近代土地政策的演变篇1
[论文关键词]城市空间扩张，空间结构，体制转型，制度变迁，制度力
1引言
20世纪90年代以来，西万国家关于城市空间结构的研究出现了明显的制度转向，即更加关注制度力在深刻影响城市空间结构演化中的作用，而不再是简单地强调主观规划控制、市场因素的作用。例如，新马克思主义学派认为，决定城市空间结构的关键要素是隐藏在表面世界后的深层社会经济结构，其研究重点在于资本主义生产方式对城市形态及发展的制约。新韦伯主义学派认为，对城市空间结构产生影响的是多元的社会制度，而非抽象的“超结构”，他们的研究更侧重于制度分析
中国自改革开放以来经历了巨大的体制变迁，在全球化市场化与分权化过程的总体影响下，驱动城市空间扩张与结构演变的动力基础发生了深刻的变化——制度力成为塑造城市空间结构的重要力量。而由于体制传统的巨大差异及中国体制转型的渐进性，又使中国城市空间扩张与结构演化表现出复杂、远不同于西方国家的特征口。因而要深刻理解把握转型期中国城市空间结构演化的机制，必须从深刻的制度层面进行剖析。
2城市发展体制转型与空间结构演化
随着冷战体系的解体和经济全球化程度的加深，发达国家与发展中国家都在经历着巨大的经济、社会等体制转型。近十余年来，西方有关城市发展体制转型的研究主要集中于城市发展政策和城市改体(UrbanReq1me)，也就是说更加关注城市发展的制度安排政策选择、调整机制等内容。20世纪90年代以来，“制度演进主义”的影响日渐扩大西方学者开始强调市场经济支持性制度的重要生及制度变革的长期性以美国为代表的西方城市地理学界主要通过两个非常有影响的概念——增长机器(Growthmach]tie)模型”(Loganmoletch，1987)和‘城市政体模型来分析城市政治、经济、社会等体制的结构性变化
中国是世界上最大、最重要的发展中国家，也是正经历着巨大体制转型的社会王义国家。总结中国改革开澈的历程，虽然一些西方学者认为是中国遵循着实用主义(pragmat]sm)和渐进王义(Gradualism)的道路，然而就中国自身环境而言，城市发展的制度环境已经发生了根本的变化，并对城市空间结构的演化产生了重大影响：
(1)地方政府角色变化与城市空问结构的重组。
地方政府角色的变化对中国城市空间的演化将产生深远影响，这主要表现为由于政府企业化倾向所带来的治理模式变化，以及对城市空间调控管理机制的变化，如规划手段和相关政策的变化城市营销(Citypromotion)的方式和相应的空间结果。城市空间重组也是个政治建构的过程，其中地理域层与行政建制域层之间的整合是问题的关键，如近年来广泛出现的行政区划壁垒、行政区划兼并等对城市空间结构演化产生了巨大影响。
(2)经济结构变迁与城市空间结构的重组
从国内市场化不断深八的角度看，由于土地经济使用的影响，城市空间结构的演化呈现出越来越强的经济利益驱动性。而从全球化国际资本转移的角度看，全球化通过资本、生产要素、信息的流动和国际劳动分工体系，正在深刻而有力地重塑着中国城市的空间形态新空间类型(新产业空间、新生活空间)的出现，给中国城市空间结构重构带来了新的影响
(3)社会结构变迁与城市空间结构的重组。
城市空间结构是在政府、市场、社会三者互相制约的综合作用下形成、演化的，城市政体理沦(UrbanRegimetheory)着重阐述了城市发展的三大动力源之间的关系，以及这些关系对城市空间变化所起的影响。面对城市移民与非正规经济的大量出现，如伺维持经济发展、社会秩序与空间匹配之间的有效平衡，将是中国城市空间结构重构研究中无法回避的现实问题。
限于又章篇幅，下文将主要从几个值得关注的方面来分析制度力对中国城市空间扩张与结构演化的影响。
3城市政府企业化治理体系的影响
20世纪80年代以来，西方国家发生了深刻的公共治理变革，城市政府普遍推崇市场化(新自由王义)，强调发挥市场机制在公共领域中的作用，导致了新公共管理理论与治理模式的产生，传统型城市管理模式(Urbanmanagerialism)正快速被企业化城市(entrepreneurialCity)治理模式所取代。政府放弃了以往长期采取的福利主义原则，而主张依籁市场机制，促进经济增长，提高城市竞争力和吸引外来投资，即像经营企业样来管理城市，并在促进城市增长的过程中与各种力量结成了多样化的台作伙伴关系，亦即“增长联盟”(GrowthCoaliti0n)或“增长机器”(Growthmachine)
中国城市的发展及其空问结构的演变，在很大程度上是制度变迁而诱致的结果。在中国既有的法规与政策体系中，城市空间资源是地方政府通过行政权力可以直接干预、有效组织的重要竞争元素，也是政府企业化”的重要载体，城市空间的发展演化因而也表现出政府强烈主导、运利色彩浓厚的特点。行政力量依然是地万政府配置资源的最重要方式之，“显现政绩”依然是决定政府行事规则的重要出发点。表现在城市空间的发展演化中，常常会出现地方政府违背客观经济规律和规划技术要求，而利用行政指令来直接控制、干预城市空间的正常发展和规律性演化一方面，面对日益激烈的竞争环境，地方政府常常需要通过大气魄、大规模的“高起点规划”和令人振奋的“新城”“新区”开发，来向外界展示政府发展城市的信心并期望借此吸引更多的发展资源，由此导致了城市空间的快速扩张和城市空间结构的巨大跃迁；另方面，受到目前地方政府任期制与“显珊政绩”观念的影响，在城市空间发展、演化过程中常常难以长期延续个稳定的战略意图，而是随着领导的更迭、领导者思维的变化政治与政策的需要而不断发生着大跨度的跳跃，进一步加剧了城市空间的蔓延和孤状区域的生成。
地方政府出于自身经济与政治利益的需要，短期”、“凸显效益”的经营型规划与行动往往更能引起他们的兴趣，在追求“本届政府经济与政治利益最大化”的同时，将城市发展的经济与社会成本、负担不断积淀并转移给未来。政府需要借助于市场的力量达到自己的经济与政治目的；而市场也期望通过介^公共部门的活动而获得超额的利润，于是政府与市场就结成各种联盟，共同达成“双赢”的目标，这就是“寻租”。城市政府与谁结盟谁在联盟中起主导作用，必然会引起城市空间的不同变化。例如，在现行的“土地财政”体制下，土地出让金成为了地万政府预算外财政收入的主要来源(许多城市的土地出让金都占到了地方可支配收^的50％左右)，因此在中国许多城市出现的大规模土地扩张、房地产开发热，事实上是由政府与逐利的开发企业共同推动的。
4辖区型制度壁垒效应的影响
在转型期激烈竞争的环境下，出于自身利益最大化的考虑，地方政府行为常常演变成明显的本位主义和保护主义，作为地方行为空间载体的行政区划也就被赋予了特殊的含义，在资源的空间流动中扮演起各种“壁垒”的角色。地方政府之间在空间发展中以行政区划为壁垒形成白勺对抗性竞争，不仅造成了重复建设、产业结构趋同、环境状况恶化等问题，而且导致了城市空间无序蔓延结构难以优化、规模盲目扩张、土地利用效率低下等严重后果，沿海的城镇密集地区史是如此。
前几年一些地方以撤县(设区、扩大中心城市市区范围为代表的行政区划调整，成为影响这些城市空间扩展与演化的关键因素通过行政区划调整，地方政府可以迅速而有效地达到控制城市与区域经济发展酌资本、土地、劳动力、技术、信息等生产要素流向的目的，从而获得更丰富的发展资源、更多的发展机遇和更大的发展空间(例如，2002年长三角各中心城市市区面积普遍扩展到2001年兼并前的250％～650％不等)。然而，通过撤县(市)设区仅仅是将市县之间矛盾转化为都市区的“内部矛盾”，体制内生的问题并未得到根本解决。由于在行政区划调整过程中，许多“新区、“老区”的权利和发展责任都得到了极大的扩大，因此实际上在城市各个区z问的空间竞争被进步加剧，在些城市内甚至出现了多个开发区、CBD、大学城并存的怪局面。在这样的背景下，经历了行政区划兼并以后，许多中心城市的空间规模得到了又次的快速扩张(图1)，而原先期望的空间结构优化却没有相应实现。
5二元土地制度利益博弈的影响
中国真正的城市土地制度改革始于2o世纪80年代中期，城市土地有偿使用制度的确互使城市新增土地和转让土地走人批租制的轨道，土地出让悦八也成为地方政府预算外财政的重要来源。土地使用制度由无偿向有偿的转型，为城市土地利用的社会经济效益注八了活力，极大地推动了城市土地利用结构的调整和地域扩展。市中区和郊区的土地优势和潜力在定程度上得到体现：城市中，高地租高地置换而更换至地区，城市中心日城区改造运动由此大规模开展。城市边缘地区低地价既成为引发中国大城市居住郊区化的直接原因，也成为20世纪90年代后期中国城市新区开发、空间拓展和优化的初始动力之。
但是土地使用制度在渐进式变革之路中，其深层次的问题也不断暴露，最突出的莫过于由于土地市场机制未能全面完整地建立，城市土地产权制度在由行政化向市场化转轨的过程中形成双重“二元化”格局，导致了“双重土地市场的形成”(朱介呜，1994)。总体而言，中国的土地使用制度改革是次不均衡的改革，这种不均衡表现在两个方面：一方面允许符合条件的城市国有土地在土地使用权市场上进行流转，而将农村集体土地排除在土地市场之外，惟有在城市边缘地区(城乡结台部或城市近郊地区)存在两种所有制形式的土地在时空上相互混渗交错的现象，这使城市边缘区成为集体农用地转为建设用地的一个集中过渡地域和激烈转换地带(张慧芳，2004)，也是非法用地的重灾区，另一万面，我国在推进土地有偿使用和市场化出让的同时，还保留了较大比重的土地行政划拨配置方式(2002年，全国城市建设用地中有80％属于行政划拨取得酌)，而在有偿出让的土地中，大量又是以协议方式出让的(研究表明，2002年全国以招标、拍卖、挂牌万式出让的土地只占有偿用地总面积的15％，2003年也只达到33％)。土地市场流通缺少透明和竞争的机制，造成土地使用往往呈粗放性、平面化，城市空间处于低效利用的状态，并为日后城市空间结构的调整优化埋下了更大的隐患。
总之，这场不均衡的渐进式土地使用制度改革，客观上形成了独特白勺双重二元化”的土地市场结构，即“二元化”白勺城乡土地市场和“双轨制”的城市土地市场这种双重“二元化”的土地制度不仅滋生了各发展主体“寻租”的现象，也直接催生了城市空间的无序扩张。双重“二元化”的土地市场结构，造成了土地开发特别是农用地转用(转变为城市建设用地)过程中存在着巨大的套利空间，而这一巨大的套利空问也成为包括地方政府在内的相关利益主体竞相追逐的对象。这一方面使以成片商业开发、开发区、大学城等建设为代表的“圈地式”城市二地开发模式遍地开花，另方面也造成农村集体土地违法交易即土地“黑市”屡禁不止，在乡村地区许多“小产权房”、“以租”、“伪集体生产用地”等现象层出不穷与此同时，以地方政府为主导的相关利益主体为了能够持续获取土地开发的利益，往往不断超越城市规划对城市空间扩展范的限制。这样来，在多方力量的共同作用下城市空间的扩张犹如失控的洪水，疯狂吞噬着周边的农村土地，从而形成了以蔓延为特征的城市空间对外扩展模式。
6僵化的土地规制的影响
我国实行了世界上最为严厉的土地规制，但是土地规制体系十分僵化它不仅强调数量管制，而且还强调用途管制、区位管制，并且还有年度建设用地供给计划的进一步约束。但是在实际的操作过程中，土地利用总体规划的编制实施与城市总体规划、城市近期建设规划是严重脱节的，完全在两个不同的系统内运行，所以经常造成城市规划建设区与基本在田保护区的矛盾、项目建设与建设用地供给指标的矛盾而在既有的土地管理制度体系内，要通过“台法”的途径解决这些矛盾是十分困难和耗时的。
于是在实际发展中为了规避这些矛盾，地方政府不得不化整为零，在不与基本农田矛盾的区域内被迫分散、插花式地布局项目，造成城市规划的些功能区难以整体形成，客观上导致了城市空间结构的破碎化。例如，在沿海的某市，由于规划的开发区与基本农田保护区存在着空间上的矛盾，一些新增工业项目不得不插花式地分布在规划开发区的周边地区，而不是在设施已经配套齐全的丹发区内，不仅造成了公共投资的巨大浪费，而且加剧了城市空间的蔓延和结构的混乱而些基层政府由于缺少建设用地指标不得不采取变相使用集体土地的违规方式来进行项目建设，进步加剧了城市空间的无序蔓延。
近代土地政策的演变篇2
关键词：土地流转；政府主导型流转模式；演化动力与趋势
中图分类号：F301.2文献标识码：a文章编号：1009-9107（2013）05-0010-12
一、问题提出
2009年成都市发生的“唐福珍事件”使政府主导的土地流转再次成为社会焦点。事实上，土地拍卖制度在国内早已有之。在20世纪80年代，中央为了解决深圳发展的资金瓶颈，通过土地拍卖使其发展获得“第一桶金”。自此以后，地方政府为弥补本地城市的发展资金缺口，深圳市的征地拍卖制度被日益成为仿效的对象。不可否认，早期的土地拍卖制度对于盘活城镇国有土地，促进土地集约利用功不可没，但很少涉足到农地国有化流转，因而在城乡引起的官民纠纷较少。进入20世纪90年代，随着中国财税制度改革深入，地方政府的财源日益萎缩，为弥补巨额赤字，深圳市的农地卖地制度成为仿效的热点。到21世纪初，随着城市存量土地日益枯竭与城镇化加速，变集体土地为国有增量土地日益盛行，于是全国出现层出不穷的“唐福珍事件”。面对政府暴力征地的弊端，中央政府对此虽然屡禁而不止，最终会危害国家粮食安全、妨碍和谐社会。
虽然学界对土地流转的研究源远流长，但多数研究以土地的规模经营为切入点，重点分析土地收益的资产化、股权化、债权化问题[1，2]；而国外学者对中国土地研究以土地聚集、组织创新、空间依附等交叉学科或实证分析为主[3]7882[4，5]。但是，由于政府拍卖制度形成的历史惯性思维，人们对土地流转的弊端，要么熟视无睹，要么视为理所当然，因而很少从流转主体视角研究土地配置。虽然于传岗从土地流转利益相关者视角把国内土地流转归结为政府主导型、集体主导型、农户主导型三大类型（简称“三种模式”），并进行了初步的定性分析[6]，但是缺少对此进行系统的演化分析研究。一是缺少从流转利益相关者（政府、集体、农户）的视角研究政府主导型的流转特征；二是欠缺对政府介入流转的动力机制与演化趋势的研究；三是缺少对农地流转演化趋势分析。显然，此类研究欠缺，不仅有悖于中央流转政策的初衷，而且不利于土地最佳配置；不仅难以协调各方利益，而且最终有损社会和谐；不仅关系到各流转利益相关者的博弈；而且关系到农民增收、农业增效、农村增福机制的构建。
基于农村集体土地（简称农地）在城乡统筹发展中的地位与作用，政府主导型对集体主导型有“鲶鱼效应与依附效应”，基于农户主导型与时俱进的独立品格，政府主导型可分为政府垄断型（纯政府主导型）、准政府主导型（以政府为主，以农户或集体为辅）、政府辅助型（以农户或集体为主，以政府为辅）等三类，由此推测，“三种模式”在流转中相互交叉、又彼此盘根错节的现实就一目了然。
由于土地流转不仅是土地自身的流转，而是依附在土地上的人的权益流转对集体土地流转格局产生影响，因而本文以政府主导型为研究主线，以农地流转权益为研究切入点，以农地未来的演化格局为研究目的，综合分析农地流转的演化特征，重点分析政府主导型的演化动力及其对“三种模式”演化趋势的影响。
二、集体土地流转“三种模式”的演化特征
迄今为止，我国农地配置虽然演进为政府、集体与农户主导的“三种模式”，但从历史视角看，城市重工业化的出现与房地产的崛起无疑是“三种模式”得以分化与演化的物质基础。然而，从正式的制度演化看，2009年中央颁布的“一号文件”无疑成为中国农地资源配置的新拐点，这是因为2009年的“一号文件”使政府主导型获得合法地位，并使其从城镇蔓延到乡村，使具有依附属性的集体主导型借助政府的力量得以再生的同时，也强化了政府主导型在城乡土地流转格局中的地位，并诱发了以“三种模式”为依托的诸多新的流转特征。
（一）“三种模式”分布呈现中心与关系
从三种模式在地理空间分布形态看：
一是“三种模式”的空间分布呈现中心与关系。若以城市为中心，“三种模式”的流转比（主导流转面积/流转总面积）的空间分布看，政府主导型主要集中在城中村或城镇郊区及周边，集体主导型主要集中在小集镇与乡村，农户主导型主要集中在乡村。在信阳市的随机调查显示，三种模式在它们的主要分布区分别占87%、62%、91%初步形成以城市为内核的中心与以乡村的土地流转递减的地理特征，政府主导型的“流转比”随城镇辐射力弱化而递减规律；集体主导型“流转比”在小集镇也存在弱递减规律，只是小集镇经济辐射力弱，其在地理空间分布规律不明显，因而有显著的“飞地”特征；农户主导型“流转比”随城镇辐射力弱化而呈现递增趋势。
二是“四类农户”分布密度比具有中心与特征。经验数据显示，纯流转户（土地全部流转）与承租户多发生于城乡结合部、小集镇及周边；虽然在乡村也存在，只是比重（密度）太低。准流转户（部分土地流转的农户）也存在类似特征，只是纯农户分布密度从城市向乡村递减；自营户（承租土地为零的农户）分布密度恰好相反。以河南省罗山县为例。在罗山县城，全流转户在全县所占比重（全流转户/乡村农户）为14.2%，主要集中城镇及郊区；半流转户占40.1%，自营户占28.7%，主要分布在边远乡村；其余为承租户。可见，若没有政府参与，纯流转户、准流转户、承租户主要分布在城镇周边及毗邻区，且越是远离城镇的乡村，三者所占比重越小，密度越低；相反自营户流转比就越高、密度高，具有空间与特征。在同一地区，准流转户流转比高于纯流转户，而自营户流转比也存在差异。
三是诸多地区流转分布存在中心与关系。在没有政府主导型流转的大都市，纯流转户、准流转户与自营户的流转比，以城市为中心向乡村蔓延，随都市辐射力下降，纯流转户的流转比逐渐下降，准流转户的流转比也经历了先降后升再降趋势；自营户的流转比随都市辐射力弱化呈现加速递增趋势。在自然条件不同的乡村，如山区和平原二者分布存在较大差异。在山区，尤其是贫困山区形成了与城市相类似的中心与模式，流转比重呈现以山区为依托的中心与的情况，纯流转户所占比重要高于准流转户，只是不同地方情况不尽相同。例如，在平顶山市尧山风景区，流转似乎无规律可寻。在农业生产条件好的平原地区，土地流转的中心与特征不太明显。例如，在浉河与淮河三角洲，土地流转以准流转、自营为主，纯流转所占比重极低，被流转的土地多是零碎地块、劣等地，自营土地是大块耕地与优等地。
（二）不同流转模式的流转主体的层级日趋高层化
从全国范围看，农地流转主体日益向高层化、大型化、复合化演进。虽然全国各地出现了一批流转典型模式。如信阳模式、安阳模式、成渝模式、天津模式。从流转主体行政级别看，流转主体可以是乡级、县（区）级、市、省（直辖市）级，于是各地出现了直辖市模式，如天津、重庆模式；市级模式，如安阳、信阳模式、昆山模式；乡（镇）模式，如各地乡镇主导新村建设。只是不同层级的模式，又有不同流转特征。从时间拐点看，在2009年以前，各地省级政府、乡镇机构很少介入土地流转，土地流转以市县为主，如芜湖模式；2009年后，省级政府开始大规模介入农地流转，直接介入土地流转的有天津市、重庆市、郑州市。从流转价值分割来看，一方面，农地流转价值与政府行政级别挂钩，政府的行政级别越高，动用国家机器能力越强，流转一单位土地获取的流转租金相对份额越小与绝对量却越多，对土地财政期望越高；相反，政府行政级别越低，动用国家暴力能力越低，流转一单位土地获得流转租金的相对份额较大，绝对收益较小。以河南信阳市为例，市区开发价值大的土地，土地流转权归市政府；开发价值次之的土地，流转权归羊山管理区，市政府为辅；在平桥区的五里店镇，流转以镇政府为主、区政府为辅。在县城周边，流转采用县政府主导型；在小集镇周边，流转采用乡政府主导型；在中心村周边，流转采用乡政府或集体主导型；在远离城镇辐射的乡村——土地流转价值的最低端——自然村土地，农用土地流转以农户为主。以罗山县为例，2009年前，农地流转权完全掌控在农户手中，土地是否流转、怎样流转、对谁流转，完全掌控在农户手中；2009年后，流转权日益转移到村委、乡、县及附属部门手中。由于政府主导型存在流转的委托制，所以流转主体行政级别越高，土地流转链越长，流转剩余价值分割环节越多，失地农户获得的流转收益越少，土地流转的财富效应越明显。然而，这种打上行政“序列制”的流转模式，在以城镇为中心向乡村蔓延的同时，打破了乡村内生的、自发的农户主导一统天下的格局。农户主导型流转主体演化也存在类似性质，2009年以前，流转主体以微型农户、小农户为主，2009年后，以大家庭或家族为主，整体流转开始出现，其流转的组织化、多元化、整体性程度越来越高。但是，集体主导表现不明显。
（三）三种模式流转边界由泾渭分明转向模糊演进
农村土地流转边界演化的时间拐点是2009年。一是在2009年或更早以前，“三种模式”流转主体对流转边界存在天然的、不成文的共识，使三者的流转标的和流转边界泾渭分明。从流转标的看，农户直接支配的自然资源，主要有流转耕地、宅基地、林地、草地等归家庭直接支配；集体组织流转的集体机动耕地、林地、河滩、荒山、湖塘、集体建设用地，以村“两委”直接控制的自然资源为主，主要控制农村建设用地流转；政府流转的土地主要是公益性、基础设施用地（公路、铁路、港口）、生态防护林用地与部分小集镇建设用地。政府仅涉足农地国有化流转（简称“农转非”），几乎不涉足农业用地的流转。二是流转标的与边界日趋由清晰、明确日益向交叉、模糊演进。一方面，政府对农业用地流转涉足从无到有、从小到大，各种模式对农地流转权的博弈日趋激烈。在河南罗山县，2011年有87.1%的采用农户主导型，10.9%的集体主导，2%的为政府主导或撂荒的山地。与此同时，土地流转利益相关者对集体建设用地流转权、置换权的博弈也日益激烈。以小产权房为例，虽然合情合理、不合规的小产权房在城镇、郊区、小集市普遍存在，是这三种流转主体相互博弈的结果，但是由于相关数据不可得性，现在对“三种模式”的分布具体情况就无法得知。尽管如此，却无法遏制农地利益相关者对农地“非农化”与“非粮化”收益的渴望，将引致农户借助家族或宗族力量，村干部借助权力庇护把土地流转的触角伸向社区新村、小集市、小城镇；县乡官员基于选拔机制的诉求把流转土地大棒伸向新村，最终推动政府主导型继续向乡村部门蔓延，至于三者达到均衡的地理经济空间边界在哪里，现在还不得而知。
（四）政府主导型土地流转存在明显的行为
在河南与山东调研发现，政府主导型以大规模经营为主，其主导的农地流转存在“贪大求快”的行为，集体主导型以适度规模经营为主，土地以适度流转为主，农户主导型采用人地匹配的原则，以渐进式小型化流转为主。使政府主导下的农业经营组织平均规模超过日本，有的达到或接近美国农业规模经营水平。直到20世纪90年代中期以前，中国农地流转比小、规模低。例如，1995年，中国农地流转比仅为3%。在非农产业发展较快的经济发达地区，土地流转比也没有超过7%～8%[7]。
不同流转主体都有寻求规模流动的动机，只是具体运作的路径不同。农户主导型坚持了生产要素配置的同步论，采用川流不息、蚂蚁搬家的路径；集体主导型坚持利益优先，采用强者先得，集中流转路径；政府主导型坚持“毕其功于一役”路径，采用整体拆迁、整体流转的路径。只要存在政府主导型，无论是在城市部门还是在乡村，土地流转的规模、速度、力度让农户难以承受。2009年前，拘泥于政策限制，政府在城镇部门对建设用地流转采用强制拆迁、整体流转；在乡村采用小规模、渐进式流转；2009年后，政府强势介入农地流转，其流转规模之大、速度之快、涉及范围之广，完全是借鉴城市经验。据信阳市农业局报道，2009年底，信阳市共流转土地109万亩，仅占耕地总面积的13.5%。2010年，信阳共创办土地信用合作社240家，建立土地流转中心197个，流转土地总面积达到745万亩，是改革试验前的7倍[8]。尽管地方政府最初的流转处于发展农业的“示范效应”，但最近的流转却打上了“政绩”效应。事实上，面对政府流转土地的规模、速度，对农民造成的震撼远远超过流转自身。尽管自愿流转依旧是政策的主流，却引起众多农民的困惑。尽管多数农户对农业规模经营存在需求，但他们认知的适度规模流转（经营）与政府推导的规模经营存在显著差异。以信阳市为例，在粮食主产区，一个拥有两个劳力的准承租户，自营加承租农地20亩的种植收入加其他，收入约3万元；两个劳力的自营户收入为2万元（无工资性收入）；准流转户的规模收入约5万元（农业收入在1万元以内）。可见，多数农户对农地适度规模经营的认知与政界、学界提倡的适度规模流转（经营）大相径庭。
（五）农户主导型模式体现了人地匹配的流转理念
在没有外力干预农地流转的格局下，农户主导土地流转在乡村经历了发展（1979～2009年）、自然演化，形成了承租户与流转户相互匹配的微观流转格局。在这种格局下，乡村农户演化为纯流转户、准流转户、自营户、准承租户与纯承租户等五大类。在罗山县泗淮村，五类农户分别占农户总数的9.1%、37.1%、23%、20.5%、0.1%。纯流转户（土地全部流转的农户，家庭成员可能定居在乡村）与准流转户（土地部分流转的农户，还经营部分土地）合称为流转户（按农户流转土地比重），属于农地流转供给主体；准承租户（经营自家承包地的同时，有部分土地属于承租流转）与纯承租户（经营土地全部是农户流转土地）合称承租户，是农地需求主体；介于二者之间的是自营户（既不流转土地，也不承租的农户）。从浉淮村的调查截面数据看，其中自营户所占比重最高，准流转户与准承租户次之，纯流转户较少，而纯承租户最少，若以纵轴表示不同类型农户在总农户所占比重，横轴表示农户经营面积，把五类农户在坐标平面内描述出来，五类农户经营土地分布呈倒“U”型曲线。进一步调查发现，五类农户分布曲线还存在地区差异。例如，在城郊地区，农户流转分布趋势是倒“L”曲线，这说明，农地流转趋于稳态水平，至于农业主产区的农地流转的倒“U”型曲线是否会演化为倒“L”曲线，这还是一个未知之谜。但是，对二者分布的差异，可能源于地区经济发展水平的差异，但是这种差异可能又源于非正式制度。在五类农户中，若没有健全的农村社会保障，尽管多数农户认识到土地集中、连片经营的意义，但是对政府组织的大规模流转存在异议。纵使政府有公正流转的导向，仅有纯承租户对政府主导型有强偏好（前提是合力利益补偿）；准承租户有适度规模经营需求，但对其有弱偏好，自营户与准流转户表示反对，相反纯流转户对其态度不明朗（数据不可得）。虽然政府主导流转模式受纯承租户欢迎，却违背多数农户意愿，也违背了农地配置与农户匹配的市场机制。此外，针对政府主导型培育的农业企业、专业合作社、龙头企业+合作社、股份合作制等多种规模经营组织，无论它们的规模与经营方式存在何种差异，其背后总能找到地方政府影子。面对政府主导型“毕其功于一役”的流转导向，不仅超越了城乡生产力发展现状，而且引致弱势农民（中老年农民）失业，因而受农户排斥。由于多数农户在流转发包中没有平等的竞拍权，他们由曾经土地使用者沦为乡村无所依靠的定居者，他们对政府主导土地流转的态度就可想而知。
（六）不同模式租金的支付因地因模式而制宜
土地流转面积、区位、目的、资质决定流转收益，但地区间差异较大。浙江省德清等县流转租金优等地一般600～1000元/亩/年，劣等地约400元。黑龙江克山县的流转150～280元/亩/年，而绥化市为268元[9]。三种模式的流转费在河南也存在差异。信阳羊山区的集体主导型流转费约500～700元/亩/年，劣等地仅200元/亩，宝丰县农民丘陵地一次性买断8000元/亩，沈丘县集体主导型优等地流转费最高达1000元/亩/年；也存在流转零租金现象。从流转费的定价机制看，由于各种模式流转理念不同，因而定价机制不同。农户主导型低流转费，多发生在熟人社会，属于社会亲情（人情）型；在陌生人社会中，它属于市场公平型，按市场公平价格收费。集体主导型属于权力加“关系”型，流转费高低不一；政府主导型属于行政市场型（简称混合型），流转费用要远高于其他类型。在河南省漯河、驻马店、信阳等地，出现了农户主导型主要以亲情定价为主，以市场定价为辅；集体主导型以关系市场混合型为主；政府主导型几乎完全按行政市场型定价。但是，对于同一地块，采用不同模式，农户主导型最低，政府主导型最高，集体主导型适中。一种合理的解释是，政府主导型高流转金源于非熟人社会一次性博弈；农户主导型低流转费可能是源于熟人社会重复博弈；集体主导型流转费不稳定源于乡村权力与关系多重博弈。从流转费的支付期看，政府、集体主导型结算方式为一次缴纳和分批缴纳两种情况。从支付流转租载体看，除以上省市以货币租为主外，其他省份还存在其他形式。四川省都江堰科技示范园区流转租金是1000斤/亩/年大米；安徽省繁昌县流转租金大约200～225斤/亩/年稻谷[9]。然而，农户主导型流转费支付形式多样，可以是劳役租金、货币租、实物租与“人情租”。人情租多发生在直系血缘的家族、亲朋之间，承租户要承担诸多社会义务。从流转期限看，三种模式都存在长期化趋势。农户主导型不确定性，集体主导型较长，政府主导型最长。集体主导型多数在5年以下，政府主导多数为5年以上。考虑到农户主导型可自然顺延的事实，其流转期未必比其他模式短，只是流转发生在重复博弈的亲朋乡邻之间，因而流转契约可以是以正式的，可以是口头的，可以自发延长或随时中断。在信阳市，99%的农户主导型属于非正式契约，纯流转户的流转期有的高达15年，其多数流转以不规范的书面合同为主，且执行极不规范、流转期不确定。其原因是，集体组织控制的资源，属于村官乡干部的第二福利，也是任人宰割的唐僧肉，流转期随承租方力量的消长、乡村干部换届而变更，乡村普通农户很难获得承租权，流转期长短取决于乡村精英的博弈。由于政府主导型多数与农业企业对接，虽然有正式契约、流转期较长是不争事实，但可被地方干部包办、甚至诱导签订。在农业主产区，政府主导型流转期61.3%在5年，5～10年的占35.9%，10年以上的较少。此外，与经济落后地区相比较，经济发达地区的政府主导型流转期较长，如沿海地区的流转期可签到2028年；在内地较短，很少有超过15年的。政府主导型流转期较长，可能与发展休闲观光农业、高效经济作物有关，其流转契约能否自发顺延，目前还无实例。
三、促进土地流转的因素对不同流转模式的影响
由于政府介入农地流转只是打破农户主导型演化路径，从而引致集体主导型复苏，那么政府介入土地流转是否引致成“三种模式”、“三分天下”的格局，还是演化为农户主导型“一统天下”的局面？这里，有必要探讨是什么力量或因素影响政府主导型的后发优势问题，及其对其他模式产生的影响。
（一）权力资源对土地流转模式演化的影响
在土地国有的虚拟产权条件下，行政权力对土地资源配置模式影响不同。政府主导型盛行源于它对资源“集中配置”的内在机制。中国土地资源配置存在着一种下级服从上级、小官服从大官的行政体制与意识形态，这种失去民间约束的流转机制，对于那些披露政府主导型流转弊端、违背上级意志、反对政府主导土地流转的官员，他们将受到可怕的惩罚；相反却得以仕途升迁。对集体主导型来说，也存在类似性质。只要存在农地流转存在寻租的机会，村官取悦乡官成为为必然，介入土地流转意味升官发财的机会。除了个别拥有人力资本或社会资本的农民，尽管多数农民不喜欢农地流转利益相关者介入土地流转，但处于弱势农户只能被动接受被流转的结果。
以政府主导型为例。政府主导型崛起源于政府对土地配置的行政垄断权所形成的中心与关系。高层土地及其执行机构形成土地配置的权力中心，其是从内到外依次分布地是省、市、县、乡，次是行政村，最是农户，流转权由中心向递减。成都模式就是典型案例。由于各级政府对权力中心存在先天的依附关系，加上对中心制衡的权力虚无，中心对土地流转控制权博弈必然引致其向地区蔓延；权力中心为了实现流转租，不得不与“次”建立一种流转收益分成制，但流转收益的共享分成坚持权力至上的原则，中心获得多，获得少：处于最的农户在流转后几乎成为“无产者”；处于次的基层政府成为流转的偏好者。其原因是，面对较低流转分成，地方政府确保机构运行、政绩工程与权力寻租，以大规模流转来弥补小规模流转利益分成的局限，于是只要基层政府有流转政策与机会，政府主导型寻求流转规模最大化，以实现流转收益最大化，这是构成中心与互动前提，也是农户主导被政府主导型模式所侵蚀的理论基础。
从流转利益相关者视角看，土地利益攸关者离权力中心远近，将决定谁是流转的最大收益者，谁是流转的最终受损者。以县域土地流转为例。若对流转利益相关者排序，县级官员及附属人员处于权力中心，乡干部处于次中心、农村干部和精英主体处于次，普通农民处于最。由于流转收益遵循从中心向递减的分成制；流转成本恰好相反，以向中心递减的社会等级制，因而形成中国土地流转的权、责、利的分割机制的中心与关系。具体体现是，当社会面临危机时，上级政府或上一届官员把危机或责任推诿或转嫁给继任者，无论这些责任怎么推诿，最终要中央政府买单，因此该模式受到地方官员青睐，而农民遭殃。在此背景下，若没有中央政府干预，只要农户默许土地流转，那么地方政府愿意一劳永逸流转土地，直到城市部门对土地没有需求为止。综上所述，政府主导型后发优势源于流转权力扩张，源于及失去监督的权力会引致“劣币驱逐良币”的演化格局，这种格局对农户主导型存在“挤出效应”，对集主导型产生依附性的“扩张效应”。
（二）土地财政强化加速政府主导型崛起
根据瓦格纳（aolf.wagner），罗托斯（w.w.Rotow）的现代财政理论，目前中国处于重工业化时期，经济发展引致政府职能的扩张，社会发展也要求政府提供更多公共服务，地方政府事权扩张必然要求财政收入相应扩张，以满足政府支出的需要。但是，近20年的中国财税改革的核心是“事权下放，财权上收”，这导致县乡政府财政收支长期恶化。在预算内增收无望的条件下，地方寻求预算外增收成为必然，而土地财政是最好的选项。一是城市经济的扩张要求土地扩大供给，使土地财政成为可能；二是地方交易“双轨制”带来巨额收益强化了地方政府寻租的动机；三是为了化解地方政府积累的巨额债务，中央政策默许土地财政在全国蔓延；四是屡试皆爽的征地模式让政府尝到征地的甜头，政府主导型因此而备受关爱。国土部部长徐绍史证实，从1997～2008年，全国共出让7000万亩土地，获得5.3万亿土地出让金，造就了3000万无业游民。因此，在开源节流无望的条件下，地方政府强行介入土地流转，获得土地财政成为理性选择，就此而论，政府主导型出现是具有必然性。
基于以上分析，主导型土地流转处于最佳流转期。一方面城市经济扩张对土地存在超额需求，使土地财政成为可能；另一方面土地拍卖的“收入效应”将刺激政府流转欲望，使政府主导型持扩张。加之集体土地产权不清与农户护地成本庞大，这使政府强制征地成为可能。由于国有土地有限，获得收入有限，要想获得更多收入，必须加大对农地征用与流转。相对有限的国有土地，集体土地供给似乎是无限的，土地财政带来收入也是无限的。地方政府以农地规模经营为借口，借助中央参与乡村土地流转，为进一步征地作铺垫。财政收入演化趋势似乎证明，土地财政还有纵深发展的可能。近10年来，各地土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中比重不断提升。基于财政部公报，2001～2003年，全国土地出让金达9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年，收入近6000亿元；2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。有些县市的土地出让金占预算外财政收入比重已达50%，有些甚至占80%以上。2010年全国国有土地有偿出让收入29397亿元，同比增长106.2%。由此推测，土地财政短期崛起是不争事实。
既然有的实证研究证明，政府主导型的崛起同地方政府财政恶化相关，那么土地财政对其他模式影响显而易见，在城市部门，造成集体主导的小产权房建设处于被歧视地位，进而压制了集体主导型农地非农化在城市部门扩张；在乡村部门，城市资本下乡挤压了小农资本的生存空间，从而导致农户主导型流转模式变革与衰落。但是，在中国房产税开征背景下，房产税能否替代土地财政，这将决定“三种模式”的演化格局，至于产生何种影响还要研究。从短期看，由于各种原因，房产税的开征将长期束之高阁，土地财政在短期内还将存在，以此推测土地财政将成为政府主导型扩张的短期序变量。但是土地财政的造富效应是一把双刃剑，激活了集体主导型复苏与农民捍卫权益的理念复苏。由于多数农户对集体主导型的弊端心知肚明，若不是依附政府主导型，只能处于萌芽状态。土地财政对农户主导型影响较为间接，却是不利因素。
（三）城镇先发优势要求土地适度集中
针对政府主导型在乡村蔓延，一种解释是政府主导型有规模流转优势，而农户主导型对此无能为力；另一种观点，城市生产力对土地需求是政府主导型兴起的直接动力。从宏观视角看，这些观点有一定的道理。2009年以前，政府主导型土地流转兴起，源于城市扩张对农地资源需求。事实上，城市生产力高速扩张撬开城市用地的供给缺口，本来市场可以把农村用地及时转化为城市用地，虽然市场配置速度慢、效率高，但是体制偏爱土地的供给速度，于是计划配置土地手段重新启用。为了确保18亿亩耕地的政策底线与城市土地需求，中央政策陷入两难选择：一是城乡两大部门之间对土地都存在供给缺口；二是两大部门内部对土地供求存在非均衡缺口。前者表现两大部门之间农地转化为非农业用地存在缺口；后者主要表现为部门内部土地流转不畅诱致的供求失衡。这是城市部门土地财政扩张的物质基础，也是政府主导型得以存在的前提。从微观基础看，针对中国人多地少的国情，对渴望过上小康生活的农户来说，家庭走规模经营道路获得与外出打工同样的收入。一方面，那些拥有农业比较优势的农户，因自有土地的稀缺与狭小难以满足家庭规模经营，为了过上小康生活，此类农户希望利用农业比较优势承租土地，走家庭适度规模经营；另一方面，那些具有打工优势农户愿意流转部分或全部土地，那些拥有经营劣势的农户，在纯农业收入难以维持生计，为了过上小康生活，也乐意流转承包地，但必须降低流转风险。但是二者农地内部流转数量不能满足需求量，地方政府欢迎城市资本参与农地经营，将挤占农村承租户发展适度规模之路。
有失公平的政府主导型难以获得农民支持。乡村干部发现，借助新村建设征地，农业规模流转土地可以名利双收，各种形式的政府主导型开始在乡村蔓延。地方官员在大胆借鉴大都市流转经验的同时，却忘记了本地城镇化、工业化对农村剩余劳动力需求与吸纳是土地流转的前提；忘记了异地城镇化、工业化才能导致本地民工就业、定居的候鸟现象；忘记了民工年轻时在城市部门就业，在衰老时返乡务农的事实。在具体操作中，政府主导型倾向于土地流转与权力、资本、科技的结合，以带动现代农业发展，其流转结局是“为城市资本找出路，为黑色资本找身份，为小农资本找蒸发”。这种充满对农村资本歧视、尤其是对小农资本歧视的配置模式，难以获得小农支持。现在问题是，政府主导型公平流转土地是否能赢得农民认同？虽然城市资本介入土地流转可以带来现代农业技术、提高投资效率，促进农业发展；但是现代生产力的发展要求失地农户拥有的资源要与市场机会匹配，否则强势资本的介入将意味着，多数农民可能因起点不公平而难以获得均等竞拍机会。就此而言，虽然政府主导型面临后发劣势，但是城市资本与权力先天的依附关系将产生锁定效应，又是一种先天优势。由于城乡生产力布局差异的改变与调整需要假以时日，因而在短期内对农户主导型发展不利，但是农户极强的模仿能力将最终引领农户主导型走家族式适度经营路径，这对政府主导型长远发展不利。
（四）中央政策嬗变引起流转模式锁定效应
任何模式的崛起皆是政策的产物，有什么样的土地政策，就有什么样的资源配置模式。三种模式中任何一种模式的兴起，要么源于历史惯性，要么源于自身优势产生的锁定效应。从历史长河看，农户主导型是20世纪80年代的产物；集体主导型是90年代的产物；政府主导型是的产物。以政府主导型为例，最早的政府主导型源于20世纪50年代的，改革开放后的政府主导型始于20世纪80年代深圳特区。地方（市县政府）对国有土地流转（地权流转）大规模发生在20世纪90年代，主要是盘活城市部门存量土地。进入21世纪，农地流转因房地产繁荣而出现农地国有化高潮，稍后的2009年无疑是土地流转格局的拐点，政府主导型开始在城乡大规模流转农地。中央在此之后出台的7个“一号文件”开始产生政策的乘数效应，导致土地流转规模急剧扩张的同时，农户主导型流转模式迅速衰落。因此，2009年不仅是政府主导型在城乡崛起的拐点，而且是集体主导型得以复苏的起点，更是农户主导型流转空间被挤压的时间点。对农业用地而言，2009年前，政府主导型几乎为零，纵使出现，也是以对农户的示范效应为主；2009年后，地方借助政策与行政之力，提出“没有1%的强制流转，就没有99%的自愿流转”，利用胡萝卜加大棒（政策激励与物质诱导）让小农交出土地。但是，基于威逼利诱的地方政府主导型，只要能坚持公允的流转价值，未尝不是可行的流转模式，由于这种模式在乡村的蔓延很少兼顾到每家每户家庭经济资源禀赋差异，因而中央土地流转政策的核心是以尊重农民的自愿为主，但是地方在执行中央政策时往往为我所用。以政府主导的农地国有化的市场为例。农地国有化专买专卖市场扭曲土地价格，一方面，土地专卖市场不仅是对失地农民的二次盘剥，而且让民工家庭失去进城定居的“第一桶金”，压制了农户主导型分享农地非农化带来的实惠，造就了农村精英依附官僚和权贵资本的现实，不利农业持续发展；另一方面，加剧中央与地方的利益博弈，使地方经济发展以外延性增长为主，以牺牲环境、生态、健康为代价，需要中央为此承担治理成本。因此，农地流转利益相关者对农地流转政策的不同解读，对不同模式产生的锁定效应不同。官员集体土地产权国有为名，主张政府主导型应当推广；村级干部认为集体土地国有土地权限有别，提出以集体主导型为主，农民认为我使用的土地我做主，坚持以农户主导型为主。虽然农户主导型相对衰落，但是若假以足够时日，这些政策利弊将日益显现，土地政策调整可能有利于农户主导型。
四、反制政府主导型流转扩张的因素及影响
决定政府主导型未来发展方向的因素最终取决于有利与不利因素的合力。由于不利于政府主导型的因素，可能是有利于集体主导型或农户主导型的因素，也可能是中性变量。那些有利于政府主导型的变量，对其他模式可能具有中性或不利的一面，但这还取决于这些不利变量的演化。不仅取决于有利变量演化的时效性，而且取决于不利变量演化的时效性；不仅取决于有利变量的权重、贡献率与衰变率，而且取决于不利变量的权重、贡献率及衰变率。因此，要分析“三种模式”的演化趋势，不仅要分析那些有利变量对政府主导型产生的向心力，而且要分析反制因素对它形成的离心力，及其两种力量对政府主导型与土地流转格局的影响。
（一）农户收入状况决定土地流转模式选择
政府主导型可持续性最终取决于城市工资拉力对民工家庭定居城镇化的贡献率，由于民工家庭是农地流转的主体，但民工是否流转土地取决于其家庭总收入能否承担起农户定居的城镇化或市民化。由于民工工资收入是家庭收入主要部分，民工低工资收入决定民工家庭低收入，因而难以启动民工家庭市民化。然而，民工低工资收入源于非农就业的制度歧视，这种歧视可能是制度造成的，也可能是非制度因素造成的，却属于民工福利工资的非国民待遇造成的，即民工工资福利缺口，这种缺口实质是城乡二元化的福利制度的一种外在表现，主要表现为城市政府对民工及家庭公共服务、福利供给的不足。这种供给特征引起中国土地城镇化高于人口的城镇化格局，而城市的高房价又在强化这种趋势。从理论上讲，若民工家庭放弃农地使用权而获得的流转租金足够高，最终使其弥补且能支撑起民工市民化的收入缺口，从而促进民工长期放弃农地。或者是：若民工工作所在政府造成的民工经济福利缺口可以通过跨地区的土地流转利益补偿机制的实施，如“人地挂钩”的利益补偿机制，才能化解民工户籍所在地与工作所在地政府的利益矛盾。
现在问题是，在远离城镇的乡村，无论农地是自发流转还是被动征用，民工放弃“两地”（宅基地与耕地）利益补偿极低，趋近于零。低流转租金无法弥补民工市民收入缺口，难以使农户获得市民化的第一桶金，其原因是当农地流转租金达不到农户预期时，使民工家庭流转土地后的收入达到其家庭就业地城镇化的拐点，在户籍所在地政府几乎完全占有民工家庭的土地流转权益的背景下，民工工作所在地政府难以在农地流转中获得一杯羹，因而土地跨区流转的利益补偿机制难以构建。因此，一方面，民工家庭有获得非农化流转收益的意愿，却缺少农地非农化流转的制度载体；另一方面，虽然纯农业农户有扩大经营规模的需要与能力，民工却无法获得足够流转收入弥补市民化的支出缺口。因此，民工家庭要么放弃高风险、低收益政府征地，要么选择低风险、低收益的农户主导型，要么选择准流转模式、要么选择自我经营模式。
从现实看，农户收入水平及所处阶段将决定农户流转土地所处的阶段[10]。事实上，若依照农户的收入水平与农地流转状况进行分类，各地农户流转土地所处的阶段可分为四个时期：以农业收入为主的零流转阶段、农业收入与非农业收入并重的局部流转阶段、以非农业收入为主的流转阶段、以“非农业”纯收入为主的整体流转阶段。在工业化、城市化统筹发展的背景下，在第一阶段，处于这个阶段的农户有就业迁徙的意愿，却没有就业、定居一体化的能力，因而不存在土地流转的可能；在第二阶段，农户有在乡村实现小康生活的能力，却没有在城镇就业、定居一体化的条件，因而农户有流转土地能力，却不愿流转；第三阶段，农户有流转到工作地定居的基本收入，但没有“可行性能力”，面对家庭生存的各种风险，多数农户会选择农户主导型，且以土地部分流转为主；第四阶段，农户有流转土地能力与意愿以及定居迁徙的综合能力，因非农就业风险依然存在，在同等条件下，农民偏好选择流转风险小的农户主导型或集体主导型。因此，政府主导型要想加速流转，只能以最优惠条件刺激流转，才能取代农户主导型。基于民工家庭置产建房的集市化特征和中国土地城镇化快于人口城镇化的格局，可以推测，目前我国土地流转的整体状况是处于第二与第三阶段之间，这一流转现状决定土地流转模式只能采用农户主导型，而不可能采用政府主导型。就此而言，政府主导型参与农地农用化流转是资源配置的畸形儿。
（二）社会经济状况决定“三种模式”并存
社会经济发展阶段决定土地流转模式选择。中国社会经济发展的国情是，一是中国人未富先老决定农户主导型将长期存在。随着中国加入老龄化社会，及其城市人口红利消失，这将加速农村长住人口的高龄化，农村人口老龄化要求社会提供更多的社会福利，在农村滞留的老年人需要到60岁才能享受国家确定的每人每月最低55元的基础养老金，难以承担起养老重任。纵使加上农地流转租金收入约500元/年，也难以摆脱国家贫困线，这就需要劳动继续耕种优等地，流转劣等地，从而有利于农户主导型而不利于其他模式。目前在城镇打工的2.6亿青壮年农民工，都享受不到城市的教育、医疗、社保、住房等服务，此外，虽然中国农业人口庞大，城乡劳动力的相互流动不会终结，但对于80年代以前的民工来说，“老而还乡”是主要选择，因而他们选择农户主导型流转模式。二是处于重工业化阶段，对劳动力转移拉力有限；中国城市兴衰诱发流转模式的变迁，工业化的阶段也有类似性质。事实上，不同的工业化阶段，土地的需求也不同。轻工业化对土地需求弱，对就业拉力强；重工业化对土地需求强，对就业拉力弱。目前我国处于重工业化的中期，这意味着城市发展的惯性让政府主导型得以延续。但是，重工业化对城镇化、对农民非农就业的拉力不足，继而对政府主导型拉力有限，对高素质、高技能的劳动力偏好强，对农村低素质劳动力吸纳弱。三是收入分配严重不公，城乡收入差距拉大。最新的中国基尼系数显示，中国现在是世界上收入差距最大的国家之一，富人与穷人人口分布呈现金字塔形，而财富分布呈倒金字塔形。这种财富分布人口结构决定了为城市资本服务的政府主导型难以大范围推广，而为穷人服务的农户主导型因公平效应而有茁壮的生命力。四是城镇化即将见顶，对土地需求拉力减弱。中国社科院2011年《宏观经济蓝皮书》预测在2013年前后中国将结束高速“城市化”，由于我国土地城镇化快于人口的城镇化，因而中央提出新型城镇化是对城市土地进行存量流转的城镇化，而非以城镇土地增量配置的城镇化。因而，这种趋势将遏制政府主导型在城郊的扩张。而且城市经济增速放缓，产业升级与企业外迁将强化这一趋势，因而有利于其他流转模式的发展。五是民工收入处于低水平陷阱，难以推动民工家庭城镇化。从民工就业周期与城市商业周期的联动效应看，民工回流周期也存在类似性质，这种周期性的就业现状决定农户主导型是民工家庭的首选。总之，中国社会经济发展现状决定“三种流转模式”并存。
（三）农民对农户主导型的偏好日渐强化
农户对政府主导型弱偏好的原因是：一是地方政府难以复制大都市流转土地的“暴富效应”。由于大城市的政府征地带来的造富效应，使多数乡村农民有“持地待沽”的暴富心态，这种心态不仅遏制了政府主导型低成本扩张，而且强化了农民对农户主导型的偏好。政府征地补偿并没有达到农户的预期，没有“财富效应”，却增加农民对政府主导型的逆反心态。二是社会保障残缺、就业培训的残缺致使多数失地农民陷入就业难、增收难的格局，也失去原有的精神乐园，使多数农户对政府主导型流转的态度，从默许、怀疑向拒绝演化。三是政府主导型“重流转过程、轻流转责任”，农民对其偏好急剧降低。为了城镇建设用地与农地之间的巨大“价差”，地方政府大量违规违法征占农地，导致全国出现4000～5000万失地农民。那些观望的农户对政府主导型望而却步。四是政府主导型有“示范效应”，无“推广效应”。从规模经济优势看，农户主导型初步实现了租赁式农业现代化模式与小农经营模式、流转模式的组合，而且传承了传统农业精耕细作的传统；中国政府主导型造就的大农庄科技含量最高，但效率最低，集体主导型次之，农户主导型坚持了“小的是美好的”。以色列的农业经营组织的变革与衰落说明，集体主导型经营流转模式也并非是一成不变的最优模式。此外，世界上农业发展成功的模式都以低成本的家庭农场配置经营土地为主，我国农业人口大国的国情决定政府主导型具有“示范效应”，不具备“推广效应”，这是农户主导型盛行的社会基础。
（四）政府主导型流转意愿难以实现
政府介入农地流转目的一个是流转寻租，一个是以农业大规模经营发展现代农业，可事与愿违。一是租金定价机制错位引起高流转费用。由于政府主导型面对的是非熟人社会，它的流转租金要高于农户主导型，因而在竞争中处于不利地位。二是地方财政对政府扶植的农业企业的补贴难以为继。为了推动规模经济，对政府主导的企业进行各种奖励与价格补贴，但受地方财政压力而无“持续效应”与“推广效应”。相反，若对农户主导型进行技术补贴，农户会做得更好。三是农产品弹性理论告诉人们，农产品“增产不增收”是常态。若其他条件不变，只要没有农业科技创新打破农业原有均衡，任何流转与经营模式的优势皆难以为继，农业规模经营的暂时优势将演化为劣势。四是农户主导型具有意识与行为合二为一的优势。根据群体意识与组织效率理论，土地流转行为与社会主流意识兼容。农户主导型基本实现了流转、经营主体与小农意识的兼容，其流转与经营成本最低，其他模式虽然有规模经济优势，土地生产率与农户主导型基本匹配，但最难以整合利益相关者的行为与意识，其运营成本高。演绎结果证明，脱离生产力发展的流转模式，最终难以逃脱公地悲剧。不难想象，在农业现代化演进中，二者的博弈，政府主导型最终难以逃脱失败命运，农户主导型将蚕食政府主导型运营的空间。五是中央对政府主导型治理将日趋强化。基于以18亿亩耕地（2011年）确保国家粮食安全的治国理念，中央政府绝不会长期纵容官商围绕征地与农民搞“博弈”，否则国家农产品危机必将愈演愈烈，但是地方官员唯GDp至上、惟短期暴利至上的流转理念，必将加速农业发展资源瓶颈；加速失地农民的生存危机；将给国家长治久安带来巨大的治理成本。因此，对征地的短期化行为的治理日趋规范。从长期看，尽管中央不会取缔政府主导模式，其流转边界更加明确、有限；相反农户主导型能很好兼顾中央政策，又有发展适度规模经营的意愿，因而有较好的政策愿景。
五、农村集体土地流转未来演化格局
基于政府主导型流转特征可知，集体土地使用权的集中是缩小城乡、工农收入分配差距的前提，但是这取决于集体土地未来演化趋势与格局，未来的土地配置是“三种模式”、“三分天下”的格局，还是一种模式“一统天下”，这不仅取决于二者面临有利与不利变量的演化趋势，而且取决于两种变量形成的合力（序变量）。这种序变量不仅决定政府主导型的演化趋势，而且决定农户主导型的演化趋势，最终决定农村集体土地未来演化格局。由于集体主导型长期依附于政府主导型，即前者是后者的演化载体和结果，因而不必对其进行专门探究。这里，仅对农户主导型与政府主导型进行分析，以此预测集体土地演化格局。
（一）有利变量的特征对不同模式的影响
如前所述，政府主导型得以兴起可归纳为五个方面：内在流转机制、土地财政、城镇先发优势、流转政策、市场垄断。可以具体解释为，权力依附机制因政治体制而生，土地财政由财税改革而起，流转政策因土地制度而定，城镇先发优势因生产力布局而变，土地专卖因利益博弈而改。又因为：政治体制属于根本性制度而难以巨变；财税制度、土地制度属于依附型变量，具有长期稳定性；生产力布局属于不断优化的中性变量，依附于政策变量；两种政策与土地机制属于因国家意志与利益格局而定，具有短期突变性。因此政治体制、财税制度、土地制度变革具有历史惯性与稳定性，难以短期发生突变，属于稳定变量，对政府主导型兴起在短期有强化作用，对农户主导型有弱化功能。从长期看，只要中央政府代表大多数人的利益，将会站在弱势群体一方，那么在城乡生产力布局、流转政策、流转机制构建上，中央将采取有利于维护弱势人群的对策，因而此类变量在长期可能对政府主导型有弱化功能，在长期属于不利变量；属于农户主导型的长期有利变量。由于集体主导型流转可分为内生与外生两种模式，此类因素对两种模式影响相反，对内生集体主导型在长期有强化效应；对外生集体主导型有短期有强化效应。
（二）不利变量的特征对不同模式影响
由于政府主导型面临不利因素可归结为6条：城乡工资收入趋同、城市化拉力放缓、政府主导型劣势、经济周期作用、农户流转意愿弱化、中央治理措施。城乡工资差异是土地流转的间接引力、长期趋于呈中性。城乡民工实际工资趋同，短期内对政府主导型流转具有弱强化效应，在长期趋势中为中性；对农户主导型恰好相反。由于中国城市化“见顶”还需时日与政府征地存在惯性，因而城镇化拉力在短期的持续将增加土地需求，对政府主导型有强化效应；城镇化在长期放缓将使就业拉力弱化，使农地流转失去合力内核，土地流转将回归农户主导型。规模经营模式在短期有规模收益递增优势，但在长期面临同业竞争与成本劣势，这将挤压政府主导型运行空间，使农户主导型获得比较优势。从短期看，农户流转意愿源于政府以往的公信力与服务力，属于短期变量。政府参与土地流转负面影响大，不利于政府主导型扩张；若政府公信力强化与利益补偿合理，那么农户流转偏好会发生逆转。从长期看，要视政府公信力与服务而定，可从目前体制推测，由于地方权威难以重构，在长期不利政府主导型发展。农户主导型优于政府主导型，属于有利变量。由于农户主导型远离权力中心，难以诉求财政支持适度规模，加之家庭经营优点与生产力同步变革的优势，政府主导型处于长期劣势。从宏观经济周期波动及其所处阶段总体来看，有利于农户主导型的发展，不利于政府主导型的稳定，属于有利于前者的长期变量。
（三）农村集体土地流转演化的未来格局
以政府主导型为例。政府主导型短期缓慢扩张，长期必将衰落。从5条有利因素分析，前3条决定政府主导型发展未来，后2条从属于前者。由于制度基因的惯性（前者）具有强化功能，加上前三者共生效应，若没有政策巨变，有利因素在短期强合力拉动政府主导型扩张，将挤压农户主导型的运行空间。从不利因素看，由于前4条属于短期变量，由社会生产力决定；后2条属于短期常量，长期属于变量，由意识形态决定。意识形态演化滞后性决定了有利因素在短期难以形成强势合力，进而对政府主导型弱化反制。反制序变量与激励序变量的合力在短期内将推动政府主导型发展，抑制农户主导型扩张。
从短期看，有利于政府主导型的力量处于上升期，不利因素处于萌芽状态，在前者的合力超过后者的条件下，政府主导型在短期还将处于与农户主导型僵持或有限的扩张状态。从长期看，若其条件不变，政府主导型因能量枯竭而必然衰落，农户主导型因适度规模经营与现代农业机制完善而复兴。对集体主导型演化趋势分析。集体主导型演化趋势存在两种情况：一是外生的依附于政府主导型的流转模式，将随政府主导型兴衰而演化，因此，在短期内有复苏趋势；但是在长期处于衰落。二是内生的集体主导型模式，依附于农户主导型演化而来的具有适度规模经营的以家族或大家庭而发展起来的集体主导型模式，将随着农户主导型纵深发展而兴起。目前内生集体主导型模式处于萌芽期。综合外生与内生模式的依附特征，集体主导型在土地流转格局中处于复苏状态。由于土地流转在短期处于政府攻势与农户守势的状态，因而集体主导型有坐得渔利而享有“三分天下”的可能。
从长期看，有利于政府主导型成长的因素在衰落，不利因素将形成强合力。但是两种合力形成序变量面临极大不确定性，如以人为本、依法治国，立党为公、执政为民、政治民主、社会法治化的全面落实，最终将弱化政府主导型流转的内在机制；若国家以民为本以市场公平交易为核心，那么政府主导型将处于衰落状态，农户主导型将继续处于主导地位。由于全国各地在发展水平及文化上的差异，城市对乡村辐射力的差异；小农资本、私人资本与权贵资本力量不同，因而，无论在长期还是短期，“三种模式”的演化格局可能存在显著的时空差异。
土地流转格局另一种极端情况：土地流转在暴风骤雨中完成。在短期内，一种可能结果是土地流转借鉴重庆模式或者重庆模式在全国推广。从现有资料分析，重庆模式属于典型的地方级政府与权贵资本联合主宰农地流转路径，以暴风骤雨式的政府运动完成政府圈地运动，因而快速出现政府主导型“一统天下”的局面。重庆模式似乎证实政府主导型似乎战胜了农户主导型，集体主导型在政府的庇护下替代了农户主导型获得发展。但是，纵使这种模式在那里是成功的，但这种依托大都市经济圈的土地流转模式，对于广大远离大都市的乡村而言，在多大程度上具有普适性，还是一个未知数。据现有资料分析，成渝地区土地流转取得短期成就，不是政府的功劳，而是大都市生产力发展造就的强势拉力，拉动周边乡村的工业化、城镇化与农民就业的本地化。在其他地区，农地流转并不具备这样的大都市辐射力，因此，现在畅谈推广成渝模式经验为时尚早。若政府主导型流转模式是好的，若中央政府真要在农业部门强制推广成都模式（成渝模式被叫停），那也要等到20世纪60、70年代婴儿潮出生的农业人口衰老时，等他们彻底退出农业生产时才能执行，这个时间恰好是约30年。当然，时间长短取决于城乡收入差距与福利差距能否最终消除，否则中央纵容其蔓延的社会之乱将为时不远。
土地流转另一种极端情况：土地流转在和风细雨中完成，农户主导型在适度流转与适度规模经营中主导未来。假设地方政府与农户、集体一样，属于没有任何特权的市场主体，即政府主导型彻底退出土地寻租性流转，那么，现在处于主流地位的农户主导型对农地流转格局将产生何去何从的影响？以温州模式为例。从有限资料判断，温州农地流转属于典型藏富于民的农户主导模式，经历了时间考验的温州模式，其成功的把现代与传统、小农业与小工业有机结合，逐步走上城乡、工农互动的适度规模经营的农业现代化、乡村工业化、农民市民化的良性发展之路，可是人们对其成败知之甚少。基于以上分析与河南的有限调研资料判断，至少在工业并不发达的粮食主产区、农牧区，我国农地（广义）非农化流转处于中后期，只是全国各地情况因城市经济发展水平而存在差异；农业用地的流转，其流转阶段在全国可能处于初级阶段，这种流转阶段只能以农户主导型为主。对温州模式而言，农户主导型完成。研究认为，国家在土地流转中的职责是：农户主导型流转模式的魅力在于要给理想模式一点时间，要给土地适度流转、适度规模经营一种制度保障。若地方官吏、农村“两委”能以公允的心态为“土地流转服务”，不从土地流转中获取任何经济利益，那么，三种模式的流转绩效应该说政府主导型最高，但是这种假设难以摆脱利益干扰；相反，农户主导型流转速率、规模比政府主导型逊色，但是其流转成本最小、经营绩效最高，社会治理成本最小。简言之，对土地流转未来格局的判断是：政府主导型短期扩张却难以替代长期衰落的趋势，农户主导型短期停滞并不意味长期衰落，集体主导型依附特征将随政府主导型一荣俱荣、一损俱损。没有各级政府对农户主导型的微观干预，从演化的结果看，农户主导的演化最终格局与政府主导型异途同归。
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StandyingontheLandCirculatedpatternofGovernmentLeadingonCharacteristics，Dynamicandtrendofevolution
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近代土地政策的演变篇3
“大型农场(规模农业)……可以通过外部化它们的成本而获得利润。大型农场运行的害处都存在于大型农场的决策框架之外。垃圾处理、污染控制、给公共服务增加的负担、农村社会结构的破坏、损害税收基础以及经济权力集中所带来的政治后果，这些问题都没有被公司(大型农场)认为是规模扩大的成本。毫无疑问，它们是更大的社区成本。”
1996近十多年来的土地流转过程中，无论是小农生产经营从传统村落秩序中的脱嵌，还是演变为规模农业后的农业经营重嵌行为，以及其产生的社区成本问题，都不难溯因到中国土地制度改革设计中的极端现代主义逻辑—农业只有单一经济功能，忽视农业与村落秩序因素的关联。农业经营的经济效应进入了政府部门的视野，而其他效应—不同形态的农业与村落社会的交互性—被有意无意地摒弃了。长期以来复杂多变、功能多样的土地制度被抽离为土地所有权、承包权和经营权的市场化分置与经济追求，底层实践需求和政府“管道式视野”下的制度供给、实施理念产生了明显的错位。政策设计片面强调大规模农业的生产效率，试图消除农业的多功能性，直到今天该问题非但没有引起足够重视，反而有愈演愈烈的趋势。“就在欧洲国家从专业化向多功能性转变的同时，中国的农业却正在从历史悠久的多功能性向专业化转变。”(文图拉，2016)这种“短视”行为一方面消除了农业生产的正向外部性，另一方面开启了资本藉由土地流转攫取村落资源的滥筋。
新中国成立后的数次改革中，土地产权始终在国家、集体和农民三者间重组，其他主体被排斥在外。根据历史经验，要最大化发挥土地的社会功能，就尽可能将土地分配局限在村落内部，以避免利益过度分化，而新一轮土地制度改革是对以往改革路径的一次重大突破。下乡企业作为利润追求者，大规模、长时间转入土地意味着土地很大程度上从村落社会中“脱嵌”，将农业从“三农”一体格局中抽离出来。市场型农业又因难以独立于村落之外，必须借助社区资源，将自己融入到村落场域中，但其非人格化特征使市场型农业和村落之间缺乏足够的互惠，对所嵌入的村落呈多取少予的单向陛造成了不容忽视的秩序失范后果—这些村落社区成本既不属下乡企业的预算成本，也不在政府所虑范围，甚至二者均视村落文化为农业现代化的障碍。这一农业现代化对村落秩序的冲击，长远看不仅不利于乡村振兴战略的推进，也势必反噬农业发展自身，在土地改革中应谨慎应对。要保护农业经营的多功能性，克服土地改革政策中的逻辑简单化问题，既需因地制宜制定具体对策，又应遵循以下几点共同准则: 第一，“小步走”。这场政府主导下的土地制度改革会产生何种效果，官方、民间和学界都处于观望或预期之中。这种条件下，土地制度改革应尽可能“小步走”和保护农业多功能性，注意在适当时机及时观察、评估，再计划下一小步行动，避免“欲速则不达”。
第二，“鼓励可逆性”。不少地方普遍存在单向思维，认为只有规模化是农业唯一出路，以行政手段推动大规模土地集中，对地方社会经济带来了很大的破坏。这要求地方政府在制定政策时要“鼓励可逆性”，消除规模农业先进和小农生产落后的二元认知，将后者纳入到现代农业建设的框架中来。
第三，“为意外结果做计划”。土地制度改革带来的意外后果远未完全出现，但显然，政府和社会对已有的意外后果也没有采取有效的措施，甚而还持着“使其生、任其亡”的旁观态度，这对改革构成致命性威肋、。这种局面下，制定对意外后果具有适应性、前瞻性并有足够改进空间的制度尤为重要。
近代土地政策的演变篇4
一、台湾电影业发展相关辅导政策反思
长期以来，台湾电影工作者所面临的发展环境不外乎资金不足与缺乏产业政策的两个老问题，而电影市场也是竞争激烈，包括美国等海外电影大量输入导致台湾电影营销与上演平台不足。另外台湾电影题材还较单一，不能很好的引起消费者共鸣等也限制了台湾电影的发展。为了解决电影产业的发展困境，台湾电影工作者积极寻找出路，同时台湾当局也开始提出电影产业的相关辅导计划，辅导金就是其中一个重要的扶持措施，主要是通过相关资金的支持来扶持电影事业的发展。1988年辅导金计划实行以来，对台湾电影事业的发展确实起到了积极的促进作用，尤其是近几年很多优秀的电影作品都是在辅导金的扶持下才得以完成。
（一）增加电影预算及明确预算的投入重点
首先，在台湾当局总预算案中，“新闻局”每年都会编列电影事业辅导的预算项目，该费用主要可分为三大项，分别是业务费，设备及投资费以及奖补助费，其中又以奖补助费为主要支出项目，现将近七年来台湾电影事业辅导项目中的奖补助费预算整理如表1。从表1可知，台湾当局对电影产业的奖助费用平均占“新闻局”总预算的8%～12%，电影事业辅导金虽然有逐渐增加的趋势，但与其他国家或地区的补助费用相比，还是非常不足。若再近一步审视电影事业辅导金中的奖补助费支用项目，其中主要包括振兴电影产业计划（含台湾电影策略性辅助暨投资计划，以下简称“振兴计划”及电影产业旗舰计划以下简称“旗舰计划”等）。这些项目一定程度上刺激了台湾电影业的发展，另一方面，由于过多的辅导计划，最终导致奖补助费过于分散，从而没有真正发挥其效用。
（二）电影市场票房情况
若从电影市场的票房表现来看（如下表2），近十年来，台湾电影的票房占有率少有超过10%的表现，除了2008年由《海角七号》、《那些年，我们一起追的女孩》与《赛德克·巴莱》等片带起的热潮之外，台湾电影市场似乎还是被外来电影占据。
根据台湾文化产业部门的相关统计，自从台湾辅导政策中的振兴计划执行后，台湾本地电影票房的市场占有率从0.1%逐渐升至7.38%，但2009年度又跌回2.3%的票房水准，至2010年似乎才在旗舰计划的辅导下回到7.31%的表现，今年更有可能再度突破10%。当然，除了相关的辅导政策，民间电影工作者的努力也是影响电影产业起伏的重要原因。但总的来说，台湾当局通过电影辅导政策的实施，加大对电影业的投入，已经带动了台湾电影产业的市场，更进一步来说，台湾电影辅导政策中辅导金的投入与政策的引导增加了电影工作者的创造动力，为台湾本地电影业的复兴创造了条件。
（三）台湾电影辅导金计划是把双刃剑
台湾电影产业衰颓后，当局为了扶持电影产业设立电影辅导金，只是电影辅导金计划长期重视艺术性，使得台湾越发脱离民众，市场更形萎缩。“辅导金电影”因为商业意识的不足，一度被视为“票房毒药”，甚至被认为“越辅越倒”。“辅导金”被视为台湾电影产业的双刃剑，一方面它保持台湾电影的持续，使导演获得一定的资金支持；另一方面又使得台湾电影导演因为辅导金的关系对市场没有充分重视。对“辅导金”政策岛内各方众说纷纭，其中以《2005年台湾电影年鉴》中《辅导金制度之效益与兴革说帖》的分析较为全面。辅导金政策的好处在于：1、辅导金降低电影人的投资风险，补充了他们的拍片资金。2、增加台湾本土电影相关人士的工作机会。3、辅导金电影培育出不少国际知名的导演、编剧及演员。诸如李安、候孝贤、杨德昌、白冰冰、刘若英、张艾嘉等。4、辅导金影片屡获国际影展肯定。《喜宴》获柏林影展金熊奖最佳影片。1983年《爱情万岁》在威尼斯影展获得金狮奖。台湾“电影局”表示将对辅导金计划进行改革，具体如下：1、鼓励对外合作。2、重视制作团队之专业性。3、辅导金的信托管理。4、奖励新人导演。5、纳入成本回收机制。
从目前的台湾电影业的发展来看，辅导金计划在其中确实发挥了不少作用，没有辅导金的支持，就不会有《海角七号》等优秀作品的面世。但即使有辅导金计划的支持，资金不足仍是台湾电影产业发展的严重问题，因此拓宽电影制作资金的来源渠道已成为台湾相关部门及业者都在积极探索的问题。
二、台湾电影业发展的相关辅导措施
台湾电影产业的复苏并非一蹴而就。过去二十年来，电影市场充斥着西方的大量影视作品，让民众逐渐对台湾电影失去了信心。但是，经过20年的发展，台湾电影产业在这几年重燃生机。因此，台湾相关影视管理部门趁势提出更为具体的措施，顺势推动电影产业的发展。
（一）完善辅导政策，妥善运用电影辅导金。现行的辅导政策对电影产业有所帮助，因此，台湾当局审慎并确实执行电影产业的相关扶持计划，以有限预算创造最大效益。具体来说，一方面当局应细化电影辅导政策，明确电影辅导的终点环节，提高辅导金的利用效率。另一方面，电影业者应根据相关的辅导政策，加大电影的商业推广，提高电影的商业利润，并以此来弥补电影制作的资金缺口。
（二）提出电影产业发展政策，吸引民间投资。完整的电影辅导政策除了健全的辅导金制度外，最重要的是产业发展政策，透过政策的规划及引导，才能吸引更多资金投资电影。只依赖行政预算或资金并非长久之计，应鼓励民间大型企业投资电影事业，并提出优厚的减税或多样化优惠方案，才能吸引民间企业与资金的投入。
（三）发展电影教育，培养专业电影人才。要培养好专业的电影人才，必须要有电影教育。因为电影教育与电影人才是相辅相成的关系。电影教育若是办得好，能够培养优质的电影人才；而要办好电影教育，若排除资金等问题，则需要良好的、专业的电影人才来担任师资。就拿电影人才的培养和磨练来说，台湾当前电影年产量严重不足，电影技术人才缺乏生存和发展的空间。而电影产业的衰败，也使得该产业的收入低于社会平均水平，这不利于吸引和留住人才。电影教育与电影产业之间是一种社会性的互动关系，只有双方都有较大发展，才能真正双赢，才能达到两边都有一种良性的循环。当前台湾本地电影人才严重缺乏，这包括电影拍摄的导演、演员及后期制作人员。就台湾电影中导演与演员来说，除了少数著名的导演外，多数导演和演员的知名度不高，因此在电影资金及资源募集的阶段容易遭遇瓶颈。此外，电影制作技术也是高度专业化，但台湾这方面的专业人才也不足，这致使导演需从海外引进专业制作人员，这无形中使制作成本提高许多。由此，台湾当局应适时发展电影教育培养专业电影人才。
（四）市场气氛未臻成熟，培养重点领航者。观察上表2的票房资料，2007年、2008年与2010年的票房市场表现出色，而对照该年度的上映影片，不难发现都有知名导演团队的力作。因此，在低迷的本土片市场中，若能有数部重点大型电影作为市场领航者，不但能带动消费者对台湾影片的观影兴趣，对其他的电影工作者也可发挥带头作用。
就最近几年台湾电影产业的发展状态来看，台湾当局的电影辅导政策在细节上还应更明确。总的来说，台湾电影业的发展除了最根本的政策辅导、人才支持，市场也是不可或缺的因素。因此台湾当局还应积极创造环境与条件，为台湾电影开拓海外市场以及与大陆共同创造两岸电影产业的合作机会而努力。
三、台湾电影辅导政策对大陆电影事业发展的借鉴意义
最近几年台湾电影业的发展，说明了政策的扶持与引导非常关键。当然更为重要的是相关部门如何适时的落实辅导政策，因此对大陆来说，借鉴台湾成功经验，有利于促进电影业的发展。具体来说有以下几个方面的经验值得学习。
首先，应积极引导电影业者深入挖掘本土文化，创造反映民族多元文化的电影作品。因为电影市场中首要的是满足本土观众。同时对于现代因素，尤其是世界主流文化因子也要融合，这对本土电影进入全球市场提供了条件。台湾最近的几部比较深受欢迎的电影作品，无不体现了其地区文化因子，同时又有现代流行文化因素。
其次，完善电影的审核制度，鼓励优秀电影作品走出去和引进来。目前大陆电影审查制度还面临着诸多的不足之处，而这恰好又限制了优秀电影作品走出去和引进来。具体来说，大陆电影审核制度中的最大问题在于审核的标准不明确，许多优秀电影作品很想进入大陆市场，但是往往被卡在审核上，同样大陆许多电影作品别说走出去，就连上映都通不过。因此完善电影审核制度已成为影响大陆电影事业发展的关键因素。
再次，拓宽电影业发展的资金来源。资金不足往往是电影制作的最大困难之一，那么寻求多元化的资金来源就显得至关重要。如一方面积极引导和鼓励金融机构拓展适合电影产业发展的融资方式和配套金融服务。对符合信贷条件的电影企业，金融机构应合理确定贷款期限和利率，提高服务质量和效率。另一方面，也可鼓励民间机构通过参股的方式进行电影投资。
近代土地政策的演变篇5
据媒体报道，目前全国各地正以罕见的热情拥抱“撤村并居”行动，一些地方政府的目标很明确：让农民上楼，等到腾出的农民宅基地复垦后，换取同等面积的城市建设用地指标，既可以获得城乡土地之间的级差收益，又可以突破宏观调控下紧缩“地根”的限制，完成GDp的发展目标。
特别有趣的是，在近期的一次调研中，一位地级市的领导雄心勃勃地对中央农村工作领导小组副组长陈锡文说：我这个地级市一共有100万户农民，我准备用三到五年的时间把这些村庄全拆了。他认为，100万户农民大概占了100万亩的建设用地，不能增值，是一种资源浪费。至于如何操作“撤村并居”，这位地方领导向中国权威三农专家陈锡文算了一笔账：100万户农民让他住楼，至少省出70万亩地，50万一亩就是3500亿，100万亩就是7000亿。
区区的一个地级市，就能通过“撤庄并居”，轻松获得数千亿的卖地收入。倘若全国各地都这样做的话，“撤村并居”无疑将演变成为土地财政的“升级版”。
分析目前各地的试点状况发现，不少地方还打着土地换社保的诱人招牌。所谓的土地换社保，所换来的只是一部分保障或者浅层次低水平的保障，并非是完全保障。具体讲，农民用土地“购买”的社保，大多数是单一的养老保险，而且保障水平也不太高。当然，有些地方为了农民进入城市后的生计，也开展了一些生存技能的培训，但从实际效果来看，并不理想。这意味着，土地换社保解决的仅仅是农民的生存问题，而难以解决发展问题。
近代土地政策的演变篇6
[关键词]东北电视剧；农村题材电视剧；土地情结
东北农村题材电视剧是电视荧屏上一道靓丽的风景，从20世纪80年代初出茅庐的《雪城》《篱笆、女人和狗》，到90年代好评如潮的《趟过男人河的女人》《夜深人不静》，再到新世纪红遍大江南北的《刘老根》《乡村爱情》……二十余年的稳步发展使这类电视剧已经成为国产电视剧中最重要的类型之一。东北农村题材电视剧质朴地展现了乐观、豪爽的东北农民和原汁原味的东北农村生活，进而呈现出鲜活的东北地域文化。在这种文化氛围中，黑土地无疑是鲜明的标识和符号，土生土长的东北编剧和导演们在创作这类电视剧中有意或无意地表露出的土地情结俨然成为该类剧种中最显著的特质和最具感染力的细节。
一、对故乡沃土的深深依恋
我国的农业始终是社会的根本，两千余年的封建社会让中国人以农为本的思想根深蒂固，土地被视为生产生活之源，没有土地就没有衣食，劳动也无从施展，中国人也习惯了“面朝黄土背朝天”的生活方式，享受着“一亩地、两头牛”带来的满足。因此，华夏儿女对待土地有着极为深刻的情感，那种对故土的执著和依恋是生活在其他文化背景下的人们所无法体会的。东北土生土长的剧编剧、导演受这种文化氛围熏陶很自然地将这种无法割舍的土地情结烙印在了思维上，并在创作过程中将其转变为强烈的灵感和持久的冲动。广袤的黑土地成为剧中人物赖以生存的活动环境和物质世界，他们的喜怒哀乐、悲欢离合都紧紧的与这黑土地联系在一起。
赵本山可以说是近些年推广东北文化最重要的人物之一，在他制作的电视剧和他饰演的角色中无不带有鲜明的黑土地的烙印。如电视剧《刘老根》系列中的男主人公刘老根，很不习惯呆在省城儿子家中那种无所事事的安逸，凭着心中那“我岁数不大，还想干点事”的质朴信念回到农村，积极筹集资金、开山垦荒，在农村改革的大潮中艰苦创业，终于创立了龙泉山庄度假村，将家乡的优美山水风光和文化特色推广开来，闯出一片天地。再如电视剧《乡村爱情》系列中的王大拿，早年丧妻，带着儿子走出农村进城艰苦打拼，后逐渐致富，创立的本溪王氏集团，成为身价过亿的民营企业家，致富后他不忘故土，积极参与象牙山村的招商引资，为家乡人民的共同富裕做出了巨大的贡献。而剧中这两位男主人公所倾慕的女性——丁香和谢大脚，也都是独立自强、精明干练的典型东北农村妇女形象。赵本山塑造的这些形象无不带有他自己的影子，这些人物的经历也印证着他从一位普通的农民到民间艺人、到家喻户晓的喜剧明星、到成功的企业家的蜕变过程。他曾经在很多场合公开表示过：“咱就是个地地道道的农民，走出了农村，富了，也不能忘了本，那里是我们的根。”这是赵本山的心声，也是他多年来孜孜不倦的推广东北文化的不竭动力。而《乡村爱情》中谢永强、谢小梅、陈艳南、李秋歌等人则是青年人扎根农村创业的代表，他们坚守着对故乡沃土的深深情怀与与当今大多数追求享受、跟风时尚、迷恋安逸、好高骛远的青少年形成鲜明的对比，在当今这个物欲横流的社会显得弥足珍贵。
二、对耕地骤减的深刻反思
我国用占7%耕地养活22%的人口，人均耕地面积不足世界平均水平的二分之一。近些年，经济的发展使城市的规模迅速膨胀，市区建设已经瞄准了城乡结合部和更为广阔的乡村，“圈地”“占用”计划屡见不鲜，大量的良田变为规划用地，建起高楼大厦、休闲场所。我国的耕地面积从1996年的195亿亩锐减为2006年的1827亿亩，年均耕地缩减量竟达到1240万亩。这直接引发了粮食产量下降、农产品匮乏、城市流动人口增加、失业率上升等多方面的社会问题。党中央、国务院自2004年起中央先后推行了多想保护耕地的举措，又于2007年提出“坚守十八亿亩耕地面积”的红线目标，使得高速城镇化的中国在严格的耕地保护制度下于最近两年耕地面积下降速度出现“刹车”现象。农业是我国社会的根本，土地是农业的根本，它为生产生活提供必需的原材，也承载着独特的历史文化积淀。
土地直接关乎于粮食安全、经济安全和社会稳定等，为了唤起更多农民保护耕地的意识，很多文艺作品也都纷纷选择这类题材。2005年推出的由何庆魁编剧、高秀演的电视剧《圣水湖畔》首开反映耕地保护之先河，也因紧扣时政背景、揭示社会问题获得了第十届五个一工程优秀电视剧奖。剧中的女主人公马莲承包着湖西村紧傍湖边的五垧机动地，去年因遭受冰雹灾害欠收，在进城给自家小卖店进货时巧遇农业经纪人唐喜，并取得其赏识和信任，二人商议用马莲承包的机动地合作培育高产谷种。正当马莲欢欣鼓舞准备大干一场之时，村长黄金贵在李乡长的授意下想利用马莲承包的机动地兴建休闲度假村，妄图骗回土地承包合同，并千方百计阻挠马莲与唐喜的合作，并设计挑拨马莲和爱人韩老实的矛盾。马莲不畏权贵，在乡党委陈书记的支持下顶住压力，与阻挠势力斗争，终于保住了这块耕地。已故的著名演员高秀敏是土生土长的吉林人，何庆魁在编剧过程中对马莲这一形象很多细节的处理都是依照她的个性量身打造的。因此，高秀敏凭借自己对东北黑土地的深厚情感和东北农村生活方式的深入了解，游刃有余地驾驭马莲这个角色的方方面面，淋漓尽致地展现了马莲豪爽、泼辣、执著、坚毅的鲜明个性。剧中她挂在嘴边的那句“种不上地就不活了”的口头禅，为寻求帮助对经纪人哭诉的虔诚与无奈，不知疲倦的为土地所有权奔走的执著与坚持，横卧在运砖拖拉机前的愤怒与抗争，决定通过竞标方式夺回土地的坚毅与果敢，等等，无不展现着一个朴实农民对耕种土地的浓浓情怀。一望无际的黑土地养育着朴实的东北农民，见证祖祖辈辈的耕耘与收获，承载着太多、太多的悲与喜、苦与乐，没有了土地，不仅农民丧失了基本生活资料，也使根植于这片沃土的东北文化趋向枯竭。
三、对土地资源的重新审视
我国最根本的改革是农村改革，全面实现小康社会最根本的是农村实现小康。新世纪以来，我国继续将农村的改革问题放在首位。2003年，党的十六届三中全会中《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立了以科学发展观为指导，全面部署深化农村改革和完善农村经济体制政策的开始，随后的2004到2009年，连续六年的中央一号文件都紧密围绕农村改革问题，农业的现代化改革、建设社会主义新农村、提高和稳定年农民收入将是我国未来发展的重要举措。社会的高速发展推进了农业现代化的进程，土地在新农村的建设中绝不仅仅用于耕种，农业如何适应现代化发展的进程，如何在信息时挥更大的作用都迫切需要农民重新审视脚下这片黑土地。
在随后的全国电视剧题材规划会上，国家广电总局局长徐光春指出：“电视剧的创作生产要在‘三个代表’重要思想的统领之下，在思想宣传工作上要努力做到‘三贴近’，即贴近实际、贴近群众、贴近生活。”之后，一些宣传农村新政策、新风貌、新生活的电视剧悄然兴起，农村改革的痕迹在电视剧中不胜枚举。大到《刘老根》中的龙泉山庄、凤舞山庄，《乡村爱情》中的温泉度假村，小到谢大脚的超市、谢永强的果园、王小蒙的豆制品厂、赵玉田的花圃、刘一水的养殖基地等。这些电视剧在传承着土地是农民的命根子、土地是孕育农民生命的源泉的理念的同时，又反映了新时期农民思想蜕变的历程，从不同角度呈现了当代农村的生活风貌和情感经历，反映了农民对合理财富追求的肯定以及对富裕生活的向往。更深刻的，它们导向社会主义和谐新农村的主题下，巧妙地折射出中国经历社会的深彻变革，也折射出改革大潮下当代农民的价值观念、行为方式和道德标准的变化。电视艺术就要着力展现市场化进程、工业化进程、城乡化进程中农民性格、人格、精神的多变性，探究农民生存状态和精神文化的需求。电视剧《乡村爱情》系列中谢大脚的独立经营、谢永强和王小蒙的创业历程，村主任王长贵父女对城里工作和生活的向往等都是当代农民思想变革的代表。这些题材的电视剧既是记录改革开放以来农村面貌和农民生活发展变化的情感编年史，又是反映当代农民经受市场经济洗礼的苦乐交织的心灵史，很容易引起广大观众的情感共鸣，如果将这些作品汇集在一起，便形成一部中国农民绵延不断地进行伟大变革和艰苦创业的壮丽史诗。
四、对环境保护的奋力呐喊
农村的环境保护是我国社会健康发展的根本。党中央的政策和规定、各级政府的贯彻执行、农村基层的执行固然起到的极为重要的作用，但农村环境的直接破坏者和农村环保的直接执行者毕竟还是数量庞大的农民群体，要从根本上改变农村环境现状必须让农民群体增强环境保护意识，使农民们意识到这使关乎整个农业社会长远发展、涉及每个人切身利益的大事，唤起更多人参与到环境保护的行动中来。富有乡土气息的电视剧有广泛的群众基础，编剧、导演有意识地将环境保护相关问题，如环境保护对农村发展的影响、带来的长期经济效益、对农民身体健康的影响，等等，巧妙的蕴藏在剧情中，相比政策、条令的说教化对农民群体的影响更为深远。
东北农村题材电视剧先行一步，将农村环保主体贯穿始终，对树立生态文明理念，提高农民的环境意识，调动农民参与农村环境保护的积极性和主动性起到推动作用。这类电视剧题材屡见不鲜，《刘老根》《永远的田野》《欢乐农家》都一定程度的揭示了农村环保问题的重要性。但是具代表意义的当属2009年推出的、由潘长江主演的电视剧《清凌凌的水蓝莹莹的天》。该剧中的男主人公上水村的村主任钱大宝因女儿毕业宴上村民的食物中毒事件发现弟弟钱二宝的工厂对村里的水源造成了严重的污染，面临骨肉兄弟情谊和村民的生活环境的抉择，他毅然选择了后者，不知疲倦的为山水村的环境问题奔走，方方面面的阻力甚至是弟弟的入狱都没有使他动摇，最终还给山村一片蓝天碧水，领导、家人和其他村民在看到山村环境变化时也理解了这位村主任的良苦用心。潘长江质朴的表演成功塑造了一个新时期农村基层干部的典型，这个形象摒弃了以往电视剧中尽心竭力带领乡亲们脱贫致富的俗套，对统筹兼顾和可持续发展的理解更深刻，眼光更长远，惟一不变的还是对故乡沃土的深深眷恋，正式这种深厚、朴素的情感唤起了他们对家乡环境逐渐恶化的深刻反省和忧患意识，率先呼吁农村的富庶不仅仅表现在经济利益方面，农民的生存环境和状态更是重中之重。更为深入的是，该剧反映了村民在党中央重农重环保政策感召下、在优秀基层干部的带动下，村民及时更新观念、提高认识的过程，它所塑造的一个个快乐的、张扬的形象都充满时尚气息，这种气息不仅仅局限于农民光鲜靓丽的外表，更深入到他们的内心，他们共同的心愿由无序性、盲目性的发展转变为保护性、持续性的发展，实现发展与环保的统一，共建恬静家园。该主题紧扣新农村经济发展遇到的资源破坏与环境保护的问题、紧扣节能减排的时代脉搏，具有很强的代表性和普遍性，无愧为新时代农村的形象代言剧。
[参考文献]
[1]赵淑梅.论东北农村题材电视剧[D].长春：吉林大学，2010.
近代土地政策的演变篇7
一、基本的理论分析
通常的公共治理模式研究认为，国家、社会以及个人三者之间的关系构成了公共治理模式的三个要素，它们之间的相互关系及其运行大致成为了公共治理模式研究的基本范畴。但是，向更深的层次观察，是什么决定了这三个变量之间的关系与运行框架?就如经济学的研究中，企业的运行以及资源配置构成了微观经学研究的基本内容，而什么要素构成了市场经济的基本框架也许更为重要。近代人类历史上的公共治理模式经历过一次大的转变。13世纪以来，发端于威尼斯的资本主义运动，使西方国家以及日本等纷纷变成资本主义国家。在这个背景下，这些国家的基本经济运行制度、社会制度，国家、社会以及公民个人的关系发生了巨大的变化，其基本的公共治理模式也发生了天翻地覆的变化。但是，中国的发展特别是公共治理模式的转变却呈现出与西方社会迥异的情况。中国公共治理模式转变的特征何在?是什么导致了这种现象的出现?回归历史的研究，重新考察中国历史上基本经济制度特别是农业制度的变化与国家公共治理模式的演化就能管窥一二。中国历史上农业制度变革影响了地方政府的公共治理模式。在中国，传统经济没有演化成现达的工商业经济，历史学家黄仁宇认为，这是由于农业经济发展没有突破以下三个因素:1．资金的广泛流通，剩余资本透过私人贷款方式，彼此往来。2．经理人才不顾人生关系的雇用，因而企业的扩大超过本人耳目所能监视之程度。3．技术上支持因素通盘使用，如交通通信、律师事务以及保险义务等，因此各企业活动范围超过本身之能及。［3］(p31)
这三个条件背后的实质因素是政府职能以及公共治理模式的转变。如果政府没有推动经济发展所需要的三个条件的突破，政府本身的公共治理模式就不会在合适的条件下实现转型。中国历史上基本的经济制度源于农业的发展，农业制度的发展又决定了相当时期中国基本经济结构与社会制度。农业经济的发展受制于自然地理条件。在中国北方，黄河中游由北至南将黄土地区割成两半，其纵长500英里。由于黄河的流水中夹带着大量的泥沙，河床淤塞，引起堤防溃决泛滥，造成中国北方区域财产与生命的损失，因此，治理黄河成为了历史上中国农业经济发展是否成功的最重要的制约条件。但是，受到科学技术发展条件的限制，黄河的治理只能通过中央政府动员全国之力进行，这为历史上中央权威的形成提供了基本的可能。
同时，北方农业文明的发展一直受到来自长城外少数游牧民族的侵扰。为了保护农业文明的发展成果，也要求国家政权集中权力，动用全国之力来抵御北方威胁。特定的地理、水利条件与地缘关系的交汇造成了中国历史上土地制度与公共管理模式的变化，即在强大的中央集权下，国家权力的扩大，民间社会的相对不发育;土地制度的分散格局，国家直接对大量分散农民的直接征税。由于没有形成社会的中间土地与中介组织，民间的产权界定以及其他相关条件难以形成，因此就不可能造成黄仁宇所说的进入资本主义与现代公共治理制度所需要的三个条件。中国历史上土地制度与中央集权政治制度是相互交融的，这两者之间的互动关系直接影响到中国土地制度的变革与传统社会的发展。中国土地制度起源于春秋战国时期的井田制。
根据钱穆《国史新论》［4］所言，春秋战国时代，诸侯在其所居城郭之外划出部分可耕地，平均分配给农民，按年龄受田还田，按照井田制度的标准理论，每家受田百亩，此所谓私田，八家又共耕公田百亩;每户享受百亩私田收益，公田百亩收益归“公家”所有，大概相当于向农民征收收获的九分之一。这对中国后代的土地以及政治制度产生了非常大的影响，在中国历史上形成了大致平均的土地分配制度，以及带有一定平均主义色彩的土地分配思想。战国后，中央集权制度形成，政府直接向农民征税，又强化了这种土地制度以及社会经济制度，直接影响了中国传统的公共治理模式之形成。
二、基本经济制度、农业制度安排对公共治理模式的影响
中国历史上的土地制度大致到明朝洪武年间基本定型。中间经过汉、唐、宋、明①，虽有很大变化，但是中国春秋时代的井田制度的平均主义思想一定程度上依然在延续，并且深刻影响到土地制度的变迁。汉以后，土地私有化以及中央集权制度基本确立，中央政府直接对分散的农民征税，分散的农民土地基本可以保证中央政府的财政支出，因此，政治、经济管制并不需要太多的技术支持，中央政府也有能力去维持这种分散的土地制度结构。随着历史的演化，行政力量对于这种特殊土地制度的安排得到不断加强，但是，私有产权下土地的自由流转内在地推动着土地的兼并，而土地兼并的出现与扩大，削弱了政府的税收基础，危及政府的财政能力与运营能力。①
这种行政力量与经济动力的相互制约构成了中国土地制度变迁的主要脉络，也导致了传统公共管理模式的形成与强化。在汉代，全国土地按照比较平均数划分给农民，这样，就形成了无数的自然纳税主体，中央政府对农民直接征税，由于税基广泛，政府对农民征收较轻的赋税。根据荀悦《前汉记》的记载，汉代前期中央政府的法定税率是十五税一。但是，土地的自由买卖、流转使得土地持续集中于若干大的地产者手中，国家的税收持续减少。中央政府为了维持税收的基础，必然会抑制土地的兼并，以继续维护耕者有其田的小自耕农制度。持续的历史累计形成了传统的治理模式，即中央集权下，官僚集团对无数分散的小自耕农的公共的治理。唐代实行租、庸、调与两税制。租庸调是指唐代田赋制度，“租”是指农民在其授田期间对国家负担的租额;“庸”是指人民对国家的义务劳役，每人每年服役二十天;“调”是各地人民给中央的土产贡献。这是一种经济平均主义理想的赋税制度。由于会计、账簿以及中间服务制度的缺失，随着人口变动，户口登记制度逐渐错乱，此种制度的维持需要高昂的成本，两税制的产生就是制度安排的成本收益变化导致的结果。两税制下，一年分夏秋两次收税，收税以现居住地与现有土地为标准，同时改以实物征税为货币征税。两税法改按人丁为按财产征税，具有一定的进步意义。但是，由于与传统的平均主义土地制度的安排相悖，加之土地的兼并，其对中国农业制度和公共治理模式变革的作用是有限的。
在宋代，中国的土地制度发生了突变。宋代中国的工商业取得了不错的发展，它对于造船、铸币、开矿等投入了非常大的精力，将其作为全国发展的基础，在军事上采用募兵制，用经济的方法解决政治以及军事问题。在王安石变法中，实行方田法、青苗法，为中国古代经济商业化转型与公共治理模式转型提供了一次契机。但是，宋朝转型并没有成功。这是因为传统政策一直注重培养无数小自耕农，没有形成工商业发展所需要的产权划分、技术储备和会计、法律等条件。在传统的公共治理模式中，无法界定私人财产权的绝对性，政府也无法判断如何获得财产为合法，以及哪种经济、金融行为为有效，因而国家的法律、会计安排只能以简单的传统案例作为参考。真理在官僚组织手中，不容辩驳，政府管理大批农民，以“息争”为原则，独立的私人产权也不能获得保证。虽然政府通过变革加强了金融经济，使财政商业化，但是，传统公共治理体制却不能为之提供支持。
朱元璋建立明帝国后，对宋代以来超前发展的工商业部门进行了全面收缩，以落后的小农经济为蓝本对整个国家进行改造。为保持政权的稳定性，国家的经济政策重新回到原来的重农轻商的传统中。重新将全国土地划分成无数小的单位，大致平均分配给全国农民，对农民直接征税。资料研究显示，明朝主要的税收来自农业及其特产税［5］(p224)，工商业税收在政府的收入构成中比重下降，微乎其微。这与宋代国家的税收以工商业税为主有巨大的差别。同时，在国家的权力安排上，中央的权力进一步加强，地方以及民间的权力收缩。政府以官田的名义对苏浙地区的地主课以重租，利用和罗织各种刑事案件，打击各大家族;打击商业阶层，规定商人之家不得穿纱绸，全民不得下海。在中央集权下，明朝全国资源被分成无数细枝末节，财政部门成为一个庞大的会计机构，不参与经济过程，不能像西方国家那样成为经济的发展因素。社会在收缩中实现均衡，非常有利于国家政权的稳定。但是，由于政治的集权与经济的分散，民间的商业机构不能发育，现代的公共治理模式也不可能出现。
三、结论
回顾历史发展，中国历史上的公共治理模式与政治经济发展之间的关系可以概括成以下三点:
1．由于地理与国家安全的原因，形成了中国历史上的中央集权，分散的土地制度安排与中央集权之间形成了一种脆弱的平衡。为了维护社会稳定就必须不断加强中央集权，因此，为社会以及工商业发展所预留的空间进一步变小，社会很难形成与国家分权的中间力量。
2．传统的公共治理模式以中央集权的政府对民间的管制为基础，社会以及个人的发展受到国家政权的高强度制约，整个社会的发展呈现一种收缩的均衡状态，向现代公共治理模式转变所需要的经济条件难以形成。
近代土地政策的演变篇8
一、深化素质课堂教育，创建学习型社会
整合镇成职校、镇村两级党校、各村（企业）教育点的教育资源，成立“××镇农民素质教育学校”，由机关各办（所、中心）在年初制定教育计划，安排授课内容，由党政办综合安排授课人、时间，通过邀请上级有关部门领导，邀请国土、公安、卫生等职能部门负责人以及党政班子成员、机关干部等多种途径，对广大机关干部、村干部、党员、村民代表、失地农民、农村剩余劳动力、普通群众、外来务工人员、企业负责人等各种不同对象，有计划、分层次开展市情乡情、政策法规、法律法纪、就业技能、思想道德教育。以镇广电站和党员教育活动点为阵地，把科技、文明、发展的新观念输送给农民。同时，开展巡回教育宣讲活动，镇党委理论宣讲团在各行政村开展了以“转变观念、加快发展”为主题的巡回宣讲，在党员、村民代表等农村骨干分子中起到了良好的教育作用。
二、创新文化活动载体，倡导健康生活方式
1、建阵地，哺育文化体育骨干分子。积极打造“姚东之音”大型文艺演出品牌，从2004年起开始由外邀节目为主逐步转变为由群众自编自演的文艺节目为主，突出“姚东民乐”的主题，上台表演节目的当地群众上百人，观看演出的则达到2000多人，成为我镇众多群众民间文体团队向往的阵地。2005年开始，我镇开始举办全民运动会，全镇各行政村（居委）、部分企事业单位均组队参加角逐，参与群众近千人。同时，我镇在全镇各村选定并培育了20户文化中心户，发挥文体骨干业余专长，成为周围群众业余时间集中进行文化活动的场所。在此基础上，我镇已建立了高标准村落文化宫2个，健身路径5条，业余文体骨干队伍9支，室外篮球场3只，浦东公园、村落文化宫、篮球场成为吸引众多群众参与各类活动的主场所，社会上低俗的生活方式逐步得到转变。
2、创载体，铺开全方位宣传新局面。在浦东公园建造了长18米由16块版面组成的全市首个乡镇科普长廊，在各行政村设立科普窗，与市科协一起定期更换版面内容，全面开展科学发展观、健康生活等知识宣传；在机关、企事业单位开展有奖征集“陋习”活动，通过查找身边陋习来改变落后的生活方式，在此基础上，邀请市创作专家创作了《杨梅缘》、《改陋习》、《××是好地方》等三个文艺节目，和其它宣传计划生育等政策法规的文艺节目一起在9个行政村中展演，使一万多名群众受到了面对面的教育。同时我镇修编了“前进中的××”成果展版，在机关和各行政村中展出，坚定了群众对本土的热爱和对发展的信心。
3、抓共建，共育村企精神文明之花。积极在全镇规模企业中建立党组织、工会、妇联、团委组织，建设外来员工俱乐部，给外来务工者一个坚实的依靠，搭建一个开展活动的平台。同时，积极开展村企共建活动，开展村企姐妹联谊会，通过文体活动提高外来务工者为第二故乡创业生活的信心，同时各村落文化宫的大门都向外来务工人员敞开，与本村群众一视同仁，受到了近万名外来务工者的欢迎。
三、奖励文明创建活动，提高农村精神文明建设热情
近代土地政策的演变篇9
特色化发展———继承非物质文化遗产，发展独具特色的农村文化形式及内涵
“十里不同风，百里不同俗。”邯郸市十六个县(市)的民风习俗各有不同，反映在文化形态也各有特色，生长于斯的非物质文化遗产亦各具浓郁的地域烙印和民俗风格。其中，歌舞类非物质文化遗产从萌生之初到流延至今，始终根植于农村的沃土之中，存续于农民的繁衍之中，与农民群众的生产、生活密切相关，并表达着农民的情感，寄托了农民的祈愿，以其特有的形式长久地在广大农民群众中广泛流传，能够自然地架构起农民群众之间、政府与农民之间的亲切感。这从邯郸市歌舞类非物质文化遗产的演艺人员大都来自本乡本土，每次演出全村群众几近倾巢而出观看，外出务工人员也从千里之外赶回家乡参与其中，即可见一斑。比如，每年的元宵节，永年县的部级民间舞蹈类非物质文化遗产“抬花桌”，采取传统的舞蹈技巧，在鼓乐伴奏下，艺术氛围浓郁，演出气势壮观，使得围观者人山人海，喝彩不断。这种兴始于唐代初期、不断丰富完善、传承下来的民间舞蹈艺术，在永年县政府的关心与支持下，更加彰显了地域特色，成为了远近闻名的文化品牌。从歌舞类非物质文化遗产在保护与传承中进行特色文化建设的思考中可以看到，在新农村文化建设中，各县(市)将传承和弘扬非物质文化遗产作为重要内容进行特色文化建设，既贴近农民的生活，符合农民的文化习俗，还能够充分调动农民群众参与的积极性与主动性，有利于农民群众自主地发挥创造性。这是因为，首先，非物质文化遗产具有很强的可操作性。这些文化遗产从产生到流传，千百年来生长于广大农民群众之中，农民群众对身边这些“土生土长”的传统文化耳闻能详，极易掌握并从生活中汲取营养赋予其时代新内容。其次，农民群众对反映当地民风民俗、表演技能的歌舞类非物质文化遗产有着深厚情感。千百年来祖祖辈辈靠着口传身教一代代地传承、光大，并不断地植入自身理解、情感和信仰，久而久之，形成了以人为核心的一种精神寄托，这就从思想与情感上为农民群众发挥主动性与创造性提供了源动力。农民群众主动地发挥其创造性，潜移默化中提升了自身的文化素养，使其逐渐改变了原有的思想与观念，并为新农村文化建设保障了主体的培养，而这种积极主动参与的主体力量正是社会主义新农村文化建设的骨干和动力。各级政府对此给予积极引导和资金支持，为本地非物质文化遗产的传承、保护和弘扬创造良好条件，不仅有利于在农村中建设文化艺术团体与培养农民文化人才，有利于活跃健康向上的农村文化生活，还能突出各县(市)带有厚重地域色彩的文化特色，无疑是宣传本地优势、提高本地知名度的一张靓丽的“文化名片”，同时也是对非物质文化遗产的有效传承。
传承形式的完善———以传承非物质文化遗产为契机，加强农民文化队伍的建设与培养
非物质文化遗产具有依靠传承人开展授徒、传艺、交流等活动得以保护、延续的特点。传承人是历史的活化石，是非物质文化遗产的存立之本，如果未能在传承人的有生之年将文化遗产给予全面有效地保护并传承下去，就会发生人亡艺绝的现象，并成为中国非物质文化遗产无可弥补的损失。这就启发我们，新农村的文化建设就是要将农村的主人———农民放在首位，建设起一支来自于农民、服务于农民的文化队伍，让他们在承继传统非物质文化遗产与接受新文化熏陶的过程中树立起社会主义价值观与生活方式，通过丰富多彩的文化形式与文化活动来丰富自身生活。而歌舞类非物质文化遗产就具有与农民之间距离较近且易于为农民所掌握的特点，故将其元素和组合纳入农民文化队伍的建设与培养中具有较强的操作性。首先，传承歌舞类非物质文化遗产有利于建设一支农民自己的文化队伍。我们现在对于农村基层文化队伍建设主要采取的是“帮扶”政策，鼓励专业演艺人员、创作人员走入农村，开展“文化下乡”活动，通过举办文艺展演、组织培训等形式帮助建设与培养农村基层文化队伍。尽管这些措施取得了一定成效，但直接受益的只是占农民少数的文化队伍，况且“文化下乡”活动不能长期不间断地在农民身边，内容也缺少地域性、民间性。而歌舞类非物质文化遗产生长在农村，乡土气息浓郁，具有贴近农民生活的强大优势，只需传承人教授、政府组织就可随时随地进行学习、创新，这样就便于建立、发展一支农民自己的留得住的文化队伍。其次，传承歌舞类非物质文化遗产有利于建设社会主义精神文明和构筑和谐社会。每逢农村传统庙会、集市节日或国家法定节假日，歌舞类非物质文化遗产就会出现在农村的固定地点进行表演，极大吸引了本乡本土村民及三乡五里乡民前来观赏。农民的这种高昂热情有利于将歌舞类非物质文化遗产作为新农村文化建设的一项重要内容进行推广，农闲时期农民可以随时随地进行练习、交流、创新和排演，节庆时期则进行演出，并在传授、交流、演出的实践中形成了一种联系乡民情感的纽带，既是对歌舞类非物质文化遗产的传承，也是建设社会主义精神文明、构筑和谐社会的重要途径。再者，传承歌舞类非物质文化遗产有利于农民群众发挥自我能动性。农民对于歌舞类非物质文化遗产耳濡目染，如数家珍，在表演现场浓烈的氛围中，往往能和着民间乐器的旋律、伴着表演队伍的舞动而情不自禁地跟着哼起来、唱起来、舞起来。这种认知和参与程度正是农民发挥自我能动性的前提和基础。顺应这种大势，政府给予积极的帮扶政策，专业人士给予有力的艺术指导，充分展示农民的聪明才智和艺术才华，其能动性将会得以极大发挥，并在继承过程中自觉为古老的文化遗产输入具有时代特征的新内容，注入新活力。这种政府引导下的广大农民群众的主动参与和创新，会从根本上使农村文化建设、农民文化队伍和农民文化生活更加兴旺发达。非物质文化遗产的传承和创新，与新农村文化建设两者之间是相互联系、相互促进的关系。非物质文化遗产作为传统文化，以自身独特的优势，成为了新农村文化建设与农村主人———农民群众之间的纽带，在其保护与传承过程中来加强对农民群众的培养，使他们在思想、行动及观念上奋发向上，以达到提高农民整体思想文化素质、促进社会主义精神文明建设与构筑和谐社会的目的。歌舞类非物质文化遗产具有与农民生活联系紧密、群众参与性广、受众感染性强等特点，有着充分调动广大农民主动参与的优势，在保护与传承中有利于建设、培养一支农民自己的文化队伍，在政府帮扶政策和专业人士指导下，农民可以自主发挥创造性，形成与时俱进、积极向上并具有新内涵与新形式的新文化。在新农村文化建设中，歌舞类非物质文化遗产也避免了“旧”文化与“新”文化之间的冲突，无疑是对其予以保护与传承的一种有效措施。
本文作者：王冉郑扬工作单位：邯郸学院
近代土地政策的演变篇10
使房地产价格的自我膨胀机制难以为继，为泡沫破灭预设了背景
日本房地产泡沫的实质是土地泡沫，土地价格的异常上涨反映的是土地作为一种资产的价格自我膨胀机制。首先，20世纪50年代日本城市化进程快速推进，土地需求的增加和土地供给的低弹性为地价和房价上涨提供了实质性支撑。其次，宏观经济稳定增长、出口导向型发展模式稳步发展以及产业结构的演进，引发土地和房地产资产价格上涨。再者，日元升值引起的币供给量的被动增加、金融自由化以及金融加速器的放大效应使得资产价格不断上涨，并最终演变为泡沫。最后，由于应对政策的失误，日本政府不仅未能有效抑制泡沫的形成，反而助长了泡沫的膨胀与最终破灭。反思日本房地产泡沫形成、膨胀与破灭的机制，对于中国避免走向日本泡沫之路，具有十分重要的参考意义。
日本泡沫形成的国内外环境
反观20世纪80年代日本房地产泡沫形成与演进，是日本在特定国内外环境及一系列经济基本面因素相互作用下的“综合症”。在日本地产泡沫形成前后，日本处于国内外环境急速变化的时期，城市化快速推进、经济高速增长、日元升值、货币供给量大幅增加以及金融自由化，都从不同侧面对房地产泡沫的形成产生了不同程度的刺激效果。
1.城市化从快速推进到接近尾声。日本的城市化进程在二战后迅速推进，成为亚洲率先完成城市化的国家。1947-1965年，日本城市化率由33.1%提高到68.1%，年均提高1.94个百分点，城市人口每年新增约228万人。尤其是在1947-1955年，城市化率每年提高2.9个百分点，城市人口每年增加305万，城市化进程迅速推进。20世纪70年代之后，日本城市化节奏达到高峰后开始以较平稳的速度进一步推进。到1985年时，城市化率已经达到76.7%，直到1989-1990年泡沫崩溃，日本的城市化已基本接近尾声。
2.宏观经济由高速增长转向稳定增长。1956-1985年，日本名义GDp增长了约38.6倍。总体上看，日本的高速发展一直持续到20世纪70年代初。70年代以后，由于以美元为核心的国际货币体系解体和1973年、1979年两次石油危机的影响，日本经济由高速增长进入稳定增长时期，尽管增长率和前一时期相比下降约一半，但仍比其他发达国家高许多。到1986年，日本成为仅次于美国的第二大经济体。
3.经济增长方式由“投资主导型”转为“出口主导型”。1965-1973年，出口对整个日本经济增长的拉动率为12%，而到了1974-1985年，出口的拉动率上升至34.5%。由此可见20世纪70年代以来，出口对经济增长的拉动作用明显加强。日本的支柱产业几乎都在不同程度上依靠出口来拉动增长，15%的日本产业与出口有关。此外，日本政府对出口型产业提供了大量援助，可以说二战后的日本刻意构筑了出口主导型产业结构。
日本房地产泡沫的自我膨胀机制
从日本的经验看，伴随着快速推进的城市化进程，房价与地价会出现持续上涨。20世纪80年代的日本，以东京、大阪和名古屋为中心的三大城市圈，土地与房屋价格出现前所未有的高涨。然而，从资源配置的角度看，不能简单地把高地价和高房价看作是问题。本质上，地价与房价反映的是土地和房地产作为一种资产的价格，正是基于资产价格的自我膨胀机制，过于浓厚的投资性需求才使地价与房价在短期内出现异常上涨。
1.城市化和土地供给的低弹性产生了地价与房价上涨的基础预期。日本是世界发达国家中人口密度最高的国家之一，而且人口分布极不平衡。1985年日本总人口约1.21亿，国土总面积37.8万平方公里，人口密度高达331人/平方公里。同时，日本三大城市圈――东京、大阪、名古屋面积总和占比为10%左右，却集中了全国50%以上的人口。进一步看，日本的国土面积中，可居住的土地面积很少，因而以国土面积计算的人口密度与以可居住面积计算的人口密度之间的差距十分明显。结果，日本不仅人均可居住面积比较有限，而且特殊的地理情况也决定了日本难以适应迅速增加的城市用地需求，占国土面积较大的森林很少转化为城市用地和农业用地。
然而1955-1973年日本城市化进程高速推进，在多个层面大大增加了城市用地需求，包括工业用地、住宅与商业用地、公共用地需求等，但日本的地理与国土情况却决定了难以在短期内形成大量供给。
因此，城市化所产生的真实土地需求与土地供给的低弹性，使得以三大都市圈为代表的土地价格在真实需求的推动下开始不断上涨。
2.宽松的金融条件为地价与房价高涨提供了重要条件。经验上观察，城市化所产生的真实需求往往是地价与房价上涨的前提条件，但仍不足以在短期内出现异常上涨。事实上，宽松的金融条件才是资产价格上涨的适宜土壤，也只有在这种环境下，泡沫才有可能形成与膨胀。
（1）极为宽松的货币与信贷条件。1985年广场协议之后，由于担心不断升值的日元会抑制出口增长，日本央行迅速加大了国内的货币供给。在随后几年里，日本货币供给的年增长率都维持在10%以上，直接带动了股市和房市的繁荣。
银行信贷在房地产业的过度扩张，也是造成日本房地产泡沫过度膨胀的重要原因。如果银行持有大量的房地产或以房地产为抵押品的资产，那么房地产价格的上涨将提高银行资本规模，从而改善银行的资本充足率、资产质量和盈利状况。因此，银行将有动机进一步扩大对房地产业的信贷供给，而这又进一步提高了房地产价格。这一过程循环往复，使得房地产价格日益偏离实际均衡价格，导致房地产泡沫的膨胀。
（2）金融自由化改革与金融“加速器”的放大效应。首先，融资自由化导致银行贷款业务规模和贷款利率面临下降趋势。以1979年颁布无担保国内公司债及可转债的使用标准为起点，日本开始了融资自由化进程，大型制造企业积极寻求低成本的直接融资来筹集资金。1986-1990年，直接融资额年均增速55.8%，是同期银行贷款年均增速的4.5倍左右。企业对银行的依赖程度有所下降。这导致银行贷款业务规模增速放缓，同时贷款利率受到权益融资成本的竞争而难以提高。1980-1988年日本贷款利率一直呈现下降趋势，利差也长期呈现下降趋势，从而刺激了投资行为。
其次，利率自由化和业务管制放松导致银行的不动产业贷款增加。以1979年5月实施的可转让存款为突破口，20世纪80年代日本分阶段实现了大额存款的利率自由化。1985年3月，日本实施了市场利率浮动型存款；同年10月，实现了10亿日元以上定期存款的利率自由化。在1986-1994年间，自由利率的存款占总存款的比重逐年提高，这为贷款流向不动产业提供了助推力。
再次，“金融加速器”的放大效应。结合日本房地产泡沫来看，土地价格上涨，导致持有较多土地的企业资产净值增加，进而导致融资成本下降；由于融资成本下降，企业会进行更多的融资行为；由于泡沫期间房地产投资收益率远远高于一般商品，因此企业选择购买土地，而不是增加投资扩大再生产，进一步导致土地价格加速上升。
日本房地产泡沫破灭的原因及应对政策
日本政府在泡沫形成与破灭过程中所实施的政策不仅对土地与房地产泡沫的膨胀起了不可忽视的作用，而且在泡沫破灭后也一定程度上恶化了泡沫经济中结构性问题，为日本“失落的十年”埋下伏笔。
1.泡沫破灭的原因：城市化接近尾声及人口结构变化。日本房地产泡沫破灭的深层次原因在于：城市化接近尾声以及人口总量、人口结构的变化难以为房地产需求继续提供实质性支撑。
从城市化方面来考虑，日本的城市人口早在1960年就已经超过总人口的60%，到20世纪80年代末泡沫破灭前，日本城市化率高达80%，已经接近尾声。这直接导致日本房地产缺乏强有力的需求支撑，所以日本房地产泡沫破灭导致房价下跌，甚至其后很长的时期内，由于需求增长有限而长期低迷。
从人口结构来看，日本老龄化问题在泡沫破灭前已非常突出。日本在1970年老年人口比例达到7.07%，已经进入老龄化社会，这意味着社会中的年轻人比例在减少，而年轻人是日本社会主要的工资收入者和购房需求团体，年轻人比例的下降造成对房屋的需求降低。在城市化进程接近尾声的情况下，日本真正有购房需求的年龄阶层又在不断萎缩，双重因素导致了日本房地产泡沫的破灭。
2.货币政策由松到紧以及土地政策调整抑制了地价与房价的继续膨胀。货币政策从松到紧，使得企业借款成本上升，打击了企业借款炒房的积极性。同时由于企业抵押资产价值的日益缩水，也使日本的银行担心企业偿债能力而不愿放贷给企业，这不但打击了企业借款炒房的崆椋同时也造成企业正常经营借款通道因为银行惜贷而被封死，其后果是大批企业由于日常运营资金不足而倒闭。资本市场方面，由于企业资产缩水，其股票价格大跌，使得投资者对企业的信心下降，投资者纷纷抛售企业股票，企业试图增发新股进行融资的通道也被打断。货币和资本市场的双重打击，使得企业没有资金投向房地产，市场对土地的需求大幅萎缩。而土地的供给却在短期内猛增，供求瞬间发生逆转，直接导致了房地产泡沫的破灭。
3.应对政策的失当使得“泡沫综合症”的负面冲击持续存在。首先，货币政策对经济的刺激作用极为有限。房地产泡沫破灭后，日本政府采取的是扩张性货币政策，符合通货紧缩条件下货币政策的需要。但是日本当时正好处于经济学中的凯恩斯陷阱，即当市场利率变得很低时，人们宁愿持币在手也不愿投资，此时即使利率再降也不能刺激投资，因此货币政策趋于无效。而事实也印证了这一理论。日本央行不断变化调控工具和货币政策，但并未使日本经济有所好转，总体上看货币政策对当时经济的刺激作用十分微弱。
其次，财政政策刺激效果不佳。理论上，在总需求不振而名义利率已接近零的情况下，财政扩张政策是最好的刺激手段，然而日本的政府支出并未给经济带来有效刺激。一方面，日本财政刺激计划的资金大多投向了铁路、公路、桥梁等重复投资项目，并未带来国民收入的提高。真正需要资金的日本民营企业却很少得到政府财政支持，而恰恰是民营企业能够带来居民收入的提高。另一方面，日本没有很好考虑到财政政策的时滞效应，导致政策运用适得其反。
日本“失落的十年”在多大程度上是泡沫造成的？
泡沫破灭后，日本陷入长期萧条，被称作“失落的十年”。日本经济长期萧条的原因，除了房地产泡沫破灭所带来的一系列问题阻碍了经济恢复以外，还与日本长期以来的政治经济体制有很大关系。
首先，20世纪90年代以来，日本人口增长缓慢甚至负增长，老龄化问题也日益突显，这两个问题潜在地造成了日本经济后续发展动力不足。日本人口缓慢增长以及老龄化加剧，使得大量政府财政用于支付社会养老金，挤占了经济建设的资金。另一方面，1992年日本的劳动人口（15-64岁）比重开始出现下行拐点，这意味着总的工作时间的减少，显然不利于经济复苏和发展，经济增长由于缺乏足够劳动力也会显得力不从心。
其次，日本在萧条时期没能紧跟新的经济增长点，产业结构调整缓慢，拖延了日本经济走出低谷的时间。20世纪90年代开始，世界范围内信息产业蓬勃发展，成为发达国家的新增长动力。而日本由于经济环境和科技环境遗留下来的缺陷，并未赶上这一波经济增长的潮流，没能摆脱经济萧条。