银行业监管原则篇1
内容摘要:银行业监管是一个动态的选择过程,随着金融市场的发展及风险的演变,各国监管当局的理念也在不断更新。金融市场的环境变化始终会领先于监管的应对举措和行动,任何监管规则均会滞后于金融市场的发展。同时,各银行业金融机构的风险、资产质量、资本充足率也具有很大的差异性,这对转向原则导向监管提出了要求。本文基于原则导向监管与规制导向监管的区别,分析了原则导向监管的核心、实施的基本条件及对我国银行业监管的启示,并探讨了我国实施原则导向监管的路径。
关键词:原则导向监管核心基本条件路径
银行业监管是一个动态的选择过程,随着金融市场的发展及风险的演变,各国监管当局的理念也在不断更新。布雷顿森林体系解体后,风险不断积聚并在全球市场传递。为更好地防范金融风险,各国银行监管当局越来越注重监管法规的精细化、标准化和严格化,以约束和引导市场参与者的行为。然而,随着金融创新、信息技术和金融全球化的迅猛发展,金融市场的环境变化始终会领先于监管的应对举措和行动,任何监管规则均会滞后于金融市场的发展。同时,各银行业金融机构的风险、资产质量、资本充足率也具有很大的差异性,这对转向原则导向监管提出了要求。就新资本协议、国际财务报告准则以及英国金融监管局(以下简称FSa)的实践来看,推动原则导向监管已成为国际金融监管模式发展的一种趋势。
原则导向监管与规制导向监管的区别
(一)原则导向监管
原则导向监管是一种结果监管,更注重引导,强调效果而不是手段。监管者事前为银行制定出良好的原则,鼓励银行采用合适的方法来遵守原则,监管者对结果进行检查,并根据结果决定是否采用相应的强制措施。因此,原则导向监管可以减少被监管机构受到的具体监管措施的约束。在这种监管模式下,只要风险可以控制和消费者得以正确引导,监管者将不再对其进行具体的指导和干预,可以使金融机构更灵活地选择履行职责的有效方式,帮助其更好地识别、控制各种风险,这既满足了监管当局的监管要求,又能更好地实现金融机构自身的经营目标,提高被监管机构金融创新的主动性和积极性,有效推动金融创新。同时,原则导向监管可以降低被监管机构遵从监管规则的直接成本和间接成本。然而,在原则导向监管模式下,无论是监管当局还是被监管机构,都将面临更大的不确定性。也正因为如此,直到2006年10月FSa才明确提出转向原则导向监管。
需要指出的是,原则导向监管并不是完全废除规则,而是更多的原则导向,是在规则和原则之间寻求一个平衡点,而且无论是规则导向还是原则导向监管,其核心都是以风险为本,即都是将着眼点放在风险上,注重银行内部的风险控制和管理,督促银行建立风险管理的长效机制。
(二)规制导向监管
规制导向监管是一种过程控制监管,要求监管者对不同的机构、机构运营的不同阶段、不同的产品制定详细的规则,并检查被监管机构的合规情况。该方法具有约束过度自由量裁权,增强监管稳定性的优点。但规则的制定者不能完全预计到规则所对应的业务领域的未来发展情况,也不能准确、清晰、完备地囊括规则制定者的目的,而且规则是否明晰或具有确定性取决于其被银行业金融机构理解的程度,监管者和被监管者是否达成共识。此外,规则对被监管者的影响并不完全依靠规则本身,被监管者对监管的态度、对合规的激励机制以及强制执行规则的方法等都很关键。随着金融全球化、金融自由化进程的加快、金融创新水平的不断提升以及信息技术在金融领域的广泛应用,金融产品日新月异并且越来越复杂,各家金融机构产品的差异也越来越大,规制导向监管的缺陷越来越明显,静态的规则跟不上动态的发展,阻碍了金融创新,影响了金融效率,成为影响银行业发展的主要因素之一。对监管者而言,过于繁杂、细致的规制导向监管导致其规则制定和合规成本很高,令监管者疲于监管。
原则导向监管的核心
(一)原则导向监管更强调监管导向或效果
采用原则导向监管的金融监管当局更加注重最终的监管目标,而不是监管方法或手段,也就是说注重引导,而不是实现方式。从这一意义上而言,监管当局实际上允许被监管对象去判断和决策,它应该如何达到监管当局的要求,如何把监管的要求和机构经营能够有效地结合起来。举例而言,在实施新资本协议和新的国际金融会计报告体系时,涉及银行账户的利率风险管理问题,FSa就此明确提出,FSa只会就该风险的原因、特征以及防范原则提出指引,具体的防范措施与模型设置等都要由各家银行根据自己的风险状况和风险口味自行选择。
(二)原则导向监管更强调被监管机构高级管理层的责任
原则导向监管主要是为了改变过分依赖过于细节而繁琐的法规规定,更加注重强调高级管理人员的责任,明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任,这是这种监管与法规导向监管的最大不同之处。英国过去在金融监管当中曾经也完全是法规导向监管,一个典型的标志就是其制定的监管法规有将近9000多页。原则导向监管会促使被监管机构的高级管理层承担更大的责任,同时,也将赋予其更多的创新空间,即在如何实现结果方面具有更大的自主性和灵活性。例如,在新资本协议的实施过程中,FSa特别看重一家银行的高级管理层对于新的资本协议以及该银行准备采用的内部评级模型的理解,把这个列为FSa是否批准其相关模型申请的第一位的要素。
(三)原则导向监管更强调监管者与被监管者之间的联系和沟通
随着英国金融机构在风险管理方面的不断进步以及英国金融市场的不断完善,尤其是监管当局与被监管机构之间的充分沟通和交流,监管当局的监管理念在20世纪90年代开始逐步变化。20世纪90年代后期和2000年以来,监管当局从市场上引起和充实了很多的实际银行业从业人员(marketpractitioners),这对于促进监管当局改变与市场和被监管机构的关系,加深对于市场创新和风险监管的理解,帮助监管当局和被监管机构之间建立一种相互的积极信任关系发挥了重要作用。这种信任,特别是监管当局对于市场实际从业人员和机构在不断创新过程中对于自身风险的管理和控制能力以及机构的内控文化的一种信任,是原则导向监管的重要基础。FSa相信,英国的金融机构一般有比监管机构更高级的管理人员,更专业的风险管理人才和符合监管当局最低要求的内部风险控制机制。FSa还特别注重评估一家金融机构的文化,如果该金融机构与监管当局的沟通体现出开放、友好的文化,管理层又能体现其专业和审慎的经营态度,那么监管当局会给予这家机构更多的信任和更大的空间。
(四)原则导向监管对监管者提出了更高的要求
采用原则导向监管的金融监管当局要更好地进行监管,实际需要非常出色的判断能力以及与被监管机构之间充分和坦诚的沟通。要做到这一点,对于监管人员而言,需要承担更多的个人责任,也就是责任被个人化了。采用原则导向监管,监管人员在和被监管对象沟通以后,必须对于机构的风险状况作出自己的主观判断,因此必须承担相应的责任。这种判断往往是没有所谓的具体法规可以参考的。这种判断对于监管人员的专业化素质、监管经验以及职业操守提出了更高的要求。新资本协议以及新国际会计准则在许多方面都要求金融机构和监管当局同时具有良好的判断能力。
(五)原则导向监管更强调激励相容的监管理念
金融监管不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施,而应参照被监管机构的经营目标,将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管范畴,引导这两种力量来支持监管目标的实现。这种理念是巴塞尔新资本协议所提倡的,也正是原则导向监管所要求的。
实施原则导向监管的基本条件
监管机构不可能对每种风险或损失制定详尽的监管要求,这决定了监管机构必然要实施原则导向监管。目前,很多国家也开始向原则导向监管转变,但实施原则导向监管需要具备以下基本条件:
监管人员应具备较高的专业水平。采用原则导向监管的金融监管当局的监管人员必须能对被监管机构的风险状况作出判断,而这种判断往往是没有具体法规可以参考的,这就对监管人员的专业化素质、监管经验以及职业操守提出了更高的要求,原则导向监管下的监管人员要有更高的专业水平和良好的专业判断能力,对于金融市场和金融机构的运行状况要足够的熟悉和了解。
被监管对象应有完善的内控制度。在原则导向监管原则下,银行而不是监管者对风险的识别、测量负责,银行必须对各类风险都有一套具体的管理程序,涵盖风险的识别计量检测和控制。因此,被监管对象要有完善的内控和高素质的风险管理人才。
监管当局与被监管对象应有良好的沟通和充分的信任。监管当局对于市场从业人员和机构在不断创新过程中管理和控制风险的能力以及机构内控文化的信任,是原则导向监管的重要基础。
实施国家必须有一个健全的经营环境和监管环境。原则导向监管要求实施国家拥有一个相对发达的金融市场、良好的金融生态环境和完善的信息披露制度,而一个健全的金融机构经营环境和监管环境应该是一个社会绝大多数经济体以诚信为价值取向,法制健全,市场体系完善,宏观经济环境稳定等。
原则导向监管对我国银行业监管的启示
就新资本协议、国际财务报告准则实施以及FSa的实践来看,推动原则导向监管将是一种趋势,很多国家也开始向原则导向监管转变。但实施原则导向监管至少需要具备以下基本条件:监管当局和被监管对象良好的沟通和充分的信任;被监管对象完善的内控和高素质的风险管理人才;金融市场的相对发达和充分的信息披露;监管人员对于金融市场和金融机构运行状况的熟悉和了解,以及监管人员个人较高的专业水准和良好的专业判断能力。
就我国银行业金融机构和银行业监管现状来看,尚不完全具备实施原则导向监管的外部环境和内部条件。一是大部份商业银行尚未建立科学的公司治理结构,内部控制制度仍不健全且执行力不强,全面风险管理能力有待提高,专业风险管理人才仍匮乏;二是银行业竞争有序化还需要一段时期,信息披露仍不充分,市场约束力不强;三是风险为本的监管体系尚未完全确立,监管信息系统有待完善,监管人员的素质有待提高;四是尽管银监会也实行主监管员制度,但主监管员的自由裁量权仍很小,难以适应原则导向监管的需要;五是银行业金融机构经营环境仍需要进一步改善,尤其是金融法制环境、信用环境仍是制约其可持续发展的主要因素。
尽管如此,银监会仍有必要对这一重要的监管改革和动向作进一步的研究和关注。随着我国银行业的全面对外开放,金融创新加快,尤其是客户理财产品的跨行业经营趋势的不可逆转,现在看来合理和审慎的监管规则,明天也许就会成为金融创新的障碍。及早研究和采取措施,吸收原则导向监管的做法,可以为我国未来的混业监管在监管理念、技术、人员和手段的转变方面做好准备。
在高级管理人员任职资格监管方面,不能过分强调高级管理人员的学历,而应该重视其职业操守、从业履历、管理经验和实际的风险管理能力,要重视其管理文化的取向。
再造监管流程,明确各级监管机构、部门和人员的职责。目前的监管流程存在一定的缺陷,主要表现在各级机构、内部各级部门、各级监管人员职责不明,权利不清,缺乏自由裁量权。建议逐步界定职责,允许监管人员在授权范围内独立行使其专业判断和监管权,以提高监管效率和效果。
树立监管权威。在以往的监管工作如案件治理、合规建设和现场检查中,监管机构有时向被监管机构传达了要求和提示就意味着监管行为的结束,导致被监管机构落实不力,不以为然,敷衍应付。今后应要求监管部门进一步提高监管要求和提示的专业性和可操作性,同时被监管机构也必须根据要求制定详尽的整改时间表,列明哪些问题可以在短期内整改,哪些问题确因客观原因在短期内难以整改的,必须让监管当局看到被监管机构高层纠正问题的决心以及创造条件逐步整改的具体措施。
提高监管人员的专业素质和判断能力。一方面,可以直接面向被监管机构招聘高级监管人员,改善与被监管机构的关系,加深对商业银行风险管理的认识;另一方面,改善现有监管人员的培训模式,侧重案例授课,通过对具体案例的剖析提高判断能力。特别需要指出的是,由于监管人员对于新资本协议以及新的国际财务报告准则的认识还存在着很大的差距,因此,加强这两个方面知识的学习,充分理解其理念的精髓,是帮助监管人员应对监管变化与挑战,逐步向原则导向监管转变的必由之路。
我国实施原则导向监管的路径
虽然我国尚不完全具备实施原则导向监管的外部环境和内部条件,但随着我国银行业的全面对外开放,金融创新加快,尤其是客户理财产品的跨行业经营趋势的加快,应及早研究原则导向监管的做法,积极探索我国实施原则导向监管的路径。
(一)提高银行业金融机构的风险管理能力
一是完善公司治理结构,建立自身的运作自律体系。良好的公司治理是建立风险硬约束的基础,也是有效监管的前提。目前我国银行业金融机构普遍缺乏良好公司治理的基础,缺乏对管理者的有效监督,这种缺陷将直接导致内部风险管理和外部监管的失效。因此,不论是目前的监管需要,还是为转向原则导向监管的准备,切实完善我国银行业金融机构的公司治理都是当务之急。二是强化内控建设,构建和谐健康的银行风险文化。FSa特别注重评估一家金融机构的文化,如果该金融机构与监管当局的沟通体现出开放、友好的文化,管理层又能体现其专业和审慎的经营态度,那么监管当局会给予这家机构更多的信任和更大的空间。当前各银行金融机构需将推进合规文化建设作为合规性监管的重点,督促商业银行从高层做起,认真落实《商业银行合规风险管理指引》,并以此促进监管者与被监管者之间建立和保持良性互动关系,为原则导向监管奠定基础。三是进一步完善风险管理体系建设,提高风险管理水平,着重加强风险预警工作,促进风险监测管理从单一向全面、从静态到动态、从事后向事前转变。
(二)提高监管有效性并适时转向原则导向监管
一是进一步完善以风险为本的监管体系,为过渡到原则导向监管夯实基础。二是再造监管流程,逐步明确各级监管机构、部门和人员的职责,允许监管人员在授权范围内独立行使其专业判断和监管权。三是强调监管者和被监管者之间的互动,各项监管规则的制定要参照金融机构的经营目标,注重是否违背投资者和银行管理层利润最大化,注重激励相容,调动金融机构自我管理风险的积极性。四是放松限制与强化监管并举,在强化监管的同时,逐步放松对银行在业务创新、业务经营等方面的限制。五是实行差别监管,逐步过渡。我国银行业金融机构众多,业务总量庞大,银监会应根据不同的情况实行差别监管,根据风险为本的监管导向,进一步健全银行风险评价和预警机制,按照风险大小进行高风险、中度风险和低风险的分类排序,灵活作出监管安排,对那些发展稳健、风险管理水平高的银行,可以先试行原则导向监管。
(三)提高监管和被监管人员的专业能力
一是大力培养银行经理人市场。原则导向监管是基于金融机构比监管机构更了解自己的业务,也因此更了解通过什么样的程序,采取什么样的方案可以最有效地满足既定的监管目标这一理念,更加注重强调高级管理人员的责任,明确高级管理层对于机构的运营和风险管理应当承担的全部责任,这就对银行的高级管理人员提出了更高的要求,一方面要通过各种手段强化银行董事会、股东和高级管理层的责任;另一方面要改进高级监管人员任职资格监管,重视其职业操守和风险管理能力,并创造条件,引导公平竞争的银行职业经理人市场的形成。二是提高监管队伍素质。我国目前基层监管人员素质参差不齐,大部分人员没有监管经验和银行从业经验,有的甚至不能适应目前的监管工作。银监会可以借鉴FSa做法,在加强对现有人员培训的同时,从银行业金融机构引进一些专业人员充实监管队伍,提高监管队伍素质,改善与被监管机构之间的关系。
(四)完善信息披露制度且推进监管透明度建设
目前我国政府、市场披露和社会信用评级三个信息渠道,特别是后两个渠道很不畅通,而信息是决定监管效率的关键,特别是在原则导向监管模式中,监管者主要依赖从银行自身的风险管理系统中输出信息来对银行的经营状况作出判断,若无透明的信息,基于原则的监管则是混乱而失败的。为此,应尽快完善信息披露制度。第一,国家要尽快完善信息披露的立法及制度安排。第二,各银行金融机构要建立与相关信息披露要求相适应的内部控制运作流程,以现有的信息披露为基础,借鉴国际经验,逐步落实核心原则,按Coreprinciplesmethodologg2006(即Cmp2006)的有关规定向监管者披露有关风险管理信息。第三,培育更专业更有公信力的评级机构,对金融机构进行客观公正的评价。
(五)促进金融市场发展且改善银行业金融机构经营环境
目前,我国银行业金融机构经营环境仍需要进一步改善,虽然金融市场规模不断扩大,市场参与主体日趋广泛,但与国外成熟的金融市场相比,仍存在诸多亟待完善的地方,尤其是金融法制环境、信用环境仍是制约银行业金融机构可持续发展的主要因素,也严重影响了监管的有效性。为此,首先要进一步建立、完善金融法规,出台相应的监管法规,既保证监管当局的权威性和独立性,同时又规范监管行为,保证监管的有效性;其次,要进一步促进金融市场建设,为银行的业务发展、金融创新提供更大的平台;最后,要进一步优化金融生态环境,营造诚实守信的信用环境,加强诚信体系建设,重视外部评级的作用,增强市场监督力度。
参考文献:
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银行业监管原则篇2
关键词:网络银行;网络银行业务;法律监管
一巴塞尔委员会在网络银行监管方面的重要经验
在网络银行监管领域,巴塞尔银行监管委员会(theBaselCommitteeonBankingSupervision)展开的研究工作和的一系列重要研究成果一直备受各国金融监管当局和国际银行业界的重视和关注。在众多公开的文件中,2003年8月的《电子银行业务风险管理原则》,2003年7月的《跨境电子银行业务活动的管理与监督》,以及2005年2月由巴塞尔银行监管委员会、国际证券委员会组织、国际保险监管协会组成的联合论坛所的《金融服务的外包》尤为重要,它们从不同视角对电子银行业务带来的新的风险特征进行了分析,并在此基础上提出了对这些风险实施有效控制和监管的指导原则与方法。通过这些文件的,巴塞尔委员会充分阐释了其在网络银行监管方面积累的主要经验。归纳起来,大体反映在两个方面:一是跨境电子银行业务的合作监管;二是电子银行业务风险的有效管理。
(一)跨境电子银行业务活动的合作监管原则
通过《跨境电子银行业务活动的管理与监督》,巴塞尔委员会在《巴塞尔协定》所确立之跨境银行业务合作监管原则的基础上,①进一步明确表达了其因应电子银行业务跨境发展的实际而改进原有国际银行合作监管框架的立场。关于跨境电子银行业务活动的管理与监督,巴塞尔委员会提出了三大原则:
其一,母国与东道国之间就网络银行的国际监管合作极为重要。即母国与东道国当局之间的监管合作对于确保互联网环境下跨境银行业监管的有效性至关重要。
其二,监管重心在于母国监管当局。一般说来,母国监管在跨境网络银行业务监管合作中能够发挥更为重要的作用。在有关跨境网络银行业务的监管工作中,在东道国监管当局能够确信向东道国居民跨境提供网络银行业务的外国银行机构已受到其母国当局有效监管的情况下,监管的重心应从东道国进一步向母国转移。
其三,对于外国银行在缺乏母国有效监管的情形下开办网络银行业务,东道国监管当局应谨慎处置。当从事跨境网络银行业务活动的外国银行机构缺少其母国监管者的有效监管时,对于是许可还是限制它们同东道国居民开展网络银行业务,东道国监管当局应更加谨慎对待,因为此时做出的许可决定可能使东道国监管当局承担更多的监管责任和风险。这些原则的提出,对于各国银行监管当局在网络银行业务活动方面加强和完善国际监管合作具有重要指导意义。
(二)各种电子银行业务风险的有效管理经验
在《电子银行业务风险管理原则》中,巴塞尔委员会详细阐明了14项电子银行业务风险管理原则,②分别从强化董事会与管理层监控、加强安全控制和重视法律与信誉风险管理等三方面列举了对各种电子银行业务风险实施有效管理的重要经验:
首先,在董事会与管理层监控方面,银行应遵循3项原则:第一,董事会及高级管理层应对电子银行业务风险建立有效的管理监控制度,包括建立管理这些风险的特定责任、政策及控制制度。第二,董事会与高级管理层应对银行安全控制程序的关键部分实施审批。第三,董事会与高级管理层应确立一套综合性、持续性的合理审慎与监测程序,以对银行的外包关系及其他第三方附属关系进行管理。借此,委员会试图通过增强银行内部管理机构在防范电子银行业务风险方面的意识和职责,来推动监管当局所制定的各种风险监管要求在银行业内部的具体实施。
其次,在安全控制方面,银行应注意7大问题:一是验证的问题,即银行应采取适当措施以验证与之通过因特网开展业务的客户的身份和授权。二是不可否认性的问题,即银行应运用能增强交易的不可否认性和确定电子银行交易责任的交易方法。三是职责分离的问题,即银行应确保具备合理措施,以促进电子银行系统、数据库及应用程序中的充分职责分离。四是授权控制的问题,即银行应确保对电子银行系统、数据库及应用程序具有合理授权控制和进入权。五是数据与交易的完整性的问题,即银行应确保其具备适当措施,以保护电子银行交易、记录和信息的数据完整性。六是追踪审计的问题,即银行应确保全部的电子银行交易具有明确的追踪审计监督。七是银行关键性信息的保密问题,即银行应采取适当措施为关键的电子银行信息保密。这些原则主要是为处理电子银行业务中的技术与操作风险而设,体现了巴塞尔委员会对因技术性、操作性风险而给银行机构带来的安全威胁的重视。再者,在法律与信誉风险管理方面,银行应满足这样4个方面的要求:第一,遵守信息披露原则;第二,遵守客户隐私权保护原则;第三,为确保电子银行系统与服务的可用性,银行还应具备有效的业务容量、业务连续性及应急计划;第四,为管理、控制和减少意外事件所引发的问题,银行应制定适当的应急计划。③
此后不久,随着电子银行业务活动中跨境风险监控的重要性日益凸现,巴塞尔委员会又特别增加了两项关于跨境电子银行业务的风险管理原则:一是在从事跨境电子银行业务活动之前,银行应进行适当的风险评估,保持合理审慎,并制定有效的风险管理计划;二是拟开展跨境电子银行业务的银行应在其网站上进行充分披露,以便潜在客户确定银行的身份、母国及其获得许可的情况。④此外,为有效解决网络银行业务活动中日益突出的外包问题以及防控外包风险,包括巴塞尔委员会在内的联合论坛还在其最新的《金融服务的外包》中提出了9项高级原则,分别就实施外包的受监管实体的责任问题以及监管者的作用与职责问题作出了规定。⑤
二主要国家和地区网络银行监管的普遍经验
在确立和改进网络银行监管法律体系的过程中,世界各主要国家和地区均在本国或本地区法律框架内为网络银行确立了具体的监管法律制度,内容广泛涉及市场准入监管、以风险管理为核心的持续性审慎监管及市场退出监管等各个环节。
这些国家和地区大多以巴塞尔委员会等重要国际组织阐发的网络银行监管原则为参照,以本国和本地区银行业监管法律规范为依据,以当地银行业监管机关为主体,以监管部门依法制订的众多具体监管规章为指南,规制和引导着当地的网络银行业务活动,使其依循安全、稳定、健康的轨迹运行和发展。从这些国家和地区的相关实践中可归纳出一些较为普遍的国际经验与共识,主要涉及这样6个方面:
第一,在网络银行监管制度设计的指导思想上,各国都试图使有关监管法制保留足够的弹性空间,以便确保法律既具有稳定性与权威性,又具有一定的先进性和超前性。为此,各国在设计网络银行业务监管制度时,特别是在确定技术标准时,总是留有一定的发展余地,适当保持技术中立性,这样不仅可避免将未来更具优越性的技术排除在法定范围之外,还可避免法律被迫随着技术的更新而频繁改动。
第二,在网络银行监管方式的类型选择方面,许多国家都是法定型监管与自律监管并重的。在依赖法定监管的同时,各国也十分重视自律组织及银行业界对监管规范制订过程的参与和推动,这将有助于提高这些监管规则的可接受性和实效性。
第三,在网络银行监管机构的选择方面,各国一般都是在现有的金融监管机构格局基础上,将网络银行业务纳入原来银行业监管机构的监管职权范围,并注意加强不同金融业务部门的监管机构间的协调合作,以便对网络银行业务中超出传统银行业务范围的新型业务品种及其相关风险实施充分有效的监控。
第四,在网络银行监管法律制度架构的选择方面,理论上讲一般有两种模式:一种是在传统银行监管法律制度的基础上进行修补、增添和调整;另一种则是完全摒弃传统监管制度,另外制订一套全新的专门调整网络银行业务方方面面的综合性法律规范。目前各国主要采用的都是前一种模式,即在传统银行监管法律框架仍然适用于网络银行业务有关问题的同时,对该制度框架加以相应调整,纳入新的针对网络银行业务特殊风险进行监管的专门性监管制度。本论文由整理提供这种“稳中求变”的法律变革模式在现阶段是适当且务实的,理应受到推崇。因为,毕竟网络银行业务仍然与传统渠道提供的银行业务无本质上的不同,传统监管框架的许多制度都能用于处理网络银行业务与传统业务方式所共有的特点和风险。况且,目前该业务的发展仍处初期,其内含的各种矛盾和问题都未充分暴露和体现出来。在此情形下,再制订一套完全脱离传统监管框架的网络银行业务风险监管法律制度既无必要,也不现实。除制订专门针对网络银行特殊问题的法律法规作为传统监管法制的一个组成部分外,各国为解决网络银行相关法律问题,一般都重视在其他传统法律领域做出相应的配套改革,以从根本上减少导致该业务风险发生的法律隐患和法律障碍。
第五,在网络银行监管的法律形式选择上,不论是英美法系国家还是大陆法系国家,大都倾向于采用行政性法律规范的形式。一方面,网络银行业务高度的专业性决定了由具备相应专业知识与经验的行政主管机关从事相关立法更具合理性和科学性;另一方面,行政立法本身兼具权威性与灵活性的双重优势,也即是说,它较之立法机关通过立法程序制订法律更为高效、快捷,更加具体、灵活;虽然其法律效力层级不及后者,但其本身也具有一定的权威性,往往具有更为直接的实际法律效果。当然,具有判例法传统的英美法系国家除行政法规外,还可借助更为灵活的司法判例形成相应的具体规则来对网络银行业务活动及其风险进行约束和监控。
第六,在网络银行监管的具体制度内容上,一方面,各国通常都坚持将原有银行业监管法规中大部分可适用的内容延伸适用于银行机构的网络银行业务。如资本充足性管理、流动性管理、贷款集中度管理、存款保险制度、最后放款人制度等传统制度的沿用在客观上为控制网络银行业务风险创造了有利的经营环境和条件;又如,传统银行监管制度中的审慎监管原则,单一监管和并表监管并重原则,以及现场检查和非现场检查等监管手段同样也适用于网络银行业务风险监管。另一方面,由于网络银行本身存在着许多传统银行监管框架无法完全解决的问题,因此,许多国家和地区的监管者都在研究确立一些专门处理网络银行问题的特殊法律规范。例如,虚拟银行的出现迫使各监管当局为这种没有物理存在的特殊银行机构明确市场准入要求与许可标准;互联网安全、客户身份验证,以及技术外包等问题的存在需要各国银行业监管当局有针对性地制订具体监管政策与指南;网络银行业务跨境提供的日益增多则要求监管者之间加强国际合作。
三网络银行监管国际经验对我国的重要启示
从某种意义上说,这些源自各个国家和地区的普遍经验与共识其实正代表了它们对网络银行监管法制建设的一些基本设想,具有一定的科学性和合理性,值得我国银行监管当局认真研究、适当参考和合理借鉴。归纳起来,笔者认为,应在完善我国网络银行监管法律体系的过程中,把握如下一些主要原则和方法:
其一,确立安全与效率不可偏废的监管立法指导思想。安全与效率这两个价值目标缺一不可,政府介入监管从某种意义上说正是要努力在这二者之间寻求最佳均衡。⑥概言之,就是要在确保基本安全的前提下促进金融系统的高效运转。
其二,运用政府主导的法定型监管与市场自律监管有机结合的监管方式。在我国,政府法定型监管方式运用得较为充分,但在市场自律监管方面却存在明显不足,如银行业公会等行业自律组织的监督作用尚未充分发挥,银行机构内部治理结构不健全的状况也较严重。可见,在完善我国网络银行监管法制的过程中,不仅需借助外部有效的政府规管和充分的市场约束,还需重视银行内部健全的法人治理结构。
其三,确定适当兼顾现阶段国情实际与未来网络银行发展需要的监管理念与模式。具体地说,就是应在现阶段“机构型监管”理念的指导下,适当吸收更能代表未来发展趋势的“功能性监管”思想,从而作出适宜于网络银行业务功能全面实现之需要的灵活安排。也就是应在当前金融业依法分业经营、分业管理的格局下,在各个不同监管机构之间建立如信息交流与共享之类的协调与合作机制;而在未来市场条件成熟时再逐渐向“功能性监管”模式转变。
其四,选择立足传统、适度创新的监管法律改革途径。即应在将既存的传统银行监管法律规则继续延伸适用于网络银行的基础上,针对网络银行某些特有的突出问题进行适当的制度创新,以便充分利用现有的法律资源,避免不必要的资源浪费。
其五,借助行政法规与部门规章等法律形式承载有关监管制度内容。行政法规与部门规章因具有灵活性、专门性和细致性等特点而备受监管立法者的青睐,我国目前有关网络银行的监管规则也主要是以部门规章的形式出现。此外,还可借助行业惯例与指南等不具法律约束力的行为规范对有关监管规则进行丰富和细化。
其六,设计和完善包括市场准入、风险管理、市场退出等各环节在内的内容全面的具体监管制度。而且,在设计具体监管制度时,不但应注重合规性管理,更应突出以风险为本的管理;除注重现场检查方式外,更应重视日常检查与非现场检查方式的安排与运用,强化信息披露与报告要求,贯彻和使用“凭信息监管”的现代监管技术;在监管制度内容方面,应进一步丰富有关风险管理的原则与细则,必要时针对诸如外包风险、跨境风险、网络链接风险等表现突出的特殊网络银行业务风险确定相应的具体监管措施,以及强调银行机构有效内部控制机制的建立等;在具体监管机构的安排方面,则应在有关监管机构内设置专门工作组以及在各个金融监管机构之间设置专门的协调小组,由它们对网络银行的最新发展与最新问题进行密切关注和跟踪研究,以便采取及时有效的监管措施应对新情况新问题。⑦最后,在构建和完善我国网络银行监管法制过程中,笔者认为,我们还应具备全球视角,这是国际社会大量实践向我们昭示的一条重要经验。超级秘书网
银行业监管原则篇3
关键词:银监会银行监管监管理念
中国银监会的成立,是从我国金融实际出发,深化金融改
革、加强金融监管的一个重大举措。成立两年多来,银监会为推进银行业改革开放和强化我国银行体系做出了贡献。银监会的工作主要表现在两个方面:一是规制,即法规建设;二是监督,即实施。这也正是《银行业监督管理法》对银行监管机构界定的职责。
首先,监管法制建设取得重大进展。截止到今年4月底,共了127件规章制度和规范性文件,在《银行业监督管理法》和《商业银行法》的基础上初步建立了以资本监管为核心的审慎监管体系。其次,狠抓落实,持续监管取得新成效。在银行业全面推行了贷款五级分类制度,并及时推广农村信用社贷款五级分类试点工作;落实降低不良贷款各项措施,高风险中小金融机构风险处置工作也在继续推进。此外,银监会积极推动金融制度和业务创新。借鉴国际经验,引导我国有关政策性银行和商业银行加快面向小企业的金融产品和服务创新等等。
这些举措都是银监会履行监管职责、贯彻监管新理念的具体行动。在成立之初,银监会就明确了把“通过审慎有效的监管保护广大存款人和金融消费者的利益”作为监管的第一目标以及“三管一提高”的新的监管理念,即“管法人、管风险、管内控、提高透明度”。实际上,我们常说的理念就是指工作所应遵循的基本原则。虽然这些基本原则目前国际上已形成共识,这就是1997年巴塞尔委员会公布的有效银行监管的核心原则。核心原则同样存在面临与时俱进的问题。目前针对核心原则的修改工作,正是与时俱进的具体表现。对照核心原则,检查我们监管实践,既可以发现问题,又可以明确方向,找到可行的解决方法。
根据银监会的文件和会领导的讲话,银监会“三管一提高”的新的监管理念的内容如下:所谓“管法人”,即考虑到银行监管指标集中体现在法人层面、银行内控制度主要由法人制定、各类风险主要由法人承担的实际,所以需要改变过去总部监管总部、分支机构监管分支机构的分割监管方式,实施法人集中监管。所谓“管风险”,即在加强对银行机构合规性监管的基础上,把监管着力点放在风险的防范和化解上,进而做到在资源分配上以风险为基础,风险大,多监管,风险小,少监管。所谓“管内控”,即严格监管银行内控制度建设和执行情况,提高银行的自控能力。所谓“提高透明度”,即要求银行真实、规范披露信息,让监管部门知情,让存款人知情,让社会公众知情,借此强化市场约束。同时,逐步提高监管部门自身依法行政的透明度。
应该看到,“三管一提高”的监管理念有效指导着银监会的监管实践。然而,随着对我国银行业监管工作的逐步深入和监管水平的不断提高,银监会在深入贯彻监管新理念方面要做的工作还很多,面临的挑战也很大。
一、“管法人”
“管法人”并不完全等同于国际视野上的“并表监管”。所谓“并表监管”,是指监管当局对银行内的所有业务进行适当的监测并认真落实审慎监督各项原则,从机构角度看,其中不仅包括银行的国内法人还包括银行的国外分行、各类附属机构和合资机构。从业务范围上看,监管当局应该审查银行直接或间接从事的各项银行和非银行业务,以及国内外机构从事的业务。
在一定程度上,银监会提出的“管法人”是指对单个银行法人实体的监管,但从总体风险的把握、防范和化解来看,即从并表监管来看,一方面,银监会需要制定合理规划,要求银行法人向监管部门报送并表数据和管理信息,强化对银行法人实体的监管。另一方面,银监会要加强与证券、保险等监管部门的沟通,了解银行集团所属的各类非银行金融机构的风险状况,评估其对银行的影响,并视情况采用适当的监管措施。具体来说,实现从“管法人”到并表过渡,银监会要充分发挥与证监会、保监会建立的三方联席会议制度的作用,根据“三会”在金融监管方面分工合作的备忘录,落实好分业监管体制下的监管分工合作框架。
目前各监管部门的合作还是停留在互相“通气”的阶段,在监管工作的开展中,各个部门监管各自分管的行业。从实现对银行有效的并表监管来说,要做的工作还很多。实际上,国际经验也表明,并表监管能力较弱是许多国家共同的软肋。
二、“管风险”
应该看到,目前银监会提出的“管风险”的主要内容是强化审慎监管,而重点又放在解决长期以来银行资产质量不高、资本充足率偏低的状况。充分说明这一问题的是指导银监会工作的“监管四部曲”,即“提高贷款五级分类的准确性--提足拨备--做实利润--资本充足率达标”。更为具体地来说,首先,银监会督促商业银行根据风险变化情况,及时调整贷款质量形态,提高贷款五级分类的准确性和规范性,特别考虑到近期出台的有关监测不良贷款迁移率和偏差率的新举措;其次,严格执行充足的拨备制度,要求商业银行足额提取各类损失准备,加大损失类贷款的核销力度,做实利润;再次,鼓励商业银行增资扩股、发行次级债,使资本充足率达到8%以上,从而恢复银行的稳健性。
然而“管风险”并不完全等同于以风险为本的监管。所谓“以风险为本的监管”,是一种基于对银行主要业务线的识别和全面了解,以及对各主要业务中可能存在的风险按类别进行风险水平、风险发展方向和风险管理能力的分析评估,在此基础上规划监管行动和检查方案,确定风险评级并采取监管措施和持续监管的有计划、有部署、前瞻式的监管方式。这种监管观念对于发达国家来说,也是近几年才系统建成并付诸实施的。而对于中国银行业来说,只有全面完成了整个银行业的财务重组、实现银行业的稳定后,才可能具备向以风险为本监管过渡的客观条件。
三、“管内控”
商业银行内部控制是银行为实现经营目标,通过制定和实施一系列制度、程序和方法,对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。银监会在促进商业银行完善内部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商业银行内部控制指引》;促进商业银行不断完善公司治理结构;促进商业银行加强风险管理;促进商业银行加强信息披露;加大对商业银行内部控制的评估与监督等等。我国商业银行的内部控制也有了较大的改善。
但是,商业银行内部控制机制的完善和内控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要经过长期的努力才能实现。首先,商业银行应该按照《商业银行内部控制指引》进一步加强内部控制的制度建设。在各项业务和管理活动中制定明确的内部控制政策,规定内部控制的原则和基本要求;着力培育内部控制文化。其次,商业银行应该将内控和内审结合进行。为此,银监会即将出台《银行业金融机构内部审计指引》,督促商业银行建立专业、规范、敬业和具有独立性的内部审计队伍,从商业银行内部构筑防范风险的防线。商业银行应建立内部审计垂直管理体系,进一步提高内部审计的独立性和内部审计质量,树立内审权威,并建立内审部门与银监会直接汇报渠道。再次,商业银行,特别是拟上市的商业银行应该结合本行的情况,认真考虑根据巴塞尔银行监管委员会的指导原则组建专门的合规部门,以强化和改善商业银行的内控管理,从根子上减少各类大案、要案和违规事件的发生。
四、“提高透明度”
“提高透明度”的监管理念,要求增强商业银行的透明度和银监会自身的透明度。2003年《商业银行信息披露暂行办法》要求商业银行按照规定披露财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理和年度重大事项等信息;《商业银行资本充足率管理办法》要求商业银行进行资本充足率相关方面的披露,内容包括风险管理目标和政策、并表范围、资本、资本充足率、信用风险和市场风险。目前,银监会已经做到按季披露主要商业银行不良贷款的汇总数据,而且在制定法规时主动征求商业银行的意见。
然而,我们应该看到,在近期要求我国商业银行完全达到上述办法的要求较为艰难。到2004年底,按照资本充足率新标准达标的银行仅有30家。上市银行特别是境外上市的银行(如交通银行)的信息披露与银监会要求的差距较小,而其他非上市银行的信息披露与办法要求还有比较大的差距。这也表明只有财务状况较好的银行能够更加充分和真实地信息披露,而财务状况欠佳的银行则难以做到。因此,对于商业银行的信息披露,客观上还要实事求是,采取审慎的态度,充分考虑到信息披露的结果可能对市场信心造成的负面影响和冲击。
银行业监管原则篇4
市场准入监管的基本要求
《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》）中涉及市场准入监管的一共有四条原则，即原则2、原则3、原则4和原则5。《核心原则》原则2首先强调，监管机构应明确界定被监管对象，界定对银行机构的发照安排和执照允许的业务范围，即银行允许从事哪些业务活动、禁止从事哪些业务活动。只有持有营业执照并接受银行监管的机构才能办理吸收公众存款的业务，未经批准吸收公众存款的行为均属于非法行为。
《核心原则》原则3具体规定了五个方面的银行发照标准，包括银行所有权结构，经营计划、控制制度和内部组织结构，董事和高级管理人员的资格审查，财务预测以及对外资银行的审批。《核心原则》要求，监管机构应当能控制银行准入，制定准入标准，确保新的银行机构所有权结构和经营计划合理、董事和高级管理人员合格、内部控制和风险管理完善、包括资本金在内的预计财务状况良好。如果认定申请人达不到标准，监管机构有权拒绝审批。当某家已成立的银行机构不能达到上述标准时，可以据此吊销其执照。
除审批新银行外，《核心原则》原则4明确了对银行股权变动的准入管理。它要求监管机构全面掌握银行股权的变化情况，对于超过一定持股比例的银行股权的变动，应当经过监管机构批准或备案同意；对于低于该持股比例的银行股权的变动，监管机构也要关注其对银行控制权和管理结构的任何不利影响。如果投资者不能满足相关的监管规定，或者其资格条件与新设银行股东的各项标准不相一致，监管机构应当有权制止这种投资，以此防止不符合条件的投资者或者恶意经营者规避市场准入监管，以投资方式间接进入银行业。
由于银行的收购与投资活动会影响银行的财务状况、内部控制和风险管理能力，因此，《核心原则》原则5中要求，为保持与发照标准的一致性，监管机构应当有权制定关于银行重大收购、投资活动的审查标准，明确哪类收购或者投资需要事先批准、哪些需要事先报告。
我国市场准入监管的进展
按照我国现行规定，对银行机构的市场准入监管主要包括机构审批、业务审查、高级管理人员任职资格审查三个方面的内容。我国法律和法规明确规定了银行机构的市场准入监管标准，如银行机构的设立需要符合国民经济发展的客观需要，符合金融业发展的政策和方向，符合最低资本金及股权结构和股东资格、公司治理和内部控制等要求；银行开办新业务需要根据业务风险特征建立完善的风险控制系统，并建立严格科学的业务操作规程和安全保障。总体上看，我国银行市场准入监管的法律法规基本健全，监管机构对银行市场准入和资格的监管比较严格。
中国银监会成立以后，明确了“管法人、管风险、管内控、增强透明度”的监管理念和促进金融的稳定和金融创新共同发展等六项良好监管标准，通过宣传和实施《银行业监管管理法》，增强了依法监管的自觉性和主动性。在市场准入监管方面，中国银监会具体开展的工作包括：明确新设商业银行的六条标准，将风险评级结果作为商业银行市场准入监管的重要依据，鼓励城市商业银行根据自愿和市场原则实施兼并重组；《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，鼓励民间资本和外国资本入股现有商业银行；制定了《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，加强对投资人及其关联方入股金融机构的管理。此外，中国银监会还了《关于调整银行市场准入监管方式和程序的公告》、《商业银行服务价格管理暂行办法》、《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》和《关于非银行金融机构开办新业务有关审批事项的通知》等部门规章，通过对银行业务行政审批事项的规范和清理，减少和简化行政审批手续，促进银行业的发展和对外开放。
但我们也清醒地看到，我国银行市场准入监管与《核心原则》的要求相比还存在相当差距。例如，市场准入审批还不够规范、高效和透明；对银行股东资格和股权结构的监管还有待完善，如对关联股东没有明确的界定，致使有些投资者通过关联企业投资入股商业银行，使银行的实际控制权发生变化；对商业银行新业务的准入设限不科学，一定程度上影响了商业银行的业务创新和有效监管；现行法律、法规和规章对银行大额收购和投资行为以禁止性规定为主，与市场发展需求也不相适应；对高级管理人员的审核不够全面，不能对拟任人的品行、专业能力和工作业绩进行有效考核，未能建立起商业银行高级管理人员的管理信息系统，包括“黑名单”制度。另外，市场准入与持续监管存在脱节现象，如对银行高级管理人员的监管偏重于任职资格核准，未能对履行职责的情况定期作出评价。
当前比较突出的一个问题是如何较好地把握支持金融创新与审慎监管的关系。我国的商业银行普遍存在公司治理不够完善、风险管理和内部控制机制不够健全的问题，有些银行在开展新业务之前，缺乏深入的市场调研论证，甚至对该项业务及其风险缺乏了解，没有制定成型的规章制度，也缺乏对业务风险进行监控的能力，因此，监管部门从我国银行业实际出发，对商业银行开办的一些风险较高的新业务实行审批制是必要的。但是，由于多种原因，对商业银行开办新业务的准入设限怎样算是科学和合理，在政策和法规上并不十分明确。例如，在我国金融业实行分业经营的大框架之下，对银行业务范围的内涵和外延缺乏详尽的解释和说明，对“新业务”的认定标准并不明确，在这种情况下，监管部门在审批商业银行推出的部分具有混业经营倾向的创新产品时，往往需要较长时间，这就对商业银行的业务创新带来不利影响。又如，按照现有文件的规定，对商业银行开办新业务既有审慎性监管要求，也涉及许多具体规定，由于业务准入管理适用的部分规章是在过去若干年中由人民银行、外汇局等部门分别、陆续的，客观上存在本外币业务之间、国有银行和股份制银行之间、中外资银行之间业务准入标准和程序不统一的问题，对不同类别银行开展同类业务形成了不同待遇。
进一步改进市场准入监管
面对我国银行业改革和发展的新形势，中国银监会已经制定了提高我国银行监管有效性的中长期规划，并正在采取一系列改进措施，因此，今后一段时期我国银行市场准入监管将会有进一步的发展，具体包括：
一是通过树立良好的监管理念，明确监管事权和责任，完善市场准入监管审核机制，保证独立、客观和公正地履行审批职责，提高准入管理的权威性和有效性；按照《银行业监督管理法》的相关要求，制定公开、透明的机构审批标准和程序，公示市场准入监管程序，提高审批效率。
二是结合对银行业发展战略、整体布局的研究，加强机构审批中对经营策略和业务计划、公司治理、内部控制、财务状况、资本金来源和补充能力等方面的审查。
三是进一步规范对关联股东、银行股权变更的管理，加强对股东资格的管理，对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。
银行业监管原则篇5
巴塞尔委员会自成立之后，就银行监管问题陆续了一系列文件，具体体现出以下银行监管的原则：
1、资本充足原则
巴塞尔委员会于1988年制定的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的报告》，其基本精神就是要求银行监管者根据银行承受损失的能力确定资本构成，并依其承担风险的程度规定最低资本充足比率，建立风险加权制。
根据资本构成和风险权数的确定，该报告要求资本充足率，即银行总资本与总加权风险资产的比率应达到8％。此后，1988年《巴塞尔协议》又历经多次修改，并在1996年《资本协议市场风险修正案》中将市场风险也纳入资本充足监管体制。1999年6月，巴塞尔委员会又提出了《银行资本充足的新结构》，建立了新的资本充足框架的三根支柱。
2、银行风险管理原则
随着国际银行业的迅速发展，信用风险之外的风险对银行的危险越来越大。为此，巴塞尔委员会了大量文件。将金融风险、市场风险、利率和汇率风险、经营风险、法律风险等均纳入了其监管体系中，强调了银行加强对风险的监管控制，并对相应的资本要求作出了规定。
3、跨国银行监管国际合作原则
加强跨国银行监管国际合作，协调东道国与母国对跨国银行进行监管的责任是巴塞尔委员会的重要工作。1975年，巴塞尔委员会了《对国外银行监督的原则》（即《巴塞尔协定》），该协定规定，任何跨国银行，都不得逃避监管，东道国监督外国分行的流动性和外国子行的清偿力；母国监督外国分行的清偿力和外国子行的流动性。东道国与母国间应密切合作，互通信息。1983年，巴塞尔委员会对1975年协议进行了修订，颁布了现行的《巴塞尔协定》，该协定在1975年协定的基础上进一步吸收了银行“并表监管法”，并对母国与东道国在监管权力和责任上进行了可行的划分。
1992年，巴塞尔委员会推出了《国际银行集团及其跨境机构监督的监管的最低标准》，规定了所有的国际性银行集团都要接受母国的统一监管；跨国银行的海外设立须经过东道国与母国的双重审批；母国监管机构有权获取信息；东道国有权拒绝不符合最低标准的外国银行的设立等四项最低标准。为实施上述标准，1996年巴塞尔委员会又了《跨国银行业监管》，就如何克服有效并表监管的障碍提出了29项合作建议，为母国并表监管的实施提供了一套切实可行的参考答案。
上述一系列文件确立了跨国金融监管国际合作的两大基石。
4、有效银行监管核心原则
巴塞尔委员会1997年9月的《有效银行监管核心原则》（简称《核心原则》）弥补了母国统一监管原则和并表监管法的缺陷，对跨国银行有效监管问题作了明确而有针对性的规定。可以说，《核心原则》使得国际性金融机构与各国银行监管机构在对银行业全方位监管方而已经趋同化。必将对国际银行业的经营与监管产生巨大而深远影响。
二、中国现行银行监管法制的缺陷
1、对境内国有商业银行监管方向
目前我国对境内国有商业银行进行监管的法律体系是以《中国人民银行法》和《商业银行法》为主体，配之以一系列法律、法规及部门规章。根据《中国人民银行法》的规定，为了维护金融业的合法、稳健运行，中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理。人民银行拥有广泛的监管权力。但在实际中，我国在对境内国有商业银行监管方面仍存在许多问题，主要体现在：
首先从监管主体方面看，人民银行的独立性地位尚未完全确立。在实践中，由于受到来自地方政府的压力，监管作用被弱化。人民银行内部，各部门各自为政，导致银行监管的条块分割和中心支行监管部门与监管办“争相监管”和“监管真空”的现象。其次在监管对象方面，我国原有专业银行正处在向现代商业银行转轨的过程中，由于历史的包袱和不规范的操作，至今尚未达到《商业银行法》所要求的自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。再次在监督依据方面，根据巴塞尔《核心原则》的规定，完善的公共金融基础设施是有效银行监管的基本要素。近几年来，我国陆续颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《证券法》等一批重要法律，而且还颁布了大量规范商业银行运作和管理的条例和规章，但在立法建设上仍有不足。至今我国仍有一些重要的法律法规如《信托法》、《期货法》、《商业银行监管条例》等尚未出台，巳出台的几部金融大法中有关银行监管方面的条文过于原则、没有相应的实施条例，可操作性不强。在立法取向上，尚未建立起金融风险监测、预警和控制机制的法律框架。第四在监管实施方面，有关监管人员对有关法律、法规的不了解和对业务的不熟悉使监管效率不高；执法不严也导致风险得不到有效控制，致使其不断累积。由于缺乏监管依据，导致监管制度的建设滞后于银行实践。
2、对跨国银行的监管方面
为了适应金融业对外开放的形势，1994年4月我国颁布了《境外金融机构管理办法》，1994年12月颁布了《中国人民银行外资金融机构管理条件》（以下简称《管理条件》，1995年颁布的《商业银行法》同样也适用于外资金融机构，1996年4月颁布了《外国金融机构驻华代表机构管理办法》等等。应该说，我国对外银行监管法制有了很大进步，但是仍存在不足。总的说来，还是“重事前审批监管”，“轻事中业务监管和事后财务监管”。此外，在与外资银行母国进行监管国际合作方面的力度还不够，信息交流不畅。
三、借鉴巴塞尔协议，完善我国银行监管法制
1、建立健全我国银行监管法制，全面推行风险管理
《核心原则》要求银行实行稳健经营，全面推行风险管理。为此，我国应继续建立健全银行监管法制。对于已经不适应有关形势的法规要予以废除或加以修改，对已制定出的过于原则、不易操作的法律法规要加以细化。在立法时要注意减少与其他部门法律规范的相互冲突。
实行风险管理是《核心原则》所强调的。对于各种风险的控制要建立科学的量化模型，并要求一定的资本金。同时，在履行监管职能时，现场监管与非现场监管、合规性监管与风险性监管要兼顾，并形成制度，要确保执法必严、违法必究。
2、提高银行资本充足率、改善银行资本结构
银行资本充足率是巴塞尔协议所确定的金融审慎监管的核心，我国在提高银行资本充足率，改善银行资本结构上可采取以下途径：第？，通过国家财政增资、降低金融机构所得税，加速金融机构资金流转；商业银行应降低贷款资产风险度，减少信用放款，增加担保、抵押放款，提高贷款质量和安全性。降低风险权数的资产比例。风险权数资产比例的降低，？方面可提升资本充足率，另？方面还可增加银行盈利、再从盈利分成中增加银行资本；第二，通过发行长期债券、固定资产重估、适当提高准备金比率等方式，增加附属资本；第三、借鉴巴塞尔协议，完善核心资本和附属资本的定义，运用信用换算系数对不同类型的资产负债表外的业务项目和交易信用风险进行分析，把表外业务纳入监管。第四，建立科学的资本充足率监测、预警系统，在计算方法上可参考巴塞尔委员会1999年6月3日最新颁布的《银行资本充足新结构》，银行建立内部资本充足目标，并由监管者审查，由市场约束。
3、深化国有商业银行改革，完善内控机制，实现行业自律
我国国有商业银行应该继续进一步深化改革，明晰产权，政府不应对商业银行作出直接行政干预，实现“政企分开”，国有商业银行不再兼顾政策性业务，这也是我国金融改革的前提。
在《核心原则》中，内部控制被纳入持续银行监管安排的一个重要方面而得到强调。银行稳健经营的根本还是取决于银行自身的内部监管机制。
4、加强国际合作，完善对跨国银行的监督
《核心原则》中强调东道国和母国在对跨国银行进行监管时都应承担各自的义务。对于东道国而言，健全涉外金融法制对跨国银行实行有效监管是十分必要的，所以，我国在涉外金融立法时，应在既有的法律、法规及有关规定的基础上，继续完善各项监管制度。其次，人民银行也应对跨国银行实行全面风险管理。建立系列风险指标，确保母行与分支行之间的信息交换，这也有利于建立风险预警机制。在监管实施方面，借鉴巴塞尔协议中有关批准制度，不但要继续审慎地实行市场准入许可，而且要改善监管人员素质，加强监管力度，注重持续性监管。
银行业监管原则篇6
关键词:银行银行监管我国银行监管法制
一、我国银行监管法制的现状及存在的问题
自1949年建国以来,我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段,计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期,1995年3月18日通过了《中华人民共国和人民银行法》(下文简称《人民银行法》)及1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)标志着我国银行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。
《人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批,监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责,[1]这意味着专门性的代表国家的权威监管主体已经确立。该法还进一步为
与此同时,还有一系列的法规和人民银行制定的金融规章涉及了银行监管问题。比较重要的行政法规有:《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等。金融规章则更为繁多:《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。
从《人民银行法》、《商业银行法》及其它法规、规章所涉及银行监管的内容来看,我国银行监管法制似乎已不仅初步成形,而且可谓较为“完善”了,尤其是一大串的银行业务管理的金融规章更是甚为繁多。但是,深入分析既有的监管法制,我们便会发现不仅既有的规则、制度尚有缺陷,而且疏漏及亟待补充的问题仍大量存在。这些问题主要表现在如下几方面:
第一,监管法制体系的构建上存在诸多的不协调或不合理之处。我国现行的银行监管法制体系主要由两个基本法律——《人民银行法》和《商业银行法》、国务院主持通过的行政法规及中国人民银行的银行管理规章(包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式)。这三个层级的法律法规本应是一个有机的协调整体,但是现实并非如此,尤其是后两类存在的问题尤为突出。首先,后两类文件并未真正起
我国银行监管法制体系中存在的上述问题的主要原因在于:其一,缺乏制定规范性文件的效益理念,使得行政法规或规章相互之间或与法律之间有大量重叠的条文。这大大地增加了规范性文件的数量及特定文件的条文。银行监管规章制定的目的应在于补救法律、行政法规的缺漏或者对有关内容作补充性阐释,绝不在于重复强调法律法规的某些内容,因为中央银行制定的规范性规件毕竟不同于一般的宣传法律法规的文件。其二,缺乏制定规范性文件的系统化理念。这与制定者的规划性和全局性把握的技术和意识水平有关。其三,制定者对已制定的规范性文件之及时修订、废止工作未予以足够重视。我国社会、经济体制处于重大变革时期,政策性较强的“人民银行规章”更有必要作出及时的调整、补充和完善。
第二,监管法制的制度选择不利于实现有效监管,也不利于商业银行追求效率。这主要表现在《商业银行法》及有关的行政法规、规章过于侧重对商业银行业务的监管。在《商业银行法》的第一
当然,我国《商业银行法》关注私法关系的规制与我国银行业中国有银行占绝对比重的现状有关,因为国有银行的资产是国有资产,倘若像一般私法关系那样广泛自治,可能导致国有资产严重流失。立法者的这种顾虑有一定的合理性。但是,从国有银行商业化的角度来看,这种选择并不利于市场主体自主地位的确立,也不利于公平、自由竞争机制的实现。况且私法关系可以由《合同法》调整,事实也正如此。
另外,我国中央银行制定的大量银行监管规章,没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发,而是着眼于银行具体业务操作上的监管。如我国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多,且极为细致入微,诸如《异地托收承付结算办法》、《商业汇票办法》、《违反银行结算制度处罚规定》、《信用卡业务管理办法》、《国内信用证结算办法》、《支付结算办法》、《贷款通则》、《贷款的管理办法》、《个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法》、《电子化专项资金管理办法》、《商业银行自营住房贷款管理暂行规定》、《制止存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《个人住房担保贷款管理试行办法》、《银团贷款暂行办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》等等。
第三,监管主体的法定权责之构造存在诸多不足。首先是立法对法定监管主体——中国人民银行的监管职权之规制过于宽泛和原则化。《人民银行法》第2、4、7条都是原则性地肯定了中国人民银行监管金融机构和金融市场,该法虽为“金融监督管理”设了专章,但遗憾的是不仅条文数上仅有7条,而且每个条文的内容均为原则性的规定,如第31条指出“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及其业务范围”;第32。检查监督时,检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按中国人民银行的要求,提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”德国《银
再次,法律法规对人民银行工作人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能明确地要求。由于中央银行担负着监管金融机构和金融市场的重要责任,而金融业务又具有很强的专业性,况且各国对商业银行主要管理人员的任职一般均有法定的要求,为加强银行监管的有效性,笔者认为我国也应对人民银行工作人员,尤其是主要的负责人之业务素质作出严格要求。至于人民银行及其工作人员履职的监督问题,在《人民银行法》第49、50条有所规制,另外《人民银行法》和《商业银行法》均提供了“行政诉讼”机制实现司法监督。但这些规制仍过于简单,有待立法进一步完善。
第四,监管法制在构建、运用监管手段和方法上有缺漏。我国银行监管法制对市场准入监管、稽核检查监管、调查统计、市场退出、谨慎性要求等手段均已纳入监管法制体系中,但是对存款保险制度等监管手段,则尚未予以足够重视,存款保险制度在我国尚为空白状态。各国实践表明,存款保险制度在维护金融秩序和稳定银行体系起到了明显的作用。正因为如此,自20世纪70年代以来,不少国家已纷纷以不同方式建立此制。该项制度有助于借助存款保险机构来加强对银行业务的监管,尤其是有助于通过存款保险机构督促银行减少违法经营。我国银行业因各种原因积累的不良资产问题使银行潜伏了极大的风险,倘若不及时采取有效措施,不良资产及其带来的风险将进一步强化,存款人面临的风险也将更大。存款保险制度可在一定
程度上可促成这些风险的降低和防范。
市场退出监管是在银行机构发生信用危机或可能发生信用危机时,中央银行认为保护存款人或投保人利益并恢复市场秩序而有必要关闭该机构,以及其他原因主动退出市场时,中央银行依法对退出全过程的监管。我国《商业银行法》对此种监管设了专章“接管和终止”(第七章),但是该法对银行因破产或主动退出市场的监管之规定过于简单,仅有原则性的4个条文,诸如关闭中债务清偿原则、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均无规定。另外,我国尚无针对一般企业的破产法,[16]何况银行不同于一般企业,它的破产有可能引发一系列的社会问题,法制必须对破产程序的各种问题设置监管。美国借助联邦存款保险公司来监管和处理银行破产问题,并在20世纪80年修正支付法,公开对商业银行援助,运用资本暂缓政策、过渡银行等方法来处理银行破产中的问题。
在谨慎要求方面,《商业银行法》已对资产负债比例管理的资本充足率、贷款余额与存款余额的比例、流动性资产余额与流动性负债余额的比例、对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例等作出规定。很显然,这些指标过于简单。为此,中国人民银行作了进一步规定,即1997年1月1日起执行的资产负债比例管理办法,该办法设置的指标分为监控指标和监测指标,前者包括资本充足率、贷款质量、单个贷款比例、备付金比例、拆借资金比例、境外资金运用、国际商业借款、存贷款比例、中长期贷款比例、资产流动比例等十个指标;后者主要有风险加权资产比例、股东贷款比例、外汇资产比例、利息回营风险。
我国两大基本法律对监管方法仅有原则性的规定,诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管,或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实,这些方法的具体运用均未上升到法制的层面。[20]
第五,监管机制过于强调法定权威监管机制的运用——疏忽了银行内部控制和同业自律机制的兼用。我国《商业银行法》在内部控制机制的设计上仅有三个条文,即第59、60和61条。第59条要求健全企业规则和制度;第60条要求健全稽核和检查制度,并要求对分支机构应当进行经常性的稽核和检查监督;第61条规定业务报告。这种规制有如下几个缺陷:其一,规定过于原则化。业务管理规则、制度及稽核、检查制度的具体要求均需时与合法。银行监管法制健全的国法定情形下可直接任命一位审计员。[21]德国《银行法》规定了特别情况下信用机构任命的审计员需通报监督局,并可要系统的再监管,势必使该机制处于虚设的状态。
银行业监管原则篇7
（一）保护民族工业的需要外资银行的进入，在诸多方面对国内银行业形成冲击和挑战，使国内银行在市场竞争中处于相对劣势，增大了其被迫退出市场的可能性。这就促使央行必须对外资银行实施合理和有效的监管，从而维护国内银行与外资银行竞争的公平性。外资银行给国内银行带来的挑战具体分析如下。1、资金的挑战：从资金规模来看，目前我国国内银行尤其是四大国有商业银行的实力并不弱，有着雄厚的资本基础。但突出的问题表现为资产管理水平不高，结构失衡。相比之下，我国外资银行资产质量较高，分布合理，流动性强;负债中，中长期存款及金融债券较多，具有很强的稳定性，这一切决定其资金调度灵活，能够对市场变化做出迅速有效的反应。2、管理体制的挑战：我国的金融体制是建立在高度集中的计划模式下，采用了以往的行政管理，对市场经济条件下的运行机制反应迟缓。尽管现在我国各大国有商业银行进行了一系列的企业化改革，在一定程度上改善了银行的管理体制，但在性质上与国际上著名的大跨国银行仍有相当大的差距。因此，在管理体制上也面临着严峻的挑战。3、管理方式的挑战：长期以来，我国各大国有商业银行实行的是总量控制管理，按国家综合信贷计划制定各大国有商业银行的信贷额度，这种方式在计划经济占主导地位的体制中，有利于国家在宏观上严格管理、贯彻和执行经济计划，但在市场经济条件下却遏制了四大国有商业银行的经营活力，增加了经营风险，使国内银行同外资银行的竞争中处于被动地位。尽管目前我国各大国有银行已实施资产负债比例管理和风险管理，但欲求完善还需一个过程，所以在未来相当长的一段时间内必须致力于减少高风险贷款的比例，消化不良资产，以提高资本充足比率。
（二）维护金融秩序稳定的需要1、对中央银行宏观政策目标的挑战外资银行的引入会增强国际市场波动。特别是外资银行进入本币业务领域后，会对国内货币政策的调控进程产生干扰作用，影响产业结构的调整优化，甚至整个国民经济的持续快速健康发展。一旦国内经济出现波动，外资银行的大量人民币就会通过外汇市场兑换成外币流出，国内货币市场猛然抽紧，从而冲击了人民币汇率的相对稳定，如果我国央行不能有效地进行宏观调控，就可能引发人民币币值及汇率的动荡。2、对我国国际收支的影响外资银行对我国国际收支的影响主要表现在资本项目的收支状况变动上，如果外资银行能引起资本净流入，则使我国国际收支赤字减少或盈余增加;反之，引起资本净流出则使国际收支赤字增加或盈余减少。从外资银行引进后相当长一段时期来看，外资银行对我国国际收支状况的影响可以分为两种情况:第一种情况，外资银行如将所获利润汇出，对我国而言是资本净流出，将导致国际收支赤字增加或盈余减少，而且这种情况具有长期存在的可能性。第二种情况，近年来，我国引进的外资银行对外负债远大于对外资产，相应地，对内资产则大于对内负债，其差额即是通过对外负债运用为对内资产，表现为资本净流入。当然，如果出现对外资产大于对外负债，说明其对内负债运用于对外资产，表现为资本净流出，这将在一定程度上不利于我国国际收支的平衡。
二、我国外资银行监管法律制度存在的问题
（一）立法层次低，监管法规不够完善我国尚没有一部专门的《外资银行法》对外资银行的运营进行规范和监管，立法层次仅限于《中华人民共和国外资金融机构管理条例》及其《实施细则》、《中国人民银行关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、《外资银行并表监管管理办法》和其他一些配套的规定。这些部门规章不仅法律效力低下，而且稳定性也较差。与发达国家相比，我国目前就外资银行监管的法律文件不仅立法层次低，缺乏系统性，让人感到繁杂和无所适从，而且在内容上还互相矛盾、重叠，对外资银行的资本充足性、流动性、内部管理、风险控制、信息披露等重要内容均没有做出详细的规定，操作性较差。就《管理条例》及其《实施细则》本身而言，其覆盖面较窄，存在依法监管的“真空”不完善之处颇多。
（二）立法原则不明确，监管法律体系不完善综观目前各东道国对外资银行的监管，归纳起来主要表现为四类原则:保护主义原则、对等互惠原则、最惠国待遇原则和国民待遇原则。从立法上看，我国现行对外资银行监管的法律法规中尚未对这些原则做出明确规定，对于外资银行的立法原则仍不甚明确，我们有必要探寻出现阶段最适合我国国情的外资银行立法原则，并在相关法律中加以明确，以利于我国银行业的发展。从目前我国情况看，外资银行监管立法主要包括《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》以及《外资金融机构管理条例》。这些法律和条例奠定了外资银行监管的法律基础，但同时存在多方面的问题:一是相关法律的衔接不够。二是上述法律规范对外资银行监管的某些问题如外资银行申请公开、资产实力、业务范围、资本标准、内部管理制度、信息披露等方面内容的评估缺乏配套规定，使监管工作难于操作。三是《银行业监督管理法》与《外资金融机构管理条例》均未设立银行保密规定、存款保险制度及最后贷款者制度，导致立法体系不完善。
（三）监管主体不完善从一个完善的监管体制的要求来说，对外资银行的监管应当具备三个层次的监管主体:第一层次为监管主管机关，我国目前为适应银行业监管的需要，专门成立了银监会作为进行银行业监管的专门机构，然而单单只有这一个监管层次还是不够的，参考西方发达国家的监管经验，我们在另外两个层次上还很有欠缺，其一就是社会监督，即对银行业进行外部审计。其二就是缺乏外资银行行业自律性组织的监管。
三、我国外资银行监管法律的改进建议
（一）确定我国对外资银行监管的司法权原则我国的外资银行监管立法应从国际全融业发展的实际出发，采用以母国监管为主的综合监管原则。坚持以母国监管为主的原则，并不意味着放弃监管，我国只是在保证防范风险、安全经营的前提下与外资银行母国一起对外资银行实施监管。在坚持以母国监管的同时，我们可依照《巴塞尔协议》对监管责任的分工，辅之以东道国的监管，从而保证不会让外资银行有机可乘。坚持以母国为主的原则，需要我国在立法时注意平衡，维护国家和人民的利益。
（二）加强对外资银行的市场准入的监管对外资银行市场准入的监管的目的主要是确保进入中国市场的外资银行实力雄厚、经营稳健、内部管理制度健全和风险控制科学并受到母国有关当局的有效监管;其次是适当限制外资银行的进入速度和规模，以保护尚未实现真正商业化运营的中资银行。这样就需对外资银行的准入进行严格审查。对外资银行进行准入审查的关键是如何评价申请人的经营、管理水平以及其所在国的金融监管水平。应加强这方面的立法并应明确对申请人的评价方法，如对其资本充足率、内部管理制度、不良贷款比例、盈利能力等规定相应的综合评价标准。同时要对母国金融监管当局的监管完善性有具体的评价标准，对不同监管水平的国家或地区实行相应的评级，以实行不同的准入管理。
（三）加强对外资银行业务经营上的限制
1、对外资银行信贷资金的投向应予以必要的限制。我国其他有关法律法规对外资银行的贷款投向没有做出限制性规定。对此，应借鉴其他国家的做法，在相应的立法中规定外资银行应将其放款或在我国境内吸收存款的一定的资金投向那些效益较低、国家优先发展的行业，弥补这些产业的不足，同时也使外资银行的经营成本提高，削弱其与国内银行的竞争力。
2、对外资银行国际结算业务的最高额做出限制。由于国际结算业务成本低、风险小、收益高，因此一直是外资银行主攻的重点，而且，外资银行办理国际结算较国内银行有更大的优势。因为外资银行多为跨国银行，在全球有广泛的分支机构，又有快捷的通讯手段，灵活的融资方式，这是日前国内银行所无法比拟的。这导致了国内银行的国际结算业务大量流失到外资银行。根据《条例》的规定，外资银行的进出口结算限制在外商投资企业的进出口结算、经批准的非外商投资企业的出口结算和放款项下的进口结算。这样做虽然减少了国内银行的国际结算业务的流失，但是该规定也不尽完善。因此，建议我国在有关立法中可进一步规定，外资银行的国际结算业务的最高数额不得超过其境内贷款额的一定比例，这样，既从总额上控制了其国际结算业务量，同时又诱导外资银行从事放款业务。
（四）完善外资银行市场退出监管机制
1、建立完善的存款保险制度和救助机制。保护广大公众利益。通过立法建立一个完善的存款保险制度，是保证金融机构市场退出顺利实施的重要前提之一。存款保险制度的作用主要在于通过对银行存款进行保险和通过处理金融机构债权债务、提供救助等介入金融机构市场退出运作来为存款人、经营者、债权人等提供一个保护机制。一方面可以保护存款人的利益不受或少受损失，另一方面也可稳定人心，不至于在一家外资金融机构出现支付危机或濒临倒闭时，出现挤兑风波，进而引发社会恐慌，以至于酿成金融危机。
银行业监管原则篇8
[关键词]次贷危机外资银行监管法律问题
一、外资银行监管现阶段存在的问题
市场准入方面,首先,立法体例上,我国未形成统一、协调的商业银行市场准入规制,对内外资银行进行了区分规定,这种双轨制体例不利于实现国民待遇;准入形式上,我国外资银行大部分以分支行形式设立,这种较为单一的形式不利于我国银行业稳定发展;其次,准入条件上,我国仅在《外资银行管理条例实施细则》中有9项关于设立外资银行时需遵守的审慎性条件,但与发达国家比,银行监管机构仍缺乏必要的自由裁量权;业务准入方面,我国采取了全部或部分的列举式方法来规定,其余业务的经营,都需经中国人民银行或银监会批准,降低了金融服务创新积极性。
市场运营方面,首先,监管体制的规定不明确。我国实行分业监管,银监会是主要监管机构,但外资银行母国总行大多为实行混业经营的金融机构,可通过不同分支机构之间实现混业经营,这就体现了混业监管的必要性。我国还未出台协调金融监管机构的相应法律规范,在监管任务协调、信息共享等方面存在问题;在发生监管争议时如何解决也没有规定,有碍于金融监管协调工作的有序开展。其次,外资银行监管内容上偏重于合规性监管上,而对于日常经营风险和市场退出风险方面的监管力度不够;监管检查手段上,缺乏预防性事前和事中检查,仅停留在事后检查上,过于滞后。
市场退出方面,首先,缺乏统一的配套清算制度,我国有关外资银行的配套清算制度分散在《外资银行管理条例》,《外资银行管理条例实施细则》以及《公司法》中,未形成系统性规范,因各种法规标准不一,使得执行清算程序时较为复杂;其次,缺乏保护存款人利益的有效措施。我国一直以来存在隐性存款保险制度,但因无法律具体规定,相关利益主体间的权利义务不清晰,在危机发生后,无统一的处理方式,造成对问题银行的处理随意性很大;同时因信用问题,也削弱了中小银行与大银行之间的竞争,有国家信用做保证的银行就会得到更多存款人的青睐。再者,我国对外资银行采用的破产原则是相对地域性原则,即破产效力原则上只及于中国境内财产,依实际情况也可赋予其域外效力,但这种原则明显与外资银行母国普遍性破产原则相冲突。
二、完善外资银行监管的意见
市场准入方面,首先,立法体例上,应构建合理,协调的立法体例。可以借鉴德国、日本等国家经验,修改《商业银行法》,设立外资银行专门一编,将内外资银行的市场准入监管做出统一规定,有助于形成统一的商业银行管理机制,降低监管成本。其次,准入形式上,可采取积极导向手段,转变为分行、子行、合资银行等多种形式并存局面;准入条件上,应把市场准入标准的审查与持续监管相结合,实施动态监管。
市场运营方面,首先,主管机关方面,应协调好中国人民银行与银监会之间的监管职能,并将银监会,保监会,证监会的监管协调起来,建立各监管部门信息共享、快速联动的反应机制,提高监管行为的灵活性。其次,监管检查方面,现场检查中,应实地查看外资银行的运营状况,注意发现外资银行是否已具有潜在经营风险,做好事前检查;在非现场检查中,应建立完善的报表上报和分析制度,保证对整个银行运营情况判断的准确性,并应建立追踪制度,对于要求整改的问题看是否已经做了修正。
市场退出方面,首先,应建立统一配套清算制度,将各个法律、法规中有关清算的事宜进行整理,简化执行程序。其次,应建立符合实际的存款保险制度。投保方式上可区分外资银行是否有中国法人资格,有法人资格的可强制入险。而对于外国银行分行、代表处等,应依其母国法律而定,若在其母国已采取强制保险,则在我国可自愿加入,反之则应强制入险;设立统一的存款保险机构,并赋予存款保险机构多项职能。再者,应完善外资银行的破产制度。在破产程序的基本原则上,我国应原则上实行地域性原则,但若与母国间依据对等互惠的原则可以相互承认其破产判决或裁定的域外效力的,可选择适用普遍性原则。在承认和执行外国破产判决和裁定时,注意对根据互惠对等原则向我国提出承认和执行其破产判决或裁定的国家,我国同样有权要求该母国具备健全银行危机救济制度。
三、美国次贷危机对中国金融监管的启示
美国金融政策和监管体制的重大缺陷,已在这场由次贷危机引发的全球金融危机中暴露无疑,我们应认真总结次贷危机爆发的原因,借鉴可用经验,完善我国的金融监管体制。首先要加强银行业中对于信贷风险的防范,建立完善的个人信用制度,使银行在发放贷款前可较为准确的掌握贷款人的个人信息和资信状况;其次要进一步完善金融体制,在现行分业监管模式下,加强中国人民银行主导作用,协调好证监会、银监会、保监会间的分工协调关系,建立更完善的新型金融监管模式;第三,要对于金融创新可能产生的市场影响有足够预期和准备,使金融衍生产品的发展能更好的促进金融市场发展;第四,加强各国间国际监管合作,建立完善的信息交换机制,有效预防和降低国际金融体系系统性风险。
参考文献:
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银行业监管原则篇9
[关键词]银行业;世贸组织;制度接轨;转型发展
银行业是金融服务贸易领域的重中之重。15年的“入世”谈判历程当中,银行业谈判就用去3年。“入世”过渡期内,外资银行的准入、经营限制越来越少,中外资银行间的竞争逐渐激烈。中国银行业应当按照世贸组织要求,尽快完成制度接轨,实现转型发展。
规则转变
“入世”过渡期内,中国银行业不但受到国内金融法规约束,而且受到世贸规则和国际惯例约束。约束规则的转变,主要体现在以下方面:
(一)《服务贸易总协定》及其附录和《全球金融服务协议》成为开放准则
按照世贸组织金融服务贸易自由化的要求,其成员的金融业开放必须遵循市场准入原则、国民待遇原则、最惠国待遇原则、透明度原则、发展中国家逐步自由化和更多参与原则。依照上述开放准则,中国对银行业开放做出了如下承诺:
1.商业存在方面,中国“入世”时即着手撤除现存准入壁垒和经营壁垒。
(1)地域限制方面:中国“入世”时,即取消对外资金融机构外汇业务的地域限制。按照中美协议规定的时间表,逐步取消对外资金融机构人民币业务的地域限制。中国“入世”5年内,取消对外资金融机构的各类地域限制。
(2)客户限制方面:中国“入世”时,即取消对外资金融机构的外汇业务客户限制。中国“入世”2年内,向外资金融机构开放中资企业人民币业务。中国“入世”5年内,允许外资金融机构向中国境内所有客户提供人民币业务。获得在中国境内某个地区从事人民币业务许可的外资金融机构,可向位于已开放同类业务的任何其他地区的客户提供服务。
(3)营业许可方面:中国金融服务监管部门的审批标准必须是审慎性的(即不含经济需求测试,或者营业许可的数量限制)。中国“入世”5年内,取消限制外资金融机构所有权、经营和机构设置的任何非审慎性法律措施,包括对内部分支机构和营业许可的限制措施。允许满足条件的外资金融机构在中国设立独资银行或独资财务公司、外国银行分行、中外合资银行或中外合资财务公司。允许在中国开业3年、申请前连续盈利2年的外资金融机构从事人民币业务。
外资金融机构可以同外商投资企业、非中国自然人、中国自然人和中国企业建立业务关系,无须经过监管机构的个案批准。允许外资非银行金融机构提供汽车消费信贷,并享受中资同类非银行金融机构的同等待遇。中国“入世”5年内,外资银行可以向中国居民个人提供汽车信贷。允许外资金融租赁公司与中资金融租赁公司同时向中国境内客户提供金融租赁服务。
2.跨境服务提供方面,仅保留对外资金融机构的个别限制。自然人存在方面,除中国“入世”文本中的有关规定之外,对外资金融机构不做限制。境外消费方面,对外资金融机构亦不做限制。
(二)《巴塞尔协议》的有关规定成为中国银行业的监管尺度
在强制程度、约束广度和深度方面,“巴塞尔协议”和世贸组织银行业规则存在差异。在确保公平、促进竞争意义上,两者却是相辅相成。
在“巴塞尔协议”体系中,最重要的是1988年巴塞尔委员会颁布的《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》(简称《巴塞尔协议》),要求商业银行最低资本充足率达到8%。为弥补《巴塞尔协议》的不足,1999年巴塞尔委员会公布了“新资本协议”,即《新的资本充足比率框架》征求意见稿。“新资本协议”于2001年底定稿、2005年正式实施,全面取代了1988年《巴塞尔协议》。“新资本协议”倚重最低资本要求、外部监管和市场约束“三大支柱”,强调“三大支柱”在现代银行风险管理中的互补协调。
《巴塞尔协议》是金融监管领域的国际通则。如果哪个国家不按照《巴塞尔协议》要求,对本国从事国际业务的银行实施监管(或者是这类银行没有达到最低资本充足率标准),那么该国在国际金融市场上必将受到歧视性待遇。“入世”过渡期内,中国银行业按照《巴塞尔协议》实施商业银行监管势在必行。
(三)“超国民待遇”、“低国民待遇”并存的扭曲现象必须消除
20多年来,中国凭借优惠政策吸引外资银行入境,给予境内营业性外资金融机构某些“超国民待遇”。在税收负担、经营范围、政策负担、银行收费、金融监管方面,外资银行享有中资金融机构无法享受的宽松待遇。同时,中国的法律法规又严格限制外资银行业务范围,构筑各类进入壁垒、经营壁垒,对营业性外资金融机构施加“低国民待遇”。中国对外资银行的设立、登记实施严格管理,明确规定外资银行在中国设立分支机构的各种条件,外资银行只能在经济特区和规定城市开设营业性分支机构;中国对外资金融机构的业务范围、营运资金、放款规模、投资总额、固定资产规模等均有明确规定,境内的外资银行、外国银行分行、合资银行只能从事外汇存放款和外汇票据贴现、外汇汇款、经批准的外汇投资等业务;中国从1996年开始审批外资金融机构经营人民币业务的许可,但目前外资银行开展人民币业务的服务对象和地域仍然受到限制。
“超国民待遇”同“低国民待遇”并存,不符合世贸组织的市场准入和国民待遇原则。“优惠政策+业务限制”的做法,被外资银行指责为“违反国民待遇”。停止营业性外资金融机构的“超国民待遇”,同时消除各类进入壁垒、经营壁垒,解决营业性外资金融机构的“低国民待遇”问题,是中国银行业实现规则转变过程中的首要步骤。
2001年12月,国务院公布《外资金融机构管理条例》,取消了“设立外资金融机构的地区,由国务院确定”的限制。外资金融机构只要满足审慎性的准入条件,可以在中国境内任何城市申请设立营业性机构。外资金融机构在华提供外汇服务,没有服务对象限制。规定申请经营人民币业务的外资金融机构必须满足以下三个条件:取消人民币业务市场准入程序中的外资金融机构业务规模限制;放宽设立中外合资银行或合资财务公司程序中对中方合作伙伴的限制,不再要求中方出资者为金融机构;外资金融机构可以和自己选择的任何中国实体合营。外资银行的“低国民待遇”得到实质性改善。外资银行的“超国民待遇”问题,也须尽快通过统一中外资银行税率、减轻中资银行政策负担、加强对外资银行监管等措施解决。最新的《外资金融机构管理条例》将依照《巴塞尔协议》的审慎监管原则实施外资银行监管,此举有利于消除外资银行的“超国民待遇”。
制度接轨
“入世”过渡期内,中国银行业必须同世贸制度框架全面接轨,按《巴塞尔协议》的规定办事。中国银行业的制度接轨,需要政府、中央银行、商业银行协调配合,通过三个主体、三个层面整体推进。
(一)政府层面
政府是签订“入世”协议的主体,也是法律法规变革的实施者。适应开放领域的迫切需要,政府在清理、废止不符合世贸原则的法律法规、部门规章的同时,需要及时制定、公布一批操作性强的法律法规、部门规章,消除国内、国际制度规则的碰撞和摩擦,通过行政立法为规则转换创造前提。
在银行业制度接轨问题上,政府宜采取市场化倾向,放松行政管制,减少行政审批,把经营管理权交给商业银行。在上述放权市场化过程中,政府需要履行以下职责:
1.全面整理现行金融法规。中国“入世”前颁布的金融法规中,某些规定与国际上的通行规则冲突。政府需要本着法制统一、非歧视和透明度原则,全面清理现行金融法规,即时修改、废除与世贸原则不符的银行业法律法规,制定与世贸基本原则、朋艮务贸易总协定》、银行业监管国际惯例相符的法律法规和实施细则。改革金融企业财务管理制度,促使商业银行会计制度向审慎性会计准则靠拢。截至2001年底,中国已经公布废止了6批金融规章。自2002年1月1日起,财政部颁布的《金融企业会计制度》将在所有上市金融企业施行。最新的《外资金融机构管理条例》也将于2002年2月1日起施行。金融法规的除旧布新工作全面展开。
2.填补现行金融法制空缺。制定金融机构市场退出的法律制度;适应中小金融机构联合、兼并及重组需要,出台《金融机构并购法》;制定规范存款保险公司或基金的法律规定;研究制定规范新型金融业务(如网上银行)的法律制度。2001年11月23日,国务院颁布《金融机构撤销条例》,旨在维护金融秩序、保护公众利益,弥补了金融机构退市方面存在的法制空缺。
3.完善商业银行立法模式。《商业银行法》以“内外分立”双轨制立法模式为基础,主要针对内资银行而设,缺少针对外资银行的有关规定。内、外资机构分而治之,不符合世贸组织国民待遇原则。商业银行立法模式有必要转向以国民待遇为基准,实现内、外资银行监管法规并轨。
4.银行政策运作透明化。中国银行业政策运作具有封闭性,惯于把涉及银行工作的规定、要求以及业务流程纳入保密范围。这种做法与世贸组织的透明度原则不符,需要通过提高银行政策运作透明度、建立有效信息披露机制、完善外部审计监督加以解决。
(二)中央银行层面
“入世”过渡期内,中国人民银行作为中央银行,应当成为政府和商业银行间的纽带。中国人民银行通过货币政策实施,确保金融市场稳定;通过贯彻金融法规,推动商业银行变革,发挥体制上的承接作用。
中国人民银行对现行金融法律、法规的清理、修改已经全面展开。《外资金融机构管理条例实施细则》即将出台,银行业监管的国际惯例、审慎监管、本外币合并监管原则从中得到贯彻落实。
银行业监管原则篇10
【论文关键词】跨国银行、监管、法学原理跨国银行的监管可大别为三类：国别监管、国际监管和内部监管。跨国银行的所有权、区位与内部化优势使其拥有得天独厚的扩张潜力和规避能力，给单一国家的金融监管增加了难度。因此实践中往往需要国别监管、国际监管和内部监管三管齐下，方能取得较好的监管效果。故本文以上述三大监管模式为主线，对跨国银行监管的法学原理分别进行评述。一、跨国银行国别监管的法学原理（一）东道国对跨国银行实行监管的法学原理从东道国的角度看，东道国境内的跨国银行均系外国投资者出资设立的外资银行，因而东道国对跨国银行的监管实际上也就是一国对其境内外资银行的监管。实践中，跨国银行在东道国境内的存在方式主要有以下五种：1、外国银行分行（branch）。外国银行分行是根据东道国法律所设立的跨国银行分支机构，它虽是母行的重要组成部分，但并非一个独立的法律实体。一般而言，分行均能从事东道国所允许的所有传统商业银行业务，如吸收存款、发放贷款等。2、外国银行子行或附属行（banksubsidiary）。外国银行子行包括母行直接或间接拥有一定股权比例或是以其他方式受母行控制的银行经营机构。子行具有独立的法律地位，可从事全部银行业务。跨国银行建立子行主要有两种方式：一是在东道国境内新建子行；另一是通过并购东道国银行的方式进入东道国市场。3、外国银行代表处（representativeoffice）。代表处是负责业务联络、收集资讯和进行业务咨询的外国银行分支机构，它既不能吸收存款、发放贷款，也不能从事信用证、汇票及旅行支票等业务，业务与只能极其有限。一般而言，代表处只是跨国银行进军某一国家或地区的前奏，对东道国的金融市场不具实质影响，因此，各国银行监管机关在进行银行实绩统计时，一般并不把代表处计算在内。4、经理行（agency）。它是美国所独有的一种跨国银行分支机构，是指在美国任一州设立的，可兑付支票、发放贷款并持有上述业务产生的贷方余额（creditbalance），但不得向美国公民或居民吸收存款和办理信托业务的跨国银行营业机构。经理行与通常意义上的“行”是截然不同的：首先，从产生依据上看，经理行依据美国各州法而产生，其业务权限乃法律所明文赋予，而行依据银行之间的协议而产生，其业务权限来自协议的约定；其次，从组织形式上看，经理行通常以新设分行或子行的形式产生，而行则是跨国银行利用东道国当地银行的业务优势，与之缔结契约而产生；再次，二者与跨国银行的关系亦不同，经理行乃跨国银行的分支机构，跨国银行与其存在股权或其他控制关系，业务联系密切，行与跨国银行仅存在契约性安排，组织上与跨国银行本身完全独立；最后，二者的业务范围也完全不同，经理行的业务仅限于兑付支票、发放贷款等，行的业务范围较为宽泛，除其本身固有的揽储、放贷权能外，还可依据契约安排，开立信用证，进行汇付以及开展票据结算等。鉴于行完全独立于跨国银行的组织体系，故本课题将其排除在研究范围外。5、埃奇法公司（edgeactCorporation）。埃奇法公司是指银行或银行持股公司的附属企业，以股权控制为主要联结纽带，因而不属于跨国银行的分行。这种银行跨国经营方式以美国最为典型，其业务范围主要局限于国际投资、对外贷款、国际贸易融资、国际业务结算等国际业务上。跨国银行一经东道国政府准入，即受到东道国法律的约束。东道国对跨国银行实施监管的法律依据，主要来自以下三个方面：1、属地管辖权（territorialjurisdiction）。国家对其领土内财产、人或发生的行为与事件进行管辖，这是国家主权的应有之义，也是国际公法明确赋予国际社会全体成员的一项重要权利。“领土内的一切都属于领土”（quidquidestinterritorio，estetiamdeterritorio）这句古老的法律格言说明了国家对其领土内的人或物，拥有排他性的管辖权。这一管辖权也得到了诸多国际性法律文件的确认。联合国大会1949年通过的《国家权利义务宣言草案》第2条明确规定：“各国对其领土以及境内之一切人与物，除国际法公认豁免者外，有行使管辖之权。”1974年联大通过的《建立国际经济新秩序宣言》和《各国经济权利与义务宪章》更是具体地指出，接纳跨国公司从事经营活动的国家，根据它们所拥有的完整主权，可以通过本国法律、条例和采取各种有利于本国经济发展的措施来管制和监督跨国公司的活动。作为跨国公司的特殊表现形式，跨国银行无论以何种方式进入东道国市场，都必须接受东道国政府的管辖与监督，这是东道国行使经济主权和属地管辖权的突出体现。2、国民待遇原则。根据该原则，东道国给予外国投资者及其投资的待遇必须不低于（nolessfavorablethan）或者等同于（asfavorableas）其给予本国国民及其投资的待遇。法理上意味着外资银行应与东道国银行一样，同受东道国金融监管当局的监督与管理，不允许有凌驾于东道国之上的监管豁免权。在这个问题上，拉美国家的态度尤为坚决，它们长期奉行“卡尔沃主义”（CalvoDoctrine），主张外国投资者应与东道国国民一样，接受东道国政府或法院对其进行的监督和管辖，并以东道国国内法为监管的准据法，反对投资者母国以外交保护等行使跟东道国对外国投资者的监督与管理。3、“外国投资者默示同意论”。根据该理论，外国投资者进入东道国境内进行投资活动，创设外资银行这一行为本身就可以推定他们已经默示地同意东道国的法律管辖。因为理性的投资人不可能无视东道国的属地管辖权，便贸然进入他国地域内进行投资活动，进入东道国境内投资这一行为本身就意味着外国投资者已经对其投资成本与风险（包括可能因东道国行使属地管辖权而造成的损失）有了清醒地权衡，因而可视为外国投资者已默示地同意了东道国政府对他及其投资的监督管理权。（二）母国对跨国银行实行监管的法学原理根据跨国银行存在方式的不同，母国对跨国银行的监管可大别为三类：（1）母国对跨国银行总行或母行的监管：（2）母国对跨国银行海外分支机构（包括分行、代表处、经理行）的监管；（3）母国对跨国银行子行和埃奇法公司的监管。上述三类监管分别贯彻这不同的法理依据：1、母国对跨国银行总行或母行的监管法理——属人管辖权与属地管辖权的竞合。跨国银行总行与母行根据母国法律设立，具有母国的法人资格，主营业所或主要办事机构也均在母国。根据国际法上的属人管辖权（personaljurisdiction），国籍所属国政府有权对隶属其国籍的公民或法人行使管辖权。无论是以成立地标准、住所地标准还是成立准据法标准来进行甄别，跨国银行总行与母行均具有母国国籍。因此，属人管辖权是母国对跨国银行总行或母行行使监管权的基础性法理依据。此外，由于总行或母行主营业所或管理中心均位于母国，其日常业务活动也多在母国领域内进行，因此母国也可以属地管辖权为依据对其进行监管，如此，别产生了属人管辖权与属地管辖权的重叠与竞合。2、母国对跨国银行海外分支机构的监管法理——属人管辖权。在跨国银行诸实体中，总行居于支配地位，海外分支机构则居于从属地位。分支机构在人、财、物上受总行严格管制，丧失其独立性，因此各国法律均认为，分支机构不具备独立的法律人格，完全隶属于总行，总行应对分行的行为直接负责。鉴于海外分支机构的非独立性及其与总行不可割裂的一体化特征，海外分支机构一般不具有东道国国籍，其国籍从属于总行，因此，尽管其驻在于东道国内，母国监管机关仍可以属人管辖权为依据对其进行必要的监管。3、母国对跨国银行子行及埃奇法公司监管的法理依据——被动国籍原则和保护性管辖。被动国籍原则（positivenationalityprinciple）是指当具有本国国籍的公民与法人受到不法侵害时，一国有权对不法侵害人实行管辖。由此，引伸出了保护性管辖原则（theprotectivejurisdictionprinciple），即各国可对危害其安全、完整与重大经济利益的违法犯罪行为行使管辖权。跨国银行子行与埃奇法公司不属于跨国银行的分支机构，它们虽与母行之间有某种程度的股权控制或事实上控制（defactocontrol），但它们毕竟是依据东道国法律成立的独立法人，就一般法理而言，母国难以对其实施监管。随着金融自由化和国际金融一体化的不断发展，跨国银行基于利益最大化动机，通过其全球子行与分支机构间的某种隐秘安排逃避监管的情况愈演愈烈，有些子行的金融创新和舞弊经营也给母行带来了难以臆料的危机隐患。上述情况使母行乃至母国的经济安全受到了极大威胁，现实经济生活中也曾多次发生因为子行违规经营，致使母行陷于灭顶之灾乃至母国经济遭受沉重打击的事件（1995年巴林银行破产事件就是其中典型一例），因此，母国基于自身的经济安全，加强了对跨国银行子行的监督与管理，这一趋势也得到了国际金融法律文件的认同。巴塞尔银行监管委员会在1992年《对国际银行集团及其境外机构的最低监管标准》、1997年《有效银行监管的核心原则》等一系列规范性文件均确认了母国基于跨国银行安全稳健经营的考虑，有权对跨国银行子行实行并表监管的原则，这便是保护性管辖在国际金融法律规范中的体现。二、跨国银行国际监管的法学原理——“全球合作”原则在实践中，东道国对跨国银行的属地监管与母国对跨国银行的属人监管或保护性监管之间不可避免地会发生管辖权冲突，或是因监管权责不清，监管标准不一而产生监管失位(regulationmismatch)问题。东道国基于经济主权与经济安全的考虑，也常以“金融隐秘权”为由拒绝母国对东道国境内跨国银行的并表监管。因此，国别监管这一单一的监管模式已经越来越无法适应监管事件的需要了，于是，以1974年联邦德国赫斯塔特银行（HerstattBank）的亏损倒闭为契机，由西方发达国家发起成立了巴塞尔银行监管委员会。该委员会于1975年了著名的《巴塞尔协议》（Basleconcordat），标志着跨国银行国际监管这一新型监管模式的诞生。跨国银行国际监管的实质并不是在银行监管框架以外另行构筑更高阶次的监管体制，巴塞尔委员会等国际金融组织本身也不对跨国银行行使直接的监管权，其运作和监管目标的实现主要是通过各国监管当局的协调与合作，尤其是主要代表东道国利益的发展中国家和代表母国利益的发达国家之间的合作（简称南北合作）。这就体现了国际经济法的一项基本原则――“全球合作”原则。全球合作的基本目标在于：实行世界经济结构改革，建立公平合理的国际经济新关系与国际经济新秩序，使全球所有国家都实现更普遍的繁荣，所有民族都达到更高的生活水平。全球合作虽泛指世界上所有不同类型国家进行的国际经济合作，但其重点及中心环节是进行南北合作，具体到跨国银行监管领域，指的是发达国家与发展中国家在银行监管实践中，互通有无，信息共享，协调监管，共谋发展。虽然南北国家之间在经济利益上大致处于东道国与母国的对立状态，其银行监管水平也有悬殊的差距，但在经济生活中二者仍存在着根本性的共同利益，尤其是在国际金融日渐一体化的今天，金融危机的骤发性与传导效应使南北国家存在着共荣共损的利害关系。以拉美金融危机和亚洲金融危机为例，虽然危机发生地多为发展中国家和地区，但发达国家亦难以置身事外，泰然处之，因为它们深知发生在发展中国家的严重危机，若不加以有效遏制，将会迅速蔓延，从而对其自身的经济利益和经济安全造成灾难性的影响。因此，在危机中发达国家也通过国际货币基金组织等国际金融组织对发展中国家进行资金援助，以缓解和消除金融危机。正是基于这种“一荣俱荣，一损俱损”的利益关系，使得跨国银行的国际监管有了坚实的现实基础，得以蓬勃地发展起来。其典型一例是，巴塞尔法律文件所确立的监管标准，虽由西方国家创设并身体力行，但也得到了诸多发展中国家的参照与执行，同时各国监管当局在巴塞尔委员会及相关论坛的合作与交流，正在日渐广泛与深入地发展。三、跨国银行内部监管的法理基础传统的跨国银行监管都立足于运用法令、政策或惯例的力量，从外部规定一套整齐划一的监管措施来规控跨国银行体系的固有风险，但随着以金融衍生品为代表的银行表外业务的蓬勃发展，外部监管模式显露出捉襟见肘、力所不逮的疲态。二十世纪七十年代后此伏彼起的金融危机可谓是外部监管失灵的一大明证。巴塞尔委员会洞察了外部监管的尴尬处境，先后了《市场风险的资本标准建议》（1993）、《巴塞尔资本协议市场风险修正案》（1996）、《有效银行监管的核心原则》（1997）等重要法律文件，强调了跨国银行内部监管的重要性，并试图以一整套标准来指导跨国银行对其自身风险的内部测度与评价。根据英国法理学家、新分析实证主义法学创始人哈特（H.L.a.Hart）的观点，社会主体对法律的体验与理解，有内在观点（internalpointofview）与外在观点（externalpointofview）之分。内在观点是指社会主体接受法律规则并以此作为行为指导的情况；外在观点则是指社会主体并未接受法律规则，仅仅因为担心背离规则可能招致的谴责与惩罚，而被动遵循法律的情况。前者较之后者具有更强的守法自觉性和秩序服从性。跨国银行自律监管的加强无疑正是这一法理思想的有力贯彻。以银行监管机关为主体实施的外部监管是一种典型的压制性监管，它虽然较为客观、规范和公正，但它始终滞后于跨国银行金融规避与金融创新的步伐，无法有效查知跨国银行较为隐秘的高风险业务（如以金融衍生品为代表的表外业务），因此，外部监管永远存在着“监管盲区”和“监管误区”，有些学者甚至指出：“某些形式的监管失败几乎是所有样本国家中存在的普遍现象。”反之，作为市场竞争的世纪参与者，跨国银行更容易发现其自身的问题，并迅速查知问题的症结，将危机消灭于萌芽状态。作为监管者与被监管者，监管机关与跨国银行并不总是对立的，二者也有共同的利益基础，即金融秩序的宏观稳定与跨国银行的微观效益是相得益彰、共赢互利的。这一点决定了跨国银行的外部监管（压制性监管）与跨国银行的内部监管（自治性监管）的目标和方向是一致的。相对于外部监管的被动性与消极性，内部监管具有主动、积极、迅速、有效等优势，反映了法理上由“他律遵法”向“自律守法”的转化，体现了社会主体由“外在法律观念”向“内在法律观念”的过渡，是跨国银行监管思想的一大突破。但我们也不能因此将内部监管的作用绝对化，因为不是所有的跨国银行均能将外在的他律性规范，转化为内在的自律性规则，并付诸行动，仍有一些跨国银行可能会铤而走险，规避监管以牟取暴利。因此，跨国银行的外部监管在今后相当长时期内，还将起基础性的规范作用，而跨国银行的内部监管则作为外部监管必要的有益的补充，在外部监管难以企及的某些特殊领域内发挥着独到的监督作用。