土地征收法规篇1
近年来由集体土地征收引发的和恶性案件触动着社会敏感的神经。有关专家学者表示，我国土地管理法某些法律条文已经不能适应现实情况，无法调整征地各方的利益矛盾，亟待重新大修。据记者了解，国务院有关部门正抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改，由国务院尽早向全国人大常委会提出议案。
“拆迁攻防战”向农村转移
随着城镇化、工业化进程的提速，以及交通基础设施建设步伐的加快，以前时常在城市里上演的拆迁攻防战，如今开始出现向农村集体土地转移的迹象，农地和农房往往成为被强征或强拆的主角，触目惊心的恶性事件频频见诸报端。1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》至今已进行了三次修改：第一次于1988年修改，允许土地作为生产要素进入市场；第二次于1998年修改，确立了土地用途管制制度；第三次于2004年，划分了土地征收和征用的区别。现有法律对集体土地征收缺乏有效的制约，行政机关存在执法不严或等情况，当遇到拆迁等现实问题时，势必会造成侵害农民百姓的合法权益。
今年1月21日国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对国有土地上房屋的征收和补偿做出了具体规定。现行的土地管理法较为详细的规定了对征收农村耕地或其他土地时所引发的各种补偿费，但对于征收集体土地所涉及的农村房屋如何拆迁和补偿问题却还没有做出明确规定。
集体土地征收四大问题突出
集体土地征地拆迁中突出问题之一是政府的征地范围过宽。在我国许多省市，无论是公益性用途还是商业开发，政府都可征收农民的集体土地。这与国际上“政府只为公共利益才能征地”的惯例是相冲突的。此外，政府在征地过程中过多使用强制性措施和手段，导致作为产权主体的农民失去了土地产权的制约作用，普通农民逐渐变得没有了发言权。
征地补偿过低，对被征地农民的安置力度不够，是当前集体土地征收中普遍存在的又一症结。征地价格很低，出让价格却很高。工业化和城市化带来的土地升值，农民无法分享，完全被一些地方政府和开发商获得。农民在失去了土地，却又没有得到妥善的安置和社会保障，必然会在群众中间埋下各种不安定的隐患。
有专家表示，征地程序混乱是集体土地征收中的第三大问题。许多征地环节并没有按照法律程序进行，强征甚至普遍存在。土地往往在农民不知情的状况下被征用，从而激化社会矛盾。一些基层政府作风粗暴，断水、断电、断路等野蛮手段成为家常便饭，恶性案件时有发生。有不少被征地农户，很少或几乎没有参与到土地被征收的协商，而村委会、乡镇政府等基层干部为了牟取各种利益在也变身成为哄骗农民的帮手。
第四大症结是农房拆迁欠法律规范。迄今为止，国家还没有统一的集体土地上房屋拆迁补偿条例或办法，只能依照土地管理法补偿。而土地管理法重点对征地作了一些原则性规定，房屋只是作为地上附着物来处理，而附着物的补偿标准授权地方政府规定，这就为百姓合法权益受侵害留出了法律漏洞。同时，补偿标准有争议只能由政府裁决，法院不予受理。政府既当运动员，又当裁判员，试问百姓的利益该如何实现？
“公共利益”范围尚无明确规定
土地征收法规篇2
关键词：土地征收；公共利益；征收补偿
中图分类号：F301.1文献标识码：adoi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.55文章编号：1672-3309（2013）05-128-03
一、我国土地征收制度的法律依据
土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序，将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。
随着我国现代化、城镇化进程的加快，征收农村集体土地成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径。相应地，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施细则》及《中华人民共和国物权法》均对相关制度进行了原则性、细节性和可操作性的规定，构建起了我国土地征收制度。
1982年国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》，这是我国第一部针对土地征收而颁布的法律法规。其中，第一次明确规定征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费。同时对农村剩余劳动力的安置途径也作出了相应规定，主要有就地农业安置，乡村企业安置，迁队或并队安置以及农转非集体或国有企业安置等。1986年我国颁布了《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度，并于1998年做了全面修订，对土地征用制度做出了重大调整。除了提高征用补偿标准之外，将土地五级审批制度修改为中央级和省级两级审批制，同时，针对当时耕地占用严重的情况，提出了“保护耕地”和“占补平衡”的基本原则。2004年3月，第十届全国人大通过《中华人民共和国宪法修正案》，其中第十条对土地征收作出了规定，即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。2004年8月，《中华人民共和国土地管理法》依据宪法修正案作出了相应修改，第二条规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年10月1日《中华人民共和国物权法》正式施行，其中第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”第四十三条规定“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”可见，我国物权法更加严格限制了土地征收条件，进一步完善了土地征收补偿标准。
二、目前我国土地征收补偿制度存在的问题
（一）我国的法律法规对“公共利益”含义界定不清，导致土地征收目的不明
《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”两部法律都明确规定了土地征收的目的必须是为了“公共利益的需要”，但现行法律、法规并没有明确阐释“公共利益”的具体含义，更无法界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。因此，各地方政府只能自行对“公共利益”进行解释，于是按照“公共利益需要”征收的土地后来变成了各种房地产开发用地和其他商业用地，这样，就在无形当中扩大了“公共利益”的内涵，征地范围也超出了“公共利益”的实质意义。
（二）征地程序透明度较低，听证会形同虚设，农民不能有效行使知情权和参与权
《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。”但是有些地方政府在征地过程中并没有严格执行“两公告一登记”（指征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记）制度，导致农民对土地征收的目的、范围、补偿标准等了解的不多，同时，农民因人数众多、居住分散而无法以独立权利主体的地位参与到土地征收的平等谈判桌前，农民关于土地征收的发言权及其有限，对于土地征收的各项补偿标准，地方政府享有完全决定权，即使地方政府与被征地方协商补偿安置标准，也往往只同乡镇政府及村委会等集体经济组织进行协商，听证会的召开流于形式，因此，农民的权利没有得到充分的尊重，农民的利益没有得到实质的保护。
（三）因土地征收补偿标准偏低，失地农民的长远利益得不到保护
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”由此可见，耕地的补偿标准是按照耕地被征收前三年平均年产值来计算的，平均年产值既不是土地价格，也不是土地租赁价格，与被征收土地市场价格无关，完全是政府直接定价，是政府行为的结果。因此，从土地征收补偿的实际效果上看明显偏低，无助于弥补农民土地经济利益以外的利益损失，使得失地农民的短期利益得到保护，长远利益受到损害。
（四）我国土地征收补偿范围过窄，补偿方式单一，失地农民安置措施不完善
我国早期的土地征收补偿制度主要采取“货币补偿加安置”的形式，即农民的土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费以货币形式给予，然后根据征地项目的需要由征地使用者为失地农民进行就业安置。但随着经济发展和科技进步，征地项目也发生重大变化，用于房地产开发、公共设施建设等非生产性项目逐渐增加，使得征地使用者的用工要求也显著提高，失地农民的文化素质和工作技能已远远无法适应现代企业的要求，在就业市场中始终位于劣势，往往征地使用者不愿意给失地农民以工作安置。因此，目前的土地征收补偿制度主要采用单纯的货币补偿方式，即按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，征地时一次性向农民支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，以弥补农民因为征收而失去土地的经济损失，让被征地农民走向社会自谋职业。这种简单的补偿方式体现的是一种生活补助而不是就业安置引导，导致失地农民相当一部分成为“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。
三、完善我国土地征收制度的路径选择
我国现行的土地征收补偿制度存在着许多弊端，但土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡，对社会影响深远，改革和完善我国现行土地征收补偿制度成为当务之急。
（一）合理界定“公共利益”的内涵和外延，进一步完善土地征收法律法规
《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》都明确规定了土地征收的前提必须是为了“公共利益的需要”。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是属于“公共利益”范畴，因此，建议对《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》中的“公共利益”作出司法解释，明确界定“公共利益”的内涵和外延。使得各级政府严格依照法律规定行使征地权，严格区分公益性用地和非公益性用地的界限，逐步缩小征地范围，将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地退出征地范围，最终严格限定在必要的公益事业用地范围内，同时，国家应尽快出台《集体土地征收及补偿条例》，使得农村的土地征收有法可依。
（二）进一步完善土地征收补偿程序，加强对土地征收的监督和管理
完善现有的农村土地征收程序，需要注意以下几个问题：（1）提高征地的透明度，加强对农村土地征收的审批监督。各级政府应按照法律法规的规定，为“公共利益”需要而按照法定权限和程序实施土地征收。（2）认真履行土地征收听证程序，保障农民享有充分的知情权。在土地征收过程中，各级政府必须严格按照法律规定的“两公告一登记”制度，告知农民依法享有的权利，杜绝以租，先征后批的现象出现。（3）完善集体组织的民主制度，尊重农民的知情权和参与权。虽然农民无权决定土地被征用的用途，但对补偿费用的数额、分配及使用，却有权知晓、参与并发表意见，特别是要让失去土地的农民充分表达自己的意愿。（4）完善土地征收的行政复议和行政诉讼等救济制度。在土地征收的行政复议过程中，复议机关要充分听取集体组织和农民的意见和要求，公平合理地审查土地征收的审批程序是否合法、补偿费用是否合理、农民权益是否得到保护等问题，避免地方政府集决策者、规则制定者、纠纷裁决者的多种角色于一身，同时，要进一步完善司法救济制度，使得行政诉讼真正发挥好制约和监督行政的作用。
（三）提高土地征收补偿标准，充分保障失地农民的合法权益农村集体土地被国家征收以后，农村集体经济组织便丧失了进行农业生产活动的物质基础，农民也丧失了生活的主要来源。尽管土地征收人已经对农村集体经济组织和农村村民进行了征收补偿，但是，这种补偿只能解决农民眼前的温饱问题，无法解决他们的长远利益问题，更无法解决他们的再生产能力问题。与其他国家的征地补偿相比，我国的征地补偿明显不足，主要表现在补偿范围偏窄和补偿标准偏低两个方面。因此，在土地征收补偿中，国家应兼顾农村集体经济组织和农民的眼前利益和长远利益，提高土地征收补偿标准，使失地农民眼前能够生存，长远能够发展。即在征地补偿中应结合征地时当地的生产力发展水平和人民群众的实际生活水平，适当拓宽补偿的范围，不断提高补偿的标准，尽可能从宽从高地给予农村集体经济组织和农民进行补偿。当然，这种从宽和从高只能是法律规定范围内，只能是由严格法律程序保障的从宽和从高。
土地征收法规篇3
关键词:城中村;失地农民;法律保障
一、“城中村”失地农民的保障现状及存在的问题
(一)有关土地征收的具体法律法规存在矛盾或含混不清
现行土地法律规定农村集体经济组织全体成员转为城镇居民以后,原属于其成员集体所有的土地属于国有土地。这一规定突破了1954年宪法有关征地只能“为了公共利益”这一限制条件的规定,实际上为征收农地转用非农建设提供了一种合法形式。但是产生了一个矛盾:对于非公共利益的农地转用,不经过征地是违宪,因为不符合“全部城市土地为国有土地”的宪法准则;征地也违宪,因为不符合为了“公共利益”才可征地宪法准则。又比如,《土地管理法》第16条规定“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”。但土地使用权转让过程争议发生的原因有那些情况,争议发生后如何处理,法律没有确切规定。因此,在征地过程中农民的权益受到损害时,利用法律无法有效地保障自己的合法权益。
(二)对“公共利益”范围界定不明确
我国现行《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该规定可以理解为要对集体所有土地进行征收,就一定得符合公共利益的,非为公共利益,不得对集体土地进行征收。但具体什么情况下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是为了“公共利益”,这些却没有明确规定。就目前来说,国家只要是为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收,并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定对征收这种法律行为任何单位和个人不得提出异议,如对征收土地的补偿费用有异议也只能提请批准征地的政府裁决,但征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。而且对土地征收的目的是否是为了“公共利益”也没有严格的审查机制。在我国《土地管理法》中,既没有土地征收申请、批准前,有关机关对土地征收目的合法性的事前审查,也没有土地征收被批准后,被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的事后审查。只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准,对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制也没有任何规定。
(三)法律规定的征地补偿偏低
《土地管理法》第47条是现行征地补偿的主要法律依据。该条第1款规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。”按照土地原有用途补偿,不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的因素,其实质是将土地仅仅看作一种生产资料,没有考虑到土地负载的众多社会功能和农民的财产权,从根本上忽视了土地私益性;该条第2款规定:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六到十倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”根据该规定,征地(耕地)补偿分为土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三种,其本质不是对土地价值的补偿,而是对地上物的补偿;具体补偿数值主要根据该土地被征用前三年的平均年产值来加以确定,对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕地水平的差异缺乏体现,无法反映被征土地的区位价值,同时使得补偿价值极易波动,导致同一区位地块补偿价格悬殊;孤立地考虑耕地作为农作物生产的年产值,忽视了被征耕地一旦转为非农用地所飙升的级差价值,农民被排除在土地增值利益的分配之外。该条第6款规定:“依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不能超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这是我国征地补偿的法定最高标准。土地是农村集体经济组织成员赖以生存的基础,失去土地的农民的损失除集体土地承包使用权所能创造的实际价值外,还包括生活保障,就业安置等方面的损失,即使是根据法律规定的最高补偿标准,也是明显偏低。
(四)对非农用地的征用安置补偿法律没有规定
我国的《土地管理法》对征用农民集体所有的农用地的补偿方法做出了比较明确的规定,但对征用农民集体土地中非农业用地的实施方法和补偿标准没有做出具体的规定与解释。《城市房屋拆迁管理条例》虽然对房屋拆迁补偿、安置方法做出了比较具体的规定,但该条例的实施对象仅限于城市规划区内的国有土地,不适用于针对农民集体土地上房屋及附属物的拆迁行为;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆迁估价指导意见》也同样没有包含适用于上述问题的规定。2004年11月由国土资源部正式公布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,确定了新的征地补偿标准。按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则,允许征地补偿标准突破由《土地管理法》所规定的土地补偿费和安置补助费按统一年产值30倍计算的上限。另外也涉及到了可制定区片综合地价的内容,以及比从前更为灵活的征地安置措施。但是针对非农用地,特别是农民宅基地等土地的征用补偿,依然未做出较为明确的规定。
二、健全和完善“城中村”失地农民法律保障机制的思考
(一)完善法律规范,健全法律体系
由于“城中村”农民的宅基地与城市居民的房屋用地的性质和来源有很大区别,村民又不能享受城市政府提供给城市居民的许多社会保障,绝不能套用《城市房屋拆迁安置条例》;同时,“城中村”又是农民土地被征用后的最后居留地,不能适用《土地管理法》规定的征地补偿办法。为此,必须进行新的立法,或修订现行法律,使政府的改革行为合法,保障农村和农民的合法权益不受侵犯,保护集体资产、个人财产不被损害;对“城中村”的拆迁安置和土地征用行为予以规范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上尽可能对村民和投资方有利。完善对征收农村宅基地的补偿和拆迁安置的法律规定。就“城中村”中以房屋为主的农民私有财产的拆迁安置补偿方式和标准制定相关法律,确定法律适用,使其在“城中村”改造的实践中有法可依。完善《中华人民共和国土地管理法》、土地征用条例的修订与实施,从法律上建立完善土地征用目的合法性审查机制,建立征地价格及补偿标准听证制度、土地征用争议司法仲裁制度。地方政府可根据当地实际情况制定分配机制、安置办法、管理体制操作程序,对村集体组织获得国家的土地补偿后的使用或者分配做出具体规定。要修改行法律法规关于农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等的规定,只要符合土地利用规划,只要在严格的土地用途管制之内,应当通过开发商和土地所有者进行平等的谈判,让土地所有者――农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易。
(二)明确界定“公共利益”,避免侵犯农民合法的土地权益
世界上大多数国家都规定国家征用土地的权利仅限于公共利益的需要。我国只是原则性地规定了土地征收必须符合“公共利益”,但具体什么是符合“公共利益”,却没有明确规定,这种方法给予了国家行政机构极大的自由裁量权,也给予了国家司法机构极大的法律解释权,他可以确定某种特定用途是否符合公共需要的性质,因此我国应采取更为明确的立法方式确定“公共利益”的范围。规范土地征收程序,以保障土地征收的公平正义。在土地征收过程中,要注重被征收土地者在整个过程中的参与,保证在征用农民土地的过程中土地权利人有充分的参与权和知情权。让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和补偿安置费用在使用、管理方面都有充分的发表意见的机会,并能够采取足够的措施保护其合法权益。
(三)确定合理的征地补偿标准,按时兑现补偿款
一是逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际。应该以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系,将现行补偿标准提高。这仅仅是静态预期补偿标准,今后应逐步调升。国家应该通过立法,提高土地补偿费和安置补助费的补偿标准,并确保征地补偿安置经费支付到位。政府要通过垄断土地一级市场,适当降低税、费,调整土地出让收益分配比例,提高征地补偿标准。
二是在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向,根据城市发展总体规划,按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片,每一区片确定一个相对合理的基准地价,在统一征地时,实行统一的补偿标准。合理的征地补偿标准应以保护农民的权益为基本出发点,同时兼顾补偿的公平合理性。处理要考虑土地征用前的价值外,还要考虑土地的区位、土地的预期收益、供求状况、当地经济发展状况等因素。合理补偿标准是按照公平的市场价格兼顾政府财政的承受能力给予补偿。在土地权利的市场价可以确定的地方,如城市郊区和经济发达地区普遍采取“公平市场价”的方法,在公平市场价难以确定的地方,以公平市场价为基准,同时规定最低补偿标准,即定下限不定上限,但补偿不得低于最低补偿标准。
(四)以保障农民权益为核心改革土地制度
首先,要明晰土地所有权的真正主体。推进农村集体经济的股份制改革,将包括土地在内的集体资产核资折股,量化到农民个人,组建初级股份合作社,让每一个村民拥有一份相应的股权,按股给农民分红利。只有实行这种土地农民所有制,才能真正实现“耕者有其田”,使农民的土地权益从根本上得到保护。其次,要合理界定土地使用权主体的权利范围。明确农民土地使用权是涵盖承包权、经营权、抵押权、入股权、继承权和转让权的具有交换价值的独立资产。再次,要完善土地征收制度。把现行强制性的行政征收行为转变为交易性的市场购买行为,积极推进农村集体非农建设用地直接进入市场流转,打破国家对土地一级市场的垄断,实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同样收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等方式参与土地收益的二次分配,获得长期稳定的收益。
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土地征收法规篇4
关键词：公共利益；农村土地征收；补偿制度
前言
中国作为一个农业大国和世界上农民人口最多的国家，土地对于农民和国家都利害攸关。随着社会的发展，城市化进程的加快，越来越多的农村土地被征收，在这种背景下下，农村土地征收补偿问题已经成为了各方关注的焦点，并且与城市房屋拆迁问题、社会医疗保障问题并成为当前中国社会关系民生的三大问题。因为我国农民基数之庞大，城市化进程之迅速，土地征收补偿问题无疑已经成为这三个问题之中最紧迫，最待解决的问题。目前一些地方受多种利益驱动盲目的加速城市化进程，大量圈占农村土地，土地征收过多过滥，加之社会保障的机制不健全，导致失地农民的生存问题无法得到有效保障，社会矛盾日益突出。然而弱势的农民和落后的农村却一直是我国行政法规定较为薄弱的环节。土地征收补偿制度是协调，解决农村土地征收之中权益冲突的一项重要的法律制度。实践表明，解决好土地征收补偿的问题，无论是对国家利益的实现，还是对集体土地权益的保护，以及和谐社会的构建都具有十分重要的现实意义。
一、我国当前土地征收的发展和特征
（一）土地征收制度在我国的发展
新中国成立至今伴随着民主和法制的进步，关于土地征收的法律制度日臻完善。1975宪法、1978宪法、1982宪法以及其他法律都对土地征收作了说明。随着中国经济的飞速发展，国民生活水平的提高，城市化的进程也在不断加快，对建设用地的需求也在加大。为了适应新形势，国务院于1986年6月25日通过了《中华人民共和国土地管理法》，并与1991年1月4日又通过了《土地管理法实施条例》。第一次对我国的土地征收制度作了较为详细的规定。1998年12月14日通过了新的《土地管理法实施条例》，该条例对土地征收问题作了较大变动。2004年3月，我国以宪法修正案的方式将对土地征收、征用必须给予补偿的理念写入宪法，成为我国土地征收补偿制度发展的新的里程碑。我国的土地征收补偿制度基本上构建了以宪法为基础，以《土地管理法》和《土地管理法实施条例》为主体，以其他法律为补充的基本法律结构。
（二）土地征收的概念及其特征
土地征收是指，国家为了公共利益的需要，强制取得其他民事主体土地所有权并给予其一定补偿的一种公法上的行为。美国法学上称之为“最高土地权”之行使，英国称之为“强制收买”或者“强制取得”，法国、德国及我国台湾法称之为“土地征收”，日本法则称为“土地征用”或者“土地收买”①。由于我国实行的社会主义公有制分为两个方面，即全民所有制和集体所有制，所以土地征收在我国主要表现为国家基于公共利益的需要对集体土地所有权的征收，还表现为国家为了公共利益的需要征收未到期的国有土地使用权。
我国土地征收的特征有如下：第一，土地征收的行为主体是国家，一方面土地征收权的行使是基于“最高统治权”，而“最高统治权”只能由国家行使；另一方面是“为了公共利益的需要”是我国土地征收的唯一理由，而国家又是公共利益的唯一代表，基于以上两方面的原因，我国土地征收的主体是特定的，即是国家。第二，行为原因是为了公共利益需要，我国的一项基本精神就是个人利益服从于公共利益，所以基于公共利益是国家依法对土地征收的唯一原因。第三，土地征收的客体是集体所有的土地，我国特殊的土地所有权的结构形式决定了我国土地征收的对象只能是集体所有的土地，另外，惠及几千万人口的城市化进程和第二产业的快速发展俨然已经成为一种事实上的公共利益，这就为国家对集体土地的征收提供了一种可能。第四，土地征收行为具有强制性、有偿性，土地征收是国家依据法律所作出的法律行为，是单方面的意思表示，其不需要取得土地所有权人的同意，而作为土地所有权人，对国家的决定必须服从并且给予必要的配合，不得拒绝，否则承担法律责任，表现了土地征收的强制性。土地征收必需按照法律规定基于土地所有权人补偿，表现了土地征收的有偿性。
二、我国当前土地征收补偿过程中产生的主要问题
（一）法律规定层面上的缺失
1.土地征收补偿原则的缺失
我国2004宪法修正案第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该规定明确了在征收土地后要给予补偿，并没有一个明确的原则，即没有确定是完全补偿原则，亦或是公平补偿。因此在实践中通常由具体行政部门参照损失的程度酌情给予补偿，由于缺乏相应的法律依据，再加上行政机关即作为侵害者又作为补偿者，更加剧了征收土地过程中对行政相对人侵害的可能性。
2.土地征收补偿范围过窄
我国《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”与其他国家相比我国的补偿范围明显偏窄，仅补偿了与土地有联系的一部分损失，而不包括土地本身的价值，更不涉及诸如土地的残余损失补偿、邻接地损失、拆迁补偿以及生活方式改变带来的精神补偿等。
3.土地征收补偿标准过低
我国《土地管理法》第四十七条又规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”由此观之，当前我国土地征收补偿仅仅是按照土地的原用途进行补偿，并未考虑到土地在当前我国广大农村地区所负载的社会保障功能。
（二）土地征收过程中程序方面的不足
1.参与程序的缺失
《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”由此观之，缺乏保障被征地方参与的程序，集体和农民参与的程度有限②，即征收后再听取被征收人土地所有人和使用人的意见，其结果对于征收补偿方案的影响似乎仅流为形式。
根据当前我国的《征用土地公告办法》、《国土资源听证办法》中的规定，被征收人对于补偿及安置方案要求听证的，应当举行听证。但并未规定行政机关因未听证所要承担的责任，即缺乏必要的制度措施与其相匹配，因此所规定的听证制度也流于形式。往往与土地联系最密切的被征收土地使用人因对土地征收情况缺乏必要的了解而成为最直接的受害人。
2.申诉程序的缺失
当前我国缺乏关于土地申诉方面的相关规定，以至于农民在政府与农村集体经济组织进行土地所有权转移后才被通知，此时农民在整个土地征收过程中既没有参与权，亦没有知情权，而当前的事前事后的申诉程序也基本处于空白状态，对于农民的土地权益缺乏必要的程序性保障，这对与和农民切身利益的维护实为不利。
（三）司法救济程序的缺乏
《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”由此而看，被征收人对于土地征收补偿不服的，缺少司法救济程序的保护。由此而引起的争议，没有公正合理的纠纷解决机制化解纠纷从而保护被征收人的合法权益。
三、土地征收补偿制度完善的建议
（一）法律规定层面上的完善
1.明确土地征收补偿所适用的原则
要完善我国土地征收补偿制度中存在的众多问题，首先要明确土地征收补偿的原则和标准。从我国目前法律法规的规定来看，宪法对土地征收补偿原则没有涉及，虽然2004年修宪后把“补偿”明文写入宪法，然而对补偿的原则采用的是回避态度。目前我国在土地征收补偿适用中，倾向于相当补偿原则，暨是不完全补偿。可却没用明确的用法律的形式给予规定。在此，笔者认为我国土地征收补偿原则应坚持以市场价格为主，同时向农民倾斜的补偿原则，我国宪法规定公平补偿原则为土地征收的补偿原则为主同时在兼顾公益恪守原则、先补后征原则、失败回转原则。首先，以公平原则为主是因为公平补偿符合征收的目的，征收本就是因公共利益的需要而强制对公民的合法的财产强行征收，没有补偿就不得征收，无救济就无权力，只有这样给以公民适合的补偿，才适应宪法所规定保护公民的合法权利不受侵犯。其次兼顾公益恪守原则、先补后征原则和失败回转原则。公益恪守原则是指对农民土地进行征收时，必须以“公共利益的需要”为其必要条件，当且仅当该征收是为了公共利益的目的时才得以启动征收程序，如果是为了个人私利，则不等进行征收。
2.扩大土地征收的范围
从国外来看，日本土地征收的补偿范围包括：对土地等的补偿，是说对被征收土地、房屋等所有权及其他具有财产性价值的权利的补偿；剩余土地的补偿；通常损失补偿，即是“通损”，是在土地征收中，由于征收而通常可能导致权利人蒙受的附带性损失，一般包括搬迁费、租地费、营业上的损失等；对第三人的补偿、公共补偿。德国补偿范围包括：土地或其他标的物的权利损失补偿；其他因征收而引起的财产损失补偿。目前我国的土地征收补偿范围过窄，从而应借鉴国外的有关补偿理论，我国应将补偿的范围明确清晰化。增加土地的残余损失补偿、邻接地损失、拆迁补偿以及生活方式改变带来的精神补偿等。
3.变更土地征收补偿的标准
补偿标准解决的是补偿多少的问题，决定着补偿的深度。目前我国现行的《土地管理法规定》，土地补偿费为耕地被征收前三年年平均年产值的6到10倍，安置补助费，按照需要安置的农业人口数来计算，每人为该耕地被征收前三年平均年产值的4到6倍，但每公顷被征耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年年平均产值的15倍。
（二）土地征收程序方面的完善
遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于土地征收这类严重影响公民权利的行政行为更应在程序上加以严格控制。土地征收必须按照法定程序实施，从而保证土地征收相对人的合法权益。针对目前我国对土地征收的程序并无完善合理的法律规定，笔者初步设想我国的土地征收程序可以遵循以下几个步骤：
第一，申请。行政征收首先应该由土地征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。
第二，听证④。就具体的征收事项，举行由有关利害关系人参加的听证会。我国当前在土地征收过程中重实体轻视程序中制度设计，直接影响着公民的财产权，因此对土地征收程序进行有效规制，是保护农民财产权的关键环节。因此听证程序的落实尤为重要。
第三，决定。针对客观情况，并在综合考虑听证过程中各方所提出的论据，做出是否实行征收的决定。
第四，申诉。针对行政机关的土地征收行为，土地征收相对人对土地征收不服的可以向做出土地征收决定的上级国家机关提出意见和建议。
第五，执行。土地征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与土地征收相对人协商并报核准机关核准。
（三）完善司法救济途径
根据“有权利，必有救济”的法理观念，我国目前的法律规定被征收人对于土地征收补偿不服的，缺少司法救济程序的保护。由此而引起的争议，没有公正合理的纠纷解决机制化解纠纷从而保护被征收人的合法权益。关于补偿、安置争议的救济模式，主要有两种：一是将其看作是平等主体之间的权益纠纷从而采用的民事诉讼的程序来解决，如德国；二是依据行政征收的决定者是行政机关，把其看作是行政争议，从而采用的行政诉讼程序。我国应采用第二种途径，原因为目前在我国的土地征收与行政机关息息相关，进而改变目前我国土地征收补偿方面司法救济途径的欠缺。（作者单位：郑州大学法学院）
参考文献
[1]汪振江.农村土地产权与征收补偿问题研究[m].北京.中国人民法学出版社，2008
[2]潘嘉玮.城市化进程中土地征收法律问题研究[m].北京.中国人民大学出版社，2008
注解
①沈晓敏，张娟，贺雪梅：《中外土地征收制度的比较与借鉴》，载《经济研究导刊》2007年第6期。
②梁亚荣，刘燕：《构建正当的土地征收程序》，载《中国土地科学》2008年第11期。
土地征收法规篇5
关键词:土地征收;对比分析;启示
1中日土地征收的概念和法律框架
1.1征收的概念
日本土地征收,是“为特定公共事业之用,而强制性取得私人特定财产权的活动或制度”。因日本是实行私有制的资本主义国家,国有和公有的土地占不到土地总面积的百分之四十,且多为不能用于农业、工业、住宅的森林地和原野。所以政府为了进行国家的经济、文化、军事建设,为了兴办社会的公共事业,在必要时通过对私有土地有偿的强制性征收,实现对公益事业用地的最大保护和促进。
1.2征收的法律依据
宪法作为国家的根本准则,制定了私有财产的关系基准。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的独立式,制定了《土地征收法》,它独立于土地法而单独以法律形式存在。目的是:为了全面地协调国家的公共利益与私有财产权利益之间的关系,为了使国家有限的土地能够得到最有效的合理利用。“土地征收法”对国家稳定和发展起到重要的作用,是协调国家全局性利益和个人私有财产利益的重要法典。日本的“土地征收法”颁布以后,日本还陆续颁发了一系列辅助性的法规,保证土地征收合法、有序进行。
我国并非日本独立式的立法形式,也非一些国家采取章节式的方法,即将土地征收的一些基本问题,作为土地法的一个章节处理。同时我国目前并没有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《宪法》为基准,以《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据对征收进行补充和解释。因为法律并非很完善,所以在实施过程中会出现一些仍需解决的问题,比如征收审查、征收补偿、征收纠纷裁决、强制救济等。
2中日两国土地征收要素对比分析
2.1对两国的“公共利益”比较分析
公共利益原则是每个国家进行土地征收的先决条件,体现在宪法等相关法中并要贯彻到征地程序的始终。日本宪法中的征收权的行使也必须是出于“公共利益”的需要,对何为“公共利益事业”的项目进行详尽的列举式,在土地征收法中罗列出35种可以征收土地的项目,并且几乎每种“公益事业”均相应有一部法律来约束,详细地囊括了国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益。政府没有任意行政权,不可能出现“因公之名”而为私益发动征用权的现象。所以日本对公共利益的严格界定和对公益事业的认定。
在我国,则是公共利益概念内容不明确,行政大量自由裁量权无法得到限制,导致土地征用权被滥用。我国《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是对什么是“公共利益”还缺乏相关法律规定,可见,我国实行的也是概括式规定。这种概括式使得公共利益范围宽泛,为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力提供了方便,在实际操作中,企业、工商业、房地产等经营性项目用地也可通过征地途径获得土地使用权。土地征收权的滥用造成了很多社会问题,因此,有必要借鉴日本立法经验,将“公共利益”的目的严格要求起来。
2.2对两国的土地补偿方式进行对比和分析
日本的土地征收补偿原则上以相当补偿为准,但在实践中多以完全补偿标准确定土地补偿费,即当国家为了公共利益的需要必须征收土地时,国家根据被损利益的性质、范围、程度、价值等因素进行综合考虑,并给予全额补偿。日本对赔偿的类别和方式做了很详尽的列举。征用损失的补偿原则为:(1)项目人支付原则:土地的征用造成土地所有人和关系人的损失时,征用土地的项目人要赔偿土地权利人的损失。(2)分别支付原则:项目人赔偿损失时,只要能够分别进行损失评估,则要对土地所有人和关系人分别进行赔偿。(3)按正常市场交易价计价原则。(4)现金支付原则:对于损失,原则上要用现金进行赔偿。也可以通过土地征用委员会裁决,采用提供替用土地的方式进行赔偿。(5)赔偿金先付原则:赔偿金必须在土地权利人失去权利之前支付。
赔偿方式有五种:(1)征用损失赔偿。即按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额,一般参考较近地区的交易价格确定。(2)通损赔偿。即对权利者因土地征收而受到的附带性损失进行赔偿。(3)少数残存者补偿。水库等大型公共事业建设,使建设地区的社会本身遭受破坏,多数人要搬迁,但少数人残存下来。对这些残存者因脱离生活共同体而造成的损失,应给予适当赔偿。可见,日本的征收补偿范围较广,补偿标准较合理。
我国宪法对土地征收之补偿原则无明确的界定,但《土地管理法》等有关法规规定,征收农民集体土地的必须向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费及青苗补助费等,并妥善安排好被征地单位农民的生产和生活。可见我国采用的是适当补偿法。补偿的范围比较小,仅仅限于与土地有直接联系的一部分损失,残余地损失和其他间接的损失没有列入补偿的范围,计算方法可操作性不强,并且前两项补偿费不直接发给农民,补偿内容事实上只有两项。所以,补偿范围不可以除了表现在补偿未包括因征收土地的集体组织和农民的间接损失,也忽略了土地对农民的社会保障功能。
2.3对两国的土地征收程序进行对比和分析
日本土地征收之所以很好的落实,除了建立了合理的补偿机制外,还有一套土地征收法规体系,具体规定了土地征用的程序及征地双方的权利和义务,征地出现问题时解决的办法和程序,从而规范了各征地主体的行为,充分保障被征地所有者的权利,也为征地纠纷的解决提供了法律救济和援助。日本“土地征收法”明确规定,征收或使用土地的公益事业,必须遵循法律的条件和程序进行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申请、听取意见、审批、公告、通知、裁决等程序。程序通过各种条件对征收双方进行一定约制,达到在推动公益事业发展的同时,保护私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依据“土地征收法”规定,公益事业项目人进行土地的征收和使用时,则主要通过以下几道程序:(1)政府对公益事业项目进行资格认定;(2)项目申请人编写土地调查报告;(3)征用委员会对征收或使用土地的具体事项进行裁决。完善的法律体系保证了征收程序合法有序地进行。
我国并没有一部具体的土地征收法来规范土地征收双方的权利和义务,其土地征收的程序就以《土地管理法》为主,以行政法规和各部门规章为辅。但同时,这些立法对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等问题缺乏具体的规范,导致征地随意性很大,补偿安置存在极大的后遗症,土地征收过程中引发的事故也无人承担。其现有程序缺陷:一是程序种类繁多、交叉重叠;二是流程冗长、步骤繁杂;三是盖章繁多、搭车收费;四是资料量大,报件复杂。另外,按我国《土地管理法》规定:有关部门批准征地要有公告程序,在征地前给予农民知情权与参与权。但可以看到实际操作过程中缺乏透明度,并没积极听取农民意见,公告内容由政府单方面决定,带有很大的强制性与垄断性,农民只能被动的服从。
3日本土地征收对我国的启示和借鉴
(1)严格限定以公共利益为目的的征地范围。
国家行使土地征收权是为公共利益服务,其范围应该局限在基础建设、政府机关用地及为公益事业服务的公共用地。日本通过详尽的列举式对公共利益范围加以限制,在土地征收法中列出35种公益性用途,进而严格限制征地的目的,对政府征收土地的权利形成较强约束。因而我国也应该尽可能在立法上明确界定公共利益的范围,使得公益性用地点种类得以明确。同时要将用地目的严格区分为公益性用地和经营性用地,增设公益目的的认证程序。
(2)完善补偿制度。
征地补偿是土地征收制度的核心内容,也与农民切身利益相关,因此对于这项制度的完善有着更大的意义。如上所述我国现行的征地补偿制度存在着很多问题需要改进,依照市场原则,提高土地的补偿范围和标准。例如:土地管理法规定的土地补偿费和安置补助费的标准是按被征土地前3年平均年产值的倍数计算,但这是一种与市场无关的政策性标准。以倍数计算难以体现级差地租导致补偿费用偏低。失地农民没有了土地发挥的保障功能,在货币上也难以得到合理赔付。所以就要重新确定新的符合市场交易价格为基础的补偿金。
(3)建立健全土地征收程序。
科学合理的征收程序起着重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法规体系来保障土地征收到合法进行。我国也要建立健全土地征收程序,保障农民的知情权和参与权,完善救济机制。在整个土地征收过程中,保证被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会。即做好事前公告,事中听证,事后救济工作。
中国土地管理法及其实施细则均没有条文规定个体土地使用者在对国家征用的命令或赔偿金额发生异议时提出申诉的权利。但征收作为政府强制取得私有财产的损益性行为,会对使用者造成不同形式的损失,因此必须通过法律设定有效的救济途径,这是保障私有财产权的最后防线。征收的救济是公民的权利和利益因政府实施征收而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。征收引起的纠纷,主要表现在两个方面:一是对征收行为的合法性存在质疑引起的纠纷,主要包括征收主体、征收目的以及征收程序等是否合法引起的纠纷;二是因补偿问题引起的纠纷,主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属问题引起的纠纷等。因两者引起的纠纷,都可以采用行政复议、行政诉讼。同时在诉讼中,法院要加强宪法审查和行政审查。
参考文献
[1]汪秀莲,王静.日本韩国土地管理法律制度与土地利用规划制度及其借鉴[m].北京:中国大地出版社,2004.
土地征收法规篇6
关键词：土地征收；问题；对策
abstract:LandinChinaisnotonlytheimportantproductionmaterialsandproperty,butalsothepeopletosettledowninthecountry.inrecentyears,withthedevelopmentofeconomy,cityconstructioncontinuestoaccelerate,moreandmorecountrieslevyonland,appearedsomeinevitableproblems.
Keywords:landexpropriation;problems;Countermeasures
中图分类号：F301.0文献标识码：a文章编号：2095-2104（2013）
我国土地的所有制形式分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种，我国的土地征收是发生在国家与农村集体之间的所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。我国现行的征地制度形成于计划经济时期，在近年来虽然不断地进行调整和完善，但滞后市场经济的发展和城市化进程的加速，因此也不可避免地产生一些问题。
1土地征收程序存在的问题
1.1相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定
我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对农民集体所有的土地实行征收”。这些规定都强调了征收的前提条件是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征收集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。为实施城市规划分批次征收土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由县（市）人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
1.2土地征收的补偿问题
土地征收是政府强制取得集体土地所有权的一种有偿的行政方式。《土地管理法》中明确规定了土地征收的补偿标准，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的补偿往往低于人民的客观需求。我们知道，国家为了公共利益，对被征收土地的农民进行补偿，既是世界通例，也体现了国家公共利益与土地所有者的“生产利益”、“财产利益”在矛盾中的必要协调，但是我国现行法律规定明显带有计划经济的特征，如我国《土地管理法》第47条第2款明确规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。”根据上述法律规定，国家对土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费都是以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，这个标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足，它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平，进而难以维护农民现有的生活水平。而廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益，侵害了广大农民的权益，也影响了政府在人民群众心目中的信誉与权威的树立。
1.3土地征收权的行使问题
从世界各国对土地征收权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征收为辅。当收买发生困难时，才实行土地征收。在我国，凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征收审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。
1.3土地收益分配问题
主要是土地收益究竟补偿给谁的问题，土地征收过程中，土地收益在被征收者与征收者之间进行分配。有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。
然而在实际当中，一些县、乡、镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法规不明确。土地补偿费、地上附着物和青苗费的补偿费的补偿标准较低，前面已经讲过。对于这些费用是应以集体经济组织登记户口为准，还是以土地承包人为标准进行划分，法律无具体规定，实践中容易产生纠纷。对于嫁城女、新生儿等能否享有分配之权，享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地依《村民委员会组织法》的规定，由村民大会或村民小组通过土地费用分配方案，在行使自治权中处理的结果相差很大，没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院。对该类案件缺乏具体的法律依据，在处理上随意性很大，法院判决后，很难使当事人服判决，执行过程中村委会抵触大。
此外，有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：（1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲。（2）缺少对行政机关的监督机制。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。
2完善土地征用的具体对策
2.1以法律形式严格限定公益性用地范围，增加“公共利益用途”的审核环节
我国现行法律中对“公共利益的需要”缺乏明显界定，那么什么是社会公共利益？我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《城乡规划法》也有类似规定。这些规定都强调了征收土地的前提必须是为了“公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征收集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益的需要”，或界定哪些项目用地不是为了“公共利益的需要”。我国应借鉴征收制度比较成熟国家的经验，对公共利益的概念、范围进行明确。将征收区分为公共利益的征收行为和非公共利益的征收行为，将土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范围内，以限制借“公共利益”目的滥用征地权的现象。同时，应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据我国的实际情况来看，以各级人大审核较为可行，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地。
2.2完善土地征收的补偿制度，合理安置失地农民
《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数是达不成共识的。因此，解决这些问题应从几个方面着手：第一，补偿标准。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。第二，扩大补偿范围。在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征收了，他们的预期利益就更应该给予维护。第三，合理的给予安置，应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。如给予换地补偿的安置，就是在征收了这块土地后用另一块适宜耕种的土地补偿。另外，还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。
2.3土地征收范围的决定。政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的，可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服的，可以向人民法院提讼；当然，也可以直接向人民法院提讼。这样的规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时也为被征收者提供了有力的救济途径，切实维护其合法权益。
2.4土地征收的补偿。征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案，意见不一时，由批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性。这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。
2.5土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理的补偿，又有利于需用地人早日获得土地的所有权，有利于双方利益的实现，避免不必要的纠纷，维护交易安全。
3结语
我国是一个农业人口在可预见的长时期内仍将占多数的农业大国，土地征收事关失地农民之生存权，事关社会稳定之大局。土地征收引发的一系列矛盾已成为当前我国的重要问题，需要国家高度重视，有效解决。否则，若让这些矛盾持续下去，得不到有效解决，上访必会随之而来，政府工作得不到有效开展，从而影响社会稳定。
参考文献：
土地征收法规篇7
【关键词】法律经济学效率土地征收制度公共利益
一、前言
土地征收作为一种基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。综观各国法律，土地征收制度的内容基本上是一致的，即：国家或政府为了公共目的而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。建国以来，我国逐渐形成土地的国家所有权和集体所有权两种所有权形式。鉴于征收制度自所有权制度产生时起就作为对所有权的一种限制一直存在，它与所有权制度一起发展，并在社会所有权的观念下觅得其存在的合理性。本文论述的我国土地征收制度主要是指国家对集体所有土地的征收。
在方法论上，法律经济学别具一格，它运用经济学尤其是微观经济学的理论和方法来对法律进行分析，具有明显的定量分析的优势。经济学的优势在于它是一种事前分析，而法律仅仅是一种事后的“补救措施”。法律经济学将事前分析的方法引入法学研究，可以对新法的制定或法律的修改后果进行事前分析，预防或避免法律制定的重大失误。作为以经济学的理论和方法来研究法律的成长、结构、效益及创新的学说，法律经济学的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和执行都要有利于资源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用资源，最大限度地增加社会财富。而土地征收制度作为一种剥夺所有权的制度，必须具备“公共目的性”和“补偿性”的条件，从而实现土地资源配置的效率最大化。这正是应用法律经济学对我国土地征收制度分析的重大意义所在。
二、法律经济学视野下我国土地征收制度的缺失
法律经济学研究的基本方法在于分析财产制度是否符合经济规律以及怎样促进资源向更高的使用方式转移。征收制度作为财产法中一种十分特殊的制度，引起了法律经济学者极大的兴趣。在法律经济学的视野下，我国土地征收制度至少存在以下问题。
1、对法律的经济分析就是通过法律促进稀缺资源的有效配置，实现效益并以效益为目标(或称之为进行制度创新)。即所有的法律活动都要以资源的有效配置和利用、以社会效用的增加为目的。而现行的土地征收法律规定与“公共利益”的目的存在矛盾，导致“公共利益”的范围规定得不够明确，不能使土地资源在征收过程中得到有效配置和利用。
（1）立法上的缺失。《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定，单位和个人进行建设可以申请使用原来属于国家所有的土地，也不排除申请使用国家征收的土地的可能。如果是这样，就严重违背了“公共利益”的目的。法律中出现这种矛盾之处是因为立法者在立法时没有区分开公益性和经营性建设用地，以至于土地征收与建设用地笼统地被规定在一块。因此，在土地征收的立法中，我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。
（2）实践中的困境。虽然立法者对征地目的有着更为严格的限制的意图，但是我国有关土地征收目的的规定依然不够具体、规范，实践中依然不能很好地防止土地征收的滥用。立法上，我国的《土地管理法》只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何规定。但由于我国行政机关现在的工作水平和透明度还不能完全令人满意，因此，过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收。
2、法律经济学的核心思想是求任何法律的制定和执行都要有利于资源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用资源，最大限度地增加社会财富。我国补偿的项目较少，远不能覆盖被征地人所有的损失，这是我国土地征收补偿制度的主要缺陷之一。
（1）补偿标准偏低，而且以地平均年产值作为补偿标准极不科学。虽然1998年《土地管理法》已经大幅提高了征地补偿标准，但这样的补偿标准在经济发达地区与土地的市场价格相比还是偏低。根据土地管理法的规定，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地在征地前三年平均产值的10~16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，以现金形式的补偿通常都在每亩1.5~3.5万元。实践中，不少地区征地时仅以法律规定的最低标准计算补偿额，被征地方获得的补偿是相当低的。
同时，根据政治经济学的原理，级差地租是由经营较优土地获得的、转归土地所有者占有的一部分超额利润，由个别生产价格低于社会生产价格部分的差额构成。在市场经济和土地所有权存在的条件下，优等地、中等地上的超额利润，最后会通过土地所有者与租地经营者之间的竞争，转化为土地所有者占有的级差地租。所以，土地所有权是使超额利润转化为级差地租的原因，而同级差地租的形成没有关系。不难看出，土地生产条件的差别是级差地租产生的物质条件。土地的有限性和以此为前提的土地经营的垄断，是级差地租产生的社会经济原因。而我国在土地征收的补偿上采用平均年产值的标准，从法律设置上忽视了土地征收过程中级差地租存在的这一经济现实。
（2）征收补偿中存在的一个重大问题在于农民不能从土地增值中分享利益。政府往往以较低补偿费获得土地，再以很高的出让金转入市场，实践中，这部分的增值额是非常大的。这些增值额实际上是土地从农用地变为城市用地产生的级差地租。但是，国家对征地过程中的这部分增值额不予确认，也没有让失地的集体组织或农民从增值额中获利。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距，因此，应解决土地增值分配不合理的问题。
（3）补偿发放和补偿方式存在缺陷。首先是土地补偿费用收益主体不够明确。由于历史遗留的因素，土地在国家和集体土地所有权之间的权属界定并不非常清晰，不同所有权主体的土地经常交错在一块。众所周知，征收土地与征用土地是不同的，前者改变的是所有权，后者改变的是使用权。在存在土地承包经营权的情况下，如果征收土地就涉及到对两个主体进行补偿的问题：一是对所有者即农民集体进行补偿；二是对土地所有权上依法设立了承包经营权的使用权人进行补偿；三是如果上面附着物另为他人所有的，还涉及到第三人补偿，如果土地使用权上设定了抵押权的，还应通知抵押权人，以保障担保物权人的利益。但是，我国现行的土地管理法是怎么规定的呢？只通知和公告农民集体和农民，而土地管理法实施条例竟规定，土地补偿只归农民集体经济组织，那征收的土地承包经营权的补偿费到哪里去了呢？显然，土地法没有考虑到我国土地使用权或承包经营权已流转的法律现实。这给确定土地补偿费用收益主体带来了困难。
其次是土地补偿方式不够灵活，安置方法过于简单，无法解决失地农民的就业问题。我国现行法律中规定劳动力安置是主要实行货币化安置的方式。计划经济时代，劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。但随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法和“农转非”等办法，在实践中很少使用，已失去意义。安置费和土地补偿费、青苗补偿费一并计算补偿给集体纠纷组织，对农民安置问题不再考虑。而我国现在征地补偿的利用机制还不是很成熟。补偿费用有时就直接发到农民手上，出现农民坐吃山空的现象。农民失地后很难再获得较好的工作机会，缺乏长远的生活保障。
三、完善土地征收制度缺失的法律经济学分析
法律经济学者认为，征收制度的潜在无效率是可以被潜在效率抵消的。法律经济学者对此的解释是，政府征收所涉及的项目一般都是巨大的，牵涉到与许多私人财产所有者的交易，这些复合交易的谈判成本是很高的。原因有二：一是因为政府在规划确定以后放弃原来的购买计划而购买其他土地的成本巨大，私人所有者知道这点后会提出高昂的收购价格；二是因为每一位所有者都希望自己成为最后一个出售者以获得最大的利益，势必影响收购的进度。如果征收者承担了巨大成本，只能提高服务价格，把成本转嫁给消费者，这样消费者和征收者双方都不能获益。此外，鉴于征收成本巨大，征收者也可能会采取其他措施替收他们计划内的土地，结果这些土地就不能转到使用效率更高的征收者手中。因此，对于土地征收制度的完善，从法律经济学的角度应当做如下分析。
1、明确规定“公共利益”的范围，以法律的形式确定土地征收制度的目的。
（1）在制定土地征收的法律制度过程中应如何理解要符合“公共利益需要”呢？法律经济学者运用有关公共产品的理论予以回答。根据该理论，对抗性和排他性的私人产品应由私人所有和提供，具有非对抗性和排他性的公共产品（如国防）则应该由公共所有，政府提供这些公共产品是更有效率的。由于政府提供公共产品时的高效率，因此，政府在供应公共产品时征收私人财产才是正当的，反之，政府为了供应私人产品而征收私人财产则是不正当的。供应公共产品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我国应采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式，除了保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益”的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的。我国可以将这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益”的范围基础，同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。此外，我国还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法，建立我国完整的公益事业法立法体系，具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用土地征收。
（2）应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度，区分公益性和经营性建设用地，将土地征收严格限制在公益性建设用地内。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据我国的实际情况，以各级人大来审核较为可行，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地。
2、至于为什么要“给予公平合理的补偿”，法律经济学者给予的最简单的解释是，它能预防政府过度使用征收权。如果不存在公平赔偿规定，政府很可能就会积极的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而这种做法对整个社会来讲往往是浪费资源和低效的。征收补偿至少部分是为了强迫政府将征收的成本内部化，从而使社会资源配置达到经济学意义上的最佳点。显然，征收行为不仅具有管理成本，而且具有昂贵的机会成本：一旦财产被政府征收，它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要给予补偿，即不需要花钱就可征收财产，那么政府可能会受到“财政错觉”影响，也就是政府官员将误以为所征收的资源没有机会成本或机会成本很低，从而作出非理性决策。其结果必然导致政府过度征收，进而导致资源的错误配置和浪费。为了避免发生财政错觉，宪法要求政府给予完全补偿或赔偿，迫使政府比较征收的机会成本和征收后的财产价值。因此，在现阶段我国对土地承包关系定位尚未明确的情况下，要完善土地征收的补偿制度。
（1）扩大征地补偿范围，提高征收补偿标准。征收条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款”，不可分离。土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。现行法律中规定的征地补偿范围无法补偿因征地给农村集体经济组织和农民带来的损失。我国在第四次宪法修正案中明确规定了补偿的内容，这是立法上的一个巨大进步，为征用、征收补偿立法和实施征用、征收补偿活动提供了宪法依据。立法中应通过对土地所处的地理位置、种植种类和地上建筑物、构筑物、地上作物、农民房屋等补偿予以明确，对相邻土地的损害补偿也应予规定，不断扩大征地的补偿范围。
（2）国家需要承认征地带来的土地增值效益，并使农民从土地增值效益中分享利益。当然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府开发建设带来的，需要政府投入大量的资金进行基础设施建设，因此，征地后的土地增值也应该有一部分为政府获得。政府可以通过开征土地增值税获得此部分的份额。对被征收土地上的农民进行妥善安置，是征地制度改革能否成功的关键。安置工作应当实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则，拓宽安置渠道。可以考虑以土地补偿费为主，采用以下补偿方式：货币安置；地价款入股安置；社会保险安置；留地安置；用地单位安置；农业安置；土地开发整理安置等等安置途径。但不管采取何种途径，应坚持“保护农民的合法利益”的原则，使农民在失去土地后还能保证其生存权和发展权。
【参考文献】
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[3]杨松龄:两岸土地征收法制比较研究.天津大学出版社，2001.
土地征收法规篇8
【关键词】土地征收；公共利益；农民权益
土地征收是征地的一种重要形式，是指为了公共利益需要强制取得集体土地所有权，并给与相应补偿的行为。土地征收制度，一方面它需要保证国家获得必要的建设用地，重新分配土地资源，保障经济建设顺利进行；另一方面它也是协调国家利益、集体利益、公民个人利益关系的重要手段，要保护失地农民的合法权益不受侵害，维护社会秩序的稳定。
一、土地征收制度的完善与农民利益密切相关
改革开放以来，为适应经济发展的需要，大量的农村集体土地被征收以作为城市用地最主要的来源。在土地被大量征收的同时，许多农民都面临“种田无地，就业无岗，低保无份”的尴尬境遇，失地农民今后的生活问题已经成为一个突出的社会问题。据我们调查，征地补偿到农民头上的，一般平均的17%，最少的才有5%，本来给农民补偿的数量就不大，但是多数的补偿款还落实不到老百姓头上，而老百姓还不得不服从。如果老百姓不服从有些地方还动用了司法力量强迫老百姓服从，他们不允许老百姓上访，对老百姓实行围追堵截，结果矛盾越积越深，甚至在有些地方出现了严重的政治性的骚乱①。这些问题的根本原因在于现行土地征收制度的固有缺陷。因此，认真研究我国现行土地征收制度，分析我国城市化进程中的土地问题，对解决土地征收及补偿纠纷，保护农民的合法权益，深入贯彻科学发展观、促进社会经济的可持续发展意义重大，2008年10月19日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也高度重视土地征收问题，强调要“改革征地制度”，这为农民土地权益的实现与保护开辟了新的途径，也为今后农地征收制度的完善指明了前进的方向。
二、我国土地征收制度在保护农民权益方面的缺陷
随着我国市场经济的发展，城市化的推进，土地征收现象日渐增多，城市的规模扩大了，城镇化进程加快了，但同时也产生了许多的问题：耕地减少，土地征收权滥用，征收补偿不合理，违法征收等等，这些都严重侵犯了农民权益。主要有：
(一)土地征收“公共利益”界定模糊，为侵犯农民权益开了口
《土地管理法》第43条规定：“任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第2条第4款规定“国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用”，法律明确规定了国家实施土地征收必须是为了公共利益的需要，即公共利益是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言，不得动用国家征地权力。何谓“公共利益”？《土地管理法》没有进行明确的界定。法律的不规范、不严密给滥占乱用土地，侵犯农民权益开了一个大口子。在现实当中，由于公共利益本身所具有的模糊性，政府往往会为了自己的利益而启动土地征收，经常性的做法是，开发商看中了某一地块，找政府进行协商沟通，政府在进行利害计算之后就会启动征地程序，其出发点是为了开发商的利益及政府自己的利益，有时候，政府低价将土地征收，然后通过拍卖的方式高价出让，从中获得高额利润，政府热衷于为卖地而征地，使得地方财政成为“卖地财政”。实际上，我国部分地方政府的收入中，很大一部分来自于土地征收与买卖之间的价格差异。有学者的研究结果表明，我国基层政府财政收入的30%-40%是从土地出让金中获取的，而土地出让金中80%是从征收农地中获取的②。
（二）征地缺失正当程序，农民权益缺乏监督
我国《土地管理法》规定:“征用农用地的，应当依照本法第40条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”从表面看，土地征收的程序有较为详细的规定，但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距，具有明显的不科学性和不合理性。就我国目前调整征地的法律法规规章看，不能说没有程序规定，但现存程序规定却并非完全正当。征地程序的非正当性表现主要有：一是征地程序设置缺乏参与性。就现行征地程序看，政府征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府只需进行公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见即可。但征地补偿安置方案是如何确定的，是否公平合理，被征地集体经济组织和农民的合理意见是否应采纳，等等，农民无权过问。二是被征收人没有充分的话语权。依据我国现行的土地征收法规，政府和需用地人并没有将征地信息告知被征地人的义务，被征地人对征地决定没有发言权，也无法提出异议；只有在审批通过后，才有对补偿、安置方案提出听证的权利。国务院和相关部委先后出台了《国土资源听证制度》等规范，据调查，《国土资源听证规定》自2004年起施行至今，一些省市很少启动过征地听证程序③。三是征地程序设置缺乏监督性。政府是否滥用征地权，是否确是为了公共利益，土地征收后是否得到合理利用等，没有程序保障农民进行有力监督。四是征地程序缺乏司法保障。由于政府征地无不是打着“为了公共利益”的名义，因此，在司法实践中，我国各地法院由于受当地政府干预等种种因素，一般都不受理征地纠纷案件。
（三）征地补偿标准过低，农民权益缺乏保障
土地管理法第47条规定：征收土地的，按照征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6到10倍。每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准为该耕地被征收前3年平均年产值的4到6倍。
从以上规定可以看出，土地补偿费是以土地的原用途为基础的。但是，一块土地的价值与原用途并无太大的关系。现实中，征收后的土地因为转变了用途会产生巨大的增值。有关统计表明2000年我国土地一级市场的收入为625亿元，二级市场为3158亿元，比一级市场高出5倍。在土地用途转变增值的土地收益中，地方政府大约获得60-70%,村级集体组织获得25-30%，真正到农民手中的已经不足10%，政府依靠手中的权力从中获得巨大的剪刀差，甚至土地收益成了地方政府的主要财政来源。而以土地为基本生存资料，在土地上辛勤劳作的农民得到的补偿却少之又少，这就难怪地方政府不断的借各种名目征收土地了。
补偿标准偏低是我国土地征收补偿法律规定的一大不足，现行的征收补偿标准，既未考虑土地使用权让市场价格上涨的因素，又未考虑人民群众实际生活水平不断提高的因素，是一个不折不扣的低标准、死标准。用这样的标准进行补偿，即可能加剧农村村民和政府之间的对立情绪，也会影响政府与村民之间的关系和国家建设的顺利进行。同时，我国土地征收补偿方式单一，难以解决农民的长远生计。与国外相比，我国农民未能享受到有效的社会保障，所以在补偿问题上国家和农民都希望建立长期稳定的社会保障。但现有的补偿方式却是“买断式”一次性给付，不少农民称之为“一脚踢”。由于农民本身理财能力和投资能力偏弱，即使给得多一些也难免坐吃山空，更何况当前土地征收补偿标准严重偏低。
三、农民权益保障视野下重构土地征收法律制度
（一）对土地征收范围应予以明确界定，在法律上保护农民权益
世界上大多数国家都把征地的目的限定在“公共利益”的范围之内，我国宪法及土地管理法也明确规定了为“公共利益”才可征收土地，但目前我国对“公共利益”的范围并无明确的规定。我国长期以来把土地征收制度即等同与“国家建设用地”制度，所以土地征收“公共利益”的限定在无形中是由国家建设用地的范围来确定的，完善土地征收法律制度的第一步就是要明确规定“公共利益”的界限。
借鉴国外立法经验并结合我国实情，笔者建议：首先，我国在相关的法律中，对公共利益的范围应该采用概括加列举的方式，可将公共利益限制在以下几个方面：（1）国防军事用地；（2）政府机关和其他公益性事业单位、社会团体用地；（3）教育、科学、文化、环境、卫生设施用地；（4）交通、水利、能源设施用地；（5）国家重点工程用地；（6）城市基础设施用地；（7）其他公认或经听证程序认为是公益事业用地。其次,对于非公益性建设项目用地，应通过市场解决，把集体建设用地与国有土地同等对待，给予二者同等的法律地位，允许集体建设用地在符合城市总体规划及土地利用总体规划的前提下直接进入土地交易市场。按照规划用途和市场规则，通过土地交易获得土地使用权。其它非公益性用地，不能依靠征收农业用地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。
（二）严格和完善土地征收程序，遏制违法征地行为发生
农地征收程序的欠缺为城市化的良性发展设置了障碍,建立规范性的征收程序是加快城市化的必然要求。笔者认为规范的征收程序包含以下几个方面：一是征收程序要具体化。对农地征收程序的事业认定、土地范围决定、征收补偿决定和征收完成等阶段要规范化和具体化,尤其是对项目的认定程序,要由有关机构对需用土地人的项目是否符合法律规定的征收目的进行审查和确定。二是规定听证程序。我国目前的《征用土地公告办法》规定，在征地补偿、安置方案拟定之后，如被征地农村集体经济组织和农民要求听证的才举行听证。笔者认为这一规定不尽合理。应将听证程序前移至征地补偿、安置方案拟定之前进行，并且应是法律明文规定必须举行听证而不是应被征地着请求才举行。三是健全土地征收过程中的社会监督机制。目前土地征收过程中的最大弊端就在于程序的不公开与不透明，社会大众很难得知征地过程中各环节的具体信息。社会监督机制的建立不仅要求征地过程中各个阶段行政事务信息的公开，更重要的是通过公众的参与可以有效加强对征地过程的监督，一定程度上遏制违法征地行为的发生。四是拓宽司法救济途径。土地征收补偿的最后一道保护的防线便是司法救济。在一个法治的社会中，司法机构既要充分尊重行政权力，同时也要勇于表达其对立法的理解以及对行政行为的合法性判断。笔者认为我国有必要赋予被征地人对土地征收补偿决定的异议权,建立对异议的复议和诉讼程序,以维护其合法权益。
（三）建立科学、公平、合理的补偿制度，充分保障农民利益
补偿问题是土地征收或征用中的重要问题，甚至可以说是核心问题。我国的土地征收立法应坚持“公平、公开、公正、合理”的补偿原则，充分保障农民利益。在土地定价方式上，应改变由政府定价的不合理做法，引入市场机制，让市场来决定被征收土地的价格；在补偿范围上，征地补偿不仅要包括农民的直接经济损失，还要包括农民的间接经济损失和附带经济损失，并充分考虑土地对农民的社会保障作用；在补偿标准上，笔者认为不能以土地的原用途为基础，而应根据土地的地理位置、劳动生产率及征收后的用途等参考市场价格确定，同时应把大部分的土地征收补偿费发放到农民个体手中，在补偿方式上应实现多样化，在传统的货币补偿、劳动力安置的基础上，开辟新的补偿途径，如农业生产安置、入股分红安置、重新就业安置、异地移民安置等，在此基础上，还可考虑设立失地农民保障基金，对一部分失去耕地后所获得的土地收入不能满足生活保障需要的农民进行援助，以期达到充分保障农民利益的目的。
以上是对土地征收制度的一些拙见，还有许多需要我们分析研究，土地征收制度的完善与否会很大程度影响我国“三农”问题的顺利解决，前面提到事物之间都是普遍联系的，影响的，土地征收制度也是如此，它关系到土地的有效配置，市场经济的正常运行以及社会的稳定、农民权益的保障，我们决不能等闲视之。
参考文献
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土地征收法规篇9
关键词：土地征收；征用；问题；策略
一、我国土地征收征用存在的问题分析
（一）征收范围乱
我国土地征收征用中存在的问题，首先就表现在征收范围乱。征收范围乱指的是对土地征收没有明确的规定，其所谓的“公共利益”模糊。土地征收作为国家的一种集体行为，根据法律规定为了国家建设的发展以及城市化建设的需要，农民应该无条件的服从国家利益。然而在我国土地的征收征用过程中，法律并没有规定我国土地征收征用的范围，涉及到农民的切身利益也没有做出一个明确的范围标准，这就使得在土地征收过程中，土地征收的范围出现偏颇。土地征收征用范围乱主要还表现在法律对公共利益的内容和范围限制不够。我国土地征收征用范围乱，势必会导致在土地征收征用过程中，农民的部分利益受到伤害或者是不能够完全得到保障。
（二）征地补偿低
我国土地征收征用中存在的问题，其次还表现在征地补偿低。一般国家在城市建设中占用了农民的土地，对农民进行补偿这是一种惯例，同时也是众所周知的。在我国土地征收征用的过程中，对农民进行补偿的一般都是建立在直接损失之上的，对农民的间接损失就不予考虑。并且面对农民的直接损失，其补偿的标准也是过低的，没有按照一定的农业产值来计算或者是补偿。由此看来，这样的补偿标准对农民是不公平，也是不合理的。再加上，我国土地征收补偿的范围也是比较单一的，法律法规中没有一个明确的规定。对农民的补偿只是规定了农用地的补偿，对农民最低生活保障方面没有规定，补偿的方式单一，其土地对农民的重要社会保障价值也忽略了。
（三）土地征收程序不规范
土地征收程序不规范也是我国土地在征收过程中出现的问题之一。土地征收程序不规范主要表现在片面追求经济利益，强制征收土地；还有的一些地方没有严格的按照土地征收法律法规进行。有的一些地方在对土地进行征收与征用的过程中降低土地征收的标准，还截留土地征收的补偿金，或者是非法占用农民的土地等。有的一些土地征收行为完全不符合国家法律法规的规定，严重的损害了农民的利益与需求。土地征收程序不规范，主要还体现在对土地征用的评估缺乏一定的目的性，主要考虑了征地者和国家的利益，却忽视了个人的利益。这些都是土地征收程序不规范的表现。
（四）保障制度落后
这里所谓的保障制度落后，指的是在我国土地征收征用过程中，社会保障措施滞后，不能够满足农民生活的需要。农民的土地被国家征收与征用之后，农民也就失去了赖以生存的基本条件，并且失去了一定的生活来源，很多人会感受到无助与迷茫，且生活方式也发生了很大的变化。国家的保障制度不能够及时的解决农民的需求，给农民的生活造成一定的困扰。例如，在农民土地被征收征用之后，农民虽然获得了一部分的补偿金，但是其生活方式与之前相比却发生很大的变化。农民需要的日常生活品以前是自己供应，现在必须是去市场上购买。还有沉重的子女教育费，医疗费使得农民所获得的补偿金杯水车薪，因此，这就造成农民生活得不到保障引发的一系列社会不安定的问题。
二、如何解决我国土地征收征用中存在的问题
（一）运用法律规范征用土地范围
要解决我国土地征收征用中存在的问题，首先就应该运用法律规范征用土地范围。土地作为农民的基本生活资料，是农民最为重要的社会保障。对土地的征收与征用如果得不到一个合理的安排，就会使农民的生活得不到保障，难以生存与发展，也会间接地引起社会问题和一系列的社会矛盾产生。因此我国的法律应该对土地征收征用做出一个明确的规定，对公共利益的范围做出一定的限制。在《宪法》和一些城市法中有明确的规定，如果不是以国家需求或者是城市需求为主要目标的，不可以任意征收或者是征用土地，损害农民的公共利益，使得农民的生活时期基本保障。如果是为了某种个人利益或者是经济组织的利益，是不可以对土地进行征收与征用的，需要经过严格的法律程序进行审查与审批的，在此过程中必须符合“公共利益”。这就是运用法律法规来规范土地征收征用的范围，对土地征收程序的规范有着积极地意义。
（二）完善土地征用补偿制度
要解决我国土地征收征用中存在的问题，其次还应该完善土地征收征用补偿制度。最重要的就是在宪法中明确规定土地征收征用补偿的标准与原则，以宪法的规定作为基本的标准。在确定土地征收补偿的标准与原则的时候，应该对国家利益与农民利益进行协调，确定一定的公平基础与原则，切实的保障农民的根本利益，从而较好的解决农民的问题。完善土地征收的补偿制度，还应该合理的安置失去土地的农民。减少在土地征收与征用过程中的政府随意性，对农民进行合理的补偿。只有这样，完善土地征收征用补偿制度，才能够进一步的保障农民的基本利益需求，才能够更好地促进城市化建设与社会稳定发展的需要。
（三）完善土地征收法律程序
在我国土地征收与征用的过程中，完善土地征收法律程序也是相当重要的。在这个经济高速发展的现代社会，急需建立土地征用法来规范土地征收行为。再者还应该逐步的完善土地征收的标准与原则，从而为我国的土地征收提供一定的法律保障。此外，还应该建立一定的土地征收机制，强化对土地征收行为的监督与控制。其司法人员应该具备较高的道德素质，在土地征收的过程中严格执法，强化土地征收的监督与法律机制，不仅要保障国家的利益，而且还要保障农民的切身利益，促进社会的进一步稳定与发展。
（四）完善社会保障制度
在我国土地征收与征用的过程中，最重要的策略就是要完善社会保障制度，切实的去保护和保障农民的基本利益和农民的基本生活需求。第一，在农民的土地被征收或者是征用之后，国家应该给予农民充足的补偿金。建立完善的社会基本保障体系，一旦征地行为发生，就应该立即启动社会保障体系，让农民的生活得到最为基本的保障。第二，国家还可以建立农民再就业机制，引进一些就业岗位来供农民选择，给予他们再生活的来源。积极地拓宽就业的途径极其领域，鼓励用人单位接受农民，同时还应该加强对农民的基本培训与上岗培训，帮助他们适应新的生活。第三，国家还应该鼓励和扶助土地征用农民进行自主创业。在创业上不仅提供政策扶持，而且还提供贷款扶持，从而进一步帮助农民更好地适应土地征收征用之后的生活。
三、结语
国家所有制和农村集体所有制是我国土地所有制的两种形式，土地的征收往往会涉及到公共利益，因此解决好我国土地征收征用中存在的问题，对我国城市化建设的发展以及社会的稳定发展有着非常重要的现实意义。文章不仅细致的分析了我国土地征用存在的问题，而且还提出相应的解决策略，为我国土地征用程序的规范提供了相关的参考。
参考文献
土地征收法规篇10
一、土地征收一般理论
我国法律对土地征收的概念界定为：“土地征收是指国家为了公共利益需要,依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地,并依法给予被征收土地的农村集体经济组织和被征收土地的农民合理补偿和妥善安置的法律行为。”简单来说，土地征收就是国家为了公共利益的需要，将他人所有的土地变成国家所有并给予一定补偿的法律制度。我国的社会主义性质，决定了我国土地所有权的公有性，根据我国《土地管理法》的规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城郊的土地，宅基地、自留山，除法律规定属于国家所有的以外，都属于农民集体所有。由此可见，只有国家和农民集体享有我国土地的所有权，因此,我国的土地征收制度主要是农村集体土地征收制度。世界各国对土地征收制度的表述更是多种多样，如美国的土地征收名为“最高土地权的行使”，财产的私有制决定了只有在严格的条件下才允许行使土地征收制度。英国的土地征收制度称为“强制收买”，即为了公共利益的需要，强行购买土地所有权。法国将其称作“公用征收”，行政主体为了公共利益的需要,依照法律程序和公平公正的原则，征收私人土地所有权\日本将其称为“土地收用”，是指为特定公共事业之用，强制地取得私人土地所有权的制度。德国、我国台湾地区则将其称之为“土地征收”。尽管各国对土地征收的称谓不同，但其有关土地征收制度的基本内容是一样的，即为了公共利益的需要，依照法律程序和公平、公正的补偿准则，以强制的手段，将他人的土地所有权转移给国家的法律制度。
土地征收是国家基于公共利益，以补偿为要件强制取得集体土地所有权的行为，对被征收土地的集体经济组织和农民来说，是一种经济利益的损失。因此，土地征收被看作是一种经济法行为，其经济法律特征如下：
(一)社会公共利益本位化从限制国家公权力来讲，公共利益是国家进行土地征收的依据和标准，届家在土地征收过程中，为了保护农民或集体经济组织的土地所有权不受到国家强制政权的滥征滥用，土地征收必须以公共利益为前提条件。从保护土地安全来讲，由于我国的土地所有权主要是国家和农民集体所有，所以为了适应城镇化的发展，国家只能以土地征收的方式从农民集体手中获得土地，以便满足建设用地的使用量。与此同时，我国耕地的数量和质量也在逐年下降，如若征地不以公共利益为依据，势必会造成土地资源的稀缺，甚至会威胁到我国的粮食安全和生态环境。
(二)法律关系主体地位不平等
土地征收制度的法律主体有两类:征收人即政府机关，被征收人即农民或农民集体经济组织。行政主体因启动土地征收制度而拥有强制权，其在土地征收过程中一直处于主导地位，被征收人在征地过程中则处在被动地位。土地征收程序和补偿标准通常都是行政机关在征地之前就规划完毕的，并非征地人与被征地人自愿协商达成的一致意见，被征地者除了在明显的不合理的规定或者是有确定损失的情况下,会为了自己的权益发表意见、据理力争之外，其并不会积极地投入到农村集体土地征收的全过程中。土地征收通常情形下并不等价有偿，被征地人需为了社会公共利益，牺牲自己的利益来换得它的实现。土地征收争议纠纷解决一般也由行政机关处理，这就使被征地人因“官官相护”的思想，放弃了表达自己真实想法的意愿。这就注定了征收双方地位的不平等。
(三)调整对象主要是宏观经济调控关系
我国城市化进程的加速，使得可供市场交易的国有建设用地的数量越来越少，土地资源的稀缺性使国家逐渐将目标转向了农村集体土地。在一定社会历史时期，国家权力总量的既定性决定了在现有征地制度中土地权利资源总量是一定的，而这又决定了权力和权利主体之间为了满足各自的需求而必然发生矛盾、竞争和冲突。基于此，我国农村集体土地征收法律制度就成为了国家对土地市场进行宏观调控的重要手段。我国农村集体土地征收是国家运用“看得见的手”对经济运行过程中出现的土地供求矛盾进行调整。因此，我国土地征收法律制度调整的是宏观经济调控关系，农村集体土地征收法律制度是国家从整体经济发展的角度,对土地征收过程中的国家与其他社会组织所发生的各种社会经济关系进行干预、管理和调控的社会经济行为，土地保护制度离不开国家的宏观经济调控。
二、我国土地征收的法律规定及存在的问题
(一)我国相关法律对土地征收制度的规定
我国的土地征收法律体系是以《中华人民共和国宪法》为基础，《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等以及各地方性法规为主体的法律体系。主要法律法规对土地征收制度的设定如下：
《宪法》是我国最高的法律规范，具有最高的法律效力。其对我国土地制度概括性地规定为：城市的土地都归国家所有。除法律规定属于国家所有的以外，农村土地、城市郊区的土地、宅基地、自留地、自留山，都属于集体所有。我国的土地为国家和集体所有。土地征收就是国家为了公共利益的需要，依照法律规定对集体所有的土地实行征收或者征用,并给予一定补偿的法律行为。宪法将对土地权利的限制，规定了土地的征收与征用，两种权利限制手段都是国家为了社会公共利益的需要，依据法律程序和批准权限作出的，在征收或征用后都要给予农民或集体组织一定的补偿。征收是将农民集体土地所有权变为国有土地,土地不再属于集体;而土地征用是将农民集体所有的土地使用权收归国有，征用一般适用于临时性的紧急状态，紧急状态结束后，被征用的私人财产如果没有毁损灭失，国家应当向被征用人返还原物并支付必要的使用费用;如果私人财产毁损灭失了，国家应当对被征用人给予补偿。
《土地管理法》是我国根据《宪法》制定的对土地财产制度和土地资源利用进行管理的最全面的法律规范。《土地管理法》对土地征收作了较为详细的法律规定，简单概括为:在征收程序的规定中，政府在征收土地时，不同类型的土地需要获得不同的审批权限。在征收基本农田、基本农田以外的耕种地超过四十公顷的、其它土地超过七十五公顷的,需要获得当地的省或者直辖市政府和国务院的批准;对于征收农用土地的，需要办理土地农用转为非农用手续和审批手续。对于征收土地的补偿也做了详细的规定，对于征收的土地，相关部门要按照征收土地的原用途给予当事人相应的补偿。对于被征收的耕地，对农民的补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费;对于被征收的居住地，补偿给居住人住房补贴，或者给予相应面积的住房;对于商业用地的征收，要给出一定数额的补偿金以及其所带来的预期利益损失的相应补偿。在《土地管理法实施条例》中规定的土地征收救济机制，被征地人对补偿不满意或者有异议的，可以申请县级以上人民政府进行协调，协调不成的,就交由征用土地的地方政府进行裁决。这种争议纠纷的行政处理方式，将有可能导致征收土地过程中的不公允现象的存在。
《物权法》是一部明确土地财产权的归属、发挥土地财产权的效用，保护土地权利人的物权的法律规范。《物权法》也同样规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”征收集体所有的土地，除了依法支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用之外,还要安排被征地农民的就业、为其购买社会保险，保障被征地农民离开赖以生存的土地之后，过上长期安定的生活。
(二)我国现行土地征收存在的主要问题尽管我国于土地制度问题已经出台了几部相关的法律法规，但其仅仅具备了一些原则性的规定，且这些规定散见于各种法律条文当中，可操作性不强，加上法律相对于经济发展的滞后性，导致了现实生活中土地制度产生了诸多的问题亟待解决。
1.土地征收目的不明晰我国在《宪法》、《土地管理法》以及《物权法》这几大法律中，都直接规定了国家征地的前提是公共利益的需要，但却没有一部法律将“公共利益”予以明确的界定。于是在征地决定作出时，公共利益是由征地的政府机关进行解释的，这就难免不会出现地方政府为了利益和政绩而滥用征收权，侵害农民合法的土地权益。可见，对“公共利益”的界定与审查是必不可少的。
2.被征地人赔偿安置不合理
我国《土地管理法》对土地征收的具体规定为:“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。”“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。”其所规定的土地征收补偿是以土地原用途和征收前的年产值为标准的，该项标准忽略了土地的升值价值,即随着经济的发展和城镇化的扩大，土地的预期收益和市场价值正逐年提升，粗略的倍数计算或许已经弥补不了土地被征收的原价值。况且政府在土地征收的过程中，往往以低价征收土地，而后以市场价转让给房地产开发商等使用者，这其中的价格“剪刀差”就悄悄地装进了政府的口袋里,而被征地人领取的仅仅只有土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费以及安置补助费等简单的短期补偿而已。此外，我国还没有为土地分割可能导致剩余的土地无法耕种或生产力下降或者农民被转移到新的环境予以安置以后投入到新的社会关系网、为适应新生产方式所付出的代价等进行补偿。我国《物权法》尽管规定了一种特有的替代补偿安置方式——以“土地换社保”的社会保障安置，但是由于我国城镇和农村社保体系的完善程度比较低、地方政府的不作为以及农民参保的经济能力不足等各种因素，在实际生活操作中，这种安置补偿方式并没有发挥良好的保障效果。截至目前，我国还未建立主次分明、多元互补的补偿安置方式。
3.土地征收程序不完善
在行政机关决定征收土地时,土地征收部门缺乏对征收的土地选址情况进行调查和缺少对公共利益的标准向被征地人进行告知。在征地的过程中，征收的土地由征地人确定后，交由土地行政主管部门审核，土地主管部门审核后，上报给有批准权的人民政府，人民政府批准同意后，由县级以上人民政府在当地予以公告。土地征收程序仅为政府的单向行为，被征地人是在征地决定后，政府的公告中获悉的。征地方案与征地补偿方案被征地人都不曾参加，仅在知道方案后，对补偿方案发表一些建议，对征地的合法性与合理性没有发言权,土地征收程序严重侵犯了被征地人的知情权。除此之外，征收救济程序的设定,没有规定司法审查程序，缺乏其他公权力的有效监督和制约等。
4土地纠纷解决机制不健全
我国土地征收纠纷的解决机制与救济途径主要是采取协商、行政复议、行政诉讼、行政裁决等方式。被征地人对征地补偿存在异议的,对其异议的解决机关仍然是行政机关，解决争议的行政机关与征地机关都是政府机关的一部分,对土地征收纠纷的解决更像是内部的一种调解方式，有可能不能使被征地人的利益得到切实的保护。此外，对于集体土地征收本身的行政诉讼行为，法院一般不予受理，法院只审查行政行为是否合法。一旦审査出政府的行政行为不合法，人民法院就可以依法撤销政府的具体行政行为。但是对具体征收案件中的补偿及安置费用的确定仍然无权决定，只能裁定由人民政府重新作出。这样以来，征地的纠纷解决又回到了行政机关的手里，被征地人的合法权益无法得到保证。
三、国外土地征收制度的概况与启示
纵观世界各国，土地制度尤其是土地征收制度是法律制度中必不可少的规定，其不仅是为了约束公权力的行使，保护私权利的规范，更是为了人民的利益，国家的发展。在世界两大法系中，国家土地征收制度尽管表述有所不同，但都存在着共同的原则——以公共利益为目的。
大陆法系国家中以法茵为代表的土地征收制度即公用征收制度，是行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿的原则，以强制方式取得私人不动产的所有权和其他物权程序。法国建立了比较健全的土地征收程序，即行政程序与司法程序。行政程序主要是行政机关事先调查土地的状况,然后是对公用目的合法性的审查，接着是调査拟征地项目位置，最后才决定征地并公告。司法程序主要是行政法庭对征地机关征地过程中被征地人不服情形所提起的越权之诉和普通法院中专门公用征收法庭处理的请求转移被征收财产所有权以及确定补偿金额之诉。法国的公平补偿金是因公用征收而产生的丧失不动产所有权和其他权利的损失以及将来一定会存在的损失都将得到全部补偿。
英美法系国家的代表是美国的土地征收制度。美国是一个以土地私有制为核心的联邦国家。联邦法律和各州法律对土地征收制度各有其独自的征收程序和补偿方式，但万变不离其宗，美国的土地征收制度也主要表现为以下三个方面：征地必须以公共使用为目的;征地要依据正当程序原则，政府要对土地征收项目举行公开听证会，向公众解释说明政府征收土地行为的合理性和必要性。社会中立机构应独立对征收土地作出财产评估，作出财产评估意见书后，分别送交土地征收部门和被征收人的手中，土地征收部门据此作出征地补偿协议并送达给被征地人，双方可对补偿金额、安置补偿等具体内容进行平等协商,如果征地双方就征地补偿内容达不成一致性，通常情况下须提交法院裁定;公平补偿以被征土地的全部市场价值为标准，包括被征土地的现有价值以及可得利益的折扣价格，补偿的对象包括土地的所有人和因土地征收而受到损害的人等。
通过以上国外土地征收制度的简单了解，总结我国完善土地征收制度的几点启示:一是确定公共利益的内容与范围，建立公共利益目的的合法审查制度;二是坚持以市场价格为标准的补偿机制;三是注重征地程序的正当性，保障被征地人的参与权与知情权;四是完善司法救济渠道等。
四、完善土地征收制度的改革思路
(一)确定“公共利益”的范围及制定评估确认规则
“公共利益”是各国政府征收土地的前提条件，近年来由于土地征收问题，政府和农民之间、政府和集体组织之间以及农民与经济组织之间的矛盾越来越尖锐。如何界定公共利益的范围，是各国法律在土地征收制度中应首要解决的问题，只有明确了公共利益的范围，政府才不会滥用权力过度征收土地，农民或经济组织的合法权益才能得到更好的保护。目前,世界上对公共利益的界定主要采用概括式、列举式以及概括列举式的方法。基于概括式的不确定性、列举式的局限性，建议我国采取概括列举式方法。对“公共利益”可以界定为不以盈利为目的、为社会公众提供便利服务的公共设施和公益事业。包括国家机关和军事设施，交通、能源、水利等市政建设，教育、科技、文化、卫生等公益事业，学校、医院、图书馆、公园等公共设施及其他公共利益性质的公益事业。
在明确了“公共利益”的范围之后，为了保护被征地人的合法权益，保护我国土地资源，应在政府作出征地决定后，在报批之前，由县级以上政府设立的专门土地征收小组,审查公共利益的范围并作出是否符合征地目的的认定，如果符合征地目的，则应逐级报批;如若不符合公共利益的界定，则驳回征地机关的征地认定，当然，征地机关可以对该驳回认定申请行政复议，复议期间，停止有关征地的一切活动。征地小组在接到征地目的审查资料时,应向相对人告知其有听证的权利。相对人参加听证会后若对土地征收小组作出的认定报告有异议，可以向司法部门寻求救济。
(二)运用土地政策发挥土地资源的宏观调控功能
土地资源是不可再生资源，现代土地政策的核心内容和基本目标是:在人类可以利用的土地资源总量内，通过政策调整，保持土地资源供求关系的平衡，保证土地资源的循环利用，达到土地资源为世世代代永续利用的目的。无论是第一产业还是第二、三产业，其经济的发展均离不开土地资源。土地政策就是协调各方力量提高土地生产率并对土地资源进行合理分配的经济杠杆。土地政策正是通过调控土地资源在第一、第二、第三产业之间的科学合理配制，在宏观上保证第一产业的用地总量，在确保生产物质资料基本供应的基础上，随着经济社会发展的需要，增加对第二、第三产业的土地资源分配，以此促进三大产业之间的协调发展，实现经济发展方式的升级换代，利用集约的土地资源创造出更多的经济价值。
土地政策不仅能通过对土地资源的合理配置促进产业经济结构的优化升级，还能对农业生产发展产生一定的影响。土地政策通过对土地位置、结构、质量、生态环境等因素的考察，科学布局农业生产用地区域，提高集约土地的生产效率;通过制定明确的农用地流转政策，为规模化、集约化的现代农业生产开辟麵路;通过改革农村土地征收政策，确保失地农民在失去生活唯一经济来源的同时得到未来生活的社会保障;通过改革土地出让收人的财政政策，加大对农业基础设施建设和农业发展的科研投人，改善农业生产环境和农村生活条件，同时相对弱化土地经济对城市发展的投入。
(三)根据市场价值设计土地征收补偿制度
1.市场价值的计算标准及其实现方式
市场价值是指一项资产在交易市场上价格，它是买卖双方竞价后产生的双方都能接受的价格。市场价值的交易方式是双方自愿进行的，是在互无关系且独立行事的当事人之间的交易。市场价值是某一特定日期的时点价值，反映了评估基准日的真实市场情况和条件，而不是评估基准日以前或以后的市场情况和条件。市场价值的计算标准是在交易双方都合理地知道资产的性质和特点、实际用途、潜在用途以及评估基准日的市场状况，都根据自己的专业知识为自身利益决策，以争取在交易中为自己获得最好价格的条件下实现的。市场价值应用到我国征地补偿制度中具体表现为:在征收土地的过程中，补偿费用的补偿标准应由当事人双方按照土地的市场价值、潜在价值、土地征收后的最优用途，并以征收公告的日期时点作为评估基准时点，在公正、公开的基础上进行平等协商;如果被征地人无法精确的评估土地价值，可以委托具备相应资质的中立第三方进行评估，然后再将评估报告告知被征地人,最后由征地人与被征地人直接协商，征地补偿的金额及其他应给付的市场价值。
2.补偿费用分配中的集体与农民土地征收补偿费用的合理分配是以受益主体的明确为前提的。土地管理部门应该分清土地的权属关系，明确相关的受益主体。我国农村土地所有权不直接归属于个人,因此农民不能成为补偿受益的直接主体，这样土地补偿款就会直接下发到集体经济组织的手里，集体经济组织成员往往会通过隐瞒、欺骗等方式侵占、非法剥夺农民的征地补偿款，或者是以各种所谓的“名义”克扣、截留其中的一大部分，这样分到农民手中的补偿款就已经所剩无几了。针对这种情况，应该在现有的土地所有制基础上，根据明确的土地权属证明分配相应的征地补偿款，先发放给在土地登记簿上登记的且持有土地产权证的农民，然后再由农民参加村民委员大会，根据村民委员会成员的报告，交.纳一部分集体经营管理费用。这样一来，既能保证农民得到其应获得的土地征收补偿，又能避免集体经济组织的侵占、截留。在补偿分配中还应提升农民的自主参与度，发挥农民对土地补偿征收款的监督作用。设立农民再就业专项资金,弥补农民因为农地征用而失去经济来源的情况。
(四)完善被征地农民社会保障法律制度1.扩增被征地农民的社会保障项目我国《土地管理法》、《物权法》等多部法律都规定了对被征地人予以货币补偿和就业安置补偿两种补偿方式，其中多以货币补偿方式为主。征收土地用以增加二、三产业的发展,加快城镇化进程已是必不可少的手段之一，但现存法律中的征地补偿标准过低、补偿范围过窄、补偿方式单一，加之失地农民缺乏再就业的相关知识与能力，使得货币补偿不能很好地维持失地农民原有的生活水平。基于以上原因，扩增被征地农民的社会保障项目是解决当前土地征收纠纷的重要方式。笔者认为，我国的被征地人的生活保障应以货币补偿和社会保障补偿为主导，以替代补偿、股权补偿及就业安置补偿为补充的补偿安置方式。
社会保障安置:积极推广我国《物权法》中以“土地”换“社保”的安置补偿方式,完善社会保障制度，设立专门机构为失地农民管理其开设的养老保险和医疗保险账户，其资金应由国家、集体、征地人以及个人按照比例予以缴纳。政府从土地收益中为农民支出一部分资金，集体经济组织为失地农民补贴一小部分，征地人从其在土地的市场增值收益中缴纳一部分，农民再从其土地补偿资金中支出一小部分，用以购买基本医疗和养老保险，以此来保障农民在失地以后的生活。替代补偿安置:国家可以根据农民的申请，将其他较适宜耕种、闲置的土地分拨给被征地的农民,替代其原有的土地，对于两块土地之间的差价补偿给农民。
股权补偿安置:对于用来建立学校、医院、图书馆、健身中心等公益事业的征地,农民可以以自己的土地使用权为出资，人股用地项目的经营活动，当然经营之后分享红利、共担风险。
就业服务安置：即在农民失地之后，不仅要有短期的货币补偿，还应给予农民再就业安置,可以通过安排农民成为公益事业的基层管理工作者或者清洁工作者，也可以为其安排相应的技能辅导培训，以便安排相对应的工作，为其難长期的生活保障。
2.落实政府对被征地农民社会保障的责任
对于被征地人在失去其赖以生存的土地之后，如若没有得到相应的合理补偿，势必会引起大量的上访、上诉事件，扰乱社会正常的生活秩序。政府在整个土地征收的过程中占据主导地位，国家为了公共利益的实现，又赋予其行政征收权，所以，在有滥用土地征收权或者是被征地农民社会保障落实不到位等问题上，政府应承担相应的法律责任。对于有滥用职权或贪污征收款项的政府，构成犯罪的需承担刑事责任，对被征地人造成损害的还需承担民事责任，对于经济法方面的责任主要有:政府应给被征地人发放补偿款或给予其他安置补偿时不作为的，应承担实际履行或重新调制行为的责任;对于政府不当行使经济职权的行为承担补偿性的责任;对于政府经济违法行为承担惩罚性责任或制裁性责任，包括对相关责任人引咎辞职或罢免其职位、限制或剥夺相关调制资格、惩罚性的赔偿等。在土地征收方面，规定政府的经济责任形式，主要是为了限制和规范政府的权力和官员的行为，弥补刑法和民法方面的法律责任的不足之处。政府责任的落实与完善不仅可以规范行政权的行使，更能够全面有力地保护被征地农民的权利。
结论与展望