现行土地征收制度篇1
关键词：土地征收；利弊；设想
中图分类号：DF452
文献标识码：a
文章编号：1002—3933(2009)09-0053-04
工业化和城市化已被世界经济发展证明是实现现代化的正确路径。加快工业化和城市化进程是党的十六大和“十一五”规划确定的我国经济发展的一项长期战略任务，也是我国从根本上解决“三农”问题，缩小城乡差别，实现农村大量富余劳动力的战略转移，建设社会主义新农村，最终实现我国现代化的必由之路。在城市化进程中农地转为城市用地具有一定的必然性，西方发达国家农用地转为建设用地主要采用两种途径_，一个是商业途径，由用地人直接向土地所有权人收购土地，运用市场调节机制解决供需矛盾；另一个是国家征收，政府运用管制手段调节供需矛盾。后者所占比重略小些。我国目前采用的是单一途径，即国家征收。在我国，土地征收制度成为沟通国有土地与集体土地的中心环节，是联结城市土地制度和农村土地制度的重要纽带。土地制度一直是“三农”问题的核心，随着城市化步伐的加快，土地征收问题在土地问题中的重要性也日渐突出，成为关系到国家长治久安的大事。
现行土地征收制度始于建国初期，设立之初比较符合当时的国情，但一直沿用至今没有太大的发展。近年来，随着国情的变化表现出僵化的一面。它在保证国家经济与社会发展用地需求的同时，出现了一些偏离政策目标的负面影响。首要问题是供需脱节。改革开放以来，我国出现过三次大规模的“圈地运动”，分别发生在20世纪80年代中后期、1992年前后和20世纪末到2003年上半年。而发生在20世纪末到2003年上半年的“圈地运动”规模最大，占用的耕地面积远远超过以往历次。“圈地运动”的一个直接后果就是大量土地“征而不用”、“征而迟用”，造成愿本稀缺的土地资源低效率、无效率使用乃至闲置。土地征用政策实施中的问题，进一步引发了农民与政府和用地单位之间的多重矛盾。随着“圈地运动”的出现，土地纠纷成为农民维权的焦点，拒征、上访甚至流血冲突等事件不断发生。国土资源部提供的数据表明，2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地等问题，占信访接待部门受理总量的73％，其中40％的上访人诉说的是征地纠纷问题。征地政策实施中的严重问题引起了中央政府的高度重视。2004年11月3日，国土资源部出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》将土地征收决定权进一步上移。同时，中央政府加大了对地方政府违法征地的打击力度，如2006年9月27日，温家宝主持召开国务院常务会议，严肃处理了郑州市违法批准征收占用土地建设龙子湖高校园区问题；几年间，坚持严厉打击地方政府“以租”的行为。一时间甚嚣尘上的“圈地运动”终于渐渐地尘埃落定，但留给我们思考的另一个问题是，延续了几十年的供地体制是否已经不能适应土地需求?改革开放以来“一抓就死，一放就乱”的被动局面，如何彻底加以解决。这就需要对征地制度在理论上进行深入的梳理。
一、土地征收制度的概述
(一)土地征收制度的概念
由于特殊的土地所有权制度，我国的土地征收制度与其他各国普遍实行的土地征收制度有很大区别。从世界各国的通例上看，征收权是政府在指导土地资源利用中最具有强制性的重要权利，也称为最高权利或统治权，指最高统治者(国家)在没有土地所有者同意的情况下，以补偿为前提，将其土地财产征用于公共需要的目的。我国长期实行土地所有权“二元结构”，即土地属于国家和集体所有，且集体土地的所有权与经营权分离。所以，我国的土地征收应定义为：所谓土地征收，是指国家为了公共利益的需要，经过法律规定的批准权限和批准程序，给付集体土地所有权人和土地承包经营权人相应的补偿后，将集体所有的土地转化为国家所有的土地的行为。
(二)建国以来，我国土地征收制度的演变
我国现行的土地征收制度自建国初形成，2004年宪法修正以前，我国的立法上和学术界没有严格区分征收和征用，一概以土地征用的概念代替土地征收。修改前的《宪法》和《土地管理法》中规定的“征用”实为“征收”。2004年3月14日，十届全国人大二次会议对宪法进行修改时，首次在《宪法》中明确规定了征收的概念。2004年8月28日，全国人大常委会第十一次会议做出了修改《土地管理法》的决定，在《土地管理法》中也规定了征收的概念。
1953年12月5日，政务院公布了《国家建设征用土地的办法》。此时的征地制度主要是体现国家的利益，为配合“三大改造”，对地主的土地实行无偿征收。它对保证国家建设用地(工业化和城镇化)的顺利取得，降低建设成本，积累建设初始资本，改善投资环境，推动地区经济社会发展等起到了重要作用。计划经济体制建成以后，征地制度的价值取向发生了变化，注意调节政府与农民的利益冲突。对因征地而不能耕种的农民进行就业安置，实行“谁征地。谁安置”的办法，政府与农民之间的矛盾不大。改革开放以来，随着企业逐步获得用人自主权，就业安置被淘汰，政府开始试行货币安置。由于政府长期不承认土地的增值收益，征地的补偿费用持续偏低，对农民的利益保护不足。直到2004年政府大幅度提高了土地补偿标准，矛盾才得以缓和。
(三)西方国家征收制度的立法经验
西方国家的征收制度也存在一个不断演化的过程。自所有权制度产生时起征收就作为对所有权的一种限制一直存在，它与所有权制度一起发展。征收制度是一种剥夺所有权的制度，但征收制度除了限制所有权的一面以外，也具有保护所有权的一面，两方面的特性在不同历史时期、不同所有权观念之下有不同的表现。1，罗马法时期：罗马法规定，傍河的公路被洪水冲毁或因其他原因崩坍时，则傍河修筑的新公路的土地即可无偿地被征收。由此可见，征收制度更多的还是体现了对所有权的限制。2，近代个人所有权观念主导时期：法国《人权宣言》17条规定，“(所有权)非经合理证明确为公共需要并履行正当补偿，不得加以剥夺”，此时征收制度里“公共利益需要”和“公平合理补偿”两个必要条件已经体现除了对所有权进行保护的强烈要求。3，社会所有权观念主导时期：“社会所有权”的观念认为所有权虽宜由个人把握和拥有，但个人行使所有权时，则必须合于国家社会的公共利益。因此，社会基于公共利益，可以限制或剥夺个人的所有权。依据社会所有权的理论，“所有权何以成为本质上附有条件而可以限制之权利，终于在其本身觅得理论上之正当根据。”此时所有权绝对性与征收制度对所有权的限制性的关系也得以协调，对征地制度的制约也有所松动。如在公益性方面，美国早期的法院对“公共目的”作了限制性的解释，将其定义为“公共使用”(publicuse)，即代表公共利益主体的使用。20世纪30年代，对土地征收中“公共使用”的要求在司法判决中被大大放宽了，仅要求“最大地服务于公众”。“公共目的”不再局限于公共利益主体的使用，还包括其他公共利益。曾有一些城市重建项目，即使这些项目最终的使用者是私人，法院也认为这些项目符合“公共目的”的要求。在法国，人权宣言中指出只有在符合公共必要性的前提下才可以被实施，而民法典及以后的立法中改为“公共用途”，以后的可法判例又使用“公共利益”，用语的改变标示着财产征收前提在范围上的扩大。补偿原则方面，“二战”以后，联邦德国基本法改采合理补偿原则。在我国台湾地区，实务上多采取合理补偿原则。
二、我国土地征收制度的优势
(一)我国土地征收制度率先对经济建设用地当中供需谈判的无效率问题给予了恰当的关注
如果建设项目巨大，牵涉到与许多私人财产所有者的交易，这些复合交易的谈判即使不是不可欲，也是成本很高的。原因有二：一是因为规划确定以后放弃原来的购买计划而购买其他土地的成本巨大，私人所有者知道这点后会提出高昂的收购价格；二是因为每一位所有者都希望自己成为最后一个出售者以获得最大的利益。无论是公益性用地还是经营性用地都会遇到这种尴尬局面，影响土地有效流转，从而导致土地利用的无效率。一般地说，土地的需求主要来自于土地使用者对土地空间功能的主观评价或感受。如果某权利人对个别地块情有独钟，出于保护物权的考虑可以给予尊重，但我们反对个别人以保护物权为名待价而沽，恶意提高土地流转成本。我国从1953年12月5日政务院公布的《国家建设征用土地的办法》中就明确规定私营经济企业和私营文教事业用地，由国家代为征收，以期避开高额的谈判成本。到目前为止，西方发达国家只是把限制所有权的制度局限在公益项目中，从效率的角度分析，具有不彻底性。
(二)建设用地统一归国家所有便于管理
我国实行土地所有权“二元结构”。与农民集体经济组织相比，国家作为建设用地所有权的主体具有天然的优势。它有专门的组织机构，信息优势、技术优势、经济优势，作为一个统一的组织可以充分调剂余缺，为保护耕地创造了物质条件。农民集体经济组织在与开发商等需地者的交易中处于劣势，对建设用地的使用价值和价值的估计总是不够准确，很可能低价出让土地。农民集体经济组织回购土地的可能性也极小。一旦土地用途比例失调，就会直接危胁到国家的粮食安全。
(三)避免供地者恶性竞争，压价供地
农用地的所有权属于农民集体经济组织，且实行所有权与经营权分离的制度，经营权被分散到各个农户。这样供地者表现出分散的特性。分散一方彼此交流实现共赢的成本高昂。按照法律经济分析的观点，议价者一直不能确定对手将如何行为，并不是因为传达某人意图费用很高，而且因为其在博弈中的战略意图要求其“掩盖”自己的真实意图。供地者过于分散，信息不易交流；土地交易又不能十分频繁，价格对市场信号反映较慢。这就有可能造成在一些偶然因素的促发下，竞相压价。供地者很难完全依靠市场竞争充分保护自己的利益，社会也很难完全依靠市场竞争实现资源的有效利用。
三、我国规行土地征收制度中存在的主要问题
(一)大量的耕地被侵占，不利于耕地的有效保护和农业的长期持续发展
建设用地供给大于需求，造成国有资产的大量流失和土地资源的大量浪费。开发区建设停滞，形成大量闲置、搁荒土地。据国土资源部的统计，在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划了近3000万亩地，已经开发的仅占规划总面积的13.51％，近2600万亩土地闲置荒芜。在闲置和搁荒耕地中，很大一部分土地的表层土壤和配套的农业生产设施遭到破坏，已经无法重新耕种，造成大量土地资源的浪费。2005年6月国土资源部召开的“无锡会议”传出的信息表明，当前全国城镇有闲置土地108万亩，空闲土地84万亩，批而未供土地203万亩，合计395万亩，占城镇建设用地总量的7.8％。专家估算，我国城镇土地闲置率至少达43％，如果集约利用，每年可以节约出近60％的耕地占用量。
(二)土地征用补偿范围窄、标准低
《土地管理法》确定的农用地征用补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，而对与被征用客体有间接关连以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿，如残余地、相邻地损害、营业损失和租金损失等。与补偿范围同时存在的问题是补偿的标准低。按《土地管理法》征用补偿标准，耕地的土地补偿费为该地被征前3年平均产值的6～10倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍；每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均产值的30倍。实务中补偿费用多是就低不就高。土地补偿费以农地收益来计算，并没有反映农地转为非农地的预期收益，失去土地的村集体及村民受益程度低。被征用人的利益在土地征用补偿中没有得到相应的体现，1999-2004年全国共征地1330.6万亩，支付给农民的征地补偿费用平均每亩为2.547万元。而土地转为建设用地出让后，扣去开发成本，纯收益远高于征地补偿费。如2003年平均每亩出让收入为18万元，平均每亩出让纯收益为6万元；2004年平均每亩出让收为23.55万元，平均每亩出让纯收益为8.59万元。土地出让纯收益有相当一部分是从农民征地补偿费中压出来的。基础设施建设项目，尤其是地方政府重点项目，与其他项目相比，征地补偿费明显偏低，有的甚至低于法定标准。在国外，建设高速公路的土地取得成本一般占工程总投资的50％～60％，而我们只占10％～15％。土地征收补偿范围过窄，补偿标准偏低的主要原因在于，从法律设置上忽视了土地征收过程中级差地租存在的这一经济现实。根据政治经济学的原理，级差地租是由经营较优土地获得的、转归土地所有者占有的一部分超额利润。土地的有限性和以此为前提的土地经营的垄断，是级差地租产生的社会经济原因，而同级差地租的形成没有关系。农民是城市化的参与者、建设者，也理应成为城市化的受益者，不能因为土地增值的直接原因在于工业而否认农民的在这一过程中’的经济作用。
(三)土地征收费用的分配机制不合理
由于我国农地所有权的主体为集体经济组织，所以农民拿到手的仅仅是耕地补偿费总额中的一部分。而且这部分收益不仅在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行分配，而且由于我国法律关于农村集体经济组织主体的界定模糊不清，一些县、乡(镇)政府也参与土地收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益进一步减少。据有关部门统计，目前在城市建设占用农业用地过程中，土地收益的分配比例大致为：农民只得5％-10％，集体经济组织得25％-30％，60％-70％为县、乡、镇各级政府所得。以上数据表明，地方政府占了土地收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势。
(四)土地征用程序设计不合事宜
1，土地征用行政审批环节多，效率低。根据土地征用有关规定，我国目前土地征用要经过九个环节：1)办理用地申请；2)拟定征地方案；3)征地审查；4)征地审核与批复；5)征地方案公告；6)制定征地补偿方案；7)征地补偿、安置方案公告；8)补偿安置的实施；9)颁发建设用地批准书。在这九个环节中，绝大多数环节的承办主体是行政主管部门，有很多环节工作性质和内容重复，行政效率低下。
2，农民权利得不到应有保障。我国现行的土地征用规定过分强调征地的强制性，剥夺了被征地的集体、农民与征地单位平等协商的机会。土地征用可以在农民毫不知情的情况下进行，补偿标准、安置方案由政府决定，征地费用包干协议由土地管理部门和建设单位签定，农民没有发言权，就是在公告环节，也只是要求土地的有关权利人到土地主管部门去办理登记。虽然《土地管理法》规定了公告制度、《征用土地公告办法》规定了公告制度和听证制度，但由于制度设计本身的缺陷，事实上往往流于形式，保证不了农民的知情权与参与权。有关征地政府的所谓公告，是在征地补偿安置方案已经确定之后才进行的，而不是在听取被征地农村集体经济组织、农民的意见之后才确定的，既然征地补偿方案已经确定，公告只是走一走形式。《征用土地公告办法》规定了农民有听证的权利，但在听证活动中农民所反映的意见，听证之后常常被有关征地政府搁置一旁，并没有真正得到重视，更谈不上落实。
(五)争议解决机制不健全，缺乏司法救济途径
根据《土地管理法实施条例》第25条第3款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。根据《行政复议法》第30条第2款规定，被征用土地的相关权利人，不服根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对征用土地决定的行为，只能依法提起行政复议，且该复议决定为最终决定。可见，农民对政府土地征用有意见的，也只能由政府裁决。在土地征用管理中，相关政府集土地的管理者、收益者、征用者、行政协调者和行政裁决者于一身，面对被征地的农民集体、农民对补偿标准不服提出调处、裁决，其根本无法做到公正协调、裁决。这是一种“自己做自己案件的法官”的纠纷解决方式，并不符合近代以来的自然公正原则的一般要求，无法有效防止政府征收征用权的滥用，无法确保被征地者因征地而遭受的不平等损失得到必要的公平补偿。司法救济具有中立性，在审理具体案件时，法官只服从法律，“法官常常是与人民站在一起反对统治者滥用权力的进步力量”。司法救济途径是解决征地纠纷不可或缺的环节。
四、征地制度发展的预想
与工业化、城市化的快速发展相伴的，必然是大量农业用地转变为建设用地，如果所有建设用地全部采取征用方式转变为国家所有，也就意味着要由政府承担全部失地农民的生活保障，其复杂性难以估量，政府管理体制的刚性决定了它不可能单独完成这个任务。国土资源部2004年的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，要求全国征用耕地一律适用最高的补偿标准，体现了领导层将土地征收权上移的指导思想，它虽然对扼制征收权滥用起到积极的作用，但这种一刀切的做法忽视了土地价值的复杂性和波动性。从逻辑上看，几年之内就会引发供地不足的问题。因此，缩小政府征地范围，是解决工业化、城市化过程中土地利用各种复杂矛盾的上上之策。征地权只能严格用于公共利益的需要，非公共利益性质的用地交易交由市场机制加以解决，让用地者自己与农民集体和承包农户在法律的框架内平等协商取得土地使用权。允许农民分享社会进步产生的土地增值收益。
培育土地使用权交易市场，国家的宏观调控的作用是不可否认的。我们要借鉴现行征地制度的经验和教训，更要以辩证分析的方法对待西方发达国家的立法经验，通过对旧制度的扬弃形成新的资源配置机制。
(一)试行公平待遇原则，防止供地者待价而沽，提高效率
规模较大的建设无论是公益性，还是经营性，都会出现供地者待价而沽的现象，导致无效率。完全开放的土地市场不容易克服这个矛盾，笔者设想引入法律经济分析方法中的“搭便车”现象解决问题。所谓“搭便车”，是指公共物品的消费不具有排他性，有些人不投资而享受公共物品的现象。“搭便车”臭名昭著，导致了公共物品生产不足，但换一个角度也能为我们带来方便，在土地收购合同中称之为公平待遇原则。在同一个建设项目中，由法律明确规定售地报酬向后相容，即率先与收购方签订合同的供地者搭便车。具体内容为：先供地者与土地收购人达成协议后，即产生了查阅后供地者售地合同的权利，如果同一项目相似地块后供地者获得更高的报酬，则先供地者自动享有该待遇。收购人向后供者提供不公开报酬的，则处以巨额罚款。基于公平原则，如果购地者在合理的期限内未能与全体供地者达成统一的协议，有权不支付违约金而解除合同。在这种制度安排下，个别“钉子户”可能引起三种结果：一是其他售地者搭便车；二是购地者修改计划，“钉子户”被排除在建设项目之外；三是购地者放弃该建设计划。这种制度安排可以在一定程度上促成分散的供地者中愿意售地的人尽快与购地人在公平、自愿的基础上达成协议；出于个别原因不愿意提供土地的人，_还可以保有其土地；而以保护权利为名，谋求高额利润者丧失经济动力。这样，最终克服由于售地者过于分散而导致的土地权利转让过程中的无效率问题。
(二)由专门机关定期公布收购土地的指导价
无论是农民个体还是农民集体经济组织都受经济地位和技术的限制很难准确把握土地使用权的价值。最后一次“圈地运动”之所以能有效扼制，与2004年国土资源部提高土地征收补偿费用标准有很大关系。政府在认定土地价值方面具有巨大优势，其认定的价格会受到供地者和购地者双方的尊重。价格指导可以作为土地使用权市场有力的宏观调控工具。
(三)市场交易的对象是土地的用益物权，供地主体主要是农民
我国农村的土地属于农民集体，集体成员拥有土地承包经营权。在保留集体土地所有权的框架下，土地收购的对象应当是土地的用益物权而不是所有权。购地款在农民集体与农民之间的分配比例应当由法律明确规定，农民应当获得主要部分。随着现代社会对财产“从所有到利用”观念的转变，在满足主体需要的问题上，是所有权还是使用权已经不再显得十分重要。在英国，由于土地属于国王，实际的土地占有人皆为用益权人。这种制度安排并没有影响到土地的使用。国土资源部2004年的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》明确规定补偿款主要归农民，是有益的探索和成功的经验，在一定程度上已经解决了土地收益的去向问题。
(四)明确规定建设用地规模的最低标准，避免土地撂荒
土地是生产资料中的稀缺资源，在特定的时期内具有有限性。我国《农村土地承包经营权法》和《城市房地产管理法》明确规定禁止土地撂荒，这是成功的立法经验，应当坚持。在组织土地使用权市场的过程中，应当继续实行建设用地的依法及依规划审批制度，严禁小规模、低水平的建设。还应当要求建设单位提供保证金，一旦土地不能达到原定的规模化经营目的应当立即改变用途或利用该资金将土地恢复到适耕状态。
(五)通过税收政策调整建设用地供求总量
粮食安全应当成为影响土地使用权市场的重要因素，对该因素最敏感的是国家。完全依靠市场自发调节会因为信息滞后而导致农用地和建设用地比例失调。国家应当通过税收形式充分掌握建设用地发展规模和进度，要求建设单位尽可能使用存量用地，充分保护耕地。
现行土地征收制度篇2
现行的土地征收制度产生于计划经济年代，随着市场经济的发展，这种机制已经不能满足市场经济的要求，土地征收无序性问题就是其中突出的问题之一，如果我们不能协调好各利益主体的关系，必将导致大量的纠纷和矛盾。为促进我国土地征收制度的完善和社会的稳定，本文对土地无序征收的问题进行分析，提出解决土地地征收无序的问题的基本思路。
关键词：土地征收；原因；解决办法
1.我国土地征收制度的历史发展
新中国成立之前，我国就曾参照国外相关立法，建立了专门的土地征收法，规定被征收的土地主要是城市和农村的私有土地，土地征收补偿标准以土地征收当时的价格为依据。建国后，新中国开始了土地征收和相关立法工作，1950年中央政府政务院公布的《铁路土地留用土地办法》中规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施使用土地，由路局当地政府购买或征购之。[1]这是新中国成立后最早出现土地征收概念的立法。1953年政务院又颁布的《对于国家建设征用土地办法》，第一次较为完整的建立了土地征用制度。建国初期，我国土地征收制度建立和立法的思路主要是：征地是由于公共设施和建设用地的需要，土地补偿是以征收时的人均年产值作为标准，而补偿的对象只限于地表以上的附作物。改革开放后，我国的土地征收制度有了很大改进，这与我国社会主义市场的战略目标的确定、保障人权理念以及人类资源可持续发展理念是密不可分的。
2.我国土地征收制度的现状
我国目前的土地征收制度体系最初是在计划经济体制下形成的，2004年，国家宪法修正后，《土地管理法》也进行了修改。土地征收制度虽然形成了初步的体系，但只是对征收、征用进行了区别，远没有达到依据市场手段有效配置资源，提高土地利用效率，保护公民合法权利的目标，对长期计划经济体制下形成的思维定式也没有大的突破，尤其表现在土地征收的公共利益界定、征收土地程序、征收的监管力度、土地制度方面的不完善。
3.造成土地无序征收的原因
近年来，随着农村城镇化进程加快，各地开发区热、旅游开发热和房地产热等的纷纷兴起，农村土地越来越多的被征收。然而，被征收的土地并没有得到合理利用。现实中，乱圈滥用和征而不用现象普遍存在，有些投资商意识到土地的升值潜力大，就利用开发各种园区之名变相圈地，进行假投资真炒作。土地是不可再生资源，同时也是社会保障，被征收的土地越多就意味着农民的生存田越少。土地无序征收的现象十分严重，而造成这种现象的原因也是多方面的。
3.1现行政策诱导地方政府“以地生财”
国家对土地实行用途管制，国家为了公共利益的需要，征用并对所征土地给予一定的补偿。这样，土地用途变更带来的可观收益，极大诱发了各地的圈地冲动。被政府征收的土地常被进行这样的运作：直接放在二级市场上套现，用土地使用权或收益权抵押向银行贷款，以土地换取民间对政府工程的投资等。土地征收的低成本和土地出让的高市价，成为一些地方政府频频征地的动力。[3]
3.2对土地征收监管力度不力改变了各级政府对违法征地的成本预期
目前，国土部门的监察力量非常薄弱，往往一个基层国土部门只有4-5个工作人员，而这些工作人员却要管理着几万亩土地。这样，的管理必然存在漏洞。据国土资源部统计，2005年16个城市的卫星遥感监测显示，违法用地宗数占新增建设用地宗数近60%；个别地方高达90%。而2006年前五个月，全国土地违法案件高达25153起，涉及土地面积18.36万亩，同比上升近20%。[4]
3.3土地制度的不完善降低了对政府外在约束
“公共利益”概念界定模糊，宪法规定政府可以为了公共利益的需要可以征用土地，但并没有对公共利益作出明确界定，这样公共利益就被一些政府扩大化，政府通过非公益性征地极大地损害了农民的利益，导致土地被滥用。
农村集体土地所有权主体模糊，权属不明，也降低了对政府的约束。农民只对集体土地享有使用权，因此，在政府在将农村集体土地征收为国有土地时，往往集体土地产权人只能被动接受政府的交易价格。
3.4土地征收权的行使程序模糊和混乱
从技术层面看，表现为程序性规范缺乏或模糊。土地征收程序立法粗糙、简单，制度设计在具体操作上有很多漏洞，再者土地征收程序与建设用地、农用地审批程序等内容混在一块，缺乏清晰性和条理性。
从利益层面看，则是由于土地征收所涉及的经济利益诱人。到2004年底，全国城
镇规划范围内共有闲置土地107.93万亩，空闲土地84.24万亩，批而未供土地203.44万亩，三类土地总量为395.61万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%。造成大量土地闲置的主要原因，一是前些年一些地方不按经济规律办事，盲目铺摊子、上项目、大面积占用土地；另一方面，土地管理措施的乏力，也为一些地方变相非法批地、盲目征收或出让土地造成可乘之机，盲目建设开发区是其主要表现之一。
4.解决土地无序征收的基本思路
4.1明确界定公益事业的范围
土地征收只为公共利益的需要而行使，我国《土地管理法》第二条第四款和《宪法》第十条第三款虽强调土地征收的公益目的，三相关法律并未对公共利益做明确界定，反而将公共利益扩大化了，因此要保护好农民土地的合法权益，就必须严格界定公共利益的范围，并且公共目是直接的。对公共利益用地如公共道路交通、科学文化教育、公共卫生医疗、环境保护、文物古迹的保护、公共水源及水利等非营利性用地，可采取土地征收的方式并给予一定补偿；而对营利性为目的的经营性用地，必须在土地利用总体规划等的控制下发挥市场机制的作用，允许农民对集体土地以使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的合作开发或自行开发经营。[6]
4.2加强土地征收监管力度
对征地施行监管，是保证征地行为公平合理的首要条件。首先，公开征地方案并征求农民意见。各地国土部门在征收土地时应按照《征地土地公告办法》规定，在被征地所在村、组公告征地方案事项，并征求被征地村村民的意见，征地方案得不到同意，国土部门不予报批。
其次，加强村民的普法维权意识。大多数农民由于维权意识淡薄，面对不公平的征地补偿忍气吞声，不积极举报。因此，加强农民的普法教育工作，提高农民的维权意识，这样才更有利于土地的监理工作。
第三，加强征地批后监督检查。各级国土部门要依法对所批准用地的方案实施情况严格进行监督检查，确保所征土地用途得到落实，确保被征地农民合法权益得到保障。一旦发现问题，应立即会同政府有关部门采取有效措施，予以解决。[7]
4.3加快农村集体土地产权制度改革
完善农村集体土地产权制度的相关法律法规，为产权制度的改革提供法律保障；完善集体土地的处置权，在征地过程中，可考虑让农民以集体土地使用权作价入股，实现农村资源效益最大化，最大力度保障被征地农民的生活；完善集体土地流转制度，促进土地使用权的跨区域、跨行业流动，最大限度地合理利用土地。
4.4完善相关土地征收的法律体系
加强土地征收法律监督是完善土地征用法律制度的根本保障，应当从立法、程序、事后三个环节加强土地征收法律监督加强行政行为的监督。
建立土地回购制度、建立健全土地征收制度，充分发挥功能、建立健全土地征收争议的司法裁决制度、健全土地征收法定程序是完善土地征收法律制度的基本要求。[8]
马克思曾经指出：“土地是一切生产和生活的源泉。”随着社会的发展，土地资源的稀缺性日益剧烈，土地资源的重要性也日益受到普遍重视，对土地的利用开发进行法律上的规制也显得由为重要，土地征收就是国家剥夺土地财产权的一种方式，土地征收制度运行得不好，使农民失去土地，将危机农村社会的稳定，从而危机整个社会的稳定。。长期以来，我国的理论与立法对土地征收的重要性和“特殊性”未给予足够的重视。这也成为当前土地征收现实中矛盾重重、混乱无序的一个重要原因，改革和完善土地征收制度已成为当务之急。
参考文献：
[1]郭洁：《土地资源保护和民事立法研究》，法律出版社2002年版第297页.
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[4]地方闲置土地资源及利用状况比较[Z].北京国际城市发展研究院领导决策信息中心：2005-8-4.
现行土地征收制度篇3
关键词法律经济学效率土地征收制度公共利益
一、前言
土地征收作为一种基本的土地法律制度，普遍存在于各国的法律之中。综观各国法律，土地征收制度的内容基本上是一致的，即：国家或政府为了公共目的而强制将私有土地收为国有并给予补偿的法律制度。建国以来，我国逐渐形成土地的国家所有权和集体所有权两种所有权形式。鉴于征收制度自所有权制度产生时起就作为对所有权的一种限制一直存在，它与所有权制度一起发展，并在社会所有权的观念下觅得其存在的合理性。本文论述的我国土地征收制度主要是指国家对集体所有土地的征收。
在方法论上，法律经济学（Lawandeconomics）别具一格，它运用经济学尤其是微观经济学的理论和方法来对法律进行分析，具有明显的定量分析的优势。经济学的优势在于它是一种事前分析，而法律仅仅是一种事后的“补救措施”。法律经济学将事前分析的方法引入法学研究，可以对新法的制定或法律的修改后果进行事前分析，预防或避免法律制定的重大失误。做为以经济学的理论和方法来研究法律的成长、结构、效益及创新的学说，法律经济学的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和执行都要有利于资源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用资源，最大限度地增加社会财富。而土地征收制度做为一种剥夺所有权的制度，必须具备“公共目的性”和“补偿性”的条件，从而实现土地资源配置的效率最大化。这正是应用法律经济学对我国土地征收制度分析的重大意义所在。
二。法律经济学视野下我国土地征收制度的缺失
法律经济学研究的基本方法在于分析财产制度是否符合经济规律以及怎样促进资源向效率更高的使用方式转移。征收制度作为财产法中一种十分特殊的制度，引起了法律经济学者极大的兴趣。在法律经济学的视野下，我国土地征收制度至少存在以下问题：
（一）对法律的经济分析就是通过法律促进稀缺资源的有效配置，实现效益，并以效益为目标（或称之为进行制度创新）。即所有的法律活动都要以资源的有效配置和利用，以社会效用的增加为目的。而现行的土地征收法律规定与“公共利益”的目的存在矛盾，导致“公共利益”的范围规定得不够明确，不能使土地资源在征收过程中得到有效配置和利用。
1、立法上的缺失。《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定，单位和个人进行建设可以申请使用原来属于国家所有的土地，也不排除申请使用国家征收的土地的可能。如果是这样，就严重违背了“公共利益”的目的。法律中出现这种矛盾之处是因为立法者在立法时没有区分开公益性和经营性建设用地，以至于土地征收与建设用地笼统的被规定在一块。因此，在土地征收的立法中，我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。
2、实践中的困境。虽然立法者对征地目的有着更为严格的限制的意图，但是，我国有关土地征收目的的规定依然不够具体、规范，实践中依然不能很好的防止土地征收的滥用。立法上，我国的《土地管理法》只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何的规定。但由于我国行政机关现在的工作水平和透明度还不能完全令人满意，因此，过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收。
（二）法律经济学的核心思想是求任何法律的制定和执行都要有利于资源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用资源，最大限度地增加社会财富。而我国补偿的项目较少，远不能覆盖被征地人所有的损失，这是我国土地征收补偿制度的主要缺陷之一。
1、补偿标准偏低，而且以地平均年产值作为补偿标准极不科学。虽然1998年《土地管理法》已经大幅提高了征地补偿标准，但这样的补偿标准在经济发达地区与土地的市场价格相比还是偏低的。根据土地管理法的规定，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地在征地前三年平均产值的10-16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，以现金形式的补偿通常都在每亩1.5-3.5万元之间。实践中，不少地区征地时仅以法律规定的最低标准计算补偿额，被征地方获得的补偿是相当低的。
同时，根据政治经济学的原理，级差地租是由经营较优土地获得的、转归土地所有者占有的一部分超额利润，由个别生产价格低于社会生产价格部分的差额构成。在市场经济和土地所有权存在的条件下，优等地、中等地上的超额利润，最后会通过土地所有者与租地经营者之间的竞争，转化为土地所有者占有的级差地租。所以，土地所有权是使超额利润转化为级差地租的原因，而同级差地租的形成没有关系。不难看出，土地生产条件的差别是级差地租产生的物质条件。土地的有限性和以此为前提的土地经营的垄断，是级差地租产生的社会经济原因。而我国在土地征收的补偿上采用平均年产值的标准，从法律设置上忽视了土地征收过程中级差地租存在的这一经济现实。
2、征收补偿中存在的一个重大问题在于农民不能从土地增值中分享利益。政府往往以较低补偿费获得土地，再以很高的出让金转入市场，实践中，这部分的增值额是非常大的。这些增值额实际上是土地从农用地变为城市用地产生的级差地租。但是，国家对征地过程中的这部分增值额不予确认，也没有让失地的集体组织或农民从增值额中获利。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距，因此，应解决土地增值分配不合理的问题。
3.补偿发放和补偿方式存在缺陷
（1）土地补偿费用收益主体不够明确。由于历史遗留的因素，土地在国家和集体土地所有权之间的权属界定并不非常清晰，不同所有权主体的土地经常交错在一块。众所周知，征收土地与征用土地是不相同的，前者改变的是所有权，后者改变的是使用权，在存在土地承包经营权的情况下，如果征收土地就涉及到对两个主体进行补偿的问题：一是对所有者即农民集体进行补偿；二是对土地所有权上依法设立了承包经营权的使用权人进行补偿，三是如果上面附着物另为他人所有的，还涉及到第三人补偿。如果土地使用权上设定了抵押权的，还应通知抵押权人，以保障担保物权人的利益。但是，我国现行的土地管理法是怎么规定的呢？只通知和公告农民集体和农民。而土地管理法实施条例竟规定，土地补偿只归农民集体经济组织。那征收的土地承包经营权的补偿费到哪里去了呢？显然，土地法没有考虑到我国土地使用权或承包经营权已流转的法律现实。这给确定土地补偿费用收益主体带来了困难。
（2）土地补偿方式不够灵活，安置方法过于简单，无法解决失地农
民的就业问题。我国现行法律中规定劳动力安置是主要实行货币化安置的方式。计划经济时代，劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。但随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法和“农转非”等办法，在实践中很少使用，已失去意义。安置费和土地补偿费、青苗补偿费一并计算补偿给集体纠纷组织，对农民安置问题不再考虑。而我国现在征地补偿的利用机制还不是很成熟。补偿费用有时候就直接发到农民手上，出现农民坐吃山空的现象。农民失地后很难再获得较好的工作机会，缺乏长远的生活保障。
三、完善土地征收制度缺失的法律经济学分析
法律经济学者认为，征收制度的潜在无效率是可以被潜在效率抵消的。法律经济学者对此的解释是，政府征收所涉及的项目一般都是巨大的，牵涉到与许多私人财产所有者的交易，这些复合交易的谈判成本是很高的，原因有二：一是因为政府在规划确定以后放弃原来的购买计划而购买其他土地的成本巨大，私人所有者知道这点后会提出高昂的收购价格；二是因为每一位所有者都希望自己成为最后一个出售者以获得最大的利益，势必影响收购的进度。如果征收者承担了如此巨大的成本，只能提高服务价格，把成本转嫁到消费者身上，这样消费者和征收者双方都不能获益。此外，鉴于征收成本巨大征收者也可能会采取其他措施替收他们计划内的土地，结果，这些土地就不能转到使用效率更高的征收者手中。
因此，对于土地征收制度的完善，从法律经济学的角度应当做如下分析：
（一）明确规定“公共利益”的范围，以法律的形式来确定土地征收制度的目的。
首先，在制定土地征收的法律制度过程中应如何理解要符合“公共利益需要”呢？法律经济学者运用有关公共产品的理论予以回答。根据该理论，对抗性和排他性的私人产品应由私人所有和提供，具有非对抗性和排他性的公共产品（如国防）则应该由公共所有，政府提供这些公共产品是更有效率的。由于政府提供公共产品时的高效率，因此，政府在供应公共产品时征收私人财产才是正当的，反之，政府为了供应私人产品而征收私人财产则是不正当的。供应公共产品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我国应采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式，除了保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益”的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的。我国可以以这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益”的范围基础，同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。此外，我国还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法，建立我国完整的公益事业法立法体系，具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用土地征收。
其次，应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度，区分公益性和经营性建设用地，将土地征收严格限制在公益性建设用地内。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据我国的实际情况来看，以各级人大来审核较为可行，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地。
（二）至于为什么要“给予公平合理的补偿”，法律经济学者给予的最简单的解释是，它能预防政府过度使用征收权。如果不存在公平赔偿规定，政府很可能就会积极的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而这种做法对整个社会来讲往往是浪费资源和低效的。征收补偿至少部分是为了强迫政府将征收的成本内部化，从而使社会资源配置达到经济学意义上的最佳点。显然，征收行为不仅具有管理成本，而且具有昂贵的机会成本：一旦财产被政府征收，它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要给予补偿，即不需要花钱就可征收财产，那么政府可能会受到“财政错觉”（fiscalillusion）之影响，也就是政府官员将误以为所征收的资源没有机会成本或机会成本很低，从而作出非理性决策。其结果必然导致政府过度征收，进而导致资源的错误配置和浪费。了避免发生财政错觉，宪法要求政府给予完全补偿或赔偿，迫使政府比较征收的机会成本和征收后的财产价值。
因此，在现阶段我国对土地承包关系定位尚未明确的情况下，要完善土地征收的补偿制度：
首先，扩大征地补偿范围，提高征收补偿标准征收条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款”，须臾不可分离。土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。现行法律中规定的征地补偿范围无法补偿因征地给农村集体经济组织和农民带来的损失。我国在第四次宪法修正案中明确规定了补偿的内容，这是立法上的一个巨大进步，为征用、征收补偿立法和实施征用、征收补偿活动提供了宪法依据。立法中应通过对土地所处的地理位置、种植种类和地上建筑物、构筑物、地上作物、农民房屋等补偿予以明确，对相邻土地的损害补偿也应予规定，不断扩大征地的补偿范围。
其次，国家需要承认征地带来的土地增值效益，并使农民从土地增值效益中分享利益。当然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府开发建设带来的，需要政府投入大量的资金进行基础设施建设，因此，征地后的土地增值也应该有一部分为政府获得。政府可以通过开征土地增值税获得此部分的份额。对被征收土地上的农民进行妥善安置，是征地制度改革能否成功的关键。安置工作应当实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则，拓宽安置渠道。可以考虑以土地补偿费为主，采用以下补偿方式：（1）货币安置；（2）地价款入股安置；（3）社会保险安置；（4）留地安置；（5）用地单位安置；（6）农业安置；（7）土地开发整理安置等等安置途径。但不管采取何种途径，应坚持“保护农民的合法利益”的原则，使农民在失去土地后还能保证其生存权和发展权。
参考文献
（1）［美］理查德。a.波斯纳著，蒋兆康译：《法律的经济分析》，中国大百科全书出版社1997年版
（2）［美］麦考罗，曼德姆著，吴晓露，潘哓松，朱慧译：《经济学与法律——从波斯纳到后现代主义》法律出版社2005年8月版
（3）杨松龄：《两岸土地征收法制比较研究》，载于《中国大陆与港澳台地区土地法律比较研究》，天津大学出版社2001年版
现行土地征收制度篇4
关键词：土地征收制度；财税体制；城镇化；改革路径
中图分类号：F301.1文献标识码：a文章编号：1009-9107（2016）06-0001-07
引言
我国的土地征收制度是历经多年形成的，在加快基础设施建设、促进我国经济可持续发展等方面发挥了重要作用。同时，在二元分割、政府垄断和非市场化配置的土地制度下，土地征用范围过宽、土地征收补偿标准过低且随意、土地利用效率较低等土地征收制度面临的主要问题也屡受诟病，难以为继。自2001年以来，我国启动了多轮以土地征收补偿标准、土地征收实施程序、补偿安置方式等为核心内容的土地征收制度改革试点，并取得了一定成效，但改革阻力重重，与思路混乱矛盾交织，以土地征收纠纷、违法占地为主的群体上访、失地农民权益受损、腐败频发等问题长期未能得到有效解决，土地财政问题并未破题[15]。如何平衡各方利益，真正触碰到问题的核心和难点，进而促进我国经济结构转型升级，实现经济可持续发展，是我国土地征收制度改革具备现实可能性面临的重要挑战。
党中央、国务院十分重视土地征收制度改革，在党的十报告中明确提出要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。党的十八届三中全会进一步指出要“建立城乡统一的建设用地市场”。一方面要“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，另一方面要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。“扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。最终“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。总之，新一轮土地征收制度改革的主要思路是：考虑我国城镇化进程远未完成的现实条件，在“规划高于所有制”前提下实行土地供应政府征收与市场转让“双轨制”，缩小征地范围，通过深化财税体制改革来理顺土地增值收益分配机制，建设“中性政府”，破除地方政府“土地财政”依赖，促进我国经济可持续发展。另外，与中国的征地制度演变带来的困境不同，国外（特别是与中国多层面类似的日本）与中国台湾地区的土地征收制度相对有效地保障了土地所有者的利益，支持了经济可持续发展，这为我国土地征收制度改革提供了有益借鉴。本文正是以深化财税体制改革为切入点，在国际比较视角与中国实践的分析框架内研究我国土地征收制度改革问题，对解决我国土地征收制度中的问题，将人的城镇化与土地城镇化同步推进，从而促进我国经济可持续发展具有重要的理论和实践意义。
一、我国土地征收制度改革的焦点分歧与试点经验
（一）我国土地征收制度的基本判断
1.我国土地征收制度的构成。我国土地征收制度具体包括集体土地所有权制度、国有土地有偿使用制度、城市国有土地上的房屋征收与补偿制度、集体建设用地入市流转制度、就业保障制度、社会保障制度[6]。
2.我国土地征收制度的历史脉络。从改革的历史进程和现实环境约束角度，我国土地征收制度的法律依据包括“八二宪法”、《土地管理法》《土地承包法》《城市房地产管理法》《物权法》和《担保法》[7]。
3.我国土地征收制度面临的主要问题。当前，城镇建设用地指标与人口户籍化脱节；土地征收补偿标准过低、随意与维稳思维固化；土地财政问题突出、征地权滥用、耕地保护不够；产权主体模糊、增值收益分配不公是我国土地征收制度面临的主要问题[2，8，9]。
（二）我国土地征收制度改革的焦点分歧
中国的土地征收制度，特别是近年来愈演愈烈的地方政府“土地财政”问题，严重制约我国经济可持续发展，从政界到学术界也都确立了土地征收制度需要改革的共识。但主事者和学术界对土地征收制度改革方面思路混乱，导致顶层设计的可操作性大打折扣，引起了激烈的学术争论[2，10，11]，说明学术界对改革方向的认识仍有很大分歧，也说明了土地征收制度改革的复杂性和挑战性。
目前，土地征收制度改革的焦点分歧集中在：（1）外部性极强的土地开发权与所有权是否应分离？（2）是严格区分公益性与经营性用地，还是应该“区段征收”？（3）在分区规划和用途管制条件下，征地“同地同权同价”的可行性有多大？现实约束是什么？（4）农民能否在宅基地上自主转让和买卖？（5）农村建设用地流转入市的增值收益应该如何分配，是城中村、城郊村农民和房地产开发商瓜分土地收益，还是优先用于农民工市民化？对这样重要的国计民生问题还需要更多的改革试点、更丰富的经验事实的支撑和更严谨、全面、深刻的讨论。
（三）我国土地征收制度改革试点的有益经验
针对土地征收制度面临的主要问题，自2001年以来，我国启动了多轮土地征收制度改革试点[8]，并取得了一定成效。
1.针对我国城镇建设用地指标与人口户籍化脱节的现象，重庆的“承包地换社保、宅基地换住房”城乡统筹改革试点相当有突破性。实际上，通过将农村人口的建设用地指标带到城市，城市同时为农村转移人口提供住房和社保，有利于推动土地流转，解决征地中利益分配，维护农民权益和保障社会稳定[2]。
2.针对土地征收补偿标准过低、随意与维稳思维固化的问题，包括成都、佛山、浙江乐清、河北燕郊在内许多地方进行了土地征收补偿政策创新的探索。其中成都、佛山等地根据自身发展阶段和当地政府财力建设耕地保护补偿机制，开展集体建设用地建设租赁住房；浙江省乐清市在按国家规定的补偿到位、办理征地手续后，部分县乡政府与村集体共享土地出让金，村集体能得到大约28%的土地出让金；河北省三河市燕郊镇，地理位置靠近北京，在城中村改造中允许开发商与村集体直接谈判，房屋拆迁后村民获得安置房和一次性生活补贴，而地方政府则通过低价征用耕地后高价出让获得财政收入。实际上，从制度层面顶层设计激励与约束对称、成本与收益统一的土地征收补偿制度，可通过“留地”“换地”“留物业”“入股”等多种方式实现多元化补偿，赋予农民选择补偿方式的权利，使被征地农民能分配到相应的土地增值收益，这将有利于保障其长远生计，从根本缓解征地纠纷造成的群体上访，也能进一步拓展企业融资渠道，最终将促进我国经济的可持续发展。
3.针对耕地保护不够、产权主体模糊、增值收益分配不公的现实问题，海南陵水农民实行自主征地拆迁的改革试点，广东省实行促进集约用地的“三旧改造”的土地制度改革试点。
在海南陵水的改革试点中，由村委会成立的股份制公司按照法定补偿标准给予村民拆迁补偿后，村集体能结余丰厚的村办股份企业发展资金。实际上，海南陵水农民实行自主征地拆迁的新征地模式下，农民作为征地拆迁的实施主体参与了城市建设，实现了集体建设用地与国有建设用地同地、同价、同权，这为村集体经济发展和解决失地农民就业和长远生计提供了有力的保障，具有示范效应和全国性的推广价值。
在广州市的“三旧改造”中，对“旧城镇、旧村庄、旧厂房”这类集体建设用地上的违章建筑拆除后进行高密度规划重建，在象征性补交一些土地出让金和公益事业用地，政府就承认大产权，即获得房产使用权证与国有土地使用权。实际上，广东“三旧改造”模式中，地方政府可通过工业用地和商住用地“差价”获得财政收入和增加未来税收，这有利于地方政府断奶（“土地财政”）换粮（人口城镇化），推进农民工市民化。
4.针对我国耕地保护和建设用地总量平衡与指标分配的现实，城乡建设用地增减挂钩的“成渝地票试验”具有制度突破与重大缺陷。“成渝地票试验”最大的制度突破在于非城中村、城郊村的农地开发权的显性化，农民可分享土地增值收益；另一方面，其重大缺陷在于并未将人的城镇化与土地城镇化同步推进，仍然没有摆脱经济建设中心论的怪圈，主要还是为了获得更多的建设用地便利地方政府发展经济。
5.中国香港和台湾地区的相关经验。香港的公屋（廉租房）是根据申请者的资格、入息和资产来确定申请资格，目前我国香港政府通过“居者有其屋”计划和“长远房屋发展策略”等计划保障了30%的香港居民（约200万低收入家庭）的居住权益。中国台湾地区“市地重划”“农地重划”的主要思想是“平均地权、涨价归公”，其主要措施是限定征地补偿价格和转让土地征收高额累进土地增值税，从而促进增值财富平均分配，提高土地利用效率。
二、城镇化进程中土地征收制度的国际比较
（一）土地征收制度相关法律原则内涵演变的国际比较
从法律原则的国际比较来看，土地征收的根本目的是为了实现公共利益，其征收必须满足“公共利益、公正补偿、严格的征收程序”这三个条件。其中，公共利益是基本前提，公正补偿是核心，严格的征收程序则是保证。
1.“公共利益”原则经历了从严到宽的演变。最初土地征收的“公共用途”被严格解释为必须是用于如公共道路、公园、国家博物馆等“为公众所使用”的公共设施。如此严格的土地限制显然不能适应现代城镇化发展、规划和用途管制调整以及政府职能扩大的实际需求。在此背景下，西方各国大多开始把土地征收从“公共用途”演变成了“公共目的或公共利益”[12，13]。由于“公共利益”在法律实务中是一个动态的模糊概念，很大程度上依赖于立法机关的判断。具体而言，公共利益的界定应综合考虑“资源的最优配置、公平公正补偿、全社会福利最大化”三个目标。而在实际操作中，很难通过成本收益分析法量化公共利益的经济学边界。
虽然对征收的公共目的的限制被削弱，但是公共利益必须是占支配地位的动因，动用土地征收的权力也需要立法机关的明确授权，且授权还应该尽量具体化，同时，实施土地征收通常还要遵循规范的司法性程序。其中，与英美法系的“分散”式授权相比，有专门的征收法的大陆法系国家的“集中”授权模式可能更适合。因此，在中国未来的土地征收制度改革中，在土地征收获得作为立法机关的人大或其常委会的明确、具体授权基础上，然后进行包括土地使用权人在内的充分公共辩论和咨询听证，确保农民的知情权、参与权，最后由法院通过严格程序来审核土地征收项目是否符合公共利益能否征收。
实际上，我国现行土地征收制度中最令人诟病的地方在于土地征收权的行使并不是真正出于公共目的，而是地方政府在财政和政治的激励下用于发展经济。由于包括土地征收制度在内的我国的现代法制体系都直接或间接地借鉴了国外的法律体系，同时，国外的土地征收制度相对有效地保障了土地所有者的利益，有力地支持了城镇化建设与经济结构转型升级，因而有必要对土地征收制度相关法律原则内涵演变进行国际比较研究，这可为我国当下土地征收制度改革提供有益借鉴，特别是为今后我国的“八二宪法”《土地管理法》《土地承包法》《城市房地产管理法》《物权法》和《担保法》等相关法律法规的可能修订提供一定现实参考。
2.公正补偿：征收前市场价值补偿与税收递延。美国最高法院对“公正补偿”法律原则的认定是依据市场价值，即买卖双方都知道该财产的各种用途和特殊性条件下，不受任何外部压力的市场环境中成交价格。进一步说，市场价值是指土地征收前的市场价值，不补偿土地征收带来的间接影响的损失。同时，土地征收的补偿在美国税法中按非自愿出售处理，即进行相应的税收递延。日本《土地区划整理法》第109条、110条也阐明了类似的思想。
以德国、法国为代表的欧洲国家常常以土地征收以前时间的同种用途土地的市场价格或者以土地所有的纳税人填报的纳税价格作为市场价值测算的依据。在德国，无论是旧城区改造还是新城区土地征收，或者是规划调整带来的地价上涨，都被认为应由社会公众分享，而并不是让土地所有者独占。
3.严格的土地征收司法程序。根据欧美成熟法治国家的法律精神，土地征收的司法程序必须是“严格根据诉讼和证据规则实施的公正司法程序”。那么如何才能算做是公正的司法程序？
首先，必须保证土地征收的裁决者中立。由于土地征收是公权力对私有财产的重大限制，因而必须由中立性的裁决者决定能否征收以及可获得的具体赔偿数额。例如，美国和法国都由公正无偏的法院组织听审、进行裁决；日本由专业中立的土地征收委员会裁决。其次，必须及时且充分告知。告知不仅应在征收听审前提前进行，而且还要给当事人留出足够准备抗辩的时间；必须以书面形式和以逐个的方式告知；还必须详细告知征收方案的内容与当事人的权利义务，并使之清楚了解听审的时间、地点等。违反上述规定的，征地申请即为无效。最后，要进行正式听审。正当程序的核心是听取利害关系人的陈述、抗辩，而且对当事人利益影响越大，听审程序就越应严格。例如，美国相关法律要求财产所有人有权出席听审，表达意见，出示证据，对有关应否征收、如何补偿的事实和请求，进行辩论、质证。
目前，我国土地征收的内部程序十分复杂、耗时长，且正当司法程序的法律构件十分缺乏。实际上，要提高征收裁决机关的中立性，改革告知与听审程序，通过正当的听审程序让补偿双方当事人进行辩论、盘问与质证，确保土地征收程序的公正性与可接受性。
（二）欧美国家土地征收的国际经验
土地征收制度主要涉及征收范围、征收主体、补偿标准、实施程序、安置方式、司法救济等方面。通过对欧美发达国家的相对成熟的土地征收制度进行国际比较研究，有助于总结经验教训，为我国的土地征收制度改革提供参考。
从征收范围来看，土地征收必须满足“公共利益、公正补偿、严格的征收程序”这三个条件，当前地方政府在财政激励和晋升的政治驱动下，征收范围过宽，时常滥用土地征收权力，要缩小土地征收范围；从征收主体来看，目前主要是以地方政府为主，今后将要演变成为“社会公共利益”的任何社会主体；从征收补偿标准和实施程序来看，国外主要由法院组织，我国必须由各级人大或其常委会审议通过，而且其制定与实施过程，还应确保包括土地使用权人在内的充分公共辩论和咨询听证，确保农民的知情权、参与权；从安置方式来看，我国需提供多种补偿方式供土地征收对象自主选择，进行安置就业或提供就业培训来保障长远生计，并完善子女教育和医疗、养老等社会保障制度，从而释放社会消费潜力。从司法救济方面，加强对国家征地相关法律、政策的宣传，从而降低发生征地纠纷采取过激行为的概率。
（三）日本、新加坡土地征收制度的典型做法
日本的“减步法”是指在更改土地用途规划时，部分归原土地所有者根据新的土地用途规划进行开发，其他土地用作公共设施建设用地或者出售所得收益用于公共利益。其核心原理是土地征收应该以附近的市场公正价值为基准，由于土地规划变更产生的土地增值收益则归社会公众所有。新加坡的“组屋”是一种保障性住房，类似于我国的经济适用房、“两限房”，可以通过房贷购买“组屋”，其均价为附近商品房价格30%左右，目前80%新加坡居民均住在“组屋”中。
三、我国土地征收制度的战略定位与改革路径
（一）我国土地征收制度的改革路径
我国土地征收制度的改革路径（见图1）是在满足土地规划和用途管制前提下，“中性政府”对土地所有权和土地开发权进行改革，实行政府征收与市场转让“双轨制”，农民集体土地征收后和城市国有土地使用权均可“入市”，借鉴日本“减步法”和中国台湾地区“平均地权、涨价归共”的经验，部分土地增值后进行股份化保障失地农民长远生计，“抵税地”则入市流转，提供新型城镇化所需资金，为新移民提供保障房和基本公共服务，同时进行必要的财税制度改革，破解土地财政“顽疾”，来提升政府运行效率和促进经济结构转型升级，并通过新型城镇化、农民工市民化来转移过剩农村劳动力，使分散的小规模兼业农业向适度规模经营农业转化，促进农村可持续发展。总之，“中性政府”通过打财政、金融、土地、税收等“政策组合拳”进行改革创新，从而促进经济可持续发展。具体应遵循如下四条准则：（1）土地征收应是中性政府为维护公共利益，在符合规划和用途管制前提下进行；（2）土地征收应将人的城镇化与土地城镇化同步推进，实现我国经济结构转型升级；（3）要界定土地产权，充分尊重土地产权完整性，保障失地农民居住权和长远生计；（4）政府要保证征地过程中用地成本公开、财务平衡，征地不应是发展经济的手段。
（二）我国土地征收制度改革的具体措施
1.修改相关法律条文，缩小征地范围，打破征地政府垄断，实行政府征收与市场转让“双轨制”。目前的集体建设用地入市流转制度是指在保持现有土地所有权不变条件下，不经过土地征收，直接进入市场交易、流转，土地产权所有人能获得相当部分土地增值收益。但现实中，由于缺乏财税体制改革和产权改革等相应的配套制度，土地增值收益大部分被政府部门、村委会等占有。在城镇化进程远未完成的中国，把我国土地征收范围限定于狭义的公共设施的主张，从国际比较来看，并不具有现实可行性。除了土地供应的政府强制征收之外，集体建设用地要改变建筑规划以及相应的容积率后入市流转（这常常涉及到公共利益，从而包括在广义的土地征收制度内），必须一部分提供给原土地所有权人或使用权所有人按规划使用（抵税地），具体多少以土地权益人在规划变更前后土地价值不变为准，可以通过设立集体股份公司解决失地农民就业和长远生计；其他部分要全部划拨给地方政府使用，将地方政府的建设用地指标和人口城镇化挂钩，地方政府可以出售一部分土地所得财政收入用于分摊包括失地农民在内的人口城镇化成本，激励地方政府提供一般公共服务，这部分土地入市流转也能优化资源配置效率，促进产业转型升级，政府获得的另一部分用于建设保障房和公益设施用地。人口城镇化的有序、良性发展必将促进农村人口的迁出，发展农村的适度规模经营成为可能，这与人口城镇化的结合将能推进农村内生式发展，从而促进经济可持续发展。实际上，应该进行全面顶层设计，推进配套改革，有序推进农村集体建设用地流转，这有利于降低政府征地权限，打破现行的政府垄断土地一级市场的土地征收制度，并使政府通过土地供应指标逆周期调控宏观经济，有利于优化资源配置效率，转变经济增长方式，进而促进我国经济结构转型升级。
2.将城镇建设用地指标与人口户籍化指标相结合，将土地征收的增值收益优先用于农民工市民化。我国土地征收制度改革并不能从地方政府“土地财政”和随意变更土地规划和用途管制的极端，走向城中村、城郊村农民和房地产开发商在缺乏实际有效缴税情况下完全瓜分土地收益的另一极端，而是要在中性政府和财务平衡条件下合理安置以农民工、大学毕业生为主的移居就业人口为关键，并保障失地农民的长远生计；还可以通过土地股份化、允许集体建设用地入市流转等“政策组合拳”进行改革创新，从而激发出地方政府的支持，推动农村基层自治，使地方政府摆脱“土地财政”和债务恶化的泥潭。土地征收制度改革的思路不应是让以城中村、城郊村农民为主的农村集体从集体建设入市流转中获得大部分增值收益，而是着眼于解决失地农民就业和长远生计。土地规划与用途管制权归中性政府，收益主要被中性政府用于人口城镇化建设，供社会分享。实际上，改革土地征收制度必须首先要破解“土地财政”问题，这需要“刮骨疗伤”深化财税体制改革，建立事权和支出责任相适应的制度，逐步建立起以财产税为主的地方财税体系，允许地方政府发行市政债，从而建设具有广泛代表性的、不偏袒利益集团的、着眼于经济社会长远利益的“中性政府”[14]。中性政府要按照“财务平衡”的原则有序推进土地征收制度改革，政府从土地征收中获得的所有财政收入必须悉数用于人口城镇化，不能挪用于发展经济等其他方面，可以实行创新驱动战略，更多引导社会资本参与经济建设。
3.通过确权颁证界定权利边界，公正补偿失地农民，允许集体建设用地在符合规划和用途管制后入市。在缺乏初始资本的中国，通过将分税制改革、官员晋升锦标赛和土地货币化结合产生了基础设施建设加速、标尺竞争等正面效应，同时也引起了市场分割和收入差距扩大等负面效应，因此必须要进行土地征收制度的结构转型，从当前主要由政府主导的强制性制度变迁（政府土地征收）转向今后更多的诱致性制度变迁（集体建设用地入市，理顺利益分配），结合中国国情实行农村土地的确权颁证等改革，有利于明晰农村土地产权，增加土地流转，从而可提高农业经营规模和生产效率，实现农村内生式发展，通过建立城乡统一的建设用地市场，有助于转换工业用地和商住用地之间的资源配置，提高土地利用效率，使市场趋于完善，从而减弱制度刚性，最终促进我国经济可持续发展。
4.通过税收、减步法（抵税地）等手段实际调节土地在所有、占用、保有和转让各环节的垄断收益。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这就意味着只有把农村集体所有的土地转变为国有土地，才能满足城市化进程中的新增土地需求。实际上，土地供应的市场化程度提高后，土地大幅度增值，政府能增加财政收入（租金）来满足日益增多的民生支出和发展需求，但需要厘清政府与市场之间的关系，建设中性政府，强化财务平衡。具体可以借鉴日本的“减步法”、中国台湾地区的“平均地权、涨价归公”等手段实际调节土地在所有、占用、保有和转让各环节的垄断收益，通过确保“公正补偿”，让被征地农民得以分享部分土地增值收益，提供多种安置补偿方式选择，使“人、户、房、地、股”都有保障，这有利于保障失地农民长远生计，使地方政府断奶（“土地财政”）换粮（人口城镇化），推进农民工市民化。
（三）有序推进我国土地征收制度改革的步骤
1.做好顶层设计，加强组织领导。土地征收制度改革涉及多个领域和部门，必须做好顶层设计。具体而言，要修改相关法律条文，缩小征地范围，实行政府征收与市场转让“双轨制”，最终建立起城乡统一的建设用地市场。同时，要从组织领导、人员配备、经费保障等方面，全面做好改革试点保障工作。
2.坚持试点先行，做到风险可控。通过确权颁证界定权利边界，公正补偿失地农民，允许集体建设用地在符合规划和用途管制后入市。国土资源部要对改革事项进行分类，对中央已提出的基础改革方向，要制定具体实施方案；对一些风险较大、存有争议、认识还不深入但又必须推进的改革，积极进行局部先行试点，取得充分经验后再逐步进行全面推广和分类指导。各地要在批准试点的基础上，结合本地实际情况，因地制宜，不得擅自扩大范围或改变内容。要建立重大改革决策影响社会稳定的风险评估机制，确定风险等级，分类实施，确保改革试点工作健康有序推进。
3.注重统筹协调，确保整体推进。土地征收制度改革与财税制度改革、社会保障制度、户籍制度改革、地方政府政绩考核制度改革等高度相关，必须统筹安排，整体推进。在推进征地制度改革时，要通过税收、“减步法”（抵税地）等手段实际调节土地在所有、占用、保有和转让各环节的垄断收益，还要统筹推进被征地农民养老保障制度改革，将城镇建设用地指标与人口户籍化指标相结合，将土地征收的增值收益优先用于农民工市民化。
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现行土地征收制度篇5
关键词 征收 征用 补偿 公共利益 司法救济
一、土地征收征用的理论基础
（一）土地征收征用的法理基础。土地征收, 是指国家在一定条件下, 对本具有不可侵性的个人、团体的土地所有权加以强制剥夺。在我国,土地所有权形式只有国家所有和集体所有两种，因此在我国土地征收实质上仅指集体土地征收。集体土地所有权的征收,是指为了建设事业的需要,强制性的把属于农村集体经济所有的土地收归国有,然后确定给用地单位, 并对被征收单位予以补偿的制度。[1]土地征收征用实质上就是由国家的行政权对公民或集体的财产权利进行限制的一种政府行为。财产权在法治社会是公民其他权利实现的工具和基础。那么为什么现代国家都允许对于公民的财产基于公共利益的目的予以限制哪？其内在的法理基础在于对财产权保护同时还要对个人权利和社会责任予以平衡，在艰难的判断中，法律要找出公权力与私权利之间的完美界限。因此对于土地的征收征用的要从两个方面来理解：
第一：国家保护集体土地所有权。这是征收、征用的前提。财产权是政治权力、精神权利等其他法律权利在内的众多权利的基础，对于实现个体、集体自由具有重要意义。财产权为个人创造了一个不受国家控制的领域，限制了政府的行动范围及统治者的专横意志。财产权是抵制统治权利扩张的最牢固的屏障，是市民社会和民间政治力量赖以根植和获取养料的土壤，它对人类一切精神文明和物质文明的巨大进步产生了深远影响。
第二：集体土地也要负担社会义务。现代宪法通常会基于社会公共福利的原则对经济自由、财产权利进行限制，这种限制也被称为“（公共）政策上的制约”，这种制约是从权利的外部所加诸的，并且为宪法的价值目的本身所允许的制约。集体土地也承担着这样的功能。
财产权的保护在现代法律体系中具有这两个纬度，即民法的保护（私法的保护）和宪法的保护（公法的保护）。一般意义而言，其中第二种维度上财产权就是要防止政府任意的侵犯私人的财产支配权。然而这样的财产权在保障了即得利益的同时，又可能与主体所承担的社会义务相违背，因而有效的实现社会权利就需要对财产、资源重新分配，税收的意义在于此，财产的征收、征用的意义也在于此。在承认个体财产权利的同时，在个人权利与社会权利的冲突与对峙中协调、平衡，形成征收、征用制度。财产权的诸多对象中，土地因为具有不可移动的属性，位置无法变更，具有不可替代的属性，因此国家在为推行公共事业和公共利益需要土地时，为了防止土地权利人拒绝出售或拉抬价格，往往通过征收、征用借助行政权利来实现。
当然，我们知道宪政的基本精神就是要建立有限政府，因此政府任何权力的行使都必须十分谨慎，表现在法律上就是要从目的和程序上限制、规范政府的权力行使。因此，虽然各国通常都赋予政府征收、征用的权力，然而通常法律上会限制征收征用的形式即通常要求征收征用要满足一定条件。
二、我国现行土地征收征用法律制度的不足
在我国现行法律体中，《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等一些列法律、法规为土地征收、征用制度的合法运行提供了法律基础。现行宪法第10条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。《物权法》、《土地管理法》法律法规也对土地征收征用做出了相应规定。在有关土地征收、征用的法律制度中，仍然存在以下不足，这些不足直接影响了被征收人相应权利的实现。
（一）集体土地所有权主体不明。集体土地所有权是一定范围内的农民共同所有的所有权形式，但是集体中的成员不能以个人身份享有集体土地所有权，对于集体土地和其他集体财产不享有可以分割的特定分额。作为集体土地所有权的主体，农民所有的权利表现为名义上的。
“如果财产缺乏所有权的主体，任何人都不会有足够的积极性去充分利用它，或者防止人民去自私的加以利用”，[2]正因为如此，集体土地所有权的多数人主体反而弱化了对集体土地的保护。
（二）征收征用程序的界定不明。土地的征收和征用是限制土地所有权的两种重要方式。82年宪法原条文并未区别两者的不同，2004年宪法修正加入了土地征收的内容，但也并未就两者的含义做出界定。《物权法》第42、44条分别规定了征收征用的概念和性质，可以说是法律上第一次对征收征用概念作了清楚的表达和区分。按照这两个条款的规定，征收要改变所有权，而征用不移转所有权，只是在紧急状况下为了公共利益临时使用单位和个人的财产。物权法在法律层面对征收征用的概念做出区分，而究竟如何“依法”征收征用，还是缺乏依据的，有关征收的法律对于征收的具体程序规定的甚少。。
（三）公共利益条款界定不明。公共利益一词，有学者称其为“公法学的基本核心范畴”， 是一个在法律文本中频现的词语。如现行宪法第10条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。现行宪13条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收征用补偿。物权法42条第1款规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。在多数文本中，公共利益作为限制政府征收征用权的制约条款，在物权保护语境下意义非凡。学界对其内涵的争论随《物权法》的制定而逐步升温。然而如何界定公共利益一词，能否对公共利益进行界定，由谁进行界定等问题，包括《物权法》在内的这些法律文本不约而同地采取了回避的态度，这不能不说是种遗憾。
（四）补偿制度存在不足。对土地征收的补偿没有原则性规定我国目前的法律对土地征收的规定很少, 宪法当中只规定了国家在必要时候可以对土地进行征收或是征用, 并且给予补偿。而对于如何补偿却没有原则性规定, 只是在《土地管理法》中规定了补偿标准。
《土地管理法》规定“:土地补偿费是该耕地被征用前三年平均年产值的 6-10 倍, 安置补偿费是 4-6 倍, ”同时还规定“补偿费和安置费的综合最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的 30 倍。” 这样的补偿标准过于单一、同时不能很好的反应土地的应有价值，无法使农民在土地的置换与交易过程分享发展的成果。
（五）司法救济制度存在缺陷。德国基本法第14条“关于征收补偿额度之争议，由普通法院管辖之。。。。”。最高法院在2005年7月29日公布的司法解释《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定：下列涉及农村土地承包民事纠纷，涉及承包地征收补偿费用分配的纠纷，人民法院应当依法受理。但是集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。目前对于征地纠纷的司法救济还是存在不足的。
三、完善我国土地征收征用法律制度的路径
（一）制定征收征用法。在我国虽然涉及到土地的征收征用的法律、法规很多，但仍然缺乏一套专门的征收征用制度。如前所述，宪法、物权法虽然在制度上对征收征用进行规定，但是何为公共利益，如何依法征收，对于征收文件或征收行为的救济，都没有统一的明确的法律依据。在物权法已经对征收征用做出区分的情况下，着手制定统一的〈征收征用法〉，为真正的“依法”征收征用，提供依据。
（二）明确公共利益的含义。公共利益不得不界定， 在目前的可行的界定方法中，可以兼采概括式和排除式的界定方法。笔者认为认定构成公共利益含义至少参考以下要素：
1、利益主体：非特定的多数人。公共利益强调利益的“公共性”，因此排除仅为个体或部分个体的多数人之利益。同时这一多数人要求为不特定，以排除某些地区为“地方利益”以局部代替全局、或损坏其他地区而进行的事项。但是对这一点的解读不能认为所有涉及个人利益的就都是非公共利益的性质，在某些情况下，个人利益与公共利益可以双赢。
2、利益性质：排除经营性利益。由于公共利益是对政府行使行政权进行征收征用的最优利的限制，因此如果公共利益一次如果被泛化，就将使政府权力泛滥横行，这显然有违我们建立有限政府的宪政原则。允许政府进行征收征用，但政府不能进行经营性行为。目前政府在很多土地的征收、征用转向了经营性、消费性的使用，无形之间政府以“经营”土地的方式攫取了本应该属于物权人的利益。
3、利益顺序：政府决策可能惠及多种利益，而作为征收征用原因的公共利益在诸多利益中具有优先性。这一要素需要从受益人的人数、受益的范围、受益的紧迫程度来衡量。多数人的利益要优先于少数人的利益（当然在这一点上要依照法定程序，依据人权原则，避免演变为多数人的暴政）；紧迫程度高的公共利益比紧迫程度低的公共利益由优先考虑。
（三）依法补偿。如前所述我国目前的征地补偿主要按照征地前用途，以若干年的平均产值的一定倍数来计算补偿数额。2004年国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》及2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定在一定条件下可以提高一定的补偿额度，但仍然改变不了标准过低的本质。目前的征收征用办法无法反映出土地的实际价值。另外，《土地管理法》将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上，即土地补偿、安置补偿、地上附着物与青苗的补偿，与被征收土地有间接联系及因此而延伸的一切附带损失均未列入补偿范围。
因此完善土地征征用的补偿制度可用以下方面进行：
（1）增加补偿范围，综合各国的补偿范围，可以增加邻接地损失补偿，以及间接利益损失补偿。邻接地补偿主要包括以下几方面：由于土地征收，可能导致残存的土地或邻接地价格下跌或遭受其他损失；由于土地征收使残地明显难以用于以前所使用的目的时，土地所有人可以请求征收全部土地。间接利益补偿指征地者在征地中利用原有财产进行盈利的活动受到
影响，因此被征地者还承担了另外一些间接损失，包括营业停止或营业规模缩小的损失，建筑物迁移造成的租金损失等。这些损失也是应给予补偿的。
（2）修正补偿标准。在土地的征收征用的流转的过程中，农民没有分享到土地增值带来的收益，而这部分利益被地方政府所获得。这也是土地征收征用权滥用的原因之一。因此建议。以征地时的市场价格作为土地补偿的标准，有时候还需要根据物价的变化做一定的调整。市场价格标准最有利于对被征地方的保护，也是补偿标准发展的趋势所在。同时也能够使农民分享到城市化、工业化的成果。
（四）强化司法救济。土地征收征用引发的争议大多数是通过行政裁决的方式来处理。如土地征收的安置补偿，《土地管理法实施细则》第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府（省政府或国务院）裁决，并且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。可见实行的是行政终裁，征地相对人得不到司法救，能否征收、房产能否拆迁，由政府单方决定，也基本上没有司法救济手段。[3] 因此应该在土地征收正用的程序中广泛的引入司法审查，同时明确人民法院的对土地征收案件的管辖权。法律的最终目的就在于保障公民的权利和自由，而司法权的特性决定其能够成为公民权利的最后一位保护神。在我国现阶段关于征地的司法审查如前所述，仅针对于征地补偿的分配具有可诉性，而缺乏环节的司法审查。因此建议将征地程序全部纳入司法审查的范围尤其涉及以下事项：如公共利益目的争议。当农村集体经济组织（一定数量）成员对征地的“公共利益”目的产生怀疑时，可以中立的司法机构来界定该征收行为是否属于公共利益行为；征地补偿的数额争议以及征地补偿的分配争议。
（五）加强土地征收征用工作的监督。据资料显示我国的耕地面积已经逼近到18亿亩的红色警戒线，造成这一现象的原因不乏是因为地方政府为了地方利益非法征收、征用造成的。地方政府对于集体经济组织的土地以公共利益的名义进行征收征用，再以低廉的价格转让给开发商，从中赚取相应的利益，在这个过程中，开发商以较小的成本得到了土地的开发权利，政府几乎不付任何代价的得到土地的转让金，而唯独农民没有分享到相应的利益成果，即便获得补偿费用、拆迁安置费用等补偿，比起土地所具有的 巨大商业价值仍然费不足道。所以，政府在这一过程中有时就是直接的推手，虽然国务院多次下发文件规范土地征收征用，依然难以抵挡巨大的经济利益带得地方政府的刺激。因此，加强对土地征收征用的监管工作，切实的落实可持续发展观，是解决这一问题的又一重要路径。
亚当·斯密说过：“只要社会中一日存在着财产不象上帝的法律那样神圣的观念，则我们的社会一日将不会拥有法律的力量和公共正义的力量去保护财产，于是无政府主义和暴政便由此开始了”[4]为了保障农民的财产权益，限制政府征收征用的目的，重构征收征用程序将将是不得不解决的问题。
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现行土地征收制度篇6
关键词：集体土地征收；现状；征地程序；补偿制度
由于现行集体土地征收的法律和政策规定等制度缺陷及政府在征地实践中的弊端，导致农民土地权益频繁受损。失去土地的同时，农民失去了基本生活保障，社会身份无所依托，就会成为一个就业困难、没有保障的社会新群体，这将是社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题，这一现象必须引起我们的重视和关注。
一、农村集体土地征收机制的现状分析
近年来集体土地征收中暴露出来的矛盾和问题越来越多，保护耕地与非农建设占地的矛盾日益突出，因征地引发的信访居高不下，群体性事件时有发生，成为影响社会稳定的一个重要因素。这些都暴露出我国集体土地征收上制度性的缺陷，有关法规规定严重滞后于现实需要。以下就来分析一下我国集体土地征收及补偿安置制度所存在的问题。
（一）法律中“公共利益需要”缺乏明确界定
我国只是原则性地规定了集体土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定，这就导致实践中政府借“公共利益”之名滥用土地征收权的现象时有发生。
（二）集体土地征收程序缺乏具体规定
土地征收应该具有严格的法律操作程序，但我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，《土地管理法》及其实施条例中有关土地征收程序的规定更是简单、粗糙，土地征收程序在法规中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰规定，导致政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征收补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的；征收及利益分配机制还缺乏应有的司法救济程序，很有可能损害农民的土地权益。正是由于法律程序的缺位，导致在集体土地征收的过程中严重剥夺了被征农民的知情权、参加权、申诉权，这就难免导致纠纷的发生。
（三）集体土地征收补偿标准过低
根据《土地管理法》的规定，土地补偿费以征地年产值为标准。因我国农业粗放经营、农业效率不高，以年产值为标准的补偿费用必定偏低。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐的主要原因，农民对过低的征地补偿难以理解。而与此相对比的是，集体土地被低价征收后，土地出让收益则高出很多。这种不平衡造就了土地补偿费与土地出让收益之间的巨大差距，巨大的差距也就意味着政府所能获得的巨大利益，政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。
（四）政府在征收程序中权力集中，暗箱操作，腐败滋生
政府在征收过程中集众多角色与一身，既是征收决定者，又是补偿标准制定者，还是正义的裁决者，由于法律、法规的不完善导致土地征收过程中政府的征收权得不到程序的制约，权力容易被滥用。在完全市场化的土地出让市场，通过出让土地能够获得巨大利益，这就驱动了一些地方政府为卖地而征地的行为。地方政府成为“卖地财政”。政府官员与开发商“共同运作”使许多非公益目的的用地以公益目的的名义被征收。在利益面前不少官员铤而走险收受贿赂，为违法的征收行为保驾护航，部分政府将土地以低廉的价格用来招商引资以实现自己的政绩。
二、对完善土地征收制度的一些建议
土地征收所造成的矛盾，既有其历史客观原因，也有其现实的利益因素驱导，这是社会主义现代化建设过程中难以避免的问题。现阶段的任务是尽可能多地发现存在问题，并着手去应对解决，在保持社会和谐、经济稳定高速发展的情况下完善土地征收制度。
（一）提升农民的法制观念及了解政策的意识
在现实中了解到，因为农民的法制意识薄弱或者对国家相关的征地及征地补偿制度不了解，虽然觉得征地的程序或者补偿不合理，可往往拿不出相关知识出来而蒙受损失。这就不仅需要农民自己主动去了解国家的一些切实关乎自身利益的法规政策，而且，各级政府应该将国家颁布的相关法规政策及时宣传到位，提升村民的法律意识，避免在征地过程中出现不和谐的事件发生。
（二）制定《土地利用规划法》，明确土地用途规划的产生和变更程序
土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，划定土地用途区，确定土地使用限制条件，并要求土地的所有者、使用者严格按照国家规定的土地用途利用土地的制度。虽然中国土地管理法也确立了相应的土地用途管制制度，但是对于土地用途规划的制定、变更程序以及用途规划变更的附随补偿义务等都缺乏具有可操作性的规定。因此，中国应尽快制定土地利用规划法，完善土地用途的产生和变更程序，明确用途规划变更的补偿义务。
（三）制定《土地征收法》，确立科学合理的集体土地征收制度
必须由法律来规定按市场价格为补偿计算标准的制度，同时要实现安置方式的多样化。世界各国的土地征收补偿均以土地的市场价值为补偿的计算标准，并且同时也建立了完善的市场价格评估机制。中国承认农民对土地的完整转让权后，必然建立与之对应的以土地市场价值为补偿基准的补偿标准。此外，还应当实现土地征收补偿方式的多样化。从中国目前各地的实际做法来看，留地补偿是一种非常受欢迎的补偿安置方式。因此，中国应当确立多元化的征地补偿安置方式。
（四）公平合理地进行土地征收补偿
为确保被征收者在因征收而受到权益侵害时可以获得补偿，法律必须规定补偿的范围、标准、种类等条款。为了更好地维护农民权益，首先，对于土地征收的补偿标准而言，应采公平补偿方式，由被征地方与用地方以平等主体的方式对土地价格、地上物价值、搬迁费用等进行一系列的要约与承诺来完成，这种方式也最能充分体现土地所有者及使用者的权能，也很好地维护了谈判双方的利益。其次，法律应该明确土地征收补偿的范围，不仅包括土地的价格，而且青苗及附着物补偿费、新菜地开发建设、移民安置补助费等都应包括在补偿的范围内。再次，明确土地征收补偿的发放主体，尽管土地的所有权为农民集体组织所有，但土地征收也损害了农民的土地使用权，所以，土地补偿费用也应该分配给农民一部分，针对出现的农民坐吃山空的现象，农民此部分的收益可以通过社会保障的形式实现。集体土地征收对于农民而言，最根本的影响在于其失去了赖以为生的基本生产资料，而非简单的财产权益丧失。其对于农民长远的生产生活有根本性的改变效果。因此，集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失的集体土地自身的价值，更应当从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。而地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收补偿费用的发放方式也鼓励创新，我国主要实行货币化的安置方式，但由于现在农民未纳入社会保障体系，为了保证社会的安定以及农民个体的长远利益，在符合法律规定和适应本地实际情况的前提下，鼓励多种模式的补偿办法。
（五）提高征地程序的透明度，完善征地听证制度
我国是一个法制国家，在涉及到征收公民财产权益的时候，必须赋予其充分的知情权、参与权和决定权，因此必须提高征地程序的透明度，完善征地听证制度，以减少或消除征用与被征用者的矛盾，也在一定的程度上防止权利的滥用。举行听证会，倾听大众的心声及解释为何要这样做，这不仅是民主的一种体现，更在消除政府与群众之间的误解起到了积极的作用，为政策的科学性及可行性提供依托。所以，完善我国征地的听证制度，在当前显得迫切而必要，政府可以通过听证会公布相关的政策依据解释相关补偿制度，村民可以提出对项目的疑问和建议，通过这样的互动，在一定程度上消除征地的矛盾，为决策的合理性提供实在的依据。
通过分析我国集体土地征收中存在的问题，可以明确我们完善法律制度的方向，借鉴和吸收国外土地征收制度中的先进经验，可以规范集体土地向国有土地的转变，保护集体、农民的土地权益，缩小城乡差距，加速土地资源配置的市场化的进程，从而为经济的发展提供用地保障的同时，对保持农村经济可持续发展和社会稳定都具有重要意义。
参考文献：
1、王富博.土地征收的私权保护——兼论我国土地立法的完善[J].中国政法大学学报(社科版)，2005(1).
现行土地征收制度篇7
关键词：农地征收;完善立法;改革制度;保障权益；失地补偿
加速城市化是我国“十二五”规划的重大战略抉择。随着我国城市化进程的推进，农村集体土地被大量征用征收，大量的农业用地变成非农业用地，大批农民成为失地农民。并且由于我国二元经济社会结构的现状以及法律法规不完善等原因，导致农民失去土地的同时，也失去了附着于土地之上的一系列权益。失地农民的生存状况每况愈下，不容乐观，其生存和发展问题已经演变为一个令人关注的社会问题。作为宏观调控和征用征收土地主体的政府，应该履行怎样的责任来解决城市化进程中产生的各种失地农民问题，切实维护失地农民的利益，是本文研究的重点。
一、农民失地成因分析
第一，缺乏和法治观念,公权扩张,私权得不到应有的尊重和保护。
的基本要求是明确界定公权和私权的范围,将公权的行使严格限定在法定范围之内,防止其任意扩张侵犯私域。由于我国缺乏法治传统和意识,权力行使较少受到限制,私权得不到应有的尊重和保护,土地征收中任意侵犯集体和农民权益的现象十分普遍。
第二，法律规定不完备以及不同法律规定间的矛盾，导致征地权运用的不规范甚至征地权的滥用。
我国土地征用权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。我国现行法律关于土地征用权的规定相互矛盾,从而导致土地征用权的滥用。征地权被滥用,征地范围扩大,使得一些盈利性质的用地也须征为国有,开发商的高回报率以及远远高于征地补偿的土地出让价格让农民感到不公平,黑市交易事实上成为农民的理性选择。
第三，征收制度的缺失，现行征地制度没有充分尊重农民的财产权。
现行土地征用制度,在承认农民拥有集体土地所有权的同时,在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权,使农民的土地集体所有权虚置,土地所有权益得不到充分保障。
第四，政府在政策执行过程中滥用权力。
由于我国土地制度存在不健全的方面，政府官员在畸形政绩观的驱使下，利用土地使用制度的不完善和其所掌握的征地的主动权，把土地当作第二财政，以地生财，赚取快钱，从而出现了“低征高卖”现象。
第五，农地征收补偿原则不合理，现行土地征用补偿标准低。
我国《宪法》和《土地管理法》对土地征收的补偿原则未作明确规定，国家有关部门的文件中一般规定为合理(适当)补偿,实践中也一般采取合理补偿标准。在补偿标准中,适当或合理标准是最低的补偿标准。
二，应对失地农民问题的对策
第一，加强对失地农民问题的认识，更新立法理念，贯彻私权保护原则。
对于我们这个公权过于发达、私权屡遭漠视的国度而言,当今之要义则是唤醒人民的权利意识,拓展人们的自由空间,激发人们的创造性。法治是我们总结历史教训后作出的理性选择,而法治的精髓便在于依法限制公权、保护私权。正是基于此,2004年3月14日通过的中华人民共和国宪法修正案庄严向世人宣告:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权。”宪法的精神应当成为制定其他一切法律的指导思想,土地立法自然不能例外。
第二，以保障农民权益为核心，改革征地制度，严格限制征收权的滥用。
由集体土地变为国有土地的过程,不应是一个简单的行政过程,而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律,确保农村集体土地所有权的完整性与国有土地产权的平等性。政府只有为“公共目的”才运用强制性的征地权。为了防止滥用公共目的征地,对政府强制性取得土地要有严格限制,对征地目的和范围都要有严格的界定。
第三,落实和保护农民的土地财产权利。
由于有些法律法规之间出现相互矛盾现象，某些规定本身既违反了宪法,又进一步公然侵犯了集体所有的土地的完全权利,所以必须做到违宪必纠,还农村集体(全体村民)对集体土地所有权的主体地位。
第四，健全土地征收法律程序,增强征收的公开性、公正性。
健全而正当的法律程序是防止国家征收权滥用的保障。健全我国土地征收的法律程序,应建立批前协商、听证制度,增强征收程序的民主性、公开性；设立事前补偿程序,防止补偿款的拖欠和截留；完善事后公告、复议、诉讼制度。土地征收方案批准后,政府部门应及时在征地地点公告,集体经济组织和农民如果对征收补偿和安置方案不服,可以提起复议,复议后仍不能够得到解决的,可以提讼,寻求司法救济。
第五，完善征地补偿制度，提高征地补偿标准，尽量弥补农民损失。
对于征用农村土地的补偿,必须考虑失地农民的养老、医疗保险和社会保障费用等多方面的因素。征用农村土地的补偿费用，应该和土地的市场价格差不多。只有这样,才能使失地农民的生活水平不致下降,才能使失地农民有资金用于新的创业,才能使失地农民没有被剥夺感,心理不致失衡。确定了补偿费用后,还必须保证补偿费按时、足额发放到农民手中,任何单位不得截留。
第六，为失地农民可持续生计权利提供法律保障。
失地农民作为弱势群体,在其合法权益遭受侵犯时,由于缺乏足够的能力支付寻求政府行政或司法救济所需要的成本(如时间、金钱、知识等),客观地要求为失地农民提供多种方式的法律援助,从而在法律层面上保障失地农民可持续生计。重点是要尽快建立农村土地产权的法律制度,包括农村土地的所有权主体和处分权的法律确认。
三、结语
我国的城市化已进入高速发展的时期，在农地征用方面面临着许多的问题。由于我国现行的土地征用制度及某些有关法律在征地权行使和征用范围方面和在征地补偿方面都存在缺陷,造成了征地权的滥用、征用范围的扩大以及征地补偿的不足，不可避免地导致了土地黑市的形成以及土地利用效率的损失;与此同时,征地过程中，农民的利益往往得不到维护，大量失地农民的生活得不到保障引发了许多社会问题。有鉴于此,我国现行农地征用制度亟待完善与进步。（作者单位：四川大学）
参考文献：
［1］商春荣，《土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护》,《农业经济问题》，1998第5期。
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［3］李珍贵，《美国土地征用制度》,《中国土地》，2001年第4期。
［4］费安玲，不动产征收的私法思考［J］，政法论坛，2003,(1)。
［5］包永辉,陈先发，乱征地引发无地无业之忧，瞭望,2003,(23):16~18。
现行土地征收制度篇8
关键词：土地征收补偿制度补偿漏洞补偿完善
一、补偿漏洞
土地征收补偿制度虽然从新中国成立起就存在，并经过若干法律的修订，逐步形成了今天的土地征收补偿制度，但从总体来说我国的土地补偿制度很不完善。不仅反映在立法层面上，也体现在制度操作层面上。
1、立法层面上
我国农村土地征收补偿制度的规定散见于宪法、土地管理法、土地管理法实施条例、征用土地公告办法、国土资源听证办法等法律法规中，在某些省、自治区和直辖市，还制定了征收土地补偿的规定，如北京和上海两地。这些规定既不系统，也不全面。相对具体的只有规章的规定，在立法上反映不出征地补偿制度的重要性。
2、制度层面上
由于政府权力缺乏制约、存在大量的违规现象，农民权利被严重侵害。首先是政府违法压低补偿费，低价征得农民土地再高价卖给开发商，从征地中获取暴利；其次是农村集体经济组织中村委会、村干部剥削瓜分农民的补偿费，使失地农民雪上加霜；再次是征收补偿程序中农民的听证权无法实现。听证会大都由农村集体经济组织的代表参加；最后是司法保护薄弱，民事审判往往以征收补偿案件不属于民事案件为由不予受理，行政审判庭则以各种方式阻止农民起诉。[1]
二、补偿完善
鉴于以上问题，有必要对我国现行土地征收补偿制度进行全方位的探讨，以完善我国现行土地征收补偿制度。
1、补偿主体和权利人
补偿主体是农村土地征收中向农民给付补偿金的主体，在征地补偿制度中具有重要的地位。但对此问题，理论界一直不大关注，政府充当补偿主体似乎不容置疑。我国土地征收有两种情况：一种是受益人使用，即大多数情况下，政府征收土地之后，还要将土地卖给真正开发使用土地者。这些土地使用者称为“受益人”。另一种情况为政府使用，如用于军事设施建设。这种情况没有明确的受益人。为确保政府在征收土地的中立地位和征收补偿的公正合理，借鉴域外经验，应当明确有受益人的情况下由受益人作为补偿主体，在没有受益人的情况下，由政府作为补偿主体。至于征地补偿中的权利人应该为丧失土地的农民本人，而不是农村集体经济组织。
2、补偿标准和范围
补偿标准是争论最为激烈的问题，因为采取何种标准直接关系农民所获补偿金额的大小。征收标准的确定可以根据马克思主义政治经济学原理，“土地的价格实际上是地租的资本化或资本化的地租，即土地价格=地租/利息率”。因此，土地价格的确定可以参考每亩土地年平均给农民带来的利润和同期银行的不定期存款利率来确定。
具体公式如下：设若该地区每亩耕地一年的产值减去农民的投入后年利润为人民币X元，而征地当年的不定期存款利率为Y，则该每亩土地的市场价值Z=X/Y。此Z即可确定为每亩土地的基准地价。这个价格意味着，农民个人通过出让土地取得Z元后，即便把钱全部存入银行，其每年从银行所获取的利息与其继续耕种土地所得的利润完全相同。这就基本保证了农民的利益，保证其原有的生活水平不会降低。
3、补偿方式
关于补偿方式，改革的呼声很高，一些学者借鉴东南沿海征地补偿中政府、集体与个人共同缴纳保险费的办法，将失地农民纳入社会保障体系中的成功经验，提出“我国应当重视对农民的社会保险补偿方式，[2]还有一些学者针对我国一次性货币补偿的缺点，提出了“分期补偿、土地使用权入股安置、留地安置等多种形式的复合安置。
从我国农民谋生的技能较低、进入城市后就业困难的现状出发，上述补偿方式可以弥补单一金钱补偿的不足，有利于失地农民的生活安置。除以上金钱补偿外，还可以增加以下几种补偿方式：一是置换地安置，即给与被征地农民相当数量和质量的土地。二是留地安置，即将部分被征收土地给农民兴办企业、从事经营活动或招商引资。三是土地债券安置，即将农民的征地补偿费用直接入股到征收土地上建设的经营型企业中。
现行土地征收制度篇9
【论文关键词】土地征收权益公平补偿论文论文摘要：建立征地问责制，规范政府征地行为。从健全问责法律人手，加强征地责任控制机制建设，建立征地责任追究制。通过建立有效的责任约束机制，规范政府征地行为，以保证征地责任制度的落实，实现深化征地制度改革，促进依法征地。我国土地征收中农民权益受损的现状我国现行土地征收制度中更注重效率、忽略公平，重公权力、轻私权利，致使政府和农村集体组织与农民之间权利义务严重失衡。公权与私权的不平衡，与宪法规定的平等权冲突，是对土地征收中农民平等权的侵害。政府只关注征地的实现与经济的发展，忽略长远发展，缺乏科学和可持续发展强调公民义务本位而不是公民权利本位，忽视农民的利益，不能做到以人为本。土地征收过于强调政府权力，致使公权扩张，政府职能错位，农民的权利得不到保障。其次，物权法对所有权的限制上存在差异。国家所有权的限制与集体所有权和私人所有权的限制并不平等。对国家所有权限制较少，而对于集体所有权和私人所有权的限制较多，不便于最大程度保护集体与私人的利益。公民的财产权是具有物质内容或者直接体现经济利益的权利。现行宪法规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋及其他合法财产的所有权。”我国宪法第十条第三款也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”．对被征地方的经济收益权利做出一定的规定，但是，现有的征地与补偿制度与宪法规定的财产保障权冲突，其不能充分保障其财产权。首先，现有的补偿制度存在缺陷1、我国的征地补偿缺乏指导性的原则。2、征地补偿费标准测算方法不科学。3、补偿方式单一。4、征地的补偿费用偏低。其次，现行社会保障制度对失地农民的保障力度不够．导致许多失地农民无法真正从中得到实惠。失去土地，农民便丢失了这个有形而长久的生活保障的承载体，导致当代甚至子孙后代的生活风险大大加大。土地是我国农民生存的最主要来源，是其赖以生存的基础和资本。农民失去土地，也就失去了最稳定、最可靠的谋生之道。我国现有土地征收制度虽然对农民有一定的补偿，但对其生活保障缺乏完善的制度按照《土地管理法》规定，征用土地的按照被征用土地的原用途给予补偿这实际上排除了被征地农民参与增值分配的机会。加之失地农民的安置与就业问题突出失去赖以生存的土地以后由于文化程度较低缺乏资本、技能在竞争中处于劣势特别是年老体弱的农民，很难找到工作再就业形势非常严峻，生存问题凸显。宪法以保障人权为宗旨这与宪法的精神相冲突对失地农民的生存权是一种侵害。我国土地征收制度中缺乏对失地农民诉求权利的程序保护其诉求渠道不畅通、征收程序中失地农民的参与权、申诉权不完善，与宪法中规定的公民享有的监督权利相违背。由于农民无与征地权相抗衡的权利整个征地过程中都处于比较被动的局面失地农民严重缺乏利益表达机制参与和决定权远远不够。同时征地程序缺少对行政机关的监督机制。失地农民没有针对征地目的提出申诉、抗议的权利:对于征地方案的批准、执行、对补偿争议的裁决行为、权属争议的处理行为没有规定听证制度:对于征地补偿费用过低没有提出异议的权利，也没有通过行政复议或司法程序获得救济的权利。我国失地农民的权益保障制度的完善失地农民的权益得不到有效的保障有其制度与现实的原因。坚持以人为本，保障失地农民的权益我国征地制度贯彻的是权力本位、国家利益至上的原则忽略了集体与失地农民的权益。在宪法的视野下，我国征地制度必须树立科学发展观以人为本，强调失地农民的权利本位．保护农民应有的权利，实现科学、公平与公正。在征地过程中，政府应该确立以民为本”的指导思想，把维护被征地农民的根本利益作为政府工作的出发点，具体来说，在社会保障方面首先建立失地农民社会保障基金，同时为失地农民建立失业保险。其次建立合理就业机制，加强政府引导，建立农民工就业培训的长效机制，通过各种保障来满足失地农民的各种需求，保障基本人权，实现正义。在程序保障方面，应该建立民主合理的征收程序。突出农民即被征收者的权利，保护被征收者的知情权与参与权，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径．有效地维护自己的合法利益。完善征收的目的与征收补偿的原则，为失地农民财产权提供法律保障征地必须是为了公共利益非公益性质农地征收征用成为违法行为．那么非公共利益性质的农地转用怎么办？对于这些问题，较为普遍的看法是修改《土地管理法》等相关法律，明确以“公共利益”为目的的建设用地范围．并使之与宪法原则相符．笔者认为，在宪法中规定国家的征地原则上需要符合公共利益的目的．使非公共利益的农地转用有合宪的理由。当然，要土地管理法中》严格界定“公共利益范围。我国是成文法国家，应采取大多数国家的概括加列举式，将公共利益严格限制在以下几类：1、政府机关及公益性事业单位用地。2、社会公共设施用地。3、福利事业用地。4、水利、环境保护用地。5、国家重点工程、能源用地。6公共道路、交通用地。7军事用地。8、有权机关决定的其他用地。同时，应在宪法中明确农村土地征收补偿的原则，切实维护农民的土地收益权。目前绝大多数国家采用的是相当补偿原则，土地征收的标准与范围都充分考虑了土地所有者的利益。我国采取的是适当补偿的原则，对于补偿，并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征收土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，其征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。我们可以借鉴各国的土地征收补偿规定，在宪法中规定公平补偿的土地征收补偿原则，为其他土地征收补偿立法具体规定补偿标准明确宪法基础，按照公平的市场价格制定土地征收补偿标准，合理分配土地征收补偿收益。建立农民公益诉讼制度，提高上地征收农民权利意识首先，在宪法中肯认公益诉讼制度。保障公民民主权利，修订宪法肯定社会公益尤其是农民公益．确认司法救济对于保护公民和社会公共利益的作用是可行的。另外，在民事诉讼中增加农民公益诉讼的特别规定，明确把侵害农民土地承包经营权、社会保障权、农村环境污染等行为纳入民事诉讼和行政诉讼的受案范围。其次，加强培养农民的法律和权利意识。加强法律宣传．提高农民的法律文化水平突出农民的主体意识．以法律的实践培养其法律意识．通过公平公正的征地补偿执法与司法活动来ini~_农民对执法与司法机关的信任．当其权利受到不法侵害时，主动用法律的途径来解决。加强法律监督，建立责任政府加强宪法监督。依照法律，土地的征收是否能给予社会、集体产生比原权利人使用的更高的公益价值；通过征收获得的公共利益是否大于征收带来的侵害都是审查的内容。对于违反宪法的规范性法律文件通过合法程序予以撤销或者法院在审理案件时不予适用。建立征地问责制，规范政府征地行为。从健全问责法律入手．加强征地责任控制机制建设，建立征地责任追究制。通过建立有效的责任约束机制，规范政府征地行为，以保证征地责任制度的落实．实现深化征地制度改革，促进依法征地
现行土地征收制度篇10
关键词：农村集体土地；政府征收；法律困境
一、当前农村集体土地征收特征
1.以公共利益为出发点
国家的土地征收政策，就是把集体土地从原有使用者手里采用国家公权力强制收为国有的政府行为，它不需要征求别人的同意。在这一征收过程中必然损害到土地原有使用者的利益，因此在土地征收过程中必须要强调以公共利益为出发点，在私人利益与公共利益形成冲突时，要首先考虑公共利益，但是也应该对受损害者进行补偿。
2.对受损害者必须给予合理补偿
基于公共利益对农村集体土地的征收，会对原有使用者造成利益损害，因此对其必须进行合理补偿，这是先决条件，是对法律所赋予的私人财产利益保护的红线。即使这种土地征收是政府行为，而且通过民主程序产生，也应该对受损害者进行公正的合理的补偿，其成本将由整个社会来共同承担。
3.农村集体土地征收要体现合法性
合法性是在农村征收集体土地的首要原则，这种行为必须依法合规进行，其合法性表现为两个方面：一方面，征收农村集体土地一定要从公共利益出发，而且必须符合法律规定，而后者是必需要素；另一方面，政府以行政行为征收农村集体土地，程序上要严格按照法律规定进行。农村集体土地征收虽然代表着公共利益执行的是政府公权力，但是每一个具体的程序都要合法，这样才能有效制约政府滥用公权力，保护土地使用者的合法权益。
二、现阶段农村集体土地征收现状
1.重点项目呈现群体违法
目前，针对于一些重大项目的拆迁或征地，部分群众由于缺乏法律知识或者出于政府工作宣传不到位补偿不合理，为了维护自己的利益或者多得多占集体利益，发动更多的群众到相关部门去讨说法，在没有得到满意的答复之后就引发一些具有较大社会影响的群体性事件，基至演变为故意毁坏公共财物、聚众阻碍执行公务、恶意扰乱政府部门工作秩序。这些群体性事件大多以群众合理诉求没有得到满足为导火索，加之信息社会的自媒体传播便捷的条件为这些事件的传播创造了条件，因此造成了消极的舆论导向，在社会上形成了一定的负面影响。
2.强拆现象不容忽视
现阶段，各地方的重点项目征地拆迁补偿普遍都在按照国家的法律和地方性的政策规定来执行。土地和房屋一旦被确定征收都将依据法律按统一的标准来进行价格评估，被拆迁一方如果同意就签定合同，政府将通过专款专户发放征收款项。总的来说，拆解过程中所依据的法律法规都能够充分保护拆迁人的法律权益，所以政府政令能够普遍执行整体效果良好。但是毋庸置疑，还存在个别或者一小部分被拆迁户不能接受拆迁补偿条件，和政府达不成有效的沟通，采取消极态度阻挠政府拆迁工作形成钉子户现象。这种情况下政府就会行使工权力进行强制拆除。虽然这种情况国家三令五申明令禁止，但是在一些地方还有这种现象发生。
3.拆迁款基本到位但补偿标准不尽合理
我国的法律规定城镇中的土地所有权归国家所有，农村农民承包经营的土地归集体所有，因此在农村土地征收过程中存在两种利益的分配。农村的房屋拆迁补偿款应该归农民所有，而土地征收款则应该归为集体所有然后在集体内统一分配。但是在征收实际工作中，有些村集体转为城镇原来的村集体不复存在，为了避免征收款被私吞或截留，这就需要政府变通把这部分款项直接打入农民个人账户。现阶段，还存在着政府前几年的征地项目征收款迟迟没有落实，但是随着国家补偿标准的提高，现在政府要开展项目农民却要求按目前的补偿标准而拒绝按以前的标准领取征收款，使得项目无法进行。
4.失地农民养老急需解决
随着城镇化建设的加快，全国各地很多村集体土地被征收，虽然这部分农民都得到了可观数量的土地征收补偿款，但是大部分农民没有理财意识，数年以后很可能会陷入既没有土地也没有工作的困境，尤其是年老的失地农民养老问题将成为尖锐的社会问题。虽然现阶段一些地方政府提倡农民拿土地补偿款缴纳社保，但是由于个人缴纳部分过高，再加农民的参保意识不强烈，使得这一农民以地养老模式没有广泛开展。
三、农村集体土地征收所面临的法律问题
1.程序不科学不合理
在我国的农村土地征收过程中，土地的权利人（在这里我们就是指农民）没有参与土地征收的政策制定和其他程序，这是一个法律问题。虽然我国的土地管理法也明确规定征收方案确定后应该听取集体和村民的建义，但从中也可以看到，相关的法律只是规定了要求并没有规定这种要求的具体实施方案，也没有规定应取得的效果，由此看来农村集体土地征收在征收之前没有和农民进行协商，在具体的征收程序中也没有农民参与，而法律规定的项目方案实施之前与农民和村集体的协商其实在政府公权力下也只是一纸空文。而农民在农村集体土地征收过程中如果存在争议并不影响这一土地征收政策的实施，由此看来，在整个土地征收过程中的农民根本就是弱势一方，他既没有发言权也没有争辩权，并且始终处于不平等地位。
2.农民无法寻求司法救济
在政府征收农村集体土地过程中，根据法律规定，如果存在土地使用权和土地所有权方面的争议，当事双方无法协商解决可由当地政府来决定，如果政府决定不能更有效解决，当事人可以向法院起诉，这无疑是向土地被征收者提供的法律救济途径。但是在现实中，因为土地征收是政府行为，所以政府决定和土地征收方案如出一辙，这就造成政府既是土地征收政策的制定者又是关于这一问题的裁定者，很难保证其公平合理性。而农民如果要走法律程序，这种关于土地征收纠纷法院一般不予受理，所以农民很难寻求司法救助。
3.地方政府滥用土地征收权
根据宪法要求，土地征收必须出于公共利益，这是最基本的条件，但是目前我国法律并没有对公共利益作出明确的概念性表述，而在实际工作中各方面由于所处的角度所站的立场都各有不同，所以对于公共利益的解释也不尽相同。虽然国家在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对公共利益作出了列举式的规定，但是也只适用于城市建筑征收很明显并不适用于农村集体土地征收。这就为地方政府从自身角度出发诠释公共利益提供了可能性，导致许多地方政府以此为借口对农村集体土地随意征收从中获取利益。通过调查我们发现在现实项目中，大多数农村集体土地的征收都是地方政府打着公共利益的旗号进行商业开发。
四、完善我国农村集体土地征收法律制度
1.修改宪法中有关土地征收制度
完善农村集体土地征收制度的关键环节，就是要通过立法利用相关的法律制度制约政府的公权力，保护土地使用者合法权益。总的来说，法律制度的合理性规范着程序的合理性，因此，制定城市用地规划过程中要体现农民的决策参与权利，而在征收农村集体土地项目中更应该听取农民的建议与意见。在农业用地转为城市建设用地的过程中，政府必须依法举行听证会履行政府向社会的告知义务，以保证农民关于土地的合法权益。对于双方主体发生的争议问题，要采取面对面协商解决的办法。对于一些确实无法解决的问题，要采用听证会的形式，多听听社会上的声音，通过社会各界的监督发现问题尽快解决。
2.修改土地管理法中有关土地征收制度
目前，我国现有的相关土地管理的法律法规都规定城镇居民不得到农村购买农民住宅，不得购买农村宅基地进行自建。而城市居民所拥有的住宅却可以自由买卖、高价出租、甚至可以作为金融抵押，这很明显在法律层面表现出了在土地使用权上的不平等。因此建议改革农村土地征收制度，并且取消限制城市居民购买农村住房的法律规定，并且从法律层面严格限制政府关于土地征收方面的公权力，把公共利益这一要件限制为公益性的具体范围。对于那些用于开发经营的项目的土地征收，建议国家不在以政府形式征收而让开发商直接面对集体建设用地市场。
3.改变强制性征收农村集体土地形式
目前，我国在农村集体土地征收过程中更多的表现为政府强制性征收，由此产生了一些矛盾。由于解决纠纷的裁决路径转一圈又最后归结为制定方案的政府，所以农民在这一过程中司法救济的渠道也不理想。这就导致农民只得采用过激行为，以上访和冲击政府机构的形式来表达自己的合理诉求，以期望能够保护自己的合法权益。这些形式虽然有悖于和谐社会建设，但也确实是农民的无奈表达。因此现有的农村集体土地征收争议协调制度受到社会各界的非议，所以建议把政府征地是否合法也纳入司法程序。
4.构建土地征收中农民司法救济渠道
解决农村土地纠纷、对于政府在农村集体土地征收过程中的违规行为，可以从以下三条路径寻求司法救济一是对政府对农村集体土地的征收是否适合公共利益的需要法律目的性规定提起诉讼二是对现有的补偿方案是否合乎情理提起诉讼三是政府征收农村集体土地之后并没有利用于公共利益或者在规定的期限内有有按照规定支付征收土地补偿款农民可以法院提请撤销本项征地行为并提出收回土地的诉讼。