社会政策的特点篇1
关键词：社会政策；社会管理；社会质量；社会建设
当今社会是一个经济全球化和信息化的时代，社会管理活动是否有序开展和社会政策问题是否合理制定与实施是当今社会各界领域关注的焦点问题。比如民生问题、社会保障问题、社会阶级矛盾与冲突问题、社会环境问题、社会组织发展问题等。总而言之，为进一步解决社会中存在的各种问题需要社会政策研究者积极参与到社会公共管理领域和政策领域中，促使维护社会稳定、促进社会协调发展的实现。
一、社会政策与社会管理的内涵
（一）社会管理的相关概念
伴随着社会经济的快速发展和经济体制的不断改革，社会各界领域对社会管理进行了不同的理论界定。就国际社会管理理论而言，社会管理研究的核心问题主要围绕以下八方面的问题展开谈论：第一，社会管理研究的主要内容包括国家政策的形式和理论研究的结果。第二，社会管理理论研究的背景是在社会管理组织与社会经济管理制度不断普及与推广下形成的，主要探讨社会管理组织、计划和社会矛盾与冲突。第三，社会管理研究的方向主要围绕社会各界成员之间的需求、社会医疗保障问题、社会福利问题、福利结果和社会管理类型等。第四，社会管理分析的目标是减低政府在宏观调控中的成本支出，并将政府制定和实施的福利政策落实到社会管理活动中。第五，根据市场经济体制分析社会再分配收入类型和再分配制度对社会的影响是社会管理的主要原则。第六，研究社会各界成员之间的关系，保障社会阶级成员在福利机构运行中的所起的作用。第七，合理区分公民与政府之间的利益关系，研究公民作为贡献者、参与者和服务者在社会管理活动中承担的责任和义务。第八，研究中央和地方政府在社会财富分配制度中的职能和作用，并根据社会管理活动指定相应的法律与规章制度，为进一步开展社会管理活动的提供制度保障。
（二）社会政策的相关概念
社会政策主要以社会管理活动作为依托，将社会管理活动与政府社会管理制度有效融入至社会政策中，为社会政策的制定和实施提供可靠的理论研究基础。社会政策主要围绕社会服务体系作为探讨的方向和原则，对于儿童权利保护和残疾人福利问题提出一些切实可行的政策与制度，进一步完善社会保障制度。在社会管理研究体系中，社会管理活动主要围绕贫困群体、困难儿童、单亲家庭等群体作为福利保障制度的主要内容，但是政府并没有对社会保障制度制定合理合法的方案。社会政策针对这一情况，不仅明确了社会福利服务管理功能，还形成了一系列沟通、组织、协调、技术设备方面的制度体系。比如组织社会各界成员或者群体积极主动地探讨社会服务、社会保障制度、医疗服务、劳动力政策对社会管理活动的影响。随着社会的不断发展与进步，社会政策与社会管理逐渐分离，不少学者认为社会管理关注的焦点问题主要是从政府视角对社会事务进行讨论与管理。社会政策关注的焦点主要围绕社会贫富悬殊问题、医疗保障问题、社会秩序是否稳定等。由此可见，社会政策与社会管理的侧重点不一致。
二、社会管理和社会政策研究的视角特点
对社会管理的讨论视角主要包括管理学视角、社会学视角、社会政策视角三方面。
（一）管理学视角
就管理学视角看，社会管理探讨的焦点问题主要围绕社会管理活动在社会事务中的过程、社会管理功能的成效、社会管理的效用三个方面。21世纪是一个市场经济时代，市场经济的竞争性和开放性特征促使企业之间不断发展与进步。因此社会管理的目标主要包含提高社会管理的成效、利用现代信息技术不断创新社会管理方式、利用国家宏观调控手段有效控制社会各阶层之间的矛盾与冲突等，以促进社会协调发展与维护社会秩序作为社会管理的首要目标。在欧洲国家，社会管理化解的首要矛盾与冲突是贫富悬殊问题和失业问题，因此利用在对社会失业问题和贫富悬殊问题根据自身实际情况制定和实施了相关法律法规，为进一步消除两极分化提供了法律依据。在中国，慈善组织的扶持和社会福利问题是的当今社会解决的首要问题。但是随着社会各阶层之间力量的不断壮大，社会管理问题不只是局限在社会福利领域，还要延伸至社会综合治理和工作维护等领域。
（二）社会学视角
就社会学视角而言，社会管理具有极强的经验性特征，因此国家社会学术界在探讨社会管理理论研究中需要借用社会政策明确社会管理与社会学之间的关系与联系。就社会学与社会管理之间的关系而言社会学可以为社会管理提供理论假设支撑、假设方法等，社会管理将社会学相关理论知识落实到实处。因此社会学不进可以解决社会管理中存在的福利问题、社会积极矛盾问题，还可以解释国家和公民之间的社会关系。比如社会管理主体、社会管理对象、社会管理侧重点等。
（三）社会政策视角
就社会政策视角而言，社会政策主要围绕社会服务体系作为探讨的方向和原则，对于儿童权利保护和残疾人福利问题提出一些切实可行的政策与制度，进一步完善社会保障制度。社会政策不仅明确了社会福利服务管理功能，还形成了一系列沟通、组织、协调、技术设备方面的制度体系。比如组织社会各界成员或者群体积极主动地探讨社会服务、社会保障制度、医疗服务、劳动力政策对社会管理活动的影响。因此，社会政策是社会管理的进一步延伸与发展，社会政策中探讨的问题也是社会管理中讨论的焦点问题。由此可见，社会政策与社会管理息息相关。
社会政策研究的视角主要包括社会体系研究视角、非政府组织研究视角。就社会体系研究视角而言，社会政策在评估与实施过程中并不局限在社会福利组织领域，还需要对收人分配制度、就业问题、教育问题、医疗问题等进行综合评估，为进一步化解社会阶级矛盾、消除两极分化打下坚实的基石。就非政府组织视角而言，社会政策探讨的焦点问题主要围绕社会福利问题，而不是仅仅围绕社会管理中存在的问题展开讨论。在欧洲，社会政策和制度的内容主要包括保障公民的合法权益、组织相关部门协调社会不同利益主体之间的社会利益、根据国家法律法规的要求制定社会政策、管理社会组织、动员一切力量维护社会秩序、解决社会危机。在我国，社会政策主要根据党的政策执行和评估社会管理过程中存在的风险、监督检查、信息引导等。通过这些手段将国家的宏观调控政策落实到社会管理事务中，对社会管理过程中存在的矛盾和利益冲突事件进行合理合法地解决。并在宏观调控过程中积极组织社会各界成员参与到社会管理事务中，以稳定社会秩序、维护社会各界成员之间的公共利益是政策的最终目标。
结束语
综上所述，实现社会的稳定与和谐发展、消除贫富悬殊差距的有效手段不仅包括社会管理，还包括社会政策。因此，国家需要根据自身国情和社会公众的需求加强社会管理与社会政策之间的联系，政府加深对社会管理与社会政策相关理论概述的认识和了解，进一步推动社会管理体制的创新与发展。（作者单位：华侨大学）
参考文献：
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社会政策的特点篇2
【关键词】教育政策 价值取向 教育公平
众所周知，教育的基本功能之一，就是缩小贫富差距，促进社会平等。教育政策的基本价值取向就是促进“教育机会均等”和“教育结果公平”。教育政策与一般公共政策有所不同，它有其自身的特点，具体表现如下：
一、教育政策的特点与特殊性
（一）教育政策具有公益性的特点
公共政策的一个重要特点就是公益性。教育政策是公共政策系统的一个子系统，它具有公共政策系统的基本特征，也就是说，教育政策也必须具有公益性的特点，必须符合国家和社会的公共利益。
（二）从经济学的视角来看，教育隶属于第三产业，属于公共领域
教育作为公共政策领域，承担着很多的社会功能、社会目标与社会任务，不能成为一个盈利性的机构，也不能以盈利作为第一目的，更不能用企业盈利的标准来衡量的，公平才是第一位的。
（三）教育政策的特殊性
教育政策的特殊性主要是指教育政策活动的特殊性和教育政策利益分配的特殊性。教育政策活动的特殊性就是指教育活动是培养人的社会活动，师生关系主要表现为人与人之间的关系，也就是说，教育活动的主体和客体都是人。教育利益分配的特殊性主要指公共教育资源分配是无偿的和非营利的。
二、目前，在现行的教育政策之下教育中存在的不公平、不平等的现象
现行的教育政策造成了教育机会不平等，教育机会不平等又会转化为教育过程不平等。而教育这种不平等使城乡差距、社会阶层差距在“人”这个本质因素上被拉大了，在社会发展的源头上制造了不平等，这将从另一方面消损我们“全面建设小康社会”、“构建和谐社会”的努力。在教育中存在的不公平、不平等的现象具体表现如下：
（一）贫富差距拉大
现行的教育政策使得贫穷家庭的子女对教育，尤其是高等教育望尘莫及，更不用说能通过教育来谋求出路，改变自己的命运。如果再这样下去的话，只能使穷人越穷，富人越富，使贫富之间的鸿沟越来越宽。而贫富差距过大就会使社会产生不稳定因素，因为穷人在不能通过教育这种正当途径改变自己的命运时，他们就会采取不正当地甚至极端地手段去获取社会财富。
（二）教育资源配置极不均衡
多年来，教育政策采取的“效率优先”资源配置模式造成了教育资源配置的极不均衡。表面上看，这种教育政策，倡导了竞争精神，与时代要求相符，但是，这却加剧了家长和学生对优质教育资源的争夺。重点学校、名牌学校就会被高收入阶层子女所占据，广大农民以及弱势群体的子女将被迫就读差的学校或教育资源欠缺的学校，甚至放弃接受教育的机会。同时也使考生在分数面前丧失平等，很多弱势群体和低收入阶层子女主要选择就读农、林、军事、教育等收费较低的专业和学科。
（三）引发“择校热”
目前，由于教育资源（包括学校经费、有经验的教师、教育设施等等）的不合理分配和倾斜，加之许多地方仍在注重“突出重点”、“打造名牌”和“创建重点学校”， 因此，不断拉大的学校差距引发了全国各地的“择校热潮”，例如，有些家长为了孩子能上名校，竟然不惜代价在名校附近买房子；有些家长到处找关系走后门花重金只是为了孩子能上重点。这些“择校热”的现象极大地加重了家长们的教育支出负担，而一些无力花钱送孩子进名校的家长就只能就读教育资源贫乏的学校，这样的“择校热”在无形中也拉大了社会阶层的差距。
（四）城乡教育差距大
近年来，国家教育经费的投入逐渐向城市倾斜、向重点学校倾斜，农村和边远地区却很少得到国家的教育经费投入。因此，越是国家重点学校和城市中的重点学校，其优质的教育资源就越集中；而在教育投入少的学校里，有关系或有能力的教师都会逐渐涌向教育投入多的学校，从而导致教育资源少的学校，其优质的教师资源也逐渐减少，因此越是差的学校就会越来越差，最终导致我国教育资源在城乡、地区、阶层之间的差距逐渐加大。
三、教育公平成为教育政策价值取向核心的必要性
维护和促进教育公平，保障公民平等地接受教育和平等的入学机会，是我国教育政策的基本要求。而教育公平为教育政策的价值取向是调控教育公平的重要手段。
（一）建设和谐社会、维护国家安定团结的需要
教育是缩小社会贫富差距、改变社会角色的最好途径，通过公平的教育可以使社会阶层产生合理的流动，使贫穷落后的人民有机会走进上层社会，减少社会矛盾，有利于建设和谐社会、维护国家安定团结。
（二）教育特别是基础教育公益性的特点应把教育公平放在教育政策的首位
教育特别是基础教育不能完全商品化或市场化，教育毕竟不同于一般的商品，教育的先导性、基础性和全局性是任何商品都不能比拟的，教育肩负着培养国家接班人和建设者的重任，必须坚持“公平优先”的原则，将促进教育的均衡发展作为教育政策的指导思想和价值取向。
（三）教育政策应是维护和促进教育公平的政策主体
要实现教育公平首先应在教育政策的制定上把减小教育差距、增进教育公平作为政策目标，在教育政策安排上保护弱势阶层和弱势群体的受教育机会，最大限度地保证所有公民教育权利平等和教育机会均等，最大有条件地扩大和促进教育公平。
（四）我国教育，尤其是高等教育，仍然是稀缺的公共资源
尽管经过几十年来的发展，教育的变化是巨大的，成绩是斐然的，但还远远不能满足每一个想受教育者的教育需求。在这种情况下，国家必须要尽量维持教育的公正性与公平性。
四、制定以公平为导向的教育政策，促进教育公平
现行的教育政策已经使一部分人丧失了教育利益或在教育利益分配中处于不利地位。而这种现有的教育不公可能会加剧并产生新的教育不公。因此，制定以教育公平为价值导向的教育政策，促进教育公平是势在必行的，具体做法如下：
（一）制定公平的教育投入分配政策
公平的教育投入分配政策就是要从根本上改变教育资源向名校、重点学校和城市学校倾斜的不公平的资源分配政策，加大对农村地区、边远地区、资源贫乏学校的教育资源投入，从教育资源分配的源头上而缩小学校的差距。
（二）制定合理的教育评估体系
在制定教育评估体系中，不仅应考虑教育数量、教育速度、教育规模和教育结构等这些基本的教育评估指标，更应该把将教育公平、教育均衡、教育机会均等作为重要的评估指标。在对各个学校进行评估时，应考虑到各个学校的差距，因地制宜，因校制宜，而不能用统一的标准和指标，对经济落后地区和边远地区的学校评估指标适当放宽，着重教育发展，兼顾公平，这才是符合建设和谐社会的教育评估标准。
（三）建立公平的教育监测制度
首先对全国各地的教育情况进行全面调查，并建立相关教育信息系统。通过对教育信息数据的合理分析，找出各地教育的差距和不均衡发展的因素，在些基础上，建立反映教育公平和教育均衡发展的监测制度，促使不均衡发展地区的学校及时准确地找出差距，逐步向发发达地区的学校靠拢，最后促使各地区学校均衡发展。
教育公平是促进社会和谐、维护国家稳定的重要基石，教育能实现“收入均等化”，稳定社会秩序，即通过教育能缩小贫富之间的差距，使社会的财富达到某种均衡，减少人们心理的不平衡，从而有效地维持了社会的和谐和国家的稳定。教育的不公平会对社会和人民群众产生深远的影响，最终还会影响到社会的和谐稳定和可持续发展。因此，要改变我国教育的不公平现状，应该把教育政策作为调控教育公平的重要手段和举措，把教育公平作为教育政策价值取向的核心。
参考文献
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社会政策的特点篇3
关键词：和谐社会；公共政策；公共服务；公共利益
abstract:
torealizethegreatgoalofbuildingaharmonioussocialistsocietyproposedbytheChinesegovernmentatthenewage,itishighlyrecommendedtoreconsiderandreorganizetheideaofvalueinpublicpolicy,theimportantmeansfortheimplementationofthestrategicgoal.Specifically,publicpolicymustbehumanoriented,andmustembodytheessentialvalueofsocialjustice,highlightitsnatureofpublicity,andstrengthenitscareforthedisadvantagedgroups.
Keywords:aharmonioussociety;publicpolicy;publicservice;publicinterest
构建社会主义和谐社会是我国政府在新形势下提出的宏伟目标。要实现这一目标，我们就必须对落实其战略目标的重要工具和手段——公共政策的价值理念进行重新的梳理和整合。面对和谐社会这一目标，公共政策只有在理念上确立了以人为本的伦理精神，彰显了社会正义的基本价值，突出了其公共性的本质特征，强化了对弱势群体的人文关怀，才能正确地引领和有效地推动我国公共政策的不断创新，从而全面地推进和谐社会理念在各领域、各层面有效地实施和落实。
一、公共政策应确立以人为本的伦理精神
人是社会发展的动力。为了人，以最广大人民的福祉为依归是社会发展的目的和意义所在，在经济社会发展中，把满足、改善、提高广大人民物质文化需要放在首位，体现了社会建设发展的民本思想和对人的终极关怀。选择以人为中心的政治文化观和以人为本的伦理基础，是对社会建设发展本意和发展规律的遵从，也是社会主义社会发展本质的要求，更是中国共产党执政的最高原则、最高准绳和不懈奋斗的目标。
和谐社会是经济、政治、文化等社会中各子系统协调发展的社会。公共政策作为政府管理社会的主要方式、主要工具，引导、塑造、控制着经济、社会发展的方向、模式和速度，对和谐社会的建设影响巨大。在公共政策规划设计的理念上，需要突出经济社会发展的目的，摈弃落后于时展要求的发展理性，把以人为本作为公共政策的伦理基础。秉持以人为本精神，超越传统过时的发展模式，根据社会发展现阶段的特点和社会发展进程的规律，转变过去把人作为发展的手段，较少关注社会发展成果对人的意义，忽视人的生活质量和素质的提高，片面追求经济指标和经济发展速度，片面追求经济效益忽视社会综合效益，重经济发展项目轻人文社会发展项目等等做法，回归到经济社会发展为了人的初衷上来，把以人为本放在社会发展的核心位置上，把最广大人民群众的根本利益及其日益增长的物质文化需要放在第一位，为和谐社会建设奠定人本伦理的政策基石。在公共政策的制定创新上，从完善社会主义市场经济体制、消除社会发展体制要求出发，积极构建社会发展政策，通过设计出台、贯彻以人为本的经济、社会发展政策，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，提高人类应对社会发展的困境，有助于缓解发展过程中人类面对的巨大压力，使经济、社会处于积极合理协调发展的状态，创造人与自然、人与社会、人与人和谐发展的政策环境。具体来说，就是既注意经济目标的制定、执行和实现，更关注社会发展目标的制定、执行与实现，改变社会政策滞后的状况，为社会事业发展提供政策保障，普遍提高人民群众特别是低收入人群的社会保障水平。要转变过去偏向经济的发展思路和投资政策，改变政策制定、执行片面追求经济发展、经济效益和公共财政投资偏向经济建设，社会保障投资比重较小，忽视社会全面发展，忽视社会保障、救助、福利系统建设的做法，恰当处理投资与积累的关系，推行相对均衡的发展政策和投资政策，把生产性投资的财政政策转变为公共服务性财政政策，改变大量资金用在政府直接投资、改善投资环境和行政支出上的现状，通过政策调整公共支出的范围，不断扩大公共服务的范围，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施方面,把满足最广大人民群众的基本公共服务需求，作为我国新时期公共政策的基本目标、基本内容和根本依据，为和谐社会建设营造良好的政策环境。在政绩评价指标上，要调整政绩评价的指标体系，走出政绩评价偏重经济指标的误区，把经济社会的和谐发展作为政绩考核的首要指标，引导地方政府转变以往把主要精力放在经济建设，热衷大搞政绩工程，重视经济建设，轻视公共服务的做法，为和谐社会的建设提供政策保证。
二、公共政策应彰显社会正义的基本价值
社会正义是当代民主政治建设的核心概念，体现在公共政策上，就是其公平、公正、民主、公开的精神内核，社会正义是公共政策的基本价值，公共政策是实现社会正义的媒介、手段。
公平、公正是每个社会成员拥有的基本权利，所有社会成员在人格、权利和机会等方面相互平等，在政治、经济、文化、教育各方面享有同样的权利和机会。这是社会存在的自然法则，也是现代社会行为的基本准则。公平、公正又是现代政府对社会公民的庄严承诺，现代政府的合法性基于其对民主、自由、平等、法治等的承诺。政府以建立公平、公正秩序这种特有的方式维护社会正义，是国家政治结构存在的理由，也是社会关系能够始终保持健康有序的前提条件。公平性、公正性理所当然应成为现代政府公共政策的价值选择，公民享有社会公平并被公正地对待，是和谐社会应具有的基本的社会面貌。社会公平状况不好，贫富两极分化，人们就会感到受到不公正对待，就会引起社会矛盾、社会冲突，社会就不可能和谐。因此说，公平、公正是社会和谐的基石，不解决社会公平、公正问题，就难以推进社会主义和谐社会的建设。
解决社会利益分配不公的矛盾，是和谐社会建设无法回避的现实。公共政策本身是对社会价值的分配，公共政策制定、执行、调整过程是协调社会利益关系、化解社会矛盾的过程，公共政策对各利益主体的引导、规范、调控、分配的功能，使得公共政策对社会利益分配格局的调整有效而权威，公共政策对社会价值的分配公平、公正，使其具有合理性。应充分运用政策手段为社会提供一种不断解决矛盾和化解冲突的机制。公平、公正是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则，公共政策过程必须始终贯彻公平、公正的理念与原则，在内容上做到实质公正，即内容科学、合理；在形式上做到程序公正，即公共政策的议程建构、规划设计、执行评估等环节按照科学客观的原则和法定的程序开展。解决社会公平、公正问题，要建立抑制独占利益的平衡机制和权利、机会、规则、分配公平的社会公平、公正保障政策体系，特别应注重从起点实现社会公平，使具有同样能力的人拥有同样的生活机遇，让社会成员公平、公正地分享经济社会发展的成果。建全化解社会矛盾的政策机制，营造公平、公正的和谐发展的政策环境，需要构筑社会公平的制度基础，从体制上使政策公平、公正原则制度化，用制度来维护社会公正、保持社会稳定、促进和谐社会的建设。公共政策本质上存在个人偏好与集体选择的制度安排和公共利益少数人决断的公共悖论，这在理论上对公共政策过程的民主公开提出了要求。一些政策的制定过多地掺杂了部门利益并存在强势集团左右政策的倾向，因此在实践上也使公共政策民主、公开就变得十分重要。公共政策过程的民主与公开，有助于提高政策的权威乃至政府的公信力，有助于协调社会利益、化解社会矛盾和公平、公正价值的实现。公共政策的制定、执行要广泛听取社会各阶层的意见，并建立一套完整的利益表达机制，使不同社会群体的利益得到合理、充分的表达。要特别重视弱势群体的话语权，注意采纳弱势群体的政策要求，仔细分辨强势群体的政策要求;要公开政策制定、执行、调整的有关信息，重大公共政策的决策必须保证利益相关者的知情权、参与权、监督权、评议权，使公共政策的制定、执行置于公众监督之下;要完善人民代表大会制度、重大决策听证制度等政策参与机制，开拓更多的社会公众参与公共政策的渠道，吸纳社会各个阶层人员有效地参与政策过程。一个政策过程民主公开、政府运作透明诚信的社会将趋于更加和谐、更有凝聚力。
公平不是平均主义，要辨证地认识把握社会正义。公平是在保证公民基本权利，承认差别条件下的公平，在地位平等、机会平等前提下恰如其分的差别。公平、公正有时必须以合理的差异形式来表现。因为，公平、公正是“相对的历史的空间的”概念，受到生产力发展水平和经济社会发展阶段条件的制约。罗尔斯在《正义论》中把平等原则和差别原则作为“公平正义”的两个原则，这在今天仍然有其现实意义。“绝对的公平、公正在任何社会形态下都不存在”，“绝对的平均是以形式的公正掩盖实质的不公正”，真正的公平公正既承认权利平等，又允许差异存在，公平、公正的社会是一个有差别的社会。收入差距过大，分配程序、规则不公固然会导致效率下降甚至影响社会稳定，但绝对公平会削弱人的积极性，会使社会缺乏活力，也影响和谐社会建设。公共政策的制定、执行、调整要综合考虑受益公平、支出公平和横向公平、纵向公平，既承认权利平等又允许差异存在，既保证社会公平又体现利益差别。因此，构建和谐社会不是消灭差别，而是在坚持社会主义本质的前提下辨证地处理好公平与差别的关系，统筹安排、协调全社会经济社会发展布局和资金投入，把差距控制在恰当的范围内，保证公民起点、机会的公平，而不是结果的均等，实现城乡、地域、不同阶层之间的和谐共生和谐发展。
三、公共政策应突出其公共性的本质特征
从契约论的逻辑看，政府的权利源于人民权利的让渡，政府的合法性基于为最广大人民群众谋取利益，为最广大人民群众谋取利益是现代政府公共管理的天然职能或公共性职能。现代政府的公共管理职能更多地体现在协调社会发展的公共服务上，体现在为社会协调发展创造良好的制度环境包括政策环境上，公共性是政府公共管理的本质特征和表现形式，政府要将为最广大人民服务的公共精神贯彻到整个行政活动中。
从公共政策的公共性本质特征看，“公共政策来源于解决政策问题，政策问题来源于社会问题，而社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题。公共政策要解决的是大多数人所面临的问题”，公共政策本质上是关涉大多数人的利益的公共性的问题。因此，大多数人的利益实现问题应成为公共政策的核心问题，公共政策过程必须始终把为最大多数人民谋利益放在首位，明确体现最大多数人民利益的原则。离开了公共性的公共政策，就可能演变成特殊阶层、利益集团或者个人谋取私利的工具，这于社会和谐建设目标是不相容的。
从公共政策作为政府公共服务和增进公共利益的手段看，公共政策是社会利益的集中反映，这也决定了公共政策必须代表最大多数人民的利益，“为最大多数人的最大幸福应该成为政府公共政策的基础”(杰里米•边沁)。在经济结构、社会阶层、利益集团多元化的社会转型时期建设和谐社会，公共政策要努力实现为最大多数人民谋利益的目标和宗旨，坚持公共政策的公共性，按照公共利益和公共服务的要求，保证最大多数人的意志和利益进入政策议程，以最大多数人的利益为政策设计、实施的出发点和终点，通过公共政策创设必要的制度和规则，协调整合多元复杂的利益冲突，为经济社会全面协调发展提供政策基础。
从政策制定和执行公共政策过程看，其过程实质上是融合社会各阶层关系、社会利益博弈均衡的过程。在制定公共政策过程中，始终以大多数人的利益需求为政策的着眼点和落脚点，时刻关注大多数人的利益需求的实现和维护，有利于社会大局的稳定与和谐。公共政策是公众的政策，应最大限度地满足多数人利益，兼顾保护少数人的利益，对利益集团、个人私利的索取要在政策上加以限定，不能让其逾越社会公正的边界，因为，不对个人利益做出约束是不正义的。在一个和谐的社会里，集团、个人利益的获取是有规则、有边界、有理性的，既在法律法规允许的范围内，也受公共政策的调控。公共政策应充分发挥利益协调的功能，促进社会的和谐发展，绝不能忽视大多数人的利益甚至牺牲大多数人利益而满足迎合少数私利集团和个人的利益。否则，公共政策将丧失公共性，社会也难以和谐。
四、公共政策应强化对弱势群体的人文关怀
在建设社会主义市场经济的社会转型期，我国的社会组织形态发生了重大变化，社会阶层结构也发生了重大分化。社会利益差距拉大，使不同社会阶层之间的利益摩擦、利益冲突增多；社会矛盾尖锐，使社会风险加大而直接影响着和谐社会的建设。公共政策的制定、执行，要更多地关注弱势群体的利益，体现社会关怀伦理，这是和谐社会建设的道德要求。一方面经济结构调整导致社会结构、社会利益分配发生重大变化，财富分配、接受教育、医疗保障、失业保障、退休保障不平等，使一部分人沦落为社会弱势群体，他们是改革政策的利益受损者，理应得到国家政策的补偿与关怀。另一方面弱势群体远离社会权力中心，较少有机会参与社会政治活动，很难在媒体上发出自己的声音，无法真正有效地影响公共政策过程，很难维护和争取自己的利益，其利益往往被忽视，而强势群体在公共政策过程中有很强的影响力，甚至操纵着政策过程。因此要特别重视弱势群体的话语权，注意采纳弱势群体的政策诉求，使弱势群体的利益要求有进入政策议程的途径并成为政策议程，要仔细分辨强势群体的政策要求，作出符合大局的恰如其分的考虑。弱势群体仅仅依靠自身的力量很难迅速摆脱困境，政府要从社会整体利益出发，对弱势群体的利益诉求予以关注和补偿，可通过运用税收和转移支付政策进行一次分配，可调节收入在不同地区、不同人群之间的分配关系来逐步解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题。还可通过社会保险、社会救济政策和手段保护弱势群体，尽可能使受益面扩大，以逐步缩小利益差距、填平社会鸿沟，让社会发展的成果惠及全体人民。从而增强公共政策的合法性，维持社会稳定，促进和谐社会的建设。政府要通过公共政策加大对社会利益结构调整的力度，特别注意为弱者提供发展的机会与条件，让其通过努力改变生存状况，提高生活水平，建立有利于社会持续稳定发展的利益结构、利益关系。〔参考文献〕
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社会政策的特点篇4
[关键词]社会管理；地方试点；典型经验
[中图分类号]D035.5[文献标识码]a[文章编号]1006-0863（2013）04-0072-05
社会管理创新地方试点是社会管理实践最重要的载体和突破口。对试点进行研究，能够不断总结经验、反馈信息，明确试点实施的方法、步骤、注意事项和所需条件等，发现试点偏差、完善试点政策、降低试点成本，加快实现“典型示范、以点带面”的中央政策意图。试点经验的提炼也将为构建中国特色社会管理创新理论和创新模式奠定坚实的基础。
一、社会管理创新地方试点及经验研究的三大背景
（一）国际背景
1.全球性社会风险的蝴蝶效应
当今全球性风险不断增多，非传统安全问题威胁世界和平，整个世界呈现出社会认同多元化、价值观念多样化、社会意识碎片化的现象，成为诱发社会不安定、政局动荡的主要因素。这些因素在全球化和网络化的推动下，影响范围迅速扩大、影响后果急剧加重。对此，应该充分意识到全球社会风险蝴蝶效应的存在，不断加强和创新社会管理，夯实社会管理基础，提升在复杂多变国际环境下处理国内社会问题和抵御社会风险的能力，有效防范一些全球性问题、事件和危机可能给中国带来的社会危机和社会动荡。
2.世界上转型国家的社会管理陷阱
一些新兴市场国家在转型过程中陷入了福利陷阱、民主陷阱、城市化陷阱、老龄化陷阱、中等收入陷阱或拉美化陷阱等。这些陷阱既有各自特点，又有普遍共性。国家一旦陷入上述一个或多个陷阱，将不可避免地陷入社会管理陷阱，即整体社会将面临秩序紊乱、价值失范、局势动荡、暴力对抗等问题。中国正处在迈向中等发达国家的机遇期，但又是经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、发展容易掉进各类陷阱的矛盾多发期。因此，要汲取变革世界中的社会管理经验和教训，跨越社会管理陷阱，实现社会发展的良性循环。
（二）国内背景
1.双重转型压力下的中国社会管理任务艰巨而复杂
当前，中国面临着国际和国内的双重转型压力：全球化转型深刻影响着中国的经济、社会和思想，带来不同社会制度、社会文明、思维方式、发展道路的碰撞与融合。中国转型以从计划向市场、从封闭向开放、从威权向民主、从农业向工业、从农村向城镇、从人治向法治、从同质向异质的多重转型为主要标志，且都处在尚未完成的状态。[1]在后工业化、全球化、网络化接踵而来的复杂环境下，中国社会问题呈现出几何级数递增的态势，其高度复杂性和不确定性的状态，极大增加了社会管理的难度。
2.社会发展短板成为制约国家持续、协调发展的决定性变量
（1）经济结构和社会结构不相协调。经济结构和社会结构是国家的两个最基本结构。经济结构衡量一个国家的经济状况和发展水平，社会结构则衡量一个国家社会运行状况、社会发展水平。当前，中国经济已迈入工业化中期阶段，部分经济指标甚至已进入工业化后期，而社会结构指标却迟滞不前，严重制约了人们生活质量和幸福指数的提升，成为群众对社会不满的导火索。[2]而决定总体社会发展的不仅取决于经济结构这一“长板”，更取决于社会结构这一“短板”。社会发展的滞后，必将带来中国总体发展的不协调、不科学、不可持续以及社会断裂，上述问题集中投射、释放于社会层面，对社会管理的压力不言而喻。
（2）社会和利益分化成为社会矛盾的引爆点。当前中国最突出的阶段性特征就是社会分化和利益分化。同一社会阶层内部、不同社会阶层之间，由于利益诉求、利益表达、心理状态、价值判断、行为特征等方面的差异，彼此间的矛盾将沿着不规则的轨迹演化、膨胀并最终爆发，造成总体社会的失序。如不能正视社会阶层分化的现实、协调和平衡社会阶层间的利益关系、培育良好的价值观念，将有可能造成社会族群整体撕裂，甚或成为社会危机动荡的根源。[3]将中国社会各阶层的利益诉求和心理情绪统一到中国特色社会主义大格局中，已成为社会管理亟待解决的重大现实问题。
3.中国社会管理呈现出结构弹性的双向变化特征
社会流动的增强和社会信息化程度的提升构成社会管理的双刃剑。面对全面开放、流动的社会，社会管理的弹性构造明显不够，在户籍制度、社会保障体系、公共服务供给等方面都缺乏制度和方法上的创新，潜藏着诸多社会问题。此外，高度发达的信息网络使传统社会管理的盲点不断增多，并与历史上长期累积的深层次社会问题相互交织，给社会管理带来严峻挑战。流动性社会与网络社会既可以促进社会的公平、公正和正义，又可能导致社会问题的滋生蔓延。因此，探索适合中国国情的、动态开放的、制度长效的社会管理模式，增强社会管理结构弹性，有效吸纳、融合、消解现代化进程中潜在的矛盾显得极为紧迫。反之如果降低了社会管理结构弹性，那么将危及社会稳定。
（三）地方社会管理模式自身创新转型的背景
1.现行地方社会管理模式的部分失灵
（1）社会管理越位、错位、缺位现象普遍。党委领导、政府负责、社会协同、公众参与是“四位一体”的社会管理格局。然而四个主体间的职能定位、职能分工、职能协调并没有明确的法律界定，现实社会管理中不同程度地存在着主体越位、缺位和错位现象。虽然社会组织在参与社会管理、提供服务、推进就业创业，尤其在利益诉求、矛盾化解、促进社会融合、实施社会监督等方面都发挥着重要的作用，但是社会组织发展的空间仍然较小。地方社会管理的主体，突出地表现为“大政府、小社会”的格局。因此，要构建“四位一体”的社会管理格局，就必须弱化政府单一主体思维，强化多元主体“协同治理”的思维，确保社会管理职能的全面覆盖和有效发挥。
（2）维稳型社会管理模式重堵轻疏。当有限的社会空间被过度挤压后，容易爆出强大的破坏能量，冲击社会秩序。在传统社会管理模式下，政府社会管理观念偏向于对秩序的渴望、权力不受制约、按自己的意志对经济社会结构进行塑造。然而社会秩序不是强加的，公众对秩序和稳定的强烈需求通常是以权利保障为前提的。从社会矛盾演化的可能空间来看，流动人口问题、官民矛盾、劳资纠纷、贫富差距、征地拆迁等社会矛盾皆有上升的可能性。[4]面对如此复杂的情势，地方社会管理模式应加快由控制型、维稳型向吸纳型、协作型的转变。
（3）社会管理模式僵化、成本过高。多年来，地方社会管理主要采取的是行政性和强制性等刚性的管理手段，忽视柔性管理手段的运用；公民参与社会管理不够，缺乏有效的平台和途径；社会管理习惯于搞运动，强调立竿见影，缺乏制度常态化；社会管理的信息和资源不够公开透明。这些传统的社会管理模式、手段、方法面对新出现的社会矛盾和问题往往束手无策或无所适从，并伴随着极高的社会管理成本，最终面临“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的尴尬和无奈。因此，在地方社会管理实践中，应创新社会管理的方式方法，实现社会管理效率、效能和效果的有机统一。
2.中央社会管理重大决策部署在地方的实践落实
1998年以来，“社会管理”一词在中央政策文献中频繁出现，社会管理的研究与实践有了良好的政策环境、政策导向和政策支持。十六届三中全会将政府职能定位为经济管理、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。十六届四中全会勾画了中国社会管理的基本框架蓝图。2011年2月，特别强调了“三个最大”：最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素。至此，中央层面对社会管理的主体、对象、内容和目标已有了清晰认知。而问题的关键在于地方社会管理创新实践该如何全面、准确地理解这些重大决策部署，并坚决而科学地贯彻落实。
3.社会管理创新地方试点正成为探索社会管理模式转型的工作抓手
（1）以试点为突破口，加快实现“以点带面”。2010年10月，中央政法委、中央综治委选定全国35个市和县作为全国社会管理创新综合试点单位，旨在通过试点率先建立起与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系，在全国范围内起到示范引领作用。同年12月，全国社会管理创新综合试点工作推进会召开，强调抓住重点、大胆探索，敢于和善于破解各种难题，推动社会管理创新综合试点工作取得新突破、新进展。社会管理创新综合试点要坚持重点突破与整体推进相结合，把“点”上的经验加以总结、提炼、推广，形成“面”上的做法，实现由点到面、由分到合，全面推进、整体发展。
（2）以创新为主旋律，探索中国化的地方社会管理模式。通过对现有地方实践进行考察，初步概括出社会管理创新的如下做法：网格化管理（北京东城区等）；城乡统筹（成都、重庆等）；跨职能、跨部门管理（上海、深圳等）；干群关系调节（上海虹口区的“大厅”联合接待等）；舆情动态监测（佛山社区警务“e超市”、余姚涉检网络舆情监测平台等）；基层组织创新与转型（南京建邺区“一委一居一站”社区管理、天津河西区社区“1+1+1”志愿助老服务等）；民生保障的公共服务平台（鞍山市铁东区“96175”社会管理服务平台、常州市社会管理综合信息平台、上海“为农综合信息服务平台”等）；特殊人群和流动人口管理（北京石景山区新居民互动服务站、宁波“和谐促进会”、苏州沧浪区“邻里情”虚拟养老院、宜春针对刑满人员的“阳光之家”和“扬帆”工程、针对留守儿童的“亲情之家”、云南开远市雨露社区戒毒康复模式等）；幸福城市建设（如山东莱州市公民道德建设“4+1”工程、北京平谷区的“幸福平谷”等）；以党建为中心的联动式服务（浙江台州区域化党建、联动式服务等）。上述创新具有地方特色，需要对其经验加以概括、提炼。
二、社会管理创新地方试点及经验研究的理论和实践意义
（一）理论意义
1.构建具有时代特征、中国特点、地方特色的社会管理新理论
改革开放进程中，每一种新经验的推广，都有一个从实践到认识再到实践的循环往复过程。由于各地社会管理面临的约束条件不同，政府在社会问题的准确判断、公共职能的有效发挥、社会管理新技术和新手段的认知等方面的差异，社会管理创新试点在某种程度上具有地域性、局部性、特殊性和高度不确定性等特点。通过将研究视角聚焦于正在进行的这些试点，在渐进主义方法论、政策创新与政策扩散等相关理论的基础上，可以对试点的现状、内容、模式、机制和方法等问题进行调查和研究，充分归纳和提炼试点的典型经验、典型模式和创新规律，从战略性、全局性的角度把握地方社会管理创新的方向，萃取和构建中国特色的地方社会管理新模式和新理论。
2.提升社会管理创新试点的科学化、系统化、常态化和制度化水平
通过研究各地政策试点和政策试验，能够产生一个社会互动的建构，在理念上塑造社会管理的“共同意识”和“共有价值”；为全面认识地方社会管理创新规律、创新内容提供可验证性的事实基础；通过完善试点过程的试错-纠错机制，能够对社会管理这一复杂事物进行微观检验，发现和弥补现有管理方针、管理政策、管理措施和管理方法的不足，从而加以改进；通过对各地分散、零星的创新经验进行系统化、科学化、概念化和理论化描述，可以概括出一些具有代表性的创新模式，使国家决策层对社会管理的认识更正确、更全面、更具体、更丰富，并在官方和民间两个相互联结和制约的层面上达成社会管理改革共识，从而有效避免政策试点、政策试验的短期化、短视化倾向，实现试点工作的常态化、制度化，增强创新试点的可持续性。
3.构建中国特色、本土化特征的社会管理创新动态循环理论
试点在中国政策创新过程中，发挥着至关重要的作用，有着特殊的意义，体现出强烈的中国特色。在试点过程中，试点政策的形成是逻辑起点；政策形成后，一般会很快进入政策试验阶段，结果可能是退回政策形成阶段进行政策修改或直接进入政策推广阶段；政策推广是试点由点向面转化的过程；政策推广到一定程度，就进入了政策评估阶段；政策评估结束后，应进行政策优化，启动试错-纠错机制；待政策优化后，又会进入新一轮的政策形成阶段，形成一个政策创新的动态循环机制。这一机制与西方社会政策创新过程明显不同，从而为构建具有中国特色、本土化特征的社会管理创新动态循环理论提供了广阔空间。
（二）实践意义
1.厘清社会管理创新地方试点中的结构化与非结构化问题
社会管理创新地方试点面临着结构化和非结构化问题。前者是指一般性问题，结构良好的问题，运用传统社会管理经验、常规方法和现有技术即可解决；后者是特殊的、结构复杂的社会管理问题，甚至是一些结构突变性问题。针对非结构化问题，一些传统地方社会管理的方法或经验已经失灵。要推进社会管理创新地方试点工作，除了有设计良好的方案解决结构化问题外，还应该以更大的勇气和决心来解决非结构化问题。通过对地方社会管理问题进行解构，可以厘清问题的本质，进而从体制机制、政策措施上完善现有试点方案，体现试点的前瞻性、技术性和系统综合性。
2.推进社会管理创新顶层设计与基层试点需求的动态匹配
地方社会管理创新亟需前瞻性的顶层设计。顶层设计应当理顺政府、社会和公众的关系，不仅要自上而下对基层治理加以引领，更要与基层治理积极互动合作、彼此促进。改革开放的一条重要经验，是鼓励地方组织和群众敢闯敢试。社会管理创新的地方试点是一个系统工程，在强调顶层设计的同时，也应该鼓励和尊重群众和基层组织的大胆探索、大胆创新。好的社会管理应该实现政府与人民、政府与社会的良性互动和双赢互益。[5]社会管理创新地方试点要有效匹配顶层制度供给和基层实际需求，将秩序取向的顶层设计和福利诉求的公众愿景深入耦合，最终构建中央与地方互联、互补、互动的政策创新机制。
3.落实中央关于社会管理创新试点的重大战略部署
在中央作出加强和创新社会管理的战略部署后，一些地方试图把社会管理创新纳入到经济社会发展的议程中，但苦于理论和经验缺乏，不知从何处入手。因此，要充分贯彻中央的决策意图和政策导向，就需要对正在进行的社会管理创新地方试点进行深入研究，把地方试点“点”上的经验加以总结、提炼、推广，形成“面”上的做法，实现地方试点由点到面、由分到合，全面整体推进。
4.设计激发地方社会管理创新活力的政策措施
社会管理的难点在地方，社会管理创新的重心同样也在地方。创新的特点是主动性、多元性、鼓励试错。追求创新就意味着没有已知的模式，没有统一的答案。而要进一步激发地方各级党委和政府创新社会管理的内在动力，充分调动广大群众参与社会管理的主观能动性，形成干部有激情、群众有热情的双向互动的创新格局，构建多方参与、综合治理、秩序优良、富有活力的社会管理机制，就必须对现有地方社会管理创新试点予以适时鼓励，通过定期考核和表彰奖励等措施激发地方社会管理创新热情；对现有试点经验进行归纳和提炼，构建以实践发展理论、以理论推进实践的有效机制，为地方社会管理创新注入持续动力；通过发挥试错-纠错机制的功能不断充实和完善试点政策措施，保持创新活力。
三、社会管理创新地方试点及经验研究的现状及研究着力点
（一）现有研究的不足
1.尚未全面揭示社会管理创新的核心内容，即“管”什么的问题
许多学者从不同的学科背景和理论视角论述了社会管理的内涵和外延，但是还有待进一步揭示其核心内容，即社会管理“管”什么？由于社会管理本身是一项复杂的系统工程，其管理的对象不可能是单一的、局部的，而应是复合的、全局的。社会管理是在共同价值基础上，在特定的法律框架内，政府、社会、企业和公众规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、防范社会风险的活动。地方社会管理至少应当包括社会行为管理、社会关系管理、社会问题管理和社会风险管理。[6]上述内容的划分，有助于人们从不同层面、不同角度对社会管理创新的地方试点进行政策分析，制定出有效的社会管理政策体系。
2.尚未厘清社会管理的多方参与机制，即“谁来管、怎么管”的问题
现有研究在解读的社会管理体系时，大多讨论“谁来管”的问题，很少讨论如何形成一个多方主体参与机制这一更本质、更关键的问题。在目前所要着力构建的社会管理格局中，党委应着眼于社会管理的战略导向，即强化顶层制度和核心价值体系设计，前瞻性的推进社会管理创新政策部署；政府应着眼于职能的改革与完善，从战术的层面细化并构建行之有效的政策措施，推进社会管理战略部署在各级政府、各个领域的全面、有效落实；社会协同应着眼于社会资源的整合，祛除制约社会资源、社会资本作用发挥的体制和机制，充分发掘社会潜在资源，构建多元主体的社会管理组织网络，探索主体间的“合作治理”[7]，促使治理网络各节点有效衔接政府职能空白领域，弥补政府职能不足；公众参与应着眼于公众参与理性和参与渠道塑造与拓展，构建公民在各个层面有序参与社会管理的体制和机制，充分调动公民参与公共事务的积极性。
3.缺乏对社会管理政策试点“是什么、为什么”的学理性解释
作为一种极具实用性的认识论和方法论工具，“政策试点”在中国改革实践中的普遍应用是不争的事实。近年来，部分研究者尝试从理论方面对政策试点进行分析。[8]但关键的问题并不在于一味强调“政策试点”的重要性，一直徘徊在就事论事的层次，而是要厘清以试点为基础的制度变迁其内在机制究竟是怎样的，从众多的试点实践中抽象出试点的一般规律，从对现实过程的事实描述上升到一般性理论概括。总之，相对于政策试点被运用的广泛性而言，基于这一主题的学术研究却未及时跟进，在政策试点“为什么试”、“试什么”、“在什么地方试”、“谁来试”、“怎么试”等问题上，缺少全局性的经验总结和理论阐述。
4.尚未形成系统化的社会管理创新定量评价指标体系
国内外学术界对创新指标的研究比较活跃，有的研究成果已进入应用阶段。但现有的研究往往侧重于某一领域（科技创新）或某一区域（创新城市）的创新能力评价，而与社会管理相关的研究则主要集中在政府绩效评价和居民幸福程度评价两个方面。学术界还没有形成系统的社会管理创新定量评价指标体系，亟需要构造一种检验社会管理创新地方试点的效果和推进试点自我发展与更新的量化评估工具，打造社会管理的“指挥棒”和“参照系”。
（二）今后研究的着力点
1.构建中国特色社会管理创新地方试点理论分析框架
目前对社会管理创新地方试点及经验进行全景描述和微观阐释的研究并不多。今后可以“政策试点”为样本，以社会管理问题为导向，将社会管理微观试点和宏观模式创新相结合。在理论上构建针对地方试点的“5w”分析框架：一是试点试（管）什么（what）？二是试点为什么试（管）（why）？三是试点由谁来试（管）（who）？四是试点在什么地方试（管）（where）？五是试点怎么试（管）（How）？从理论上阐明下述问题：试点如何被提上议事日程；试点的政策出发点和目的；试点选择的标准和原则，即某地之所以成为试点的内在机制；中央和地方试点中政策创新的差异性和特殊性，即在坚持一般试点过程或逻辑的同时，是否有过程上的间断或逻辑上的跳跃；中央和地方政府从试点迈入推广或由“点”跨越到“面”的内在驱动逻辑，即试点成熟与不成熟的标志或标准到底是什么？通过对分散的、零星的、片段化的社会管理创新地方试点经验进行归纳、概括、提炼、融合，构建符合中国国情的社会管理理论和具有推广价值的试点模式，从而明确地方试点的主路径、主旋律和主方向。
2.进一步完善中国特色的渐进主义改革方法论
对社会管理创新地方试点经验进行梳理是丰富和完善中国渐进主义改革方法论的重要推动力量。中国经济、社会的制度变迁是渐进性和累积性的，绝大多数创新型政策来源于各个地方的不断探索，而制度更替的主要路径则是将来自地方的政策选项进行渐次推广。这种政策制定模式既能够克服政策制定的分散化、表面化、简单化缺陷，又能够最大限度地减少改革阻力、最大程度地凝聚改革共识、最大范围地形成改革动力。因此，通过研究地方试点过程，提炼以渐进主义为特征的政策创新基本要素，并对其中僵化的、线性的政策过程进行修正，从而丰富和完善渐进主义改革方法论。
3.明确自上而下和自下而上社会管理创新试点的两大范畴
自上而下的地方试点是中央政府主导型试点，包括两种类型：一是中央综治委选定的全国35个市和县（市、区）社会管理创新综合试点，侧重于解决影响社会和谐稳定的突出问题；二是各部委在职能范围内开展的试点，如人保部的城镇居民生育保障试点和新型农村社会养老保险试点、发改委实施的省直管县（市）改革试点、公安部“3111”安防工程试点、卫生部公立医院改革试点、民政部“全国社区管理和服务创新实验区”试点等，主要以民生为主线，以政府职能有效发挥为主要方面。自下而上的地方试点是地方政府基于社会管理需求而开展的制度创新工作。主要包括三种类型：一是省、市、县三级政府确定的试点单位。如河北省除了部级试点城市石家庄之外，还确定了324个试点地区（省级5个、市级31个和县级288）；二是以社会组织为主要推动力量的地方试点。如由民间组织发起的“免费午餐”项目最终赢得了国家普惠政策的出台，成为国家与社会良性互动的典范；三是以社会大众为主要推动力量的地方试点。如乌坎模式，即通过民主和法制途径解决社会矛盾。
4.科学设计社会管理创新指标评价体系
目前，民间组织和官方已经开始关注社会管理创新指标的构建，并用于社会管理水平的评估。如浙江省宁波市提出社会管理创新指标应包括公共服务保障、社会矛盾调处、社会治安防控、新型城市管理、综合信息管理、实有人口管理和有序规范管理等七大类；江苏省苏州市出台了社会管理指标体系，包含六大类20项量化指标，作为评价社会管理建设水平的依据。社会管理创新指标是构建社会管理创新评价标准、激发创新活力、明确创新路径、检验试点效果、推进试点发展与完善的量化评估工具，将为中央和地方相关决策部门提供有益的决策参考。通过科学设计社会管理创新评价体系，把人民群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为评价社会管理工作的根本标准，使之成为政府改进工作的指挥棒。
正是基于上述考虑，我们将研究的视角回归到社会管理的原点——地方社会管理创新试点，它既是党和政府为解决转型期社会矛盾，实现社会和谐而制定的样本工作，又是因地制宜地探索具有中国特色、地方特点、时代特征的社会管理的新路子，对于明确中国社会管理的创新路径和创新方向，增强创新的战略性、前瞻性和可持续性具有重大意义。
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社会政策的特点篇5
关键词：大学生形势与政策教育困境对策
、教育部《关于进一步加强高等学校学生形势与政策教育的通知》（以下简称《通知》）明确指出：“形势与政策教育是高等学校学生思想政治教育的重要内容，形势与政策课是高校思想政治理论课的重要组成部分，是对学生进行形势与政策教育的主渠道、主阵地，是每个学生的必修课程，在大学生思想政治教育中担负着重要使命，具有不可替代的重要作用。”在“十二五”开局之年和建党90周年之际，重新思考大学生形势与政策教育的内容和规律、目的和意义，科学分析当前大学生形势与政策教育面临的困境，积极探索新形势下加强和改进大学生形势与政策教育的对策，具有十分重大的理论和实践意义。
一、大学生形势与政策教育的内容和规律
大学生形势与政策教育的有狭义和广义之分：狭义的形势与政策教育，专指《形势与政策课》。广义的形势与政策教育，除了《形势与政策课》外，还包括通过有针对性的思想政治教育、校园文化活动、主题教育活动、社会实践活动［1］等对大学生进行以下四项教育：一是基本理论教育。主要包括马克思列宁主义、思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观教育，以及党和国家的重要会议内容的重要决议和纲领性文件，党的路线、方针、政策的重要内容；二是基本形势与政策教育。主要包括我国的基本国情、经济社会发展历程，世界政治经济格局及发展趋势，国际关系基本走向和我国外交原则立场等内容；三是当前形势与政策教育。主要包括国内政治经济形势新变化、党和政府的重要会议精神、国际社会发生的重大事件等内容；四是国内国际热点教育。主要包括近期发生的国内国际热点事件及其发生的背景、发展的趋势和产生的影响。
《形势与政策课》作为狭义概念上的形势与政策教育，是高校思想政治教育的重要组成部分，在与其他思政课具有相同特点的同时，又具有自身的特点和规律。主要表现为三个“统一”，即研究对象上知识性与思想性高度统一、内容体系上稳定性与动态性高度统一、教学方式上规范性与灵活性高度统一［2］。
知识性与思想性高度统一，体现其在研究对象上的特点。从研究对象上看，既有国际形势又有国内形势，既有宏观态势又有微观动态，既有历史问题又有现实问题，既有社会变革又有政治经济发展，具有很强的知识综合性；同时，还要引导学生认清国内外形势，全面准确地理解政策，提高执行政策的自觉性，坚定地走中国特色社会主义道路的信心和决心，积极投身于改革开放和现代化建设的伟大事业，有着强烈的思想性。
稳定性与动态性高度统一，体现其在内容体系上的特点。形势与政策本身相对稳定又不断发展。一方面，政策具有一定的历史延续性，政策的出台或者变更总是要经历一个相当长的过程，不可能朝令夕改，因此具有相对稳定性。另一方面，形势又处于一个动态的发展变化过程之中，有时其复杂程度和变化之快往往超出人们的预期。
规范性与灵活性高度统一，体现其在教学方式上的特点。规范性是指该课程作为大学生的必修课，应与其他课程一样有大纲、有教材，要按照思想政治理论课程建设的规范要求组织教学；灵活性则是指要从教学需要和学生特点出发，采取灵活多样的教学方式开展教学。规范性与灵活性的统一体现了《形势与政策课》既是教学活动，又是教育活动的双重属性。
二、加强和改进大学生形势与政策教育的目的和意义
1.加强和改进形势与政策教育是巩固马克思主义在意识形态领域指导地位的要求。意识形态属于上层建筑，其受社会存在特别是经济基础的决定和制约。同志非常重视意识形态工作，他郑重告诫全党：“世界范围内社会主义和资本主义在意识形态领域的斗争和较量是长期的复杂的，有时甚至是非常尖锐的。”“必须保持高度警觉，做到警钟长鸣。”这些重要论断都强调意识形态工作的极端重要性。马克思主义是我们立党立国的根本指导思想，是全党全国人民团结奋斗的共同思想基础，坚持马克思主义的指导地位是我国意识形态工作的正确选择。充分发挥包括《形势与政策课》在内的高校思想政治理论课的作用，用马克思列宁主义、思想和中国特色社会主义理论体系武装当代大学生，是党的教育方针的具体体现，是社会主义大学的本质特征，是党和国家事业长远发展的根本保证。
2.加强和改进形势与政策教育是培养中国特色社会主义事业合格建设者和接班人的要求。《中共中央国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》明确指出：“大学生是十分宝贵的人才资源，是民族的希望，是祖国的未来。加强和改进大学生思想政治教育，提高他们的思想政治素质，把他们培养成中国特色社会主义事业的建设者和接班人，对于全面实施科教兴国和人才强国战略，确保我国在激烈的国际竞争中始终立于不败之地，确保实现全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的宏伟目标，确保中国特色社会主义事业兴旺发达、后继有人，具有重大而深远的战略意义。”随着世界多极化和经济全球化的深入发展，东西方在意识形态领域里的斗争更为激烈。在这种情况下，要通过形势与政策教育帮助和引导大学生认清国内外形势，全面准确地理解党和国家的大政方针，坚定对马克思主义的信仰、对中国特色社会主义的理想信念，增强对改革开放和现代化建设的信心、对党和政府的信任，引导他们积极投身到中国特色社会主义现代化建设中去，成为社会主义事业合格的建设者和接班人。
3.加强和改进形势与政策教育是当代大学生自身成长成才的要求。大学生的全面发展需要具备科学素质，健康成长需要掌握正确的思想方法。然而，大学生正处于世界观、人生观、价值观形成的关键时期，科学思辨能力不强，容易受到错误和腐朽思想的侵蚀。增强大学生辨别是非的能力，引导他们正确认识社会热点和难点问题，对于提高大学生的思想政治素质，引导他们成长成才，具有重要意义。形势与政策教育可以加强学生人文素质和科学精神教育，帮助大学生学习掌握马克思主义的立场、观点和方法，学会运用矛盾的观点、联系的观点、发展的观点和全面的观点来观察形势、分析问题，透过纷繁复杂的表象分析其内在本质。通过形势与政策教育，引导大学生既学会做事又学会做人，既开阔视野、丰富知识，又增长创新精神和创新能力，促进大学生思想道德素质、科学文化素质和健康素质协调发展，做到知行统一，德才并进。
三、当前大学生形势与政策教育面临的困境
1.形势与政策教育知识性和思想性的高度统一与师资队伍建设薄弱之间存在矛盾。形势与政策教育知识性和思想性的高度统一这一特点，决定了形势与政策教育要做到寓思想教育于知识传授之中，在潜移默化中通过知识传授提高学生的思想道德素质，这就要求承担教学任务的老师具有高度的政治敏锐性、专业知识的多学科性和不断进取的创新意识［3］。但是从各高校师资队伍建设的现状来看，与这种要求存在较大差距。一是教师的专业化水平不高。当前很多高校《形势与政策课》教师主要来源于思想政治辅导员，其学科背景五花八门，同时还要承担学生日常教育管理、党团活动、奖评助贷等繁重的工作，用于钻研形势与政策教学的时间和精力显得不足。二是各高校对现有师资的培训力度不够。最常见的做法是组织教师参加集体备课，很少有高校能将该课程的教学和科研结合起来，更谈不上有充足的专项经费作为支持和保障，这些都严重制约了师资水平的整体提高。
2.形势与政策教育稳定性和动态性的高度统一与固定教材的编写之间存在矛盾。形势与政策教育稳定性和动态性的高度统一这一特点，决定了《形势与政策课》教学内容需要常编常新，这就要处理好稳定性和动态性的辩证关系。然而，各高校教材建设普遍存在以下几个问题：一是大部分高校没有统一的授课教材。这些高校通常采取的做法是，根据每学期教育部最新的《教育教学要点》，列出几个专题制作授课课件，再组织教师集体备课，授课的重点往往集中在国内国际热点教育，对基本理论教育、基本形势与政策教育和当前形势与政策教育少之又少，甚至没有。二是少部分高校虽然自编了教材，有的还正式出版了，但是由于教材编写和出版需要一定周期，等正式出版后，书本的内容特别是国内国际热点问题已经不再是热点，这就给教材的权威性和时效性打了折扣。
3.形势与政策教育规范性与灵活性的高度统一与教育教学手段单一之间存在矛盾。形势与政策教育规范性与灵活性的高度统一这一特点，决定了我们要在规范教学管理的基础上积极探索形势与政策教育的新方式、新途径，提高教育教学的针对性、有效性。然而，各高校在教学方式上普遍存在以下几点不足：一是部分高校重视作为狭义概念上的形势与政策教育，即重视《形势与政策课》教学，却忽视甚至轻视了作为广义概念上的形势与政策教育，没有把有针对性的思想政治教育、校园文化活动、主题教育活动、社会实践活动等教育活动纳入进来，这就势必影响教育效果。二是少部分高校由于受到排课受限、场地有限、师资不足等客观因素的制约，连教育部明文规定的每学期16学时的授课时间都难以保证，而以大班多人、集体听取报告会等形式代替，这也是引起学生普遍不重视这门课程学习的重要原因之一。
四、加强和改进大学生形势与政策教育的对策
1.制度建设是加强和改进大学生形势与政策教育的首要前提。高校要树立大学生形势与政策教育上下一盘棋的思想，根据本单位实际制定切实可行的制度规范，确保各项工作落实到实处。党委宣传部应负责教育教学内容确定和政策把关，并对课程教学过程进行检查和指导、监督与考核；教务处则负责将《形势与政策课》教学计划以公共必修课形式纳入培养计划和统一课表，安排好每学期教学地点与教学设备，组织考试、登记成绩，并按照课程建设的要求给予一定的教学改革、课程建设经费支持；党委宣传部、学生工作部和校团委应共同负责邀请领导、聘请专家开设形势报告会，对任课老师进行集体辅导；有条件的学校应成立形势与政策教研室，开展上课教师的选拔、培训，教学计划和教学内容的具体落实，开展教学研究和集体备课，确定课程考试方式、考试题目和评定标准，负责“形势与政策”网站建设等。
2.师资队伍建设是加强和改进大学生形势与政策教育的重要保障。首先，高校应把《形势与政策课》师资队伍建设纳入人才强校建设规划，将学科带头人和骨干教师队伍引进培养作为头等大事来抓，从而带动该学科持续良性发展［4］。其次，高校应按照专职教师为主、兼职教师为辅的原则，严把任课老师选配关，大力培育和建设思想政治觉悟高、教学科研能力强的专兼职师资队伍。专职教师可以从其他思想政治理论课教师中选聘，兼职教师可以由思想政治辅导员、学校党政及党群职能部门相关干部和学生工作干部组成。最后，高校应把《形势与政策课》师资队伍培训纳入学校整体师资培训计划，采取有计划地组织教师参加专业培训、提供外出考察机会、集体备课等方式，全面推进师资建设水平。同时应列出专项经费予以保障。
3.方法论教材编写是加强和改进大学生形势与政策教育的有力保证。第一，教材是开展教学活动的基本依据，是向学生传递知识、培养能力的载体［4］。没有材的教学活动，想取得预期的教学效果是不可能的。可以说，编写相对稳定的方法论教材而不是“新闻罗列型”教材，是加强和改进大学生形势与政策教育的首要前提。第二，尽管当前形势与政策和国内国际热点问题处于不断变化发展之中，但是基本理论和基本形势与政策却是相对稳定的。这就决定了教材必须囊括以上四项内容，缺一不可，这也为编写相对固定的教材提供可能。第三，固定的方法论教材并不能完全体现形势与政策的动态性特点，还应根据随时可能发生和出台的新形势、新政策，以“增发教材”的形式作为补充。有条件的高校还应充分发挥互联网即时便捷的特点，开发应用网络教学平台，全方位覆盖教学内容。
4.教育教学方式创新是加强和改进大学生形势与政策教育的必然选择。第一，应重视和发挥课堂教学主阵地的作用。课堂教学必须打破老师教、学生被动接受的传统的“灌输式”教学模式，而要把专题讲授和重大事件教育相结合，把专题教育和专家讲座相结合，把教师讲课和学习研讨相结合，把学生们关心的热点难点问题讲清楚、讲透彻，达到在理论上知晓、在情理上接受、在实践中履行的教学效果。第二，应重视和发挥实践教学主渠道作用。教育必须重视学生的个体体验，着眼于唤醒学生成长的内在动机，唤起学生的内心共鸣，唯此才能内化为学生自己主动的行为［5］。我们应把形势与政策教学和组织学生政治学习、青年志愿者活动、党团日活动、大学生社团活动结合起来，增强教育教学的吸引力、说服力、感召力，提升教育教学的科学性、针对性、实效性。第三，应根据不同年级、不同专业学生的不同特点，处理好课堂教学和实践教学的关系。如对于低年级学生，应以课堂教学为主，实践教学为辅；对高年级学生，应以实践教学为主，课堂教学为辅，这也符合大学生对形势与政策认识过程的变化发展规律。再如对以理性思维见长、注重实践的理工科学生，应多安排实践教学，把课堂知识与社会现实结合起来，就容易调动他们学习的积极性；而对思维活跃、关心时政的文科学生，应多安排课堂教学，通过知识点的讲授，答疑解惑，帮助他们正确认识形势，自觉理解并执行政策。
参考文献：
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［3］苑申成.大学生形势与政策教育科学化探析.课程教学，2011，2，（上）.
［4］喻永红.高校开展形势与政策教育的着力点.黑龙江高教研究，2007，11.
社会政策的特点篇6
关键词：党政内刊选题策划选题原则
中图分类号：G2文献标识码：a文章编号：1003-9082（2016）11-0024-02
党政内刊是党政行政机关依照新闻出版相关法律法规，取得内刊登记号，并在一定范围内出版发行的内部刊物。它具有政策性、决策参考性、资料性等特点。我国党政内刊数量众多。在全媒体时代，新技术日新月异，传播手段层出不穷，传统媒体的发展面临着新的挑战。党政内刊也不例外。一种刊物，能否具有较大的社会影响力，能否被读者喜爱，关键取决于选题策划。选题策划是围绕选题开展信息集、论证，以及组织实施的编辑活动。它是编辑主体意识和创新意识的一种实践活动，是刊物总体构思、特征、风格的具体体现[1]。如何应对新媒体的挑战，推动我国党政内刊的进一步发展，做好选题策划是关键。本文以《社科文萃》为例，谈谈在全媒体时代党政内刊选题策划应遵循的十大原则：
一、政治原则
政治原则是党政内刊选题策划的首要原则，也是根本原则。邓小平指出，“党报、党刊一定要无条件地宣传党的主张。”[2]“无条件地宣传党的主张”就是党刊选题策划的政治定位和首要原则。党刊姓“党”，党刊的选题策划必须牢牢秉持“政治家办刊”这一根本原则[3]，时刻把握正确的政治方向，旗帜鲜明地宣传党的路线方针政策。由中共深圳市委党校图书信息中心主办的《社科文萃》，自2009年1月获得广东省新闻出版局批准出版以来，在选题策划时，始终牢记党刊姓“党”的政治原则，以高度的社会责任和政治意识，采撷社科理论信息，荟萃新思想新观点，捕捉社会热点，聚焦疑点难点，服务各级党政领导干部，成为裨益教研，滋养理论知识，增长领导才干，陶冶读者精神生活的党政信息刊物。
二、导向原则
导向原则是选题策划政治原则的延伸。导向原则包括办刊宗旨导向和读者需求导向，办刊宗旨导向是政治性、根本性方向，读者需求导向是以服务对象需求作为刊物内容选择的方向。党政内刊的服务对象主要是党员领导干部，因此在选题策划时要以党员领导干部的需求为导向，分析他们不同层次的需求，围绕党刊办刊宗旨，结合中央精神和地方政府中心工作需要作为选题导向。在选题策划中，遵循政治原则和导向原则，首先，要求“无条件地宣传党的主张”，即旗帜鲜明地宣传党的路线、方针、政策。其次，要旗帜鲜明地反对与出版发行相关法律法规相违背的各类文章。再次，对于不同的学术思想、观点和立场，要以综述或述评的形式反映，不能断章取义误导读者。
三、创新原则
创新原则是选题策划的核心原则。选题策划创新要以政治原则和导向原则为基础，具体来说，就是编辑团队要围绕办刊宗旨，以读者需求为导向，在选题上做到“人无我有，人有我优，人优我先”。刊物从创办到形成品牌影响力，其过程离不开选题策划工作的创新。在选题策划中，遵循创新原则，首先，要求有独创性，做到人无我有。其次，要求有突破性，做到人有我优。再次，要求有前瞻性，做到人有我先。如《社科文萃》开辟了“理论前沿”、“专家视点”、“信息荟萃”等专栏，撷社科理论新思想、新观点、新论断、新提法，受到读者关注，成为刊物的亮点。
四、价值原则
价值原则是选题策划的重要原则。选题的价值是评价和判断选题成功与否的重要依据，也是影响选题策划工作的主要因素。选题价值包括选题蕴含的理论价值、实践价值、决策参考价值等等，以及选题策划成功所带来的社会效益和经济效益。服务对象不同，选题的侧重点也有所不同。有的党政内刊为满足研究人员的需要，选题偏重于理论价值；有的为满足实践工作者的需要，选题偏重于应用价值；有的为满足领导干部决策需要，选题偏重于决策参考价值。在选题策划中，遵循价值原则，首先，要求把选题的价值作为选题的重要依据。其次，要以满足读者需要为出发点，回答目标读者问题为归宿。再次，要求把社会效益作为党刊选题策划的最高价值标准。
五、效益原则
效益原则是选题策划价值原则的具体体现，也就是说，选题的价值通过刊物的社会效益和经济效益得到体现。有价值的选题必然会带来较好的社会效益和经济效益，同时也必然会提高刊物的品质，扩大刊物的社会影响力。效益原则就是把评估和预测选题可能产生的社会效益和经济效益作为选题的评价标准。在选题策划中，遵循效益原则，首先，要以读者为中心，需求为导向，围绕读者及其需求有计划、有针对性地开展选题策划工作。其次，要围绕选题蕴含的理论价值、实践价值、决策参考价值等开展论证，挖掘党员领导干部关注的社会热点问题。再次，要坚持社会效益优先，在此前提下，实现两个效益的最大化。
六、特色原则
特色原则也称个性化原则。在新媒体、自媒体时代，媒体格局发生了深刻变化，读者选择刊物的数量和获取信息的渠道众多，特别是以微信为代表的新媒体，提供了大量短平快、碎片化的信息，对党政内刊形成了严峻的挑战，因此对选题策划也提出了更高的要求。党政内刊要生存发展，必须充分发挥其权威性、政策性、决策参考性等优势。在选题策划中，遵循特色原则，首先，选题要有“党性”、“党味”。“党性”、“党味”是党刊的特色，也是党刊区别于其他类型刊物的最大特征。其次，要“别出心裁”、“与众不同”，选择个性鲜明的选题。如《社科文萃》“史海钩沉”栏目，以党史为鉴，结合形势要求，开展廉政教育。再次，要发挥党刊的特点和优势，彰显刊物风格，形成党刊核心竞争力。
七、差异原则
差异原则是选题策划特色原则的延伸。在选题策划中，遵循差异原则，就是要求实施与众不同，错位发展的选题原则。目前，党刊同质化现象比较普遍。如何在众多刊物中，体现特色，突显个性，实施差异化策划选题非常重要。一般来说，首先，要尽量避免与同类刊物在栏目设置上雷同。其次，要突出特色，如地域特色、学科特色，突出与同类党刊的不同之处。再次，要有个性鲜明的栏目。如《社科文萃》近年来开辟的“阅读・分享・交流”专栏，组织有关人员对党员领导干部读书活动进行报道，撰写读书会综述，推荐新书好书。内容既有原创性，又结合党员领导干部的学习需求，与同类刊物错位发展。
八、时效原则
时效原则也称及时原则。在选题策划中，遵循时效原则，这是由党政内刊的特点所决定的。在党的重大会议召开或政府的重大政策出台之后，党员领导干部急需了解会议精神和重大政策的影响，此时党刊应该及时组织权威理论专家对会议精神和重大决策进行解读，释疑解惑。时效原则要求编辑在选题策划时，首先，要有前瞻性。根据事件分析、预测和判断其影响程度，然后确定选题。其次，及时了解读者需求，策划读者关心的选题，快速推出专题或专栏。2016年5月，《社科文萃》编辑部开始策划“纪念中国共产党成立95周年专题”，在会议之前，根据“人民网”、“新华网”、“光明网”等权威网站的相关报道，策划相关选题，会议结束即推出专刊，对在庆祝中国共产党成立95周年大会上的重要讲话精神进行解读。
九、可行原则
任何目标的实现，都要求满足一定的主客观条件。否则，再好的目标也会因为条件的限制而前功尽弃，甚至带来财力、人力、物力的浪费。选题策划也不例外。在选题策划中，遵循可行原则，要求编辑在策划选题时，除了要充分考虑选题符合上述政治原则、创新原则、特色原则、差异原则等等要求之外，还要具备下列条件：首先，主观上编辑团队通过努力有能力完成选题目标。其次，客观上能支持完成选题目标的各种条件，包括财力、物力。再次，要综合考虑可能发生的各种变化，对变化留有余地，面对变化及时取应对措施[4]。
十、系统原则
刊物从选题到编辑、出版、发行，等等，每个环节之间环环相扣，相互影响，相互联系，是一个系统工程。尽管每个环节的作用不尽相同，但是选题是关键环节，直接影响到刊物的品质和社会影响力。在选题策划中，遵循系统原则，首先，从整体性上，要求把选题、组稿、编辑加工、装帧设计、校对、出版、发行、宣传推广等视为一个整体[5]。其次，从局部性上，要求栏目保持相对稳定，特别是刊物的特色栏目。只有这样，才能对读者产生更加广泛、深远的影响力和吸引力。
综上所述，党政内刊在选题策划过程中，应当遵循政治原则、导向原则、创新原则、价值原则、效益原则、特色原则、差异原则、时效原则、可行原则和系统原则。这十大原则中，政治原则是首要原则、根本原则，导向原则是政治原则的延伸。创新原则是核心原则，它以政治原则和导向原则为基础。在全媒体时代，党政内刊惟有坚持不断创新，才能适应各种新变化新情况。价值原则、效益原则是党政内刊选题的重要原则，价值原则通过刊物的社会效益和经济效益体现出来，遵循效益原则要以选题价值为标准，党刊要遵循社会效益优先的原则。特色原则、差异原则强调的是选题要有个性化，要与同类刊物差异化发展，突出刊物自身的特色。这些与时效原则、可行原则、系统原则共同构成党政内刊选题策划原则的一个整体。
参考文献
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[2]邓小平文选第2卷（第二版）[m].人民出版社，1994：272.
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[4]斯言.选题策划面面观[J].编辑学刊，2016（1）：14-19.
社会政策的特点篇7
受政府办李主任之托，今天很荣幸和区领导及办公室的同志们共同探讨一下有关“政策”的课题，我做一个中心发言，题目是《学习政策，掌握政策，运用政策，促进经济发展》，不妥之处，请大家批评指正。
在这次全党开展的“保持共产党员先进性”教育活动中，通过第一阶段的学家对这次教育活动的认识进一步提高。那么如何把学习的效果和开展教育活动的效果体现在提高自身素质，促进各项工作上，围绕《读本》（142页）和总理在今年十届三次人大会上的政府报告，就加强政府机关干部的政策能力，谈一点认识。
《报告》通篇总结了在党和国家的各项政策指导和扶持下，所取得的成绩，分析了存在的不足，并对今年许多方面的工作加大了政策指导和调整的力度。如何抓住机遇，用足用好用活党和国家的各项政策，推动我区各项事业实现跨越式发展，下面我谈一下政策本身的特点，以提示大家对具体政策的研究和灵活运用。
一、学习型社会的概念、基本特征。
二、建设学习型社会的目的。
三、如何创建学习型机关，争做学习型干部。
四、举一些学习的事例。
一、学习型社会的概念、基本特征。
在党的十六大报告“全面建设小康社会的奋斗目标”里，提出了要“形成全民学习，终身学习的学习型机会，促进人的全面发展”。
学习型社会：
横向上“全民学习”
纵向上“终身学习”（内控）、“终身教育”（外控）
目的：促进人的全面发展。
学习：词典的意思是指从阅读，听讲、研究、实践中获得知识或技能。在当代被赋予了更为深刻而宽泛的含义，吸取了一些新学科中富有创建性的思想，具有汇聚、吸纳、整合、调控、塑造、再生、创新等词意。成为一个描述创造性发展过程的全新式概念。
学习型社会：是指通过全社会成员的终身学习行为，而建立起的一种能自我选择、自我塑造、自我整合、自我调控、综合创新，协调而全面发展的社会形态。是社会成员学习意识普遍化，学习内容多样化，学习行为社会化的社会形态，无论是组织或个人，无不置身于持续学习之中，学习成为一种组织行为和生存方式。
学习型社会的基本特征：
1、平等性：主要体现在每个人都要具有自主、平等的受教育的机会。在学习型社会里，受教育的机会平等将成为人权的重要组成部分。每个人都具有平等的受教育权和自主的教育选择权，真正体现出学习型社会学习者的主体地位。
2、终身性。现代社会已经改变了过去的“教育――劳动――退休”模式。学习型社会的实现，必然从空间上打破传统教育中学校教育居垄断地位的终极性教育形态，实现社会各部分教育之间的联系和相互开放，同时赋予各自以不同的职能和义务。这样就能保证教育空间的扩大，真正实现全社会都成为教育责任的承担者，使整个社会都变成一个教育型的社会。从时间上讲，学习型社会突破了传统学校教育固定于人生某一特定阶段的模式，使教育成为贯穿人生始终的活动。
3、发展性。学习型社会的目的定位在人的全面发展和社会的全面发展上。无论人的发展还是社会的发展，从严格意义上讲，都属于过程的范畴，发展的目标在于在原有水平的基础上实现个体人和整个人类发展的最优化。要实现这种人和社会的积累性发展，就需要教育提供持续、连贯的支撑，为实现这种发展提供动力。
4、理想性。十六大提出的建设学习型社会的目标是世界各国政府和广大学者都十分关注的。学习型社会的最终实现，还有许多困难需要克服，在实现过程中还要作许多调整、修正和补充完善。这次人大会政府报告中虽然没有提学习型社会的内容，但对教育的发展提出了许多倾斜政策和战略部署。
5、自主性。学习型社会是一个以学习者为中心的社会形态。因此对学习者主体地位的强调成为学习型社会的重要前提。学习方式的个性化在一定程度上弥补了传统教育中由于强调统一和共性而对个性的忽视。
二、建设学习型社会的目的――促进人的全面发展
建设学习型社会的目的就是促进人的全面发展，并为实现人的全面发展提供教育制度，教育环境和教育观念等方面的保障。改造传统的教育体系，形成新的教育框架。主要体现在以下几个方面：
1、搭建教育制度的平台。十六届三中全会《决定》提出，“构建现代国民教育体系和终身教育体系，建设学习型社会。”这就需要改造封闭、垄断和终极性的学校教育体系，实现教育的一体化。一方面需要打破学校的封闭式办学模式，实现学校、家庭和社会三者之间的联系和沟通，分解传统的由学校完全承担教育职责的作法，赋予家庭和社会以更大的教育责任，使人的发展在空间上具有连续性。另一方面，根据人的生理发展水平和实际，实现人生不同发展阶段教育之间的贯通，使学前教育，学校教育和学校后教育三者之间建立相应的联系，以形成连贯的纵向教育系统。这种纵横交错相结合的模式就是学习型社会所追求的结果，也是促进人全面发展的教育制度保障。
2、搭建教育环境的平台。学习型社会需要创建广泛的学习机会和条件，使教育成为社会生活的重要组成部分，学习成为普遍的社会行为方式和人生选择。无论是社会公民，社会团体、组织机构还是政府机关都要树立终身教育和终身学习的观念，使社会的一切系统包括文化的和非文化的系统都向全体社会成员开放，为学习者提供必要的学习机会和条件，丰富学习的方式和手段，使全社会形成处处都具备学习的条件和环境，打破传统教育体制相分割、相脱节的局面，加强普通教育和职业教育、基础教育和继续教育，学龄教育和成人教育间的沟通和联系，为建设学习型社会创建良好的教育环境。
3、搭建教育观念的平台。学习型社会要求重视人的“自主学习权”，而传统教育强调外控，学习者在整个教育过程中处于被动地位，教育成为教育者向被教育者单向传授和灌输的过程。很大程度上抹杀了学习者的主动性。学习型社会倡导的是学习者根据自己的需求，自主地选择学习内容，学习地点和学习方式，自主地安排学习时间和学习进度使学习成为一种自主行为，不断地自我完善和自我发展。在这里要注意“终身学习和终身教育”两者的差别。
终身学习侧重从个体的角度，强调学习者自身的积极性、主动性、创造性及学习能力，学习态度等。
终身教育侧重从社会的、组织的角度，强调社会的、组织的教育制度应当为所有人提供终身受教育的机会和条件。
“构建现代国民教育体系和终身教育体系、建设学习型社会”是一个涉及到社会各个方面的复杂而系统的工程，即需要组织领导机构，又需要制定具体的实施方案和各项保障措施，今年人大报告上没谈这个问题，但对教育的支持和投入力度是非常大的。在为建设学习型社会奠定基础。
三、如何创建学习型机关，做学习型干部。
政府办拿的一个征求意见的实施方案，讲的很具体，《学习型城市》这本书也有许多成功的经验，综合归纳起来我讲以下几个问题：
1、树立正确的终身学习观。学习不仅包括个体的学习，还将扩展到团体的学习，行业部门的学习，国家民族的学习，团体学习能力的提高和个体学习能力的提高同样重要。
2、学习的内容不仅包括知识、技能、还包括态度、方法、道德品质、行为习惯等，可以说包括人的全面发展所需要的一切方面。作为政府工作人员，就要学习掌握“努力建设一支人民满意的公务员队伍”所必备的知识。当前要学好人大十届三次会上的报告，对指导当前工作很有现实指导意义，针对性、操作性、时效性很强
3、学习形式多种多样，不仅包括正规的、系统的学习，还包括非正规的、自发的，偶然的学习。大量的学习是在生活中、交往中、工作中发生的。大量知识也是这样获得的
4、学习是终身的，无围墙的。从时间上说，个体的学习是终身的。人生划分为学习阶段和工作阶段的作法已经不能适应需要。从空间上说，学习是无围墙的，不局限于学校的学习，还有家庭学习、在职学习、社会学习等。随着信息技术的发展，网络学习前景更好。
5、继承是学习、创新也是学习，而且是更重要的学习。要善于进行创新性学习、发展性学习。“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。是我们要长期坚持的治党治国之道。
6、学习是以自我为中心的，学习者是学习的主人。学习者的态度、方法、能力决定着学习的质量和效果。
7、学习型机关要建立内部治学促学的规章制度和奖惩办法。使学习者逐步从被动走向主动，实现让我学到我要学的跨越。
说句心里话。跟政府的领导和政府办的同志们接触，以及从各种文件材料的学习中。各项工作的实际看，能够感受到大家的学习热情、学习态度、学习效果都是很好的。我今天只是和大家交流一下学习体会。不对和不妥之处，希望领导和同志们批评指正。
四、举一下学习的事例：
学习政策、掌握政策、运用政策、促进经济发展
前几年一个单位邀我去讲一堂课，内容是如何用足、用好、用活国家政策，促进流通体制改革。在备课中对我触动很大：一是走遍宣化各大单位图书馆和资料室借不到有关研究政策学方面的书；二是当时老百姓对党的政策怨言很多；三是一谈用活政策好像是有闯“红灯”之嫌。经过学习，感受颇深，今天和大家谈一下体会。
一、一般概念和应处理的几个关系。
政策：是国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。是国家机关一切活动的依据。十一届三中全会以来的根本政策：对内经济搞活，对外经济开放。特点：针对性、时效性、可变性。
百姓的怨言：共产党的政策像月亮、初一十五不一样，说变就变。原因，对政策特点不了解。实际上社会发展越快，政策变动越快，稳定性越差。
路线：思想上，政治上或工作上所遵循的根本途径。党的基本路线是“一个中心两个基本点”。
方针：引导事业前进的方向和目标。党的基本方针“抓住机遇，深化改革，扩大开放，促进发展，保持稳定”。
策略：根据形势发展而制定的行动方针和工作方式。强调工作艺术和工作方法。如对内经济搞活，首先从农村开始。改革首先从经济体制入手。民主政治首先从农村基层民主政治建设开始，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
法律：由立法机关制定，国家政权保证执行的行为规则，法律体现统治阶级的意志，是阶级的工具。特点：规范性、强制性、稳定性。
路线和方针是制定政策的依据，政策是实现路线和方针的保证，也可以说是具体措施。
政策和法律的关系：社会主义法律同党的政策是既有一致性又有特殊性的两种社会现象，彼此间相互作用，相辅相成，政策是法律的依据，法律是政策的定型化，条文化，是实现党的政策的重要手段。在处理二者关系时，应把握以下几点：
（一）随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，新情况、新问题不断出现，为适应形势的发展和变化，党的政策就要及时、准确地做出反映，当党的政策发生变化时，依据政策制定的法律也要随之变化。
（二）实施法律是以党的政策为指导，政策和法律的基本精神是一致的，在没有法律规定时，应该按党的政策办事，有了法律规定时，应在党的政策指导下，依法办事。当政策和法律相抵触时要严格依法办事。
（三）党的政策是在正确理论指导下，根据客观需要在总结群众实践经验基础上制定的，它能及时、集中地体现国家意志和人民利益，反映社会发展规律的要求，是党对国家实行领导的主要工具，也是国家机关一切活动的依据，他对整个国家的活动，起着指导作用。当政策法律化之后，就使反映社会发展要求，体现国家意志和人民利益的党的政策，具有国家意志的形式，成为由国家强制力保证执行的，具有普遍性的一种特殊行为规范，它以肯定的、明确的形式，规定人们该做什么，可以做什么，不可以做什么，为人们的行为提供一个标准。同时他又使法律规定的各种违法犯罪行为，受到由国家暴力为后盾的强制制裁。因此，社会主义法律就成为实现党和国家政策的重要手段和有力武器。社会主义法律是党和国家政策的具体化、定型化和条文化，但这决不意味着党的所有政策都要制定成法律。政策是否需要制定成为法律，什么时候制定成法律，不取决于人们的主观意志，而决定于社会政治、经济发展的客观要求。
在实际生活中，既不能把二者割裂开来或对立起来，也不能简单地把它们等同起来。特别要防止那种政策就是法律，用政策代替法律，只要政策，不要法律的倾向，又要防止那种把法律看作是“万能的”、“至上的”，从而否定党的政策的必要性和重要性的错误倾向。
搞清了这些关系和联系，我们就能在实际工作中运用好党的政策，用足用好用活政策。
党的政策是多方面的，很广泛。如：人口政策，经济政策、财政政策、农村经济政策。政策都是依据总体要求和主要任务而言的。在中央和国家大政策的指导下，各地还要为贯彻落实总任务和总政策，明确和提出一些地方的政策和任务目标。我们要在实际工作中即要掌握中央的大政策也要了解熟悉地方的具体政策和措施要求，才能上升到用足用好，用活政策。
经济政策是政府指导和影响经济活动所规定并付诸实施的准则和措施。是政府进行宏业调控和管理的主要依据。针对不同的经济情况，有时多种经济政策同时使用。
这次人大报告中新政策很多，需要我们认真学习研究才能抓住机遇加快发展的步伐，因为社会发展越快，政策变动越快，机不可失时不再来，一步赶不上步步赶不上。《报告》中的内容我不再讲了，但在学习、掌握、运用政策上要注意几个问题：
二、学习、掌握、运用政策上应注意的几个问题：
（一）学习政策方面（两个方面）
1、学习党和国家的各项政策，特别是新出台的政策，首先要在全面领会精神的基础上，找准重点，抓住中心有效地组织实施。
2、联系本单位的实际，吃透上面的精神，摸清下面的实情，定准自己的措施（对策），这不是和国家政策对抗、对立，而是对应，提出具体的落实措施和方法。邓小平48年在解放战争的关键时刻就指出“如果没有政策和策略，党的路线就是空的，正确的路线一定要用正确的政策和策略来保证，全党同志都要学好党的政策和策略，这样我们才会无比的强大，谁也不能战胜我们”。
（二）在掌握政策方面（四个方面）
1、不同的政策措施出台的初期可能会受到局部或个别地区部门和人员的不理解甚至反对。这次人大会上出台的亲民、爱民的政策，易被群众接受，但深化改革、触及个人利益的政策不易被接受。邓小平在南巡讲话中指出“对改革开放，一开始就有不同意见，这是正常的。不只是经济特区问题，更大的问题是农村改革，搞农村家庭联产承包，废除制度。开始的时候只有三分之一的省干起来，第二年正超过三分之二，第三年才差不多全部跟上，这是就全国范围讲的，开始搞并不踊跃，好多人在看，我们的政策就是允许看，允许看比强制（干）好得多。我们推行三中全会以来的路线、方针、政策，不搞强迫，不搞运动，愿意干就干，干多少是多少，这样慢慢就跟上来了。”
我们在掌握政策中，要总结这些年的经验教训，思想上要跟上形势的发展，看准了就要干，慢是要吃亏的，快有风险，但也有更大的好处。
2、任何政策都有一段“时间差”。任何一项政策措施，从方案的提出，到讨论通过，最后得以实施都有一个过程，在短期内很难见效，在一定时期以后，才可能发生变化。如搞特区，邓小平感觉上海浦东开发晚了。这个例子提醒我们，在把握政策中，对看不准的，可以先在小范围试点，看准了就下决心干，但要注意在推行新政策中发现、分析、解决问题。
3、政策的实施要受到国内、国外政治因素等多方面因素的影响，这些影响必然会削弱政策本身所应有的作用，因此在掌握和运用政策时，要充分考虑到各种困难，合理搭配使用各种政策措施，以收到预定效果。
4、党的总政策一经确定，除特殊情况外，一般不会变。但在贯彻落实总政策的过程中，随着新情况、新问题的出现，各方面的政策还会调整或补充完善。因此要随着各项政策的调整和改变，落实措施也应有所改变或及时逐级向上反映情况，也就是人们常说的找政策、要政策。如我们现在说的“跑部进京，跑省进厅”就是向上反映情况，要项目、要资金、要政策。如十六大报告中提出了“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”。东三省的领导动作快、态度非常积极。在香港凤凰台访谈节目中讲，东三省做了一个调查，有几个第一。计划经济时为国家做的贡献第一，市场经济时，下岗职工全国第一，人均工资全国倒数第一，人均消费全国倒数第一，还有其他很多具体的数字和事例，正是这些具体而有说服力的情况反映，争取到了上级的支持和帮助。为什么有些县，托关系走后门要争取部级贫困县，也是有很多文章的，这次人大会对贫困地区的倾斜扶持力度也是很大的，我们是否可以借势，应该好好研究。
三、运用政策上（三个方面）
1、坚持实践第一的观点。实践是深刻理解和牢固把握政策的基础。上级制定政策靠实践，下面执行政策更要靠实践。要注意政策的适用范围、对象和时间、空间，不能照抄照搬。而应从实际出发，在调研基础上，制定具体实施方案。并在实践中注意创造性地执行政策，突出本地区、本部门、本行业的特点和优势，取他人之长、补己之短，以优取胜。
2、坚持总结经验的观点。一要学习借鉴别人的经验。二要总结分析自己的经验或教训。经历就是财富。要不断纠正离开或违背正确政策的错误倾向。对上级政策、要认真执行，不能空喊口号，要精心研究适用于自己的工作环境、条件、人财物现状，一旦制定了执行方案，就必须兑现，不能失信于民。执行中发现问题和错误要及时纠正。改革的实践证明：善于总结经验，取他人之长，补己之短，知错就改的地区经济发展就是快。
3、坚持大胆创新的观点。建设中国特色社会主义是一条前无古人之路，改革开放20多年来，涌现出一大批成功的地区和企业，他们的管理模式，发展思路，经营理念、具体措施都不尽相同，但他们都成功了，就是因为他们在执行党的改革开放政策的前提下，结合各自的实际，摸索出一条适合本地经济和社会发展的创新之路。
社会政策的特点篇8
法律与政策是现代社会调控和治国互为补充的两种手段,在加快推进依法治国的进程中,各自发挥着其独特的作用。政策是国家或政党为实现一定的政治、经济、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则,具有普遍性、指导性、灵活性等特征。法律是由一定的物质生活条件所决定的,由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系，具有普适性、规范性、稳定性等特征。政策与法律作为两种不同的社会政治现象,它们的区别表现在意志属性不同、规范形式不同、实施方式不同、稳定程度不同。政策与法律的关系极为密切,二者相互影响、相互作用，具有功能的共同性、内容的一致性和适用的互补性。本文以“乱收费”为例,从传统的思维惯性造成了重政策轻法律、制度上缺乏权力制衡机制、法律本身的缺乏需要政策的优势弥补三个方面分析了当前重政策、轻法律现象的原因。并结合实际提出从加强法律建设、对政策运作进行规范两个方面正确处理政策与法律的关系，确保有中国特色的社会主义沿着民主与法制政策指导、法律保驾的轨道前进，确保党的十六大精神得到全面地贯彻落实。
关键词：政策；法律；相互关系；依法治国
随着社会的进步,以政策为主导的社会调控手段已被政策与法律并存所取代,法治作为现代文明的重要标志之一,已成为不可阻挡的潮流。法治的基本精神是依法治国、法律权威至高无上。因此,在法治社会中,政策与法律作为两种社会调控手段,其地位和作用也发生变化,法治的实施要求调控社会的模式是法律主导型的,这是处理政策与法律之间关系的基本点。在当代社会生活中,政策和法律作为两种社会规范,两种社会调控手段,各自发挥着其独特的作用。两者既存在密切的联系,又存在一定区别。
一、政策与法律的含义与特征
（一）政策的概念与特征
政策是国家为实现一定的政治、经济、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则。[1]通过制定政策,以确定行动的目的、方针和措施。政策是人类社会发展到一定阶段——阶级社会的产物,具有鲜明的阶级性,是社会上层建筑的重要组成部分。
政策的基本特征：政策作为社会权力和伦理政治的应用,具有以下基本特征:（1）普遍性。政策的普遍性指的是其调整社会关系内容的广泛性。政党政治在现代政治生活中的作用,使得基于社会权力的政策影响力可以渗透到社会生活的各个领域。为方便与法律的比较,我们简单地将社会关系内容分为思想和行为两类。不同的利益要求会产生不同的认识和行为,“如果一个社会不在政治取向上获得最低限度的一致,那么它的良性运作与正常发展便是根本不可能的”。[2]这就是政策对思想的统一与整合的过程。政策对行为的调整则相当广泛,无论是涉己的还是涉他的,都受它指导,这里不再赘述。（2）指导性。政策是社会权力的应用,具有指导性。首先,它表现为内容的原则性与宏观性,较为概括与凝练;其次,它表现为一种号召性与期盼性,明确提倡什么、反对什么;最后,政策的指导性就其效力而言,不具国家强制力,仅是一种社会影响力,它代表的是政党意志而非国家意志,其效力只及于党组和党员,而且这种效力也只是一种纪律约束力,没有法律约束力。违反纪律规定,可受党纪处分,但不受法律制裁(违法除外)。其效力不能自然及于其它组织及党外人士,只能通过民众的信赖来自觉实现。[3]当然,如果某方面的政策经过法定途径上升为国家意志,成为法律,则具有法律效力,这是政策向法律转化的问题。政策能够宏观指导,但相伴而生的则是其微观操作的缺乏,这就为其因人性的多重道德而被善意或恶意歪曲提供了可能,也为人治的随意性提供了可能(如上有政策,下有对策)。（3）灵活性。政策的灵活性是就其环境适应能力而言的。政策最大的优点就是环境适应能力强,易随环境的变化而作相应的调整。其对环境的适应与相关调整有两种情况:一是已有的政策调整关系不适应时展的要求;二是新发现的社会关系还没有相关政策进行调整。在这两种情况下,政策都可能作出较为灵活的反应。与政策的灵活性相伴生的则是其随意性。因缺少应有的规范,政策随意性带来的后果是严重的,建国以来的经历已足以证实这一点。
（二）法律的含义与特征
法律是由一定的物质生活条件所决定的,由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系。其目的在于维护、巩固和发展一定的社会关系和社会秩序。[4]
法律的基本特征：法律的基本特征法律作为国家权力及法理政治的应用,其特征相对于政策而言,体现在:（1）普适性。法律的普适性是就其在特定的调整关系下,适用范围的广泛程度而言。“法律面前人人平等”体现了法的正义性追求,各国宪法对这一点都给予了确认。我国宪法明确规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织,都必须遵守宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”[5]中也明确规定:“党必须在宪法和法律范围内活动。”[6]这说明了法律适用的普遍性,这种普遍性体现了司法适用性,而党的政策如果没有上升为国家法律,则不具司法适用性,这也是我们依法治国的起点。(2)规范性。法律的规范性是法律区别于政策的最主要特征。首先,表现为内容规定的具体性,对权利与义务,法律都进行了相对详尽的说明;其次,表现为程序的规定性,它对现实生活的意义在于,无论是制定政策还是制定法律,都有必要加以程序上的规定;最后,也是规范性最具实质性意义的,无论是内容还是程序的规定,都以国家强制力保证实施,违法行为由国家专门机关依法追究法律责任。法律的规范性有其范围,它对思想意识及私领域行为则无能为力,譬如不能用法律手段强行统一人们的思想与信仰。(3)稳定性。法律的稳定性是基于法律“保守性及侧重过去的特点,保证了某种程度的连续性、可预见性”。[7]法律的稳定性主要侧重社会影响和社会秩序方面,如果法律朝令夕改,就会影响它作为行为参照座标的权威性,丧失了权威地位,也就丧失了人们对法律的认同感,没有了认同感,也就意味着法律的无效。当然,这种稳定也是一种相对稳定,法律必须随环境的变化而调整,且这种调整必须依法定程序去办,这也是保证其权威性与严肃性的必要前提。法律的规范性与稳定性又产生了相关的“时滞”性与僵化性,柏拉图在其政治作品中对法律观点所表达的反感,就植根于法律的规范性特性。
二、政策与法律的区别
政策与法律作为两种不同的社会政治现象,虽然存在着密切的联系,但在制定主体和程序、表现形式、调整和适用范围以及稳定性等方面,都有各自的特点。具体而言,它们的区别表现在以下几个方面。（1）意志属性不同。法律是由国家机关依照法定职权和法定程序加以制定的,它是国家意志和公共意志,是全体公民之间的契约性文件。而政策有所不同,党的政策是党的领导机关依规定的程序制定的,是全党意志的集中,不具有国家意志的属性。（2）规范形式不同。法律必须具有高度的明确性,每一部法典或单行法律和法规,都必须以规则为主,而不能仅限于原则性的规定,否则就难以对权利义务关系加以有效的调整。而政策则不同,有些政策文件主要或完全由原则性规定组成,只规定行为方向而不规定具体的行为规则。（3）实施方式不同。法律具有鲜明的强制性和惩罚性,它依靠其强制力使人们普遍遵从。政策不一定都以强制力为后盾,政党的政策主要靠宣传教育、劝导,靠人民对政策的信任、支持而贯彻执行,虽然国家的政策具有一定的强制力,但这种强制力较弱,政府对违反政策的人只能通过行政手段予以处分。（4）稳定程度不同。法律一般是对试行和检验为正确的政策定型化,具有较强的稳定性。政策则要适应社会发展的需要,及时解决新出现的社会现象和社会问题,相对于法律而言,政策灵活多变,稳定性不强。
三、政策与法律的一致性
政策与法律在本质上的一致性,集中表现在它们都是以统治阶级的政治权利为基础,服务于政治权利的要求,实现维护、巩固阶级统治的目的。这种一致性决定了它们的关系极为密切,二者相互影响、相互作用。具体而言:⑴功能的共同性。政策和法律都是国家进行社会管理的工具和手段,共同调整、控制和规范社会关系。政策与法律在社会调控上具有同样性质的功能。国家通过颁布法律对社会生活的各个方面进行规范,同样,国家也通过实施政策对社会生活进行调节和管理。政策和法律共同构成了社会管理的手段。⑵内容的一致性。在我国,作为国家的基本政策的国家的大政方针,它往往体现在宪法和法律之中,具有明显的法律效力,是宪法和法律的核心内容,因此,国家政策往往成为法律的指导原则或法律本身。同样,中国共产党是我国的执政党,党的政策(除了党务方面)一般都通过一定的法律程序上升为国家和政府的政策,它不仅对我国法律的制定和执行具有指导作用,这些政策在实践中成熟之后大都上升为法律,因此,党的政策和国家政策之间具有一致性,政策与法律之间在内容上也具有一致性。⑶适用的互补性。政策与法律虽然在功能的性质上相同,但是二者的适用范围并不完全相同,只在自己所调整的社会关系的领域内发生作用。政策比法律调整的社会关系更加广泛,社会生活的各个方面都受政策的调整和规范,而法律则并不可能深入社会生活的各个方面,比如宗教、道德、民族等领域的许多问题就只能适用政策调整,而不能用法律进行硬性约束。
四、对当前重政策、轻法律现象的分析
从理论上看,政策和法律应有一致性,政策和法律对国家管理具有同等重要性和必要性。但是理论设计的完美不能取代规定,法律和政策在具体运作中,常常出现重政策、轻法律的理论与实践相脱离的现象。
以“乱收费”为例,某地工商局、文化局、公安局、物价局以及街道办事处等共14个部门和单位,一年仅向一个娱乐场所所收取各种费用达26项,累计收费19885.5元,而每个娱乐场所每年上缴税收仅5000～6000元,税费之比为1:3.31,国家税收仅占各项收费1/3。税收被收费挤占,大量国家财政资金也就被“小金库”侵吞。
我们对该案进行一下分析,关于“收费”问题,虽然我国目前尚无统一的收费管理法,但一些基本法律原则是有的,如:保证国家财政统一,减轻国家财政困难;依法管理,合理收费,不侵犯公司、法人和其他组织合法权益等。而“乱收费”行为一般是根据地方政府和部门在利益驱动下擅自制定的政策性文件作出的,这些文件违反上述法律原则,严重干扰了依法治税工作,破坏了国家财税体制。这种法律不如政策的局面,是多种因素长期综合作用的结果。
（一）传统的思维惯性造成了重政策轻法律的现象。政策在我国享有历史性的威望。在革命战争年代,在打破、废除旧制度束缚时,不可能一下子从整体上建立起新的法律制度,主要靠政策办事,政策替代了法律的作用。在建国后长期处于法制不完备,靠政策办事的状况。直到80年代初,我国基本以人治为主,党和政府的政策仍然是活跃于政治、经济、文化、教育等各个领域中,这种状况造成了人们根深蒂固的政策意识。传统计划经济下的政策思想也就一直遮掩在法律之上,法律始终无法跳出政策的泥沼,人们也习惯于以政策的思维思考法律问题,执行法律规定。“当法律‘形同虚设’时,法治必然会被人治所替代,法治精神亦无法转换为中华民族的整体精神。”正是由于这种社会环境,塑成了民众固定的惯性的行为准则、思维方式和价值取向,过分热衷于政策而对法律却较为漠视。在此情况下,如果政策违背法治原则,偏离“法”的运动轨迹,造成的损失是十分巨大的。坚持政策治国,最终要导致政策误国,我们在这方面已有太多的历史教训。
(二)制度上缺乏权力制衡机制。政策与法律的矛盾,其实质上是权与法的斗争。权力具有腐败的趋势,需要法律加以制约,通过法律来防止和制约权力滥用,否则就会失控、滥用、自我膨胀。现代法学的方法论和价值观体现为控权与平衡理论。平衡是控权的目标,控权是实现平衡的手段。通过控权与平衡机制来防范和控制权力滥用,合理分配社会权利,达到利益的平衡点。由于当前我国权力制衡机制不完善,各种法律形式的“控权”色彩淡薄。实体法主要是合理配置权力与权利,以权利抗衡权力的主导法律形式,但现实中,法律注重约束权利胜过制约权力,职权与职责脱节,有关法律责任规定模糊,力度不够。程序法则主要体现公正与效率,是对权利滥用的限制,其社会权利分配直接体现控权与平衡的精神。出于监督机制不完善,缺乏监控的权力往往是腐败滋生的温床。同时权力远离法律的约束,极易在权力保护下出台一些违反规则和原则的政策,从而导致政策优于法律的现象。
（三）法律本身的缺乏需要政策的优势弥补是现实的原因。法律本身的缺陷表现在两个方面:一是,法律调整对象的范围是有限的。事实上“在中国的法律制度内,存在并活跃着一大堆具有各种名号的不称为法律的法律。”比如道德、政策、习惯等,它们不具备法律规则的形式,却在法律无法调整的社会领域,发挥着实际指引、评价、约束等法的功能。在另一方面,法律规则具有滞后性的特点,社会是发展变化的,法律制定的同时,也就意味着它已经过时,开始与现实脱节。即使经过修补也不能改变其滞后的趋势。因而,法律需要其他灵活有效的社会规范补充和协调。
政策有较强的针对性和灵活性,可以弥补法律调整的不足。在不与法治原则相抵触时,及时制定相关的政策,来弥补法律调整的不足。在制定政策来弥补法律的缺陷,就应该有法定依据,至少在法治原则的指导下,按法定程序作出。但在现实中,人为地夸大了法律缺陷和政策优势,他们借口现行法律规则抽象、不易操作执行,制定了许多实施意见、办法等。名为贯彻落实规则内容,实为揽权争利,可以完全凭个人好恶行事,而无视法治要求,这也人为造成了重政策轻法律的现象。
五、正确处理政策与法律关系的对策建议
当前重政策轻法律的现象,反映出政府官员法治观念淡薄,人治影响仍存在,计划经济的传统仍然发挥不良的影响。同时,它也是权力腐败的源泉之一,政府权力回避司法审查,攫取利益,无视法律要求。改变这一局面,主要从两个方面着手。
(一)加强法律建设,通过高质量的法律来压倒政策优势。首先,注重完善立法。要从提高立法质量上下功夫,不能仅仅只是依靠增加立法数量。要抛开“先以政策积累经验,后以法律推行”的旧的立法思想,尽快使社会各个领域都有法可依。在立法技术上要注意明确、简洁、逻辑严密、便于操作和执行。其次,要注意加强诉讼程序法的制定。“历史上法制的实质性进步往往是通过程序体系的发达和合理化才落实的。”从诉讼程序方面保证实体法的正确实施,保证实体权利、义务的实现。严格惩处违法行为,强化公民法律意识。特别是通过程序控制来保障行政权合法、正确行使,使行政权力运作程序化、规范化,防止滥用行政权力制定政策的现象出现。最后,保证司法独立。落实法院的宪法地位,严格执法,把司法审查作为监控行政权力运作的重要手段。“对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决。”保证法院依法独立行使审判权,使司法独立于行政系统,才能充分发挥法律对行政机关政策制定的监督作用,真正实现依法治国。
(二)对政策运作进行规范,使政策的制定和执行更加科学化、民主化、合法化。在法治体系中,政策与法律间的矛盾是客观存在的,我们不应回避这一事实。我们应着力于在政策制定与执行时,有意识减除其对抗色彩,使政策主动支持与配合法律,在法治原则的指导下健康运作。法律也可以从不良政策的危害中吸取教训,加强法律建设的步骤,促进法律体系更新与完善。从而使政策与法律得以良性互动,加快“法治”进程。另一方面,要注重规范政策制定与执行,使之既合法又合理。“法治意味着政府的全部行为必须有规则依据,必须有法律授权。”政府制定政策必须有规则依据并限于法律授权范围内。对于同一问题,如果已有法律的规定,就不必制定政策来重复调节,除非它是为落实法律的。法治与权力的监督和制约密切联系,政策的制定和执行行为都要受到立法、行政、司法的监督以及社会监督,从而确保政策不违反规则,不侵犯人民的合法权益。总之,要辩证地认识和处理法律与政策的关系,既不能把二者简单等同,又不能将二者完全割裂、对立起来。在处理两者实践上的矛盾,我们既要坚持依法办事,维护法律的稳定性和权威性,又要依据新的政策精神适时地修订法律,最终使二者在内容和原则上达成协调一致,相辅相成。
综上所述，党的政策和国家法律，都是建设有中国特色的社会主义的根本保证，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。我们要做到把执行党的政策和遵守我国法律二者有机地结合起来，既要坚持依法办事，维护法律的稳定性和权威性，又要依据新的政策精神适时修订法律，确保有中国特色的社会主义沿着民主与法制政策指导、法律保驾的轨道前进，确保党的十六大精神得到全面地贯彻落实。
参考文献目录
[1]张金马：《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1992年版。
[2]严强，张风阳，温晋锋：《宏观政治经济学》，南京大学出版社，1998年版。
[3]孙国华：《法律学》，中国人民大学出版社，1999年版。
[4]张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社，1993年版。
[5]《中华人民共和国宪法》第一章第五条。
社会政策的特点篇9
[关键词]民族政策；科学发展观；优化；创新
科学发展的实质是创新发展，促进民族发展离不开民族政策的推动，在民族发展问题上践行科学发展观，离不开民族政策的优化与创新。
一、民族政策的实质与作用
民族政策是执政党民族治理理念的具体化，是政府为了处理民族问题、改善民族关系而制定和实施的法规、准则以及措施的总和。
法规和准则作为一种规范，规约和导引国家、各级政府、社会团体、普通民众在对待民族问题、处理民族关系方面应持怎样的态度、该如何去做，并通过褒扬与惩戒达到维护道义和秩序的目的。措施是贯彻执行和维护法规、准则的具体手段，一是国家的积极干预，即国家根据法规和准则，主动采取行动，保护和支持少数民族的文化特点，促进少数民族和民族地区的经济社会发展；二是为维护法规、准则的严肃性，对违反法规和准则的行为予以惩处。我国民族政策的特点是以“积极干预”为主，国家主动介入到各种与少数民族相关的社会事务中，比如身份认定、社区发展、国家直接投入和管理的经济开发项目以及国家主导的文化活动等。[1]
民族政策通过具体运行可以发挥出中介作用、调控作用、促进作用和规范作用。
民族政策是民族理论与民族工作实践的中介。民族政策是执政党和国家处理民族问题的政治主张向具体民族工作转化的中间环节，民族政策以法律、法规、准则等形式将执政党和国家的民族治理理念制度化，并进一步通过规范和指导政府职能部门和社会成员的行动，外化为政府作为或公民行为，发挥民族理论指导民族工作实践的作用。通过理论—政策—实践的循环链条，民族理论会在实践中得以检验。另一方面，民族工作实践过程出现的问题又会通过民族政策的评估反馈给政策的制定者，并进而督促执政者对民族理论进行思考，对民族政策进行修正和优化。
民族政策对民族关系具有调控作用。国家凭借合法性权威，依靠政治动员力量和社会资源运用，能够实现对政治单元内部各民族关系的调整，通过民族政策的制定和实施，可以调处和化解民族社会内部以及民族之间的各种矛盾，促进民族内部结构的优化和民族之间关系的顺畅和谐，维护正常的社会秩序，营造稳定的社会环境和政治局面。
民族政策可以推动民族发展。我国的民族政策以对少数民族的优待和倾斜为特点，能够以外部助推的方式，促进少数民族加快发展。由于各方面原因，在新中国成立以前，我国不少少数民族的社会发展水平相对较低，各民族之间的差距较为明显，发展滞后的民族社会通过自身努力难以实现常态发展，与此同时，原有的民族发展差距还会不断加大，为此，为了实现发展相对滞后的少数民族快速发展，就要通过制定和实施相应的民族政策，“催化”和助推少数民族的经济社会发展。
规范国家和民族的关系。我国现行的民族政策一方面规约着国家对民族的责任与承诺，影响着国家对民族的政治态度、地位承认和权利赋予；一方面规约着民族对国家的义务和忠诚，影响着各民族对国家的政治认同、政治信任和政治参与。[2]
我国民族政策的价值取向在于尊重和保护各民族的利益。新中国成立以前，历代封建王权以强力维护帝王的权威和国家的统一，其主要措施是实现不同民族统治者之间的联合，但在社会内部却存在着较为普遍的民族歧视、剥削与压迫。新中国的成立则以各民族无产者的联合为基础，以民族平等、团结和共同繁荣发展为目标，以民族区域为制度安排，结构成统一的多民族国家，并很快实现了向社会主义的过渡。
中国共产党取得执政党的地位后，以马克思主义民族理论为主导，开始进行自上而下的多民族国家构建，以民族平等、团结为总原则，在意识形态和具体工作中纠正大民族主义和地方民族主义的错误，在民族识别的基础上，保障和扩大各民族的政治参与，建立起较为完整的民族政策体系，从政治、经济、语言、风俗习惯、等各方面为社会主义民族关系的确立和发展制定规范。旧社会遗留的民族隔阂逐步被民族团结弥合，民族歧视被民族团结化解，各民族之间的共同性不断增加，各民族的生存和发展境况大为改观。尽管其间经历了“”的冲击以及一些环节的曲折和失误，但民族团结进步在今天依然是主流。“历史已经给了我们这样的启示：我们党之所以能够比较好的处理民族问题，赢得中国革命和社会主义建设事业的胜利，一个很重要的原因就是，我们党根据马克思主义的原理和中国的具体情况制定了适合中国国情的民族政策，这些政策确定了行为规范，消释了种种矛盾，赢得了人心。”[3]
二、当前我国的民族政策实践环境
民族政策实践环境是指既定民族政策贯彻执行环节所处的环境。我国当前的民族政策实践环境由自然环境和社会环境构成。自然环境由地理环境、气候环境、生物环境等要素组成，社会环境由社会经济环境、社会政治环境、社会文化环境等要素构成。从不同的研究视角还可以将民族政策实践环境分为宏观环境(整个国家的民族教育政策环境)和微观环境(如民族自治地方的政策环境)。
由地理环境、气候环境、生物环境组成的自然环境具有复杂性、多样性、区域性的特点，这些特点决定了一项民族政策的执行要根据不同的实际情况灵活执行，避免一刀切。这也决定了国家政策要么给出宏观指导意见，由民族自治地方配之以具体方案；要么具体针对某一区域的特点，将政策微观化、细致化。同时，由于生态环境恶化、自然灾害频发，民族政策在执行的过程中必须考虑生态成本，在进行政策评估时，要将生态效益与经济效益、社会效益一并考虑。十七大提出的“生态文明”建设任务为现阶段的民族政策实践环境增加了关心生态的新内容。
由社会经济环境、社会政治环境、社会文化环境等要素构成的社会环境具有时代性、综合性、主题性的特点。社会环境的时代性表现在21世纪的民族政策执行既要面对全球化的潮流，又要保持民族性的特点，共性与个性同时关照；社会环境的综合性是指在和谐社会构建的关键期，既要重视民主政治建设，又要加快少数民族和民族地区的经济社会发展，还要重视民族文化建设和各项社会事业的建设，现阶段我国民族政策的实践环境表现出前所未有的综合性特点；社会环境的主题性是指在现阶段民族政策面临解决一些必要的主题，比如民族地区的生态环保问题、少数民族和民族地区经济社会快速发展的问题、人口较少民族的发展问题、民族扶贫问题、和新疆等边疆地区稳定发展的问题等等。
政策实践环境的变化要求民族政策随之而动。一方面要阶段性的评估、终结一些失效的、与现行环境脱节的政策。有关学者的研究统计表明，从1949年到2004年，财政优惠政策执行的稳定程度为50%、税收优惠政策执行的稳定程度为62.5%、人口生育政策执行的稳定程度为75%、文化教育政策执行的稳定程度为92.31%、就业职业政策执行的稳定程度为100%、农业发展政策执行的稳定程度为70%、工业发展政策执行的稳定程度为57%、民族贸易政策执行的稳定程度为20%、扶贫优惠政策执行的稳定程度为92.31%、扶贫开发计划执行的稳定程度为50%、扶贫专项基金执行的稳定程度为80%、对口联合政策执行的稳定程度为75%、外贸边贸政策执行的稳定程度为71.43%。[4]另一方面，要根据新的实践环境要求及其衍生的发展任务的需要，制定和实施新的民族政策。新世纪以来，根据新的环境和发展任务，国家先后出台了《兴边富民行动“十一五”规划》、《少数民族事业十一五规划》、《扶持人口较少民族发展规划》等宏观政策规划；在2001年至2010年具体制定实施“西部地区民族自治地方企业可以定期减征或免征企业所得税”、“对西部地区实行为保护生态环境，退耕还生态林、草产出的农业特产品收入，在10年内免征农业特产税”、“对西部地区实施吸引人才和发展科技教育特殊政策”、“国家对西部地区实行加强农村基础设施建设、改善农民生产生活条件政策”等十多项微观政策。
把握现阶段我国民族政策实践环境的特点，明晰我国当前民族政策的目标和任务，是深入贯彻执行科学发展观的需要。
三、影响民族政策效应的因素分析
民族政策是多民族国家民族治理的指导思想和举措，对其效应的评价可能来自于执政党对预先政策目标设定完成情况的评估，还可能来自于政策受益群体的满意度反馈，还可能来自于综合的社会评价，包括一项政策对于其他民族的连锁影响。但从根本上，有两点会对民族政策效应的评价产生影响，那就是道义和公正。
道义是一种原则，这一原则会影响到民族政策的合法性，即公众对民族政策内容和目的的认可和支持程度。符合道义是制定和实施民族政策的出发点。只有更多不同民族的民众认为国家的某一民族政策是合理的、符合道义的，这项政策才会得到支持和认可，否则，将因缺乏道义支持而失去效应，甚至产生负面效应。
公正是国家政策和政府行为必须恪守的价值基础。在多民族国家，民族政策不仅要体现公平原则，而且要自始至终地贯彻公平原则。人类发展的历史证明，人们只有在体现了公平的社会规则和社会关系中，才能最大限度地协作劳动、分工生产，积极创造社会财富，越高程度的社会公平就能够创造越高程度的社会发展和社会和谐。“社会公平正义是社会和谐的基本条件”[5]，民族政策应遵循社会权利公平、机会公平、规则公平、分配公平的原则。我国各民族发展不均衡的实际情况决定了在相当长的时期内，将以“不公平”的倾斜性支持政策形式，朝着公平的各民族共同发展的政策目标努力。但这种“不公平”不能超出公平阈[6]的范围，否则，将导致逆向性歧视。
此外，民族政策的立策基础也是影响民族政策效应的重要因素。世界各国的经验表明，民族问题及其诱因复杂多变，民族政策的立策基础和效果评价之间存在很大差异，甚至是天壤之别，必须进行理性的思考。尤其是对于经济社会发展差距与民族问题之间关系的把握。如果抛开政治、文化等因素，一般来讲，民族之间的经济发展差距过大会影响到民族关系的和谐发展，但在不同的社会背景下，其间的关系并不一定成立，甚至相反。
西班牙的巴斯克人和加拿大魁北克地区的分立主张在实现经济富裕后反而愈演愈烈。在特殊的情况下，贫穷不仅会成为民族分立的理由，富裕也可以成为民族分立的借口，而且这种情况已不是特例，西班牙的巴斯克人、前南斯拉夫的斯洛文尼亚人、克罗地亚人和比利时的佛拉芒人以及意大利北部“帕达尼亚”的独立，都有这方面的原因。[7]此外，西方的后物质主义思潮的兴起也启示我们：无论是个人还是群体在物质生活需要得到满足或基本满足以后，其注意力很有可能转向对非物质生活以外的诉求，包括信仰、文化甚至是民族主义情结。
此外，民族优待政策也可能诱发新的民族问题产生。在一些国家中，政府为减少民族冲突实施一些优待政策。其理论支持是：民族冲突是民族间经济差距的产物。实施优待政策的政府认为：这是一个成本较低的应付民族冲突的策略。为了绝大多数民族群体最终能够平等的竞争，至少在短时期内有必要实行倾斜的优待政策；来源于客观经济差距的民族冲突可以通过针对这些差距的政策的实行而消除。但引出的一个后果是使另一些在优待政策之外的民族心理失衡，导致民族之间、民族群体与政府之间的矛盾和冲突。一些国家的事例表明，政府在施行民族优待政策的同时往往要承担经济和政治代价。研究者认为，如果严格地实行优待政策，有可能引起两方面的负面效果，一方面引发不被优待民族群体受歧视的愤怒，增加民族冲突；另一方面优待政策增加了落后民族中普遍存在的竞争无能感，增加他们需要特殊照顾的负罪感，还会增加他们由于实际竞争失败产生的对竞争的恐惧。[8]
可见，民族政策的制定和实施必须以准确把握政策环境为基础，还要考虑到政策的综合效果。一个民族区域如果传统社会特征浓厚，在信仰等方面存在显著的民族特殊性，又存在政治精英的狭隘民族主义动员，甚至是民族分裂主义的煽动，经济落后则有可能成为反动精英进行政治动员的借口，但经济发展也可能会成为地区民族主义激升的基础。为此，针对不同的民族问题，民族政策要进行“多处方”的综合，共同致力于民族问题的解决。
四、科学发展观对民族政策的指导意义
科学发展观是我国现阶段各项事业发展的重要指导思想，对民族工作开展同样具有重大的指导意义。以人为本是科学发展观的本质和核心。以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。科学发展观是以“人”为中心的发展战略，全方位地关注各民族的生存与发展，增强各民族的发展能力，帮助各民族改善生活，给予各民族更多的生存与发展机会，其最终目的就是要加快消除各民族的贫困，即努力消除各民族的知识贫困、权利贫困、人力贫困和收入贫困等。[9]民族政策是推动民族工作进步、促进各民族发展的重要手段，民政政策实践过程就是贯彻科学发展观的过程。
(一)民族政策以维护和实现各族人民群众的利益为本
以人为本，强调的是以人的利益和人的发展为根本，但它强调的不是某个人的利益和发展。中国共产党的性质和社会主义民主的本质决定了以人为本理念中的“人”，指的是中国人民，利益指的是全体人民的利益，发展指的是中华民族的发展。从另一个角度讲，是以中国56个民族人民的利益为本，是以中国56个民族的共同繁荣发展为本。民族政策制定和实施的目的是维护、保障和实现各族人民的利益，一项具体的民族政策既要使作为政策客体的民族受益，也不能损害其他民族的利益。
(二)更好地体现照顾
以人为本在科学发展观的理解中更重要的是要强调在政府的决策、政府的行政过程中更多地关注哪类人。在我国，由于历史、自然环境等综合原因，形成了各民族之间政治、经济、文化以及社会发展的不平衡，而且随着时代的发展，基于发展不平衡而产生的民族之间的差距越来越大，这种情况在一定程度上影响到了民族关系的和谐发展，影响到和谐社会构建大局。为此，以人为本应体现出明确的指向性，那就是加大对民族地区和少数民族的支持力度，尤其是要特别关注那些亟待加快发展的民族地区和少数民族。民族之间发展的差异性、差距度决定了以人为本要具有“民族特色”和针对性，要突出强调通过民族政策激活民族发展的内部活力，让受益的民族获得自身永续性的发展能力，而不是一时的“福利”。
(三)更好地体现公平
社会主义民主意味着公平，意味着权利和利益的共享和共有，意味着同等地位的同等待遇。我们不能忽视的一个突出问题是：随着市场经济向纵深发展、向横向拓展，民族成员之间跨传统居住区域的多向流动增加，各民族内部结构性变化和民族社会分层流动加快，民族成员内部贫富两极分化明显，民族成员之间之地位与待遇的比较就表现得更为直接。这种局面致使相同社会分层上的不同民族的成员因为享受不同的政策，产生不同的感受，进而会影响到民族关系。因为我们的民族政策可以高度概括为是“族体共享”的政策。民族政策整体运行环境发生了明显的时代变化，民族地区与非民族地区之间的联动性作用加强，社会转型期的各种矛盾相互交织，渗透到社会各层面、各领域，以人为本要体现人本关怀，要体现对各民族弱势群体的同样关照。
五、民族政策的优化与创新
科学发展观反思了过去发展的挫折与教训，汲取了人类关于发展的最新理念，其内涵集发展应体现的人性伦理关怀、发展的理路与范式选择、对发展的本质认识于一体，对民族政策的内容优化、实践过程创新提出了新的要求。
(一)将理想目标微观化、具体化，进一步发挥民族政策的规范作用
在多民族国家的构建初期，为了聚合民心，提高各民族成员对未来发展的预期，提出和确立民族关系和民族发展的理想目标是必要的。平等、团结、自治、发展的原则及目标设定和旧社会民族关系恶化的状况相比，无疑激发了各族人民对未来多民族国家的向往，并积极投身于多民族国家建设。
民族平等、民族团结是一种价值理想，是一种宏观原则，也是一种发展目标，将其从抽象的信念转化为各民族群众身体力行的自觉需要一个过程，将其从口号、辞令层面切实内化为各民族群众之间的一种包容、尊重、理解、善待同样也需要一个过程。而以人文本作为科学发展观的核心，并不单单是要求国家和政府以人民群众的利益为本，其更为深刻的内涵在于人人以人为本。社会发展的引领力量来自于政府权威，而实现和推动社会发展的力量却在民间。
民族政策的合法性来源于社会公众，民族政策的执行并不只是国家和政府的任务，民族工作也不只是某个或某些部门的工作。民族问题是社会总问题的一部分，民族工作因而是整个社会的工作，做好民族工作人人有责。
以科学发展观为指导的民族政策实践，要在继续对少数民族和民族地区进行人、财、物支持的基础上，也要注重通过微观化、具体化的政策渗透，进一步发挥民族政策作为规范的作用，规范政府、社团、公民在民族交往中采取正确的态度和得体的言行。民族政策既要通过看得见的一面体现出来，也要通过看不见的一面体现出来。
民族政策是政府行为，也是公众行为。长期以来，人们似乎已经固定化的认为民族政策是政府行为，其结果是社会公众的责任淡了。民族纠纷、冲突的出现后，往往需要政府出面解决，普通民众怕、躲、靠、看，不主动去解决问题化解矛盾，这说明，民族政策的引领和规范作用在社会基层发挥得比较薄弱。
民族政策贯彻实施需要创新，民族政策要通过微观化、具体化、基层化、社会化来实施。如果各民族群众在日常交往中，都能彼此尊重对方、包容对方、克制自己的行为、矫正自己和他人的行为，真正人人以人为本，那么社会和谐的基础才会建立起来。
(二)民族政策过程中体现民族关怀
民族政策的制定和实施都是以维护和发展各族人民的利益为目标的，民族政策是益民的社会工程，不只是简单的政府行政工作和任务。贯彻执行好一项民族政策的“催化剂”是民族关怀。所谓民族关怀就是要在具体的政策实践过程中，相关人员带着感情去工作，诚心诚意的带着对受益民族的尊重、爱护和关心去工作。这是政府公共责任感在民族政策执行上对公职人员的要求，是政府人员伦理自主性的体现。
高效应的民族政策实践过程离不开民族关怀因素，民族关怀应充分体现在政策制定、政策执行、政策评估和政策监控等各个环节。
民族政策制定是整个政策过程的起始阶段和首要环节。在这个阶段要进行充分地调查研究，汇集各方面民族发展的政策意向和信息，广泛争取各方面的意见，进行科学论证，进行政策实施预测，形成政策提案，经过合法化的过程，成为正式的准备付诸执行的民族政策。在这个阶段，为了确保形成的政策符合民意，应把民族政策的制定置放在整个社会环境中，吸纳广泛的公众参与，通过民意调查、信息公开和新闻媒体介入、举行听证会等途径、方式了解各方反应，了解受益民族群众和利益相关民族群众的真实想法，以确保政策目标真正为民族群众所急、为民族群众所想。
民族政策执行是构成政策过程的中介环节，是将政策既定目标转化为现实的唯一途径。因此，这个环节相当重要。这个环节本身又包括政策宣传、政策分解、物质和组织准备、试点和全面铺开等环节。体现民族关怀以尊重民族群众的知情权为前提，通过必要的宣传让民族群众了解政策的内容和目的，让民族群众觉得民族政策与其生活密切相关，从而支持政策，积极参与政策执行。体现民族关怀也体现在充分发挥民族自治地方的作用上，通过民族自治地方对民族自治权的充分运用，发挥出政策效益。在这个环节，应该充分发扬民主，避免主观作风和单一的行政行为模式化，要从当地的实际出发，服务于当地各族人民。一些对口援建项目采取的“交钥匙”工程的做法，往往忽视了必要的民族关怀。为了各族群众、相信各族群众、依靠各族群众正是科学发展观以人为本理念的践行。
民族政策评估是判断政策效果的重要环节，政策评估将为政策的继续、调整还是终结提供依据，有利于促进民族政策的制定及其运行的科学化和民主化。民族政策的评估可采用专家评估、民意收集、综合评估等方式，要以政策的效果、效益、效率为评估重点，以科学发展观为指导，注意从经济指标、环境指标、生态指标、民意指标等方面进行综合评估。
民族政策监控贯穿于整个政策过程的始末，是不可缺少的一个环节。通过这个环节来监控政策的制定、执行、评估和终结，有助于确保政策是否得到贯彻实施，以求达到预期的效果。以科学发展观为指导，就是要挖掘民族政策的监控源，发挥各级人民代表大会、各级政府机关、各级司法机关、各级党委、派、广大人民群众和人民团体的作用，尤其应注意吸收受益群体的代表参与政策监控工作。
(三)从群体受益向地区受益和个体受益转化
目前，我们的民族政策是“族体共享”的政策。[10]这一传统来自于新中国建立初期。从新中国建立初期到计划经济时代，除了满族、回族以外，我国的少数民族大多集中分布在传统的居住区域内，民族社会环境相对封闭、稳定，同一民族社会内部社会分层情况不突出，因此，在当时的实际情况下，实现民族政策“族体共享”是合理的。
时至今日，我国民族政策的整体运行环境发生了明显变化，一是随着市场经济向纵深发展、向横向拓展，民族成员间跨传统居住区域的多向流动增加，民族散居化趋势更为明显，也就是说，从新中国建立初期到计划经济时代的民族居住区域相对固定，民族社会环境相对封闭的情况发生了变化。二是在各个民族社会内部，社会分层现象比较普遍，民族成员内部贫富两极分化明显，群体性的民族经济社会差距被个体化的民族经济社会差距替代；民族成员之间之地位与待遇的比较更为直接，这种局面致使相同社会分层上的不同民族的成员因为享受不同的政策，产生不同的感受，三是社会转型期的各种矛盾相互交织，渗透到社会各层面、各领域，同时，随着我国民主政治的发展，公平、公正、平等已成为人们重要的社会价值追求，获得同样的发展机会，共享改革开放的成果是各族人民的共同心声，公众的维权意识、民主参与意识都不断地叩问“为什么在生育、入学、就业、提干、福利等方面不实行各民族的完全平等”?
以人为本要体现人本关怀，要体现对各民族弱势群体的同样关照。国家和政府一方面要大力加强对民族地区和少数民族的扶持力度，另一方面也要做好社会整体的扶贫工作和对社会弱势群体的扶助工作，这是以人为本的科学发展观的要求，也是社会和谐发展的要求。由此可见，如果再简单地实施“族体共享”的做法，将会在一定程度上违背社会公正的原则。民族政策的实施越来越应该微观化、细致化，不能再简单地“一刀切”。比如某些省在招收民族预科班学生时，招生政策原则上规定录取分数线可降低80分，结果吸引了大批城市少数民族学生报考，按照从高分到低分依次录满计划数的录取方法，实际录取分数线只降低了几分到十几分，结果是：被录取的学生成绩好，但又不愿意多上一年的预科班，而这些省内欠发达地市需要照顾的少数民族学生却没有真正享受到政策优惠，城市内与享受这一政策的少数民族学生同等家庭环境和同等教育条件的汉族学生认为这对他们不公平。[11]这一政策的实施由于没有以照顾差距为基础，简单的以族体受益为标准，因而其结果是“该照顾的没有受到照顾”，“不该照顾的却受到了照顾”。
科学发展观要求民族政策实践应通过不断创新来实现以人为本，既要体现民族照顾，又要符合社会公平正义的原则。在受益对象界定方面可采取两种思路：一是将民族照顾与地区照顾结合起来，即对于一些发展水平相近、自然环境相似、经济发展困难相同的民族和地区，实施同样或相近的政策，做到民族发展和地区整体发展同步考虑。二是由群体受益转向个体受益，基于民族群体的优惠政策向基于个人需求的扶助政策过渡，最后转变为基于公民权利的政府扶助，即谁需要帮助，政府就扶助谁。[12]
总之，随着时代演进，我国民族政策的实践环境和整个社会的大环境都发生了新的变化，各种新问题、新情况不断出现，而要有效地解决这些新问题、应对这些新情况，就要以人文本，不断创新。
注释：
[1]关凯.族群政治[m].中央民族大学出版社，2007，275.
[2]青觉.民族政策：国家行为的政治规范[J].中国民族报，2007-02-02.
[3]吴仕民.西部大开发与民族问题[m].北京：民族出版社，2001，194.
[4]温军.中国少数民族经济政策稳定性评估[J].开发研究，2004(4)：23.
[5]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[n].人民日报，2006-10-18.
[6]美国心理学家亚当斯根据社会心理学中的认知失调理论于1963年前后提出了公平理论。其中公平差别阈(eDtequitydifferencethreshold)理论强调条件不相等的公平感，认为在人们心理承受的范围内，存在分配差别是允许的.根据个人工龄，职位，资历，劳动投入量等因素决定不同的人的收入存在的差别。条件不相同的人之间的收入差别过大(称为悬殊差别)或差别过小(称为无差别)时，都会造成人们的不公平感。只有适宜的差别分配才能产生公平感。所以，公平差别阈的概念是：刚刚能使两个条件不相等的人产生公平感时的适宜差别分配的比值。将这一理论借用到民族政策的影响上来，如果民族政策对某一民族的照顾过于优惠，超过了其他民族的心理承受限度就会对政策的合理性产生质疑。
[7]潘志平.民族自决还是民族分裂[m].乌鲁木齐：新疆人民出版社，1999，108.
[8]靳薇.世界各国的民族政策及其影响[J]，科学社会主义，2008(2)：94.
[9]严庆.浅谈民族发展政策对科学发展观的回应[J].贵州民族研究，2005(3)：18.
[10]熊坤，新严庆.科学发展观与民族政策的时代特色[J].满族研究，2007(2)：2.
社会政策的特点篇10
关键词：事业单位 养老保险改革试点 公共政策导向 公平
2009年初，我国人力资源与社会保障部证实，事业单位养老保险制度改革方案已正式下发，将在上海、重庆、浙江、广东、山西五个省市开展试点工作。事业单位养老保险制度改革在全国范围内引起了广泛关注，这是关系数千万人切身利益的一场破冰运动，同时也是我国社会保障制度改革正在继续深化过程中的一个重要举措。本文拟从公共政策学科角度用公共政策分析系统简述试行的事业单位养老保险制度改革，并浅谈公共政策的核心价值导向问题。
1、公共政策问题的构建。政策问题构建是公共政策过程的逻辑起点，构建政策问题是进行政策分析的第一步，它直接影响政策过程后续阶段的程序与任务。并非所有的社会问题都属于政策范围，我们认为，所谓公共政策问题，是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。以下是事业单位养老保险制度改革作为公共政策问题构建的原因；
1.1 据统计，截至2005年底，全国事业单位总计125万个，涉及科教文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3035万。事业单位养老保险制度改革涉及范围广，影响人数多，牵一发而动全身。养老保险作为我国社会保障体系的重要组成部分，关系到人民的切身利益，关系到社会安定和国家的长远发展，将事业单位养老保险制度纳入改革范围，尽早提到国家发展议程具有重大的现实意义。
1.2 通过以上数据可知，我国的事业单位工作人员数目庞大，据统计占全国财政供养人数的近80％，庞大的人口总数使国家财政不堪重负。此外，在供养事业单位人员方面，随着事业单位退休人员的增加，政府的财政负担将会越来越重。
1.3 中国60岁以上老龄人口已达113亿人，占人口总数的10％，按国际通行标准，我国己进入老龄化社会，养老保险作为一项重要的、关系民生的议题，逐渐进入大众的视野。
1.4 一般认为，在社会保障体系比较完善的国家，政府在解决养老问题方而发挥首要作用，但现实情况通常是政府本身也存在一些潜在的缺陷，不能如我们所期望的那样完成使命，政府失灵的客观存在为养老这一社会问题的多元化解决提供了条件，如企业介入养老资金的筹集工作，第三部门通过社会救助为特定的老人群提供公共服务，社区解决等都为事业单位养老保险制度改革开创了新的方向。
2、公共政策方案的制定。政策方案制定在整个政策过程中居于枢纽的地位，唯有事前进行良好的政策规划与设计，得到一个可以为社会所接受的可行方案，政策过程才能开展顺利，政策运行才能确保成功。
事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案：此次改革立足于建立统一的社会保障制度。改革的大体方向和思路是：事业单位分为两类，有行政职能的要纳入公务员劳动保障体系；具有经营性质的事业单位，将参照企业职工保障制度进行改革。改革的核心思想是事业单位养老制度与企业基本一致。事业单位工作人员的养老金水平将有所调整，但不会产生大的落差。按照国家要求，总体上事业单位养老保险制度改革将遵循“老人老办法，新人新制度，中人搞好平稳过渡”的原则，重点是“中人”的衔接和过渡。此次事业单位养老保险制度改革试点内容涵盖养老保险费用社会统筹与个人账户相结合、退休待遇与缴费相联系、基金逐步实行省级统筹、建立基本养老金正常调整机制、建立职业年金制度、实行社会化管理服务等。
根据分类推进事业单位改革的需要，此政策旨在逐步建立起独立于事业单位之外，资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。该公共政策主要适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员。
3、公共政策内容的执行。公共政策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。政策执行的有效性事关公共政策的成败，是政策生命周期中最重要的环节之一。
建立完善的事业单位工作人员养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的重要举措，直接关系事业单位工作人员切身利益，涉及面广，政策性强，必须先行试点，积累经验，积极稳妥地推进。国务院决定，在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市先期开展试点，与事业单位分类改革试点配套推进。试点地区和有关部门要充分认识做好试点工作的重大意义，切实加强领导，周密部署，妥善处理好改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接，确保试点工作顺利进行。劳动保障部、财政部、人事部、中央编办组成试点工作小组，加强对试点工作的协调和指导，及时总结试点经验，不断完善改革方案。各试点地区按照《试点方案》制订具体的实施方案，报国务院批准后实施。注意研究试点过程中出现的新情况、新问题，并积极探索解决问题的办法，重要情况及时报告。各试点单位主要从加强基本养老保险基金管理、做好养老保险关系转移工作、提高社会保险管理服务水平、加强组织领导等方面开展工作。
此外，各试点地区可根据自身情况和特点，在开展工作中充分发挥积极性和创造性，如为规避风险，上海市有关部门制定的事业单位养老保险制度改革方案更加强调政策的连续性，对于因改革可能使事业单位员工损失的那部分养老金，计划通过增加“职业年金”缴付比例等方式加以弥补。
4、公共政策效果的评价。公共政策评价是公共政策过程的关键环节。科学的政策评估有利于判定一项政策是否达到了预期目标，决定该政策应该延续、调整还是终止。此外，政策评价还有利于对公共政策过程进行全面的考察和分析，总结得失与教训，为以后的政策制定与执行提供良好的基础。
4.1 事业单位养老保险制度公共政策积极意义分析。
4.1.1 一定程度上减轻了国家的财政负担。如上所述，目前全国财政供养的事业单位工作人员数目庞大，国家财力不堪重负，如果这样沉重的包袱继续长年累月挤压，构建和谐社会所必须的公共财政就难以真正推进。事业单位参照企业标准改革养老保险制度，一定程度上减轻了国家的财政负担，解决了财政远期压力问题。
4.1.2 适应建立全国统一的社会保障制度的基本需要。事业单位养老保险制度改革，是事业单位综合配套改革中的一部分，并非单独针对养老金改革。此次事业单位养老保险改革试点将分割化、碎片化的社会保障制度整合起来，形成了统一的人力资源市场，促进了社会保障制
度内部公平和统一的实现。
4.2 事业单位养老保险制度公共政策消极意义分析。
4.2.1 公共政策覆盖面的问题。我们知道，我国社会养老保险制度覆盖面较低，体现在基本养老保险制度只适用于城镇企业职工，占全国人口60％以上的农村人口几乎没有享受到国家基本养老保险制度的保障；即使在城镇企业职工中，基本养老保险参保人数也较低，还有不少城镇企业职工未能享受到基本养老保险制度的保障。此次试点将事业单位养老保险提到公共政策层面上，我们不禁思考，为什么不将其他游离于社会保障体系外的群体纳入议程。为减轻国家财政负担施行的事业单位养老保险制度改革本无可厚非，但一向同事业单位同进退、共荣辱的公务员，同样是国家财政负担对象的公务员阶层，作为公共政策制定者，此番为什么没有纳入到改革范围?公共政策在增进社会全体公共利益的过程中出现了利益偏差。
4.2.2 公共政策的制定未能很好地兼顾社会公平。我国的社会养老保险制度的覆盖是根据不同的群体来划分的，部分社会弱势群体实际上未享受到社会养老保险政策的保障。由于社会养老保险政策在不同群体中的实施程度不同，其社会养老保险待遇也存在着显著的差异。社会保障体系改革旨在缩小公共部门与私人部门的差距，但公共政策改革的方向并非只能是单一地降低事业单位养老保险标准，与企业平齐，既然我们的改革以增进社会整体利益为基本原则，为什么不能提高企业单位的养老保险标准，与事业单位同步呢?
4.2.3 缺乏执行细则。我国未富先老，国家财政将不堪养老重负，非改不可，这是实情。但这项改革涉及千家万户，而广量多，应慎重行事。方案草率出台，其间有很多值得认真思考的地方。去年年底，为刺激内需，刚出台对事业单位退休人员提高退休金的政策，因政策疏漏，各地尚在弥补缺失，可时隔不久，今年新年便出台《事业单位养老保险制度改革方案》。出台一项如此重大的公共政策，应先向社会征求意见，绝不应如此草率。方案缺乏细致的分类指导和配套改革措施，简单沿用企业养老保险改革的办法有失偏颇。
5、社会转型时期我国公共政策的核心价值导向分析。养老保险是国家举办的公益性的社会保障制度。从这个角度来讲，公平公正应该是社会保险的第一要义。而在中国的社会保障体系中却存在着与此相悖的地方。这就涉及到我国公共政策价值取向的相关问题。
我国正处于社会转型时期，政策理论和实践证明，社会结构和社会体制类型与公共政策选择密切关联。在这个转型过程中，公共政策的主要价值取向必然发生根本性的转变。确立公共政策的主要价值取向对于推动社会转型进程、促进中国社会发展和现代化建设具有重大意义。当代中国社会转型时期的公共政策主要价值取向应当是公平。
社会正义是当代民主政治建设的核心概念，体现在公共政策上，就是公平。公平是每个社会成员拥有的基本权利，所有社会成员在人格、权利和机会等方面相互平等，在政治、经济、文化、教育各方面享有同样的权利和机会。公共政策本身是对社会价值的分配。公共政策制定、执行、调整过程是协调社会利益关系、化解社会矛盾的过程。应充分运用政策手段为社会提供一种不断解决矛盾和化解冲突的机制。公平是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则，公共政策过程必须始终贯彻公平、公正的理念与原则，在内容上做到实质公正，即内容科学、合理；在形式上做到程序公正，即公共政策的议程建构、规划设计、执行评估等环节按照科学客观的原则和法定的程序开展。
公共政策本质上存在个人偏好与集体选择的制度安排和公共利益少数人决断的公共悖论，这在理论上对公共政策过程的民主公开提出了要求。一些政策的制定过多地掺杂了部门利益并存在强势集团左右政策的倾向，因此在实践上也使公共政策民主、公开就变得十分重要。公共政策的制定、执行要广泛听取社会各阶层的意见，让不同社会群体的利益得到合理、充分的表达。要特别重视弱势群体的话语权，注意采纳弱势群体的政策要求：要公开政策制定、执行、调整的有关信息，重大公共政策的决策必须保证利益相关者的知情权、参与权、监督权、评议权，使公共政策的制定、执行置于公众监督之下。公共政策只有在理念上确立了公平为核心的价值取向，彰显社会正义的基本价值，突出其公共性的本质特征，强化对弱势群体的人文关怀，才能正确地引领和有效地推动我国公共政策的不断创新。
作为社会安全稳定系统重要组成部分的社会保障制度，其公平性是第一位的，它本身就是为了平衡社会收入和财富差距而建立起来的。在这个制度框架内，不应存在特殊的利益群体，各个群体应该是平等的。以公平为诉求的养老金制度改革，须以公正的原则，进行全面的改革。应将企业和机关事业单位都纳入到统一社会保障体系之下，在这个体系中，再论及公务员特有的福利保障。如此，才能得到大多数民众的支持，才能实现真正意义上的公平。
参考文献：
1.陈庆云，《公共政策分析》，北京大学出版社，2006，4
2.《事业单位养老保险制度改革》，《财经信息摘编》，2009