区、计划单列市设立分行。它的主要职能是：制定和组织实施国家土地金融政策；为其他土地金融机构提供资金、指导和其他便利；审批土地使用权抵押申请，为土地经营者提供长期低息贷款；发行或委托有关机构发行土地债券并负责还本付息等。起初，可在农业发展银行内设立“农地使用权抵押贷款部”，待条件成熟时，发展为或成立国家土地银行。
以上三种土地金融机构原则上同时发育和组建，并不断发展和成熟。其中，合作性土地金融机构是最基础组织，专业(营)性土地金融机构是承上启下的中间层组织，政策性土地金融机构是最高管理和指导机构，三者之间存在指导、合作和竞争关系，共同服务于农村金融事业和“三农”的发展。
(三)运行办法
成熟的运作模式是：在政府有关部门的扶持下，国家土地银行以土地充作抵押标的物发行土地债券，广泛筹集社会资金，然后通过专业(营)性土地金融机构和土地合作金融组织以较低利率贷给农民等土地经营者，从而使土地经营者获得低成本的中长期信用支持。从土地经营者和农地金融制度体系运行初期视角看，则是由土地经营者以项目计划与土地使用权证向“乡(镇)土地金融合作社”或“村土地资金互助社”提出贷款申请；后者到“农地使用权抵押贷款办理处”申请办理土地抵押贷款；“办理处”经过规定的程序处理并经“农地使用权抵押贷款部”批准后，办理农地使用权抵押贷款事宜；若土地经营者经营状况良好，并按规定还本付息，则借贷双方在中止合同关系后，或者续订贷款合同，或者形成稳定的业务关系；对于经营不力、亏损严重、不能如期还本付息者，金融机构依法对土地使用权进行拍卖，处置收益用于弥补本金和利息收入，同时用于抵押贷款的农地使用权发生流转和优化配置。在农地金融制度体系运行的中期和成熟期，土地合作金融机构也可经国家土地银行批准经营和办理土地抵押贷款事宜，与专业(营)性土地金融机构如土地金融公司形成竞争和互补的农地金融业务运行态势。当然上述农地金融制度体系及其业务的运行是在政府和金融有关部门的调控和监管下健康有序地进行的。
三、配套措施与政策建议
农地金融制度的创新及农地金融业务的开展，需要相应的配套改革来保障，主要有以下几点：
(一)赋予农户土地承包权完整的物权性质，为农地金融制度奠定产权基础
我国农户拥有的土地承包经营权具有什么性质，历来有争论，没有统一的认识，目前存在着三种观点：其一是物权说；其二是债权说；其三是由债权向物权转化说。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》第二条第三款规定：“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”根据该法的有关规定，农户拥有的土地承包经营权属于物权中的用益物权性质，那么权利人农民就应该对特定的物——土地承包经营权享有直接支配和排他的权利。然而，农户拥有的土地承包经营权不具有完整的物权性质，表现在不享有对土地承包经营权的直接支配和排他的权利，比如不能自主地处置其土地承包经营权，包括以土地承包经营权为抵押进行投融资等，这显然不能适应我国农村经济发展的实际要求，更是对农户土地承包权的一种不合理的法律束缚。土地承包经营权名为一种物权，但在有关法律规定和实践处理中又以债权性质来对待，也是有悖法理的。所以，要适时赋予农户土地承包权完整的物权性质，并完善承包经营权登记和承包经营权证书制度，以登记的方式公示，提高其公信力，以奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。
(二)创设土地承包经营权抵押立法制度，为农地金融制度奠定法律保障
土地不仅是一种重要的生产资料，而且是不可再生的稀缺资源和重要的财产，土地权利因此成为各国法典中物权制度的核心。但是，就农地使用权抵押制度的立法而言，我国已颁布的《物权法》相对于十几年前颁布实施的《担保法》并没有突破，不但没写明土地承包经营权的可设抵押权，而且仍然原则上对耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用权禁止抵押，“但法律规定可以抵押的除外”。对此，给出的解释是：考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，现在放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。但有关规定也给今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地。我们认为：对于所有的城市近郊地区和发达地区而言，土地的经济和发展功能是第一位的，土地财产权益要求充分实现，其传统意义上的保障功能正在消失；不能把农村社会保障体系的建立与放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押对立起来，实际上二者是相辅相成的；我国地大物博，经济社会发展水平差异很大。所以，对耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用权一概禁止抵押是不合时宜的，应从法律上明确农村土地的担保物权性质，加快制定我国《农地抵押贷款法》，放宽农村土地承包经营权抵押的客体范围，并不以非家庭承包为必要条件，逐步将家庭土地承包经营权、宅基地使用权等纳入抵押设定，从法律上创新土地抵押权制度，使土地由原来的传统社会保障属性向资源属性和资本属性转化，并真正成为农民的创业资本，实现其土地财产权益。
土地金融政策篇8
【关键词】土地流转农村金融创新
一、农村土地流转的现状
土地流转的制度是实行土地的家庭联产承包经营制以来的一次重大变革，对农村经济的发展将产生很大的影响。而之所以提出土地流转的变革，也是缘于农村现实状况。土地制度是农村的基础制度，按照专业化、集约化、规模化、社会化原则，有待进一步完善农村土地管理制度；按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。
以土地流转的形式作为农村改革的突破口，放宽农民对承包土地的转让权、出租权、入股权及抵押权，农民可用土地向金融机构融资贷款，更可以把零散的土地合并，扩大经营规模，提升农业产出。这样农民即可在拥有土地使用权的基础上，享有土地增值的最大利益，从根本上提升农民的收入。然而，依然存在风险性，许多农民借助优惠政策去搞产业化、规模化的生产。但是，由于农民缺乏管理经营的经验以及来自金融机构的支持的而成为“破产农民”的例子层出不穷。
二、农村土地流转发展过程中的案例
我国农村土地流转的必要性已经引起社会的普遍关注。近年来，各地区也按照党中央的颁布的政策规定，探索适合自身地理情况以及经济发展的农村土地流转的新方式，在推进农村土地流转的发展方面取得了一定的成绩。但是，不乏在这个过程中还存在很多问题。
案例1：万亩“梁王”破产记。从2009年起，重庆永川区农民梁自然租种了1万多亩粮田搞规模经营。为提高种粮效益，梁自然设计了完整的集约化生产方案：组建劳务合作社，解决无人种地问题；建立农机服务队，提高种粮效率；统一供种、施肥、植保，保证粮食品质……但这个看似完善的集约化设计却在现实面前碰壁，生产成本超过种粮利润，“粮王”累计亏损200多万元，最终破产。
案例2：仅以重庆为例，据重庆市农委专题调研课题组调查，全市1.7万个农业合作社融资需求近65亿元，目前获得贷款只有1.4亿元，需求满足率仅为2.15%。涉农贷款除了要支付银行贷款利息之外，一般还要额外支付担保费、抵押资产评估费、手续费等，涉农贷款实际成本高于城镇非农贷款。
案例3：河南省武陟县乔庙乡农民王福军流转了1700亩地，年产粮超过150万公斤，但是在土地流转的速度不断加快、农资价格不断攀升、种粮成本居高不下等情况下，种粮大户对资金需求量增加，普遍感到资金吃紧，许多大户种粮不得不去借高利贷。
由于农业生产受自然环境的影响较大，自身拥有很高的风险性，并且农民一般没有抵押物，决定了农村信贷项目风险高，不可预见性大，这与许多金融机构资产运行的安全性、流动性、盈利性需求产生矛盾。所以，许多银行不愿意贷款给农民。
三、以农村金融创新促进土地流转的发展
随着社会主义新农村建设的深化，土地流转的范围不断扩大，大量的社会资本进入农业。农业生产者对农村金融服务的就在需求不断的扩大，农村经济发展对资金需求面更加广泛，农村经济对金融产品和服务的要求越来越高，因此，为适应土地流转下农村经济发展的新特点，必须大力推进农村金融创新。
针对未形成农业产业化、规模化的土地，金融机构要进行创新，提供有利于农业产业化、规模化经营的金融模式。金融机构可以联络市场经济活动中有意愿并且有实力投资于农业生产领域的龙头企业，而金融机构作为中间人来吸纳农户的土地。到每年的年末，农户作为投资者来银行领取分红。由金融机构作为保障，并且依靠有经验、有实力的龙头企业对自己的土地进行经营管理，大多数农户就会把自己的土地交给金融机构进行流转。因此，金融机构可以利用土地流转的政策条件，创新自己的金融产品，也促进着土地流转的良性发展。
针对已经形成农业产业化、规模化的土地，由于农村土地流转过程中土地流转关系不稳定、中介服务滞后，金融机构可以为大户提供金融中介服务。将金融服务与土地流转下农业经济发展的现状相结合，对农产品的发展进行资产评估、投资风险评估，以及提供土地保险等金融服务。农村土地不少种粮大户建议，应对农民生产贷款实施基准利率，差额部分由财政贴息，从而刺激农民从正规金融机构贷款。同时，从惠农、保障粮食安全的角度出发，农民种粮应当享受基准利率甚至更低利率，国家可给予银行贴息政策。
以农村金融创新促进农村土地流转，显然只是解决土地流转过程中的方法之一，但是可以比较有针对性的解决土地流转发展过程中相关突出的问题。农村土地流转涉及面广，政策性强，关系到广大农民群众的切身利益，我们除了强调金融创新之外，还需要政府的支持。综合运用财政税收、货币信贷、金融监管等政策措施，推动金融资源继续向“三农”倾斜，确保农业信贷总量持续增加。提高村镇银行在农村的覆盖面。积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点。落实地方政府监管责任，做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作。同时，从惠农、保障粮食安全的角度出发，应提高农业补贴政策效能，增加农民收入。建立优化农业科技创新，吸引大量优秀的农业科技人员投身于土地流转的浪潮。
参考文献：
土地金融政策篇9
农村土地流转最大的困境是贷款难、贷款贵。研究表明，吉林省土地流转积极探索开办“土地收益保证贷款”、财政直补资金担保贷款等金融创新模式，为破解吉林农村融资难、融资贵困境提供一条有效路径，但有些细节问题还有待完善，需要进一步完善“土地收益保证贷款”融资模式，健全财政直补资金担保贷款政策扶持体系。
关键词：
土地流转；融资模式；土地收益保证贷款；财政直补资金担保贷款；吉林省
一、吉林省农村经济发展概况
吉林省位于中国东北地区中部，地处东经122-131度，北纬41-46度之间，中部的松辽平原，地势平坦，土壤肥沃，连片集中，农业生产条件得天独厚，是著名的“黑土地之乡”，素有“黄金玉米带”美誉，是全国商品粮集中产区。吉林省耕地面积1.0545亿亩(吉林二调数据)，占全国耕地面积的5.2%，人均耕地3.15亩，是全国平均水平的2.18倍；居民家庭经营耕地面积8.34亩/人（全国平均水平2.3亩），户均耕地20.4亩，人均和户均占有耕地数量较多。吉林省是全国粮食主产区之一，盛产玉米、水稻、大豆和杂粮杂豆等优质农产品。吉林省发展规模经营的优势和潜力巨大：一是耕地条件好，人均耕地高于全国水平，多数地块地势平坦开阔，适合集中连片耕种；二是技术装备水平较高，农业机械化和种养技术水平走在全国前列，为规模经营创造了条件；三是组织化基础较好，种养大户、合作社、专业农场发展有一定基础。随着吉林省工业化和城镇化进程加快，农村劳动力外出增多和现代农业的发展，农地流转规模逐渐增大，且稳步增长流转形式日趋多样、经营主体规模化经营、流转土地农业化、流转效益凸显。
二、吉林省土地流转融资模式实践探索
1.开展土地收益保证贷款模式土地收益保证贷款是在不改变土地的所有权性质和农业用途的前提下，农户需要贷款，先与具有农业经营能力的县级物权融资农业发展有限公司(具有独立法人资格的国有公司)，签订“土地承包经营权流转合同”，公司组建评估小组，对农户土地收益评估，核定贷款额度。贷款金额与农户达成一致后，再由物权融资公司向金融机构申请融资、提交保证贷款承诺函，金融机构按照承诺函中的核定贷款数额向农户发放贷款。当贷款到期时，如果农户正常归还金融机构借款，物权融资公司与农户土地流转合同自动解除；如果农户逾期未能偿还借款，物权融资公司会利用政府的惠农保障金先代还，然后将农户的土地挂牌竞标转包，用转包款偿还贷款本息，待还款完毕后，仍将土地承包经营权退还给农户。土地转包期间，所获得的各种国家补贴仍归农民所有，农民既不会失去土地，也不会失去基本生活保障,而且土地收益保证贷款只是农户承包经营土地面积的三分之二用于收益保证，余下三分之一留做今后生活使用。农民申请贷款不需要实物抵押，同时土地收益保证贷款利率为一年期7.8%，三年期7.995%，五年期8.32%，大大低于其他贷款利率。目前土地收益保证贷款单笔贷款额度上限为5万元，最低限额为1000元，若农民耕地面积较多，可突破5万元额度。梨树县在全省率先开展试点，全省60个县(市、区)，已有44个县(市、区)成立物权融资农业发展公司，其中27个发放了贷款，累计为农户、家庭农场和农民专业合作社发放贷款8965笔，金额为3.8亿元，贷款主体由农户扩展到专业合作社、家庭农场、农业企业以及其他农村经济实体。
2.实施财政直补资金担保贷款吉林省农行依托省政府、财政厅主导推出财政直补资金担保贷款，就是对依法享受国家及各级地方政府财政补贴资金的农户发放以家庭粮食直补、农资综合直补等两项补贴资金作为担保的贷款。金融机构与财政部门签订协议，如果农户贷款到期未能按时偿还，由财政部门负责将直补资金扣划到贷款行，用于收回到期贷款。对申请直补担保贷款的农户没有信用等级、年龄、直补资金额度和申请贷款时间的限制，无需抵押物，门槛低是此项贷款最贴近农民的，所有享受国家直补政策的农户，均具有申请直补资金担保贷款资格。贷款额度根据金融机构不同略有差异，但原则上不超过农户一年直补资金的10倍，贷款利率在基准利率基础上统一上浮30%。2010年开始在吉林省公主岭等9个县市开展试点后，受到农户普遍欢迎，2011年在全省42个粮食主产县全面推开。截至目前，吉林省累计发放贷款208.7亿元，业务覆盖全省672个乡镇。直补资金担保贷款放大了直补政策的惠民效应，还款率为99.94%，运行效果良好。
三、吉林省土地流转融资模式探索有待完善
财政直补资金担保贷款和土地收益保证贷款，都是政府部门为解决农民贷款难进行的探索，一定程度上满足了农民的资金需求，为农户增收作出积极努力。但在政策实施中，仍有一些潜在问题需要未雨绸缪。土地收益保证贷款属于试行阶段，一旦发生农户逾期未偿还贷款现象，农户土地就将按照土地流转合同由物权融资公司进行挂牌转包，如果长期无人承包土地，土地就没有收益，贷款如何偿还？即使转包成功，农户是否会允许承包者耕种自己的土地？如何避免将还款矛盾转嫁到农户与承包者之间，仍需在实践中进一步探索和完善。直补资金担保贷款已运行3年，较为成熟。现行的直补资金担保贷款仅依据粮食直补和农资综合补贴两项资金，如果将良种补贴、农机补贴等国家稳定施行的其他补贴项目也纳入到担保贷款体系中，不仅可以大幅增加农民的贷款额度，也更有利于此项贷款政策可以在更多省区推广应用，惠及更多农民。两项贷款探索面临的问题是：两项贷款均以土地承包经营权证上的名字为依据，新型经营主体（种粮大户、家庭农场、专业合作社等）经营使用他人土地进行耕种，不能获得相应贷款。如何满足种粮大户、家庭农场、专业合作社等新型经营主体的贷款需求？相关政策值得进一步研究。目前，两项贷款体系的利率均为国家基准利率上调30%，在确保金融机构参与积极性的前提下，国家是否可给予部分贴息支持？以减轻农业大省、财政小省农民的经济负担，更好地实现农民增产增收。破解“三农”、金融先行，吉林在农村融资贷款探索方面已经迈出了坚实的一步，实践中有待于进一步完善。
四、健全完善吉林省土地流转融资模式
1.完善土地收益保证贷款融资模式完善土地收益保证贷款作为农民得实惠、银行得效益、政府得民心的金融创新，还有一些关键问题有待突破。深入研究土地保证贷款试点过程中可能涉及到法律问题，确保土地保证贷款的每一个环节、每一个领域和每一个类型依法合规，规避法律风险；增加保障资金的投入，提高贷款的能力，化解金融风险。进一步扩大收益保证贷款范围，细化土地收益保证贷款的操作办法和流程。一是抓紧设立吉林省物权融资登记托管交易公司，公司的核心业务包括统筹协调农业龙头企业、大宗物权融资活动，全面拓展耕地等融资模式。二是落实惠农信贷周转保障基金。省级财政需要出资，积极争取中央财政支持。三是探索建立保险资金直接参与惠民金融体系，引入保险制度，缓解物权融资公司的风险压力，积极协调人保、人寿公司参与到保证贷款试点融资工作中来，探索建立保险资金惠农投资计划。
土地金融政策篇10
【关键词】农地抵押贷款
自20世纪80年代起，我国就开始农地抵押贷款试点，2010年左右我国农地抵押试点的范围扩大，但是试点效果并不明显。有必要进一步研究中外农地融资模式，借此寻找我国农地融资体制改革和农地交易市场创新的路径。
一、国外农地抵押融资模式
（一）农地抵押贷款具有明确的机构
农地抵押贷款（融资）具有明确的机构来承担，机构呈现出明显的市场细分特征。美国首先划分12个农业信用区，然后由政府出资成立联邦土地银行，专门司职土地融资，服务农业。在德国存在两大机构负责土地融资活动，其一是土地抵押信用合作社，其二是联合合作银行。在日本为土地和农业融资的机构更为完善，基层农协中的信用合作组织（基层农协）、都道府县的信用联合会（信农联）、农林中央金库等国土金融机构，各司其职，功能明确。
（二）法规比较完善
美国的联邦农业抵押公司法以及其他与抵押相关的金融法律法规使用于土地使用权的融资，加上成立小企业管理局，进一步管理土地融资的行为。德国土地使用权融资法规相对比较完善，欧美多数国家借鉴了德国的经验。德国早在1772年就颁布《抵押权及破产令》，为农地金融立法，此后颁布《抵押权法令》确保农地抵押的安全性；1872年颁布《不动产物权的取得及物上负担的法律》逐步完善了农地金融制度。在日本，通过法律形式规定国家土地银行和组建农村金融合作组织。
（三）运作方式具有多样性
美国实施有担保的市场化运作模式。美国土地抵押融资只是对拥有土地所有权，从事农业生产，愿意贷款的农民发放贷款。农户采用农地所有权抵押，向专门的土地金融机构递交贷款申请书。收到申请书后，合作社派人评估借款人土地的价值并撰写可行性报告，然后合作社作为担保人把贷款材料递交到联邦土地银行，联邦土地银行审核通过后就可以放贷。农户可以贷款的额度不超过土地价值的65%，贷款期限可长可短，短期贷款3～5年，而长期贷款可以达到30～40年。但是贷款金额的5%需要交给合作社，贷款利率是市场利率，约为5%左右，采取分期还本付息的还款方式。期满后，还本付息后交还回证书和最初交纳的股金。
德国有担保的非完全市场化运行模式。贷款对象是愿意从事农业生产并拥有土地所有权的农民。融资者运用土地所有权证书作为抵押物，由合作社核定土地价值，然后按照土地价值的1/3到2/3之间确定贷款金额，贷款的期限一般较长，可以达到10～60年。贷款偿还方式是分期还本付息，逐年还款，还款包含利息、摊还的本金、合作社征收的营业费用、合作社的公积金。
日本采取无担保三级贷款模式，农民入股基层农协中的信用合作组织（基层农协），基层农协入股都道府县的信用联合会（信农联），信农联入股中央的农林中央金库。在贷款时，基层农协贷款给农户，信农联贷款给基层农协，农林中央金库再贷给信农联。农协经营是政策性的，政府给予补贴。
（四）稳定的资金来源
美国的土地抵押融资机构资金来源主要是发行土地债券和抵押贷款合作社和联合合作银行的公积金。这两个路径确保专门土地融资金融机构的资金来源。德国的土地抵押融资机构资金来源主要有：吸收股金、发行土地债券、提取盈余公积。日本的土地抵押融资机构资金来源：邮政储蓄、养老金、政府财政资金投入。美国和德国主要通过市场行为确保土地抵押金融机构的资金来源，而日本更多是政府行为，通过政策金融进行融资。
二、国内农地抵押融资探索
（一）抵押金融机构的主体
我国进行抵押贷款的金融机构主体是商业银行而非专业银行。目前，我国土地抵押贷款试点的银行主要是商业银行，而非专业银行。希望获得资金支持的农户或者是合作社，通过提高土地抵押物的抵押价值和抵押的安全性，从正规金融机构获得抵押贷款。当然，我国也存在专业金融机构的探索，如1988年贵州湄潭县成立土地金融公司，最终因为不良贷款而关闭；宁夏平罗县成立农村土地信用合作社，目前运转效果还需论证；2005年国开行在重庆“土地承包经营权抵押贷款试点”等。土地专业性金融机构开展土地融资活动的试点还没有推广，只是区域性、小范围的，甚至只有几笔交易而已。从我国政策决策者的意图来看，还是希望实现土地使用权能够作为抵押物向所有商业银行融资。
（二）土地抵押物的多样性
与发达资本主义国家相比，我国土地所有权属于国家和集体所有，农户和合作社没有权利抵押土地使用权，能够抵押的只是土地经营权、土地附着物或者土地收益权等。目前在我国不同地方的土地抵押贷款中，采取的主要方式有农村土地承包经营权抵押、农村土地收益保证贷款、农村土地流转收益保证贷款、农村土地使用产权证抵押贷款等。如，山东出台《关于进一步做好促进就业工作的通知》，明确提出农村土地使用权可抵押贷款；重庆实行的是承包经营权；温江采取地上附着物抵押。
（三）运行模式还没有形成
四川省成都市温江区使用土地经营权作抵押，每亩地贷款5000元，标准房地产估价有限责任公司、温江区政府相关职能部门、银行机构、担保公司和农户代表参与了抵押贷款活动。标准房地产估价有限公司对土地价值进行确认，政府相关部门给予协调以及隐形担保，担保公司给予担保，银行机构放款。
吉林省梨树县的土地收益保证贷款模式。吉林省2013年8月在梨树县开展了土地收益保证贷款试点工作，首先确定农民土地承包经营权，然后根据农民按自愿将土地承包经营权转让给县级物权融资农业发展公司，接着物权融资公司向银行出具对农民贷款负连带保证责任的承诺，最后由银行发放贷款给农民。最大特点是降低农户融资成本，利率要比地下钱庄融资利率低10个点。
山东枣庄市土地产权证抵押贷款模式。2009年枣庄市农信社为了盘活土地资本，推动农业规模化和产业化为目标，实行农地产权证抵押贷款，一方面解决农户融资难问题，一方面推动城乡一体化和农村经济集约化。
三、中外农地抵押融资模式的比较
从上述分析可知，中外农地抵押融资模式存在很大差异，首先一点，中国还处在探索阶段，而发达国家已经形成非常成熟的市场。具体而言，中外模式的比较存在以下几方面不同。
（一）土地制度的不同
发达资本主义国家农地私有化和土地交易市场相对较为完善，而中国农地为集体所有，政府可以控制农地的功能转变，农地流转市场还处于起步阶段。这一差异决定了农地抵押融资方式的差异。在发达资本主义国家，农地私有化和土地交易市场完善并不限制政府在农地抵押方面的作用，政府在机构建立、法律法规建设和资金投入方面也是有所作为。在我国由于多种土地所有制关系，一方面难以形成有效的土地流转市场，另一方面没有专门服务土地融资的金融机构，再加上农地交易的法律法规不完善，最终导致我国农地抵押融资的规模和数量较少，乃至农地融资行为变成行政行为。
（二）金融规则不同
发达资本主义国家的金融市场相对完善、金融机构的混业经营和金融机构专业化程度较高，等因素决定农地抵押融资是普遍的市场行为。只要存在利润空间，在风险和收益匹配的条件下就会存在金融机构为农地融资服务。而在我国却不同，农地抵押贷款属于突破金融规则的创新行为，在现行的金融规则下农地抵押贷款是不可行的，乃至违背传统金融规则。首先，不能使用不拥有所有权的物品抵押；其次，抵押品价值应该由市场来决定，没有形成市场定价机制，难以确定其抵押贷款金额。
（三）融资主体的不同
理论上，农地融资的主体应该是农地的所有者，而不是使用者，也就是说不能拿不属于自己的物品去抵押。因此在市场经济下，农地抵押融资的主体是农地所有者，而不是其他人。在我国却不同，农地抵押融资者是农地经营者，或者说具有农地使用权的经营者，甚至不是农民本身。这里面存在着很多问题，一旦出现违约时，谁来承担最终风险。尽管银行可以没收经营权，在没有所有权的情况下，很难把经营权流转，且流转也离不开政府的参与。因此，我国存在融资主体错位的现象。
（四）产生的结果不同
从发达资本主义国家农地抵押融资的案例可以看出，不论是农地融资的制度、管理体制还是运行机制都是相当完善的。农地抵押融资基本上是无障碍市场化运行，其创新活动还是更为高端的资产证券化。在我国尽管农地抵押贷款试点已经有20年左右，农地抵押制度、法规、管理体制和运行机制依然处于探索阶段，无论是农地抵押融资的数量和质量，还是农地抵押融资的广度和深度，都存在很大的拓展空间。
四、政策启示
基于上述比较分析，我国农地抵押贷款还属于政策性融资，没有明确金融机构负责，没有专门机构组织实施，制度建设不完善，运行市场不统一，金融机构贷款意愿不强，资金来源不固定。要实现农地抵押贷款试点工作的预期效果，依然需要体制改革和机制创新。
第一，农村土地管理机制改革。为了更好保证农户在土地流转中的利益，激发农户通过农地抵押融资实现产业化、规模化经营，进而实现农村社会转型，有必要放弃农村土地集体所有制，集体所有制回收为国家所有，同时放弃农村土地集体管理，而采取农村土地使用权农户管理，赋予农户更多的权利，减少村、乡和县政府对农地管理权。从而实现土地更广范围的流转。
第二，完善土地使用权的市场交易机制，为金融机构退出设计好路径。金融机构之所以不愿意采取农地抵押贷款融资，主要问题是一旦发生违约后，金融机构很难处理抵押的农地。如果具有完善的土地使用权交易市场，金融机构就容易处置抵押物。此外，有必要形成土地合作社，其作为农地使用权收购、买卖以及租赁机构，独立法人，按照市场规则与金融机构进行金融业务往来。
参考文献
[1]史卫民.农地抵押贷款模式的比较考察与我国的路径选择[J].现代经济探索，2010（9）.
[2]贾洪文，颜咏华，徐灵通，谢直峰.境外农地抵押贷款模式的比较与启示[J].贵州大学学报（社会科学版），2012（6）.