环保治理的社会效益篇1
【关键词】社会影响总体评价矿山地质环境恢复治理工程社会效益
目前为止，国内专门针对矿山地质环境治理项目的社会影响评价仍然处于探索阶段，而开展矿山地质环境治理项目的社会影响评价，将有助于尽早预防、避免或缓解因项目的实施产生的消极的社会影响或社会问题，有助于保障项目与所处社会环境的协调发展，规避或化解社会风险，从而提高项目整体效益，对于促进社会和谐发展和完善政府职能具有显著的时代意义。
一、矿山恢复治理工程社会影响总体评价指标体系的构建
1、指标体系构建的原则
（1）科学性和可操作性兼顾原则。指标的选择应以公认的科学理论为依据，各类指标能充分反映矿山地质环境治理社会效益的内涵，指标的物理意义必须有明确的定义，必须保证数据来源的准确性和处理方法的科学性，数据的取得应以客观存在的事实为基础，数据测定处理必须标准规范，同时指标的设置也要注意指标数据的可得性，而且指标要具有可测性和可比性。指标在定性方面应注重机理分析和类比分析，尽量排除主观因素，描述客观合理;在定量方面，选取的指标应简单明了，含义清楚，指标体系应层次分明且符合逻辑性，判断依据和量化标准应可靠合理，评价方法繁简得当，实用可行。
（2）相对独立性原则。描述矿山地质环境治理社会效益的往往存在指标间信息的重叠，因此在选择指标时，应尽可能选择具有独立性的指标，从而增加评价的准确性和科学性。
（3）定量与定性相结合的原则。在选取指标时，有的指标是定性的，有的是定量的，遵循定量的数据和非定量的信息相结合的原则，有利于评价的客观性和精确性。为实现定量评价，一般应尽量选择可度量或可测定3的特征，并使用恰当的数学模型方法来评价。
2、指标体系的框架
本研究采用德尔菲法、文献法和层次分析法构建指标体系，通过对各类方法的综合运用，我们将该评价体系划分为目标层、准则层和指标层。其中，目标层是矿山地质环境治理工程社会影响评价，准则层是社会适应性、社会经济效益、社会环境影响、对资源环境的影响、其它影响。构建指标的依据是矿山地质环境治理的目标，即保护矿山地质环境，减少矿产资源勘查开采活动造成的矿山地质环境破坏，保护人民生命和财产安全，促进矿产资源的合理开发利用和经济社会、资源环境的协调发展。
二、矿山恢复治理工程社会影响总体评价的过程及方法
1、基于层次分析法的指标权重确定
景德镇市矿山恢复治理工程社会影响总体评价是一项复杂的系统工程，由多种因素交织而成，各因素在系统中的变化所起的作用是不同的，在对系统进行评价时，需要根据各因素的重要程度分别赋予不同的权重，才能客观准确地把握系统特点，做出正确评价。在此，选用层次分析法，把客观判断与主观推理，定性描述与定量分析结合起来，用以确定各指标项的权重。
本研究邀请社会影响方面的专家以及地质、环境、经济等各方面专家和主管部门的领导，通过两轮征询，按照1-9标度法，给出各指标的相对重要程度，经过统计，得出判断矩阵，并用特征根法算出最大特征值并算出指标权重向量w，并进行一致性检验，当CR小于或等于0.1时，说明rij估计的基本一致，可以求得w，作为n的权重，否则需要重新估计，最后可得到各指标层权重及各指标归一化指标权重，如表4所示。
Ci=（？姿max-n）/（n-1）（1）
CR=Ci/Ri（2）
由aHp确定的各指标权重，从准则层总排序结果来看，D（对资源环境的影响）>B（社会经济效益）>C（社会环境影响）>e（其他影响）>a（社会适应性）。客观反映了矿山地质环境治理项目重在改善环境的目标，同时发挥其经济效益，及社会环境效益。
从各指标的权重排序来看，权重最大的是D6（矿山地质灾害隐患点治理率），其次是B5（静态投资收益率）和C4（群众生活质量改善情况），说明专家认为矿山地质环境治理项目首先必须治理矿山地质灾害隐患点，保障群众的生命和财产安全是根本;其次，投资项目要注重投入和产出效应，要做好规划，合理安排资金投入，实现项目的低成本，高效益;另外，项目的社会影响的重要实现是群众生活质量的改善。
2、数据调查及评价
（1）确定评价集。本研究将矿山地质环境恢复治理项目的社会影响分为五个等级：
V={好，较好，一般若，较差，差}
（2）确定隶属矩阵。对各专家的评分结果进行统计整理，得到对于指标Xit每个评语下的个数，则Xit对于第t级评语的隶属度为
rit=vit/∑vit（t=1，2，…，5）（3）
基于景德镇市的矿山地质环境恢复治理项目特征，研究邀请景德镇市矿山地质环境恢复治理项目专家、社会影响评价专家及相关社会学、经济学专家学者共34名，组成景德镇市矿山恢复治理工程社会影响总体评价专家组，依据2004年至今景德镇市开展的全部景德镇市矿山恢复治理项目的实施情况及后期影响和随机地对其中1/3的项目实地考查，对相关指标进行评判决策，最终形成了景德镇市矿山恢复治理工程社会影响总体评价结果。如评价专家组有5名专家对“社会环境影响”中的“群众满意度”指标同意为“好”，则该指标在“好”等级上的评价值确定为“5/34”。以此类推，可以得到各准则层所包含的指标相对于各等级的评价值矩阵Rk。
R1=0.33820.45590.19120.01470.00000.30880.41180.27940.00000.0000
R2=0.16180.26470.51470.02940.02940.26470.30880.33820.05880.02940.14710.25000.39710.19120.01470.13240.30880.25000.19120.11760.11760.39710.44120.04410.0000
R3=0.16180.39710.36760.05880.01470.20590.23530.48530.04410.02940.27940.33820.29410.05880.02940.30880.36760.26470.04410.01470.22060.39710.26470.04410.07350.25000.35290.38240.01470.0000
R4=0.30880.41180.25000.01470.01470.23530.41180.30880.01470.02940.17140.22860.48570.07140.04290.20590.30880.45590.02940.00000.26470.35290.32350.01470.04410.25000.39710.26470.05880.0294
R5=0.23530.35290.26470.08820.05880.20590.33820.30880.10290.0441
（3）模糊综合评判。采用普通矩阵乘法，经过合成运算，得到各准则层的综合评价结果分别为：
B=wRk（4）
B1=R1×w1j=（0.33330.44850.20590.01230.0000）
B2=R2×w2j=（0.33330.44850.20590.01230.0000）
B3=R3×w3j=（0.33330.44850.20590.01230.0000）
B4=R4×w4j=（0.33330.44850.20590.01230.0000）
B5=R5×w5j=（0.33330.44850.20590.01230.0000）
记R=B1B2B3B4B5=0.33330.44850.20590.01230.00000.15870.33850.39010.07980.03280.26010.36400.30630.03980.02980.23660.36240.32730.04470.02900.22060.34560.28680.09560.0515
B=Rwi可以求取项目对各等级的隶属度矩阵
B=（0.22230.35930.33330.05580.0301）
因为∑bj=1，不需要归一化处理。
景德镇市矿山恢复治理工程社会影响总体评价结果为{好，较好，一般，较差，差}=（0.2223，0.3593，0.3333，0.0558，
0.0301）。评语中“较好”的隶属度最高为0.3593，“一般”次之为0.3333。“好”的隶属度为0.2223，也明显高于“较差”和“差”的隶属度。同时，结果也表明，评语“较好”的隶属度高出评语“一般”仅0.026，评语“好”和“较好”的隶属度之和为0.5816，对“较差”、“差”的评定仍占一定较大比重，可见景德镇市矿山恢复治理工程社会影响总体评价虽然较好，但并不显著。
三、评价结论
1、景德镇市矿山地质环境恢复治理项目社会影响总体评价较好
总体评价结果显示景德镇市近十年来开展的矿山地质环境恢复治理工程总体社会影响较好。景德镇市矿山地质环境恢复治理工程的实施，可使遭到破坏的矿山地质环境得到恢复，各类矿山安全和环境隐患危害得到消除，使矿区群众的生命财产安全得到保障，充分改善矿区人民的生产、生活环境，提高矿区群众的生活质量。同时矿山地质环境治理工作还可改善矿区投资环境，带动其它相关产业发展，安置部分剩余劳动力。这将极大地鼓励地方经济的发展，促进区域经济与社会协调发展，维护当地社会大局的持续稳定具有重要意义，符合国家生态文明建设的要求，社会效益十分突出。
分析景德镇市矿山地质环境恢复治理工程社会效益突出的原因，主要有以下几个方面。
（1）领导高度重视，群众积极参与。景德镇是典型的资源枯竭型城市，以矿业经济为支柱产业的发展模式，给景德镇市资源环境造成了严重的破坏，留下了很多需要恢复治理的老账。景德镇市各级领导和矿区群众，充分认识到积极推动实施矿山地质环境恢复治理工程，对于改善景德镇市矿山环境，保护资源，推动景德镇市转型发展有重要意义。景德镇市资源枯竭型城市矿山地质环境治理工程项目，规划2010―2012年开展景德镇市重点矿山地质环境治理片区11个，涉及各类矿山73个，治理矿区总面积4669公顷。
（2）争取国家财政支持，加强地方资金配套。2004年――2013年6月期间，景德镇市共有14个矿山地质环境治理项目申请到中央及地方各类资金共19505万元。景德镇市资源枯竭型城市矿山地质环境治理工程项目获国家立项批复，2010―2012年每年获得中央财政资金1亿元支持。另外，景德镇市每年从财政资金中配套部分资金，并以多种方式鼓励企业出资，2010―2012年景德镇市地方（企业）共投资矿山地质环境治理项目将近6500万元，积极推动矿山地质环境治理。
（3）重视前期调研规划，注重方案编制实施。合理的项目，高质量的工程是实现其经济效益、社会效益和环境效益前提。景德镇市国土资源管理部门非常重视矿山地质环境恢复治理项目的前期调研工作，旨在摸清治理区自然地理、社会经济、地质环境等情况，合理规划治理后土地用途，按照宜林、宜垦、宜景、宜渔、宜房等原则，多方论证，选择适宜的治理技术和方法，充分发挥土地的效益，改善环境和矿区群众生活。同时，他们要求相关部门按规定编制治理方案，报国土资源管理部门备案。国土资源管理部门全程监督治理项目实施，要求必须严格按照方案执行，认真落实项目任务，保障工程质量。
（4）注重以人为本，强调可持续发展。景德镇市矿山地质环境恢复治理项目从前期调研到方案编制，再到工程的实施，都很重视以人为本，强调可持续发展。项目的实施，首先必须消除各类矿山安全和环境隐患危害，保障矿区群众的生命财产安全，这是根本目的;其次要充分改善矿区人民的生产、生活环境，提高矿区群众的生活质量;另外，治理方式、治理技术和治理后的用途规划，除了考虑自然条件、地质条件等因素外，还要考虑景德镇市今后经济转型，长远发展的需要，既要改善矿区投资环境，又要带动其它相关产业发展，要尽量安置剩余劳动力，促进社会安定和谐。
2、景德镇市矿山地质环境恢复治理项目社会影响需要进一步增强
（1）加强项目社会效益评价，实现投资与效益挂钩。目前，虽然国家鼓励民间资本参与矿山地质环境恢复治理，但大多数废弃矿山或无主矿山的恢复治理任是以国家或地方财政出资为主。在一些地方，存在一味新开项目，追求加大投资，却不注重项目的效益，导致大量财政资金被占用，造成资源浪费严重。例如总体评价中指标B4（静态投资收益率）“较好”的评价值为0.3088，“一般”的评价值为0.25，“好”的评价值为0.1324，指标属于“较好”，但不显著。另一方面，目前，治理项目缺乏必要的社会影响评价，只是在矿山恢复治理项目的可行性研究或实施方案中涉及项目实施可能存在的风险评估，项目效益分析等内容，但是相关的分析或评价却十分简单，并多以定性分析为主，缺乏有力的依据，并不具有科学的说服力，没有突出项目实施的各方效益。因此，必须加强治理项目社会影响评价，将综合效益与投资挂钩，同时，要将项目的社会影响评价纳入地方政府和干部绩效考核中，并提高项目社会影响的考核权重]，促使项目社会影响评价的执行力度的提高，在实际项目运行中注意规避风险，提高效益。
（2）治理项目效益实现要由单项效益向综合效益发展。矿山地质环境恢复治理项目从本质上来说是一项环境保护类项目，它首先要突出实现的就是环境效益，但也要综合考虑经济效益和社会效益，实现更好的社会影响。但在实际管理过程中却存在片面追求治理面积而忽视其它目标取向的问题，导致矿山恢复治理的综合效益有所打折。如在总体评价中指标D1（矿区景观度）、D2（土地复垦增加率）和D6（矿山地质灾害隐患点治理率）属于“较好”的评价值分别为0.4118、0.4118、0.3970，明显高于其他评价。而B1（劳动就业变化率）、B5（产业结构优化效果）、C2（城镇化水平）和C6（社会稳定）属于“一般”的评价值分别为0.5147、0.4412、0.4853和0.3824，明显高于“较好”和“好”的评价值。景德镇市矿山恢复治理项目，需要在完成环境治理的目标外，也要更加注重提高就业，促进其他产业发展、优化产业结构，加快新型城镇化建设，实现项目多元化的目标取向，实现经济效益、社会效益和环境效益的整体提高。
（3）加强治理技术的综合应用，突出项目的综合效益。调研中还发现，治理项目在实际实施中，存在治理技术过于简单化，缺乏深层次，全方位的治理，使得治理项目从表面上看效果较好，但实际效果却不理想。例如，有的治理项目，只是对原有矿坑简单填埋，填埋土质盐碱化严重，基本上是寸草不生。为了实现增加绿地的目的，使治理效果看起来更明显，项目实施单位也只是在填埋区，附上一层20-30cm厚的黄土，用以植树种草。没有综合应用多种治理技术，改良土壤质量，从而改善包括地下水在内的矿山环境，实现在一个大生态系统内良性循环。在总体评价中指标D3（水质达标程度）、D4（大气质量达标程度）属于“一般”的评价值分别为0.4857和0.4559，明显高于其它评价值，也反映出了景德镇市矿山地质环境恢复治理项目需要依靠专业技术力量，发挥专业资质机构和人员的作用，因地制宜，因害设防，优化防治结构，合理配置工程，采用先进的施工手段和合理的施工工艺，进一步加强治理技术的综合应用，突出项目的综合效益。
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环保治理的社会效益篇2
1.环境保护投资概念的两种主要观点
1.1费用说
以较早进行环境治理的美国、日本等发达国家为代表的“费用说”把环境保护投资解释为环境保护费用，即社会为维护一定的环境质量付出的控制污染和改善环境的总费用111。目前，社会对处理环境保护与经济和社会发展的关系，一般有以下三种情况：（1)在经济或社会活动的同时，注重了环境保护，投入较多的资金用于环境保护，使得在实现经济或社会发展目标的同时，环境也得到保护甚至改善；（2)在经济或社会活动的同时，忽视环境保护，甚至牺牲环境，致使经济和社会得到暂时的发展，而环境受到污染、生态遭受破坏；（3)介于两者之间，在经济或社会活动的同时，也投入一定资金用于环境保护，但由于资金不足，仅使环境污染和生态破坏得到了某种程度的缓解。从世界范围看，西方发达国家工业化进程中都或多或少在经济高速增长的同时付出沉重的环境代价问题，究其原因，大多属于第二种情况。根据统计，在20世纪50~60年代工业发达国家公害泛滥时期，国民生产总值每增长一倍，污染就要增加约6~7倍。针对环境污染所带来的巨额社会成本代价，自20世纪60年代末70年代初开始，工业发达国家就着手大力开展环境治理和保护工作，美国、英国、日本、德国用大量资金投资于环境污染治理和自然资源保护，其环境保护投资占同期国民生产总值的比重都超过2%。“费用说”认为，在开展某项经济或社会活动时，为保护环境所投入的费用与这项活动造成环境破坏而带来的损失之和统称为该经济或社会活动的环境代价。用公式表示即：
环境代价=环境保护费用+环境危害费用美国把一切用于环境保护的资金投入都归为环境保护费用。美国把环境保护费用分为四种，即损害费用、防护费用、消除费用和预防费用。损害费用是指由于环境污染和生态破坏本身的直接费用，如废水排入河流造成的渔业、农业、工业等方面的损失费用；防护费用是指公民为保护自己免受不利环境影响而需要采取防护措施所花费的费用；消除费用是指人们为消除或减缓已经产生的环境污染和生态破坏，而采取必要的治理措施所消耗的费用;预防费用则是指各类企业为避免产生可能的环境污染和生态破坏，而建设和安装各种预防性措施或采取其他预防性手段所投入的费用，如用于环境监测、环境保护科学研究、环境保护宣传教育等方面的费用。日本的环境保护投资除了工厂治理污染的投资之外，还包括很大一部分城市公用基础设施的投资。在一些欧洲国家，政府环境保护投资的很大一部分用于建设污水处理厂，补助污水处理厂的日常运转费用。如瑞士主要由企业自身投资进行污染治理外，国家还拿出一部分资金补助环境保护事业，以便进行环境科研、环境管理、城市污水处理厂建设、野生动植物保护以及风景游览区建设。按照美国、日本及一些西方国家的标准，环境保护投资都包含污染防治和一部分城市公用基础设施的投资，然而植树造林、水土保持等恢复生态和改善生态的投资一般都不包含在环境保护投资之内。在我国也有类似于“费用说”的定义，如“凡是用于环境资源的恢复和增殖、保护和治理的费用就是环境投资121。”再如环境保护投资是“为保护资源和控制环境污染所支出的资金总额”。
1.2投资说
对环境保护投资概念界定的另一种主要观点是“投资说”，“投资说”主要以我国为代表。“投资说”认为环境保护投资是国民经济和社会发展的固定资产投资的重要组成部分，就主体而言属于政策性投资。“投资说”的代表人物我国学者张坤民认为:环境保护投资是指国民经济和社会发展过程中，社会各有关投资主体从社会积累基金和各种补偿基金中支付的，用于防治环境污染、维护生态平衡及与其相关联的经济活动，以促进经济建设与环境保护相协调发展的投资111。李健指出环境保护投资目的的多重性、模糊性，使准确界定其内涵十分困难，只能给出一个操作性的定义，即是社会各投资主体在防治环境污染、维护生态平衡及其相关的管理、监测、科研、宣传等方面的投资141。“投资说”认为环境保护投资作为一类相对独立而又比较特殊的国民经济和社会发展投资，既具有一般固定资产投资的普遍性质，又具有其特殊属性。它的特点在于:第一，环境保护投资主体以企业为主。由于环境保护投资遵循“谁污染谁治理”、“谁开发谁保护”的原则，以企业为主要投资主体。第二，环境保护投资主体与利益获得者往往不一致。环境保护投资的效益往往不表现在投资部门本身，而表现在环境保护投资区域内的工业、农业、社会福利事业等各个领域表现在整个社会。第三，投资效益主要表现在环境方面。环境保护投资的效益主要体现在环境效益上，但许多环境投资项目也有很好的经济效益和社会效益，综合性很强。在进行环境保护投资决策时，重要的是要考虑投资的环境效益和社会效益。在一定的社会发展阶段，在经济和财政能力允许的情况下，投入一定的环境保护资金，不但不会影响社会的整体效益，而且还会促进经济建设与环境保护的协调发展，从长远和整体看经济效益也最好。第四，投资效益的价值难以用货币直接计量。大多数环境保护投资不产出具有直接经济效益的产品，因此计量环境保护投资产出的价值就很有难度。环境保护投资效益的这种难以计量性和投资主体与效益获取者的不一致性，使得污染单位一般不会自觉自愿地进行环境保护投资。所以，世界各国的环境保护投资活动，都必须借助于法律、标准等带有强制性的措施，在国家计划的指令或指导下进行。
2.环境保护投资概念分析
2.1环境保护投资概念界定原则
环境保护投资概念必须能反映出环境保护投资的本质特征，即环境保护投资的内涵是明确的。同时必须包含环境保护投资所反应的全部对象，即环境保护投资的外延对象应是完整的。
2.2环境保护投资的概念包含的内容
(1)投资主体。环境保护投资仍然是投资的一种，它仍是一种资本或资金的投入活动，必须要有一定的主体予以实施。一直以来我国环境保护投资的主体局限于以政府为主，这与我国的计划经济体制有关。我国环境保护投资的主体应该多元化，不仅包括国家(政府)，也包括各类企业、团体法人和居民个人，这充分体现了公众参与的原则。
(2)投资载体。即环境保护投资借助于什么得以实现。资金是财产物资的货币表现，无论是社会积累资金还是补偿资金，环境保护投资的载体是资金。
(3)投资对象。投资对象受不同投资主体的性质和活动范围所制约，有生产性投资，也有非生产性投资;有实物性投资，也有金融性投资;有物资资本投资，也有人力资本投资;有工业投资，也有农业投资;有固定资产投资，也有流动资产投资，等等。选择其中任何一个方面来概括环境保护投资都不全面，所以，环境保护投资的对象环境保护事业的投资。
(4)投资目的。投资是一种经济行为，投资者的行为不是随意的，而是基于一定的目的而进行的。环境保护投资的目的是获得预期效益，而这种预期效益表现为综合性，它是表现为环境、社会、经济的综合效益。
(5)投资结果。环境保护投资的投资结果分为隐性结果和显性结果两种。它的隐性结果表现为环境的改善，生态平衡的恢复等等;它的显性结果表现为资本或资产存量的增加。
(6)投资说”与“费用说”的对比分析。“投资说”认为环境保护费用与环境保护投资是一对既相互联系又相互区别的概念。它认为总费用可以分为基本费用和一般费用，所谓基本费用是指产品生产（劳务或作业)中，由于工艺过程直接引起的各项费用。所谓一般费用是指产品生产(劳务或作业中)，并非由于工艺过程直接引起的、而是由于管理和组织生产以及为生产服务所发生的各项费用。总费用还可按是否确认与某种产品有关，并便于直接计入分为直接费用和间接费用。环境保护费用是指进行环境保护活动所发生的费用，包括环境保护活动使用的固定资产的折旧、消耗掉的原材料费、燃料和动力费、职工工资和工资附加费以及交纳的排污费等等。排污费是环境保护费用中不同于一般生产活动费用的一个重要方面。环境保护费用包括环境保护投资，而环境保护投资是环境保护费用的主要组成部分1(6。笔者并不同意这种观点，环境保护投资是投资的一种，所以它具有一般投资的根本特性，但它却又不同于一般的投资，而在于它的综合效益。投资是以预期收益为目的的资金(资本)投入及其运动过程，获得预期收益是它的根本目的。环境保护投资的根本目的也是获得预期收益，这表现了环境保护投资与一般投资的共性，但环境保护投资还具有其自身的特殊性。一般投资对其预期收益的理解仅限于经济效益，而环境保护投资所获得的收益不仅指它的经济效益，还包括环境效益和社会效益，这是它与一般投资的区别之处。而相对于“费用说”对环境保护投资的理肖解环境保护投资的性质是一种费用，但费用强调的是一种负担。费用的特征是:费用的发生一般通过财产物资的消耗或支付义务的发生来确认，并通过财产物资消耗额或以此为基础的现金支出等价额的计算来测定。这与环境保护投资的投资属性具有明显的区别，从本质与特征上看，认为环境保护投资是一种费用是不合适的。而基于投资和费用的不同特性，环境保护投资的范围明显是大于环境保护费用的。
3环境保护投资的根本特征——效益的多重性
(1)环境保护投资的环境效益，这是一般投资所无法获得的。环境保护投资的环境效益是指由于环境保护投资而获得的环境效益。环境保护投资的环境效益是环境保护投资综合效益的重要组成部分，也是环境保护投资和环境保护工作的出发点。环境保护投资效益的好坏，不但标志着环境保护投资使用情况的优劣，而且关系到整个环境保护工作的成败。具体表现在两个方面:提高企事业单位的污染治理水平，增强国家在防治污染方面的综合国力，达到控制或减少污染物排放的目的，使区域的环境质量得到改善;有效促进各地区各部门的自然生态保护，使森林、草原、矿产等自然资源得到恢复和增殖，使濒临灭绝的珍稀动植物得以保护和繁衍，从而缓解或控制自然生态环境恶化的趋势，为自然资源的永续利用和社会经济的持续发展创造条件。
(2)环境保护投资除了能获得环境效益之外，与一般投资一样也追求经济效益。环境保护投资的经济效益是指由于环境保护投资而获得的经济上的收益。环境保护投资的经济效益是国民经济和社会发展投资的经济效益的有机构成。环境保护投资的经济效益的大小，标志着人们认识和运用一系列经济规律和自然规律保护和改善环境的深度和广度，也是环境保护投资的经济效益、环境效益和社会效益能否统一的具体体现。具体表现在三个方面:首先，有效地节约资源和能源，促进企业经济效益的提高。环境污染的产生总与资源、能源的消耗和不合理利用密切相关，环境保护投资可以有效减少环境污染，因此也就能够相应地节约资源和能源，促进资源和能源的合理利用，进而提高企业的经济效益。其次，环境保护投资极大的促进企业的技术改造，提高企业的技术水平。在一定的环境保护要求下，企业为了达到环境标准，除了采取一定的治理措施外，必须通过经常的技术更新与改造来达到控制污染的目的。再次，减少企业环境支出，缓解企业的资金紧张状况。在正常情况下，企业经过一次性环境保护投资后，污染排放达到国家和地方环境标准，企业就可免交超标排污收费，免受罚款等经济惩罚，这在很大程度上减少了企业的经济负担。
(3)环境保护投资还能获得社会效益。环境保护投资的社会效益是指由于环境保护投资而获得的除经济效益和环境效益外的其它所有效益。环境保护投资的社会效益范围非常广泛，主要有以下五个方面:减少各类环境纠纷，促进社会的稳定;促进城市基础设施建设，改善人民的生活条件;保护珍贵的文化遗产，推动社会文化事业的发展;扩大就业机会，缓解劳动力过剩的状况;形成完善的环境管理体系，推进环境科学技术的进步。综上所述，与一般投资所追求的经济效益不同，环境保护投资事实上追求的是一种综合效益，这种综合效益不仅包括经济效益，还包括环境效益和社会效益。而环境保护投资所获得的这种综合效益，存在着‘时间”与“空间”的差距。虽然环境保护投资获得的经济效益表现为一种显性效益，但环境效益与社会效益则表现为隐性效益，并且环境保护投资所获得的环境效益与社会效益具有长期性，经济效益与一般投资所获得的经济效益相比，也明显较少。由于环境保护投资所追求的综合效益的预期结果并不明显，且具有长期性，对于追求效益最大化的投资者来说，当然宁愿将资金投向见效快，周期短的投资项目中，对投资者个人的驱动力较小，因而环境保护投资在现实中表现出了难度大的状况。环境保护投资是一项公益性兼具私益性的活动，而其中更强调公益性，由于环境保护投资以环境效益和社会效益为主，环境效益和社会效益或二者之和大于经济效益，所以我们应借助国家的强制力，以及客观调控作用，设计一套良好的环境保护投资制度，以建立健全投资机制，更好的通过制订政策、法律，引导多元投资主体进行环境保护投资。
环保治理的社会效益篇3
关键词：社区；村民自治；农村环境自治；社会资本；制度资本；资源配置；法律保障
中图分类号：F205文献标识码：a文章编号：1673-1573（2013）04-0040-05
随着村民自治制度的不断推进，我国农民的政治理性不断提升，政治参与的诉求及能力逐渐增强。面对日益凸显的农村生态环境问题，农民自觉担当起环境治理的主体责任，农村环境自治成为农村社会政治发展的必然趋势。
一、农村环境自治的政治本质
农村环境自治是村民自治在环境领域的特殊体现和具体样式。作为村民自治的政治延伸，是村民自治制度的具体落实，也是农村基层民主在环境领域的体现。严格意义上讲，农村环境自治并非局限于村民自治的框架内，它的外延比较宽泛，在治理主体、利益诉求、伦理观念等方面超越了村民自治的范畴。
（一）农村环境自治的必然性
农村环境问题是我国生态环境问题的一个重要方面，它关系着我国新型城镇化、农业现代化进程以及农业可持续发展能力，关系着农村居民的生活质量，也关系着社会主义和谐社会的大局。然而，相对于城市环境问题，农村环境问题在公共政策中得到的关注较少，以至于呈现愈发严重的趋势。
传统的农村环境治理格局分为政府主导和市场主导两类。政府主导型农村环境治理指的是依赖强制手段制定环境政策，约束、协调调控对象的观念和行为准则，达到预期的目标。该类型在实践中暴露出很大的局限性：第一，政府管理效率比较低，需要解决极高的管理成本与人力资源难题；第二，政府管理存在寻租倾向，以布坎南为代表的公共选择理论就认为政府也是一个“经济人”，政府的自利性导致其在制定和执行环境政策时对自身的利益进行考量，失去其公正性和公共性。市场主导是指将生态环境彻底私有化，将产权划分开来，解决环境资源的公共性问题，消除环境问题的根源。同样，市场主导也有无法避免的局限性：第一，农村环境资源的产权难以明晰，林地、草场比较容易划分产权，但大气、河流以及野生动植物等非经济类自然环境划分产权的成本极高，或者根本难以划分，这部分环境资源市场化操作难度很大；第二，从目前来看，农村环境治理的公益性较为突出，私益性被深深遮蔽，农民在利益选择上，更加倾向于当前利益，在这种背景下，市场机制难以有效调动农民环境资源保护的积极性。
当政府治理和市场主导都绝非最佳途径的情况下，农村环境自治成为必然的选择。农村居民长期在农村环境下进行生产生活，是农村环境恶化的最直接受害群体，同时也是农村环境资源的最直接受益者，他们已开始将环境保护纳入到自身价值体系中，“他们在长期的历史中形成了本土知识的生态体系，任何保护行为要想成功或者更加有效，都需要这样的本土知识的参与。”[1]农民以自治组织的形式行动起来，“自己组织自己，自己管理自己”，协调动作，联合行动，形成有序的治理结构，这是农村环境自治的本质特征。农村环境问题的自我治理是维护农民环境权益、解决农村环境问题的根本方式，也是村民自治道路的新的里程碑。
（二）农村环境自治是村民自治的政治延伸
农村环境自治的实现需要社会成员自治自律，把环境伦理、环境正义内化为日常行为的伦理意识。另外，农村环境自治若要从理论层面转化为实践层面，需要有现实可靠的政治基础。
农村环境自治不是依靠传统的法制化路线实现的，也不是通过市场经济实现的，而是通过农村社会成员对共同利益的维护以及高度的伦理自觉来实现的。这就需要农村居民提升自己的科学文化素质，充分理解我国环境保护的政策和相关法律法规，把自身的行为和周围环境密切联系起来，通过自身行为的优化避免对环境的破坏，并自觉影响和监督他人共同维护农村生态坏境。农村社会成员必须摒弃独善其身的封闭状态，走上一条合作发展的自组织之路。
农村自组织反映了农民在生产经营过程中分工与协作的程度，反映着公民的社会政治地位、利益和权利。农村自组织的合作性表现在农村环境保护方面就体现为团体参与的高度组织性和目的性以及更广泛更深入的影响力。但是目前我国的多数农村社会组织存在先天性缺陷，功能性较弱。首先，相对于城市环境治理，农村具有独特的社会资本结构，但是现代市场经济已经打破了农村原有的“熟人社会”格局，人们追求的利益逐渐多元化，社会资本日益淡薄。其次，我国农村环境组织也不能依赖制度资本。相对于城市环境治理的标准化环境制度，农村环境问题更为复杂和多变，法律法规和环境政策无法确切落实，完全依靠强制力来解决农村环境纠纷和冲突需要花费巨大的成本，还可能会破坏农村原有的社会资本。
与此同时，农村自治组织在环境保护中的作用是不可代替的。在现有条件下，村民自治组织必须将环境保护纳入自身责任范围内，担当起环境保护的基本责任。当然，环境自治与村民自治目前存有差别，二者赖以实现和运行的政治制度安排不尽相同，发展的历史空间并非完全重合。但是，可以肯定地讲，二者在根本利益诉求上以及未来发展目标上是一致的。环境自治是村民自治的应有之意、必经之路，是村民自治制度改革发展的必然结果。
二、将社区作为农村环境治理主体的理由
（一）我国农村环境治理面临的困境
目前，我国农村地区环境治理效果不理想，生态环境恶化势头未能得到有效遏制。究其根源，主要是由于农村环境治理的体制不健全，具体表现在以下几方面：
第一，政府执行力的有限性。环境资源的公共性决定了政府的统一治理不可避免，但是政府在环境治理过程中显得力不从心，执行力受到制约。由于受经济利益的驱使、缺乏执法依据和配套政策支持，政府在治理农村环境问题上缺乏有效手段。与城市的点源污染不同的是，我国农村的污染大多是面源污染，按照政府环境政策的标准去执行会造成政府管理的高成本和低效率。另外，我国的环保机构最低是县一级的，大多数乡镇不存在环保机构，这种管理机构的缺乏导致政府在治理农村环境方面的执行力大打折扣。农村地区的环境治理专业人才极度缺乏，缺乏对农民生态化经营的科学指导，人力资本的缺乏导致我国农村环境保护处于十分被动的地位。
第二，非政府组织未得到充分发育。在我国，非政府组织也是环境保护的一支重要力量。到目前为止，已经能够明确查明的非政府环保组织已有3000多家，“非政府组织具有立场上的无私性、生态上的偏好性以及利益上的长远性。”[2]它们在我国的环境保护中发挥着越来越重要的作用。但是，我国的环境非政府组织本身存在资金短缺，筹资渠道狭小，社会认同度低等缺陷。而且我国环境非政府组织的功能大多发生于城市空间中，在最需要帮助的农村地区却发挥得很少。
第三，农民保护环境的自觉性尚未完全形成。在我国农村地区，农民的环境保护意识薄弱，人们比较注重自家范围所在的环境卫生，对公有的环境保护意识较差。在一些拥有珍贵自然资源的农村，农民反而会加入到破坏环境的队伍中。这一方面是由于综合素质较低，没有形成保护环境的自觉性，另一方面是由于在市场经济条件下，人们对稀有资源的欲求增长，经济利益战胜了环境利益。陶传进认为人的私益分为两种，第一种类型是与生态价值相一致的个人利益，在其价值升高时，人们对其产生了珍惜，由于珍惜，资源得到了保护。“这样的私益价值最终还会出现一个突变：由于过度珍贵而被神化，它们或者本身就是神的化身（如的神山），或者是神的馈赠产物（如巴厘岛的水）。”[3]由此不仅大大增强了保护的力量，而且又促进了社区合作。第二种类型是与生态价值相冲突的、需要以牺牲生态利益来换取的个人利益，环境资源的价值升高时，人们对资源的欲求增长，珍惜为欲求所取代，保护的动力转变为攫取、掠夺和破坏的力量。例如，云南滇西横断山区的300多万棵红豆杉因其高昂的市场价值遭到了毁灭性破坏，人们因为私益价值升高破坏了红豆杉这种珍贵的环境资源。
令人担忧的是，不管是在第一种私益的情况下对环境资源的保护还是在第二种私益下对环境资源的破坏，农民都是从私益的角度出发，并没有考虑到环境公益的层面，当然也没有意识到环境正义、环境伦理的重要性。环境意识的淡漠和缺乏导致环境保护的被动性和消极性，这个问题无法解决，农村环境保护问题就无法取得根本性的进展。
（二）以社区为基础的农村环境自治模式
以社区为基础的农村环境自治模式走的是一条以政府为主导、社区为主体、市场和环保组织积极参与的路径。2006年，党的十六届六中全会在《关于构建和谐社会若干重大问题的决定》中首次提出了建设农村社区的根本任务，标志着农村社区将成为村民自治的重要组织形式。十进一步明确了“政社分开”这一改革目标，更加突显了社区在当代社会治理中的重要性。新型农村城镇化发展战略的实施使农村社区建设成为必然。农村社区的优越性决定了它在环境治理中的独特地位。
在我国，农村基层社区组织自我控制、自我管理有着相当长的历史传统，现在看来仍有巨大的现实意义。受到地域广阔、交通不便、信息难以传递等因素的制约，政府的控制力量难以渗透到基层社区的各个角落，在这种情况下，农村社区就拥有了很大的自组织伸展空间。在农民参与意识不断加强、自我管理能力逐渐提高的今天，农村社区自行管理公共事务成为顺理成章的选择。以社区为基础的农村环境自治模式的本质在于社区在自身环境与资源利用方面进行自我组织和自我管理。当然，这种环境保护社区自组织是在国家法律与制度以及政策的框架之内的。农村环境保护社区自组织依赖的手段包括村规民约、舆论控制、能人协调、文化控制以及既有的生态价值观。总体而言，农村社区治理环境问题依赖的是人们之间的社会网络，而不是政策法规和制度。在社区环境中，人们的个人利益与家庭、家族以及邻里交织在一起，个人的行为选择必须考虑集体利益。这种以社会资本为基础的环境治理模式在稳定的社区中对人们的行为产生很强的引导和激励作用，有效地降低了治理成本，同时提高管理效率并保证了环境保护效果的持久性。因此，我国目前以及未来农村环境保护离不开社区自组织。
（三）社区在农村环境治理中的优势
在农村环境保护方面，社区有着得天独厚的条件。第一，社区具有群体规模小的特点。社区规模小有利于人们之间的合作，霍曼斯的小型基础群体理论从社会学角度解释了这个现象。他认为个体之间互动越多，他们越可能共享情感，越容易参加集体活动，而在这方面，小群体比大群体拥有更多的优势，群体越小，人们之间的互动越频繁。第二，社区具有相对稳定的特点。由于人们长期稳定地在社区中生活，人与人之间打交道不是一次性的，而是长久的连续的，这就决定了人们之间必须珍视共有的资源，彼此之间长期合作。第三，社区具有同质性的特点。一般来说，相似性越多，信任度越高，“相似的社会背景往往意味着相近的行为规范，容易相互理解，在交往或者经济交流中容易达成共识。”[4]信任在社区这样一个高度同质化的群体中是很容易建立起来的，合作也变得比较容易。第四，社区具有共同的意识。“把个体连接在一起的既不是卢梭的理性契约，也不是孔德的国家强力，更不是斯宾塞的自由竞争，而是社会成员共同的信仰、道德规范和价值标准，即‘集体意识’”。[5]这种共同的意识带来的结果就是更加紧密的社会联系，这正是社区作为环境治理主体所需要的。
（四）社区在农村环境自治中的作用
发挥社区在农村环境保护中的作用，必须要合理定位社区的效力空间。美国学者迈克尔·麦金尼斯在《多中心治道与发展》中这样论述：本土的或传统的社会政治单位（社区）的适用范围是当维护和管理是高度协作时，当滥用不是特别明显时，当诸多基础设施或者服务是一种公共池塘资源（也就是既非排他性的又由众多使用者同时适用）时，当技术是简单的又没有规模化的经济效益，以及没有外溢（外部性）时，那么小而有凝聚力的社会政治单位就能成为维护和管理基础设施的有效的人。由此我们可以得出社区可以发挥潜力的领域和空间主要在以下三个方面。
一是社区环境意识的培育。农村环境保护问题要从根源上得到解决必须培育农民的环境意识。阿兰·施耐伯格的“苦役踏车”理论认为环境问题的根源归咎于大量生产—大量消费—大量废弃—大量污染的经济政策和制度，他认为人类无法逃出既要发展又要保护环境的矛盾怪圈。而笔者认为，公民环保意识的内化，环境伦理的树立是打开这一怪圈的关键。我们必须明白农村环境保护不仅是一项事业，更是一种理念，一种文化，一种价值观，这种环境意识的作用就是“引导大众过一种环保的、关爱他人的、更加注重精神超越的新生活方式。”[6]而社区在培育农民的环保意识方面有着不可替代的作用。与政府自上而下强制性的环境教育不同，社区对农民的环境宣传和环境教育是一种潜移默化的活动，更容易被农民接受，从而内化为农民保护环境的自觉行动。
二是社区有利于维护农民的环境权益。农村环境问题是一个利益博弈的过程，这种博弈分为对内和对外两种。首先是农民内部的博弈，在农村社区内部，“一群相互依存的人围绕着一种公共资源，产生了个人理性与集体理性的博弈，如果任由个体理性发挥，将导致集体非理性选择，形成‘公地悲剧’，每个个体都将深受其害。但是在集体行动中，理性人往往能够自我组织起来，自主制定规则，实施规则，自我监督，实现资源的可持续利用。”[7]在社区中，由于具有极高的同质性和丰富的社会资本，农民往往可以做到从个人理性出发达到维护共同利益的目的，使农村环境得到有效保护。其次是农民与外部力量的博弈，在对外博弈中，农民明显处于弱势地位。这种弱势地位一方面来源于城市发展过程中消费农村环境资源行为产生的严重的负外部性。一方面是由于政府的环境政策偏重于城市，忽视了农村环境的治理和恢复。另外，农民在利益博弈中处于下风还要归结于农村人口科学文化素质较低，无力理解国家环境保护的政策和相关法律法规，也很难正视当前农村面临的严峻的环境问题。农民在利益博弈的过程中以个体为单位进行讨价还价是没有力量的，只有组织起来，以群体的优势进行谈判，才能保护自身的权益。而社区就是这样的一个载体，代表农民的环境权益同外界进行协商或抗争，提高农民的博弈能力。
三是社区在环境保护实践中具有独特作用。与政府在农村环境保护中的宏观作用不同，社区在进行具体的环保工作中发挥着微观的不可替代的作用。例如在农村垃圾处理的问题上，社区应是最有效率和最节省成本的选择。与城市相比，农村拥有较大的空间，在对垃圾进行分类的基础上，可以发展循环经济，从源头上对垃圾进行处理。在对农村的生态公共用地进行管理的问题上，社区凭借其本土化优势，可以因地制宜、因势利导，结合社区自身的历史沿革和特点进行管理。这样既减轻了政府的负担，又能使社区居民的利益得到保障。在村容卫生方面，社区也发挥着巨大的作用，因为社区是全体农民共同生活的区域，对村容整洁的追求是每个人都认可的。社区稍加引导和监督，就可以达到较好的效果。另外，社区在生态农业以及生态工业，社区循环经济的发展方面都有着巨大的潜力。
三、以社区为基本组织形式的农村环境自治制度安排
（一）把环境自治纳入到国家发展的战略规划中
政府应对农村社区建设中给予充分的政治支持，在制定国家发展规划时对农村有所偏重。首先，加大新型城镇化步伐，逐步缩小城乡社会经济差距，实现城乡区域发展一体化。要实现城乡区域发展一体化，必须从城乡规划一体化、城乡公共服务一体化、城乡社会管理一体化三个方面着眼。其次，政府应完善城乡生态补偿机制，加大农村对自然的返还力度，使农村的环境消耗和环境补偿形成良性互动，保持既有的平衡。本应由强势群体支付的环境成本不能转嫁到弱势群体身上，在保证环境公正的前提下实现社会总福利最大化。再次，社区在农村环境保护中发挥作用离不开信息公开制度。社区必须掌握全面准确的信息，弄清楚当前主要面临的环境问题以及影响程度，才可以进行有效地防护和治理。而提供环保信息是政府的职责，政府一方面要公开常规环境信息，一方面还要监督和敦促企业公开相关信息，让社区在总体上把握自身环境状况的情况下作出判断。另外，政府对社区建设的政治支持还表现为完善公众参与制度、强化环保部门权力等。
（二）加强和完善农村社区运行的资源配置
农村社区的运行离不开完善的资源配置，包括财政资源的保证、人力资源的到位以及技术资源的支持。只有各项资源合理配置，农村社区才能够有效的运行。
首先是财政资源的保证。农村社区的运行需要政府财政资源的投入。农村社区环境保护需要一定的资源消耗，包括对农村社区公共环保设施的投入，对社区组织办公地的投入，对社区居民环保活动的场地的投入，对社区环保工作人员的补贴和培训费用的投入以及开展各项环保活动的投入等。政府对农村社区的财政支持一部分来自中央政府环保专用资金，一部分来自地方政府对农村环保的投资份额。除此之外，政府应鼓励社会资金参与到农村社区建设中来，增加农村环境保护的资金来源渠道。
其次是人力资源的配置。社区组织若要真正的发挥作用，充足的人力资源是重要的保障。一方面，农村社区需要人才对农民进行环境素养的培训，帮助农民培育环境意识，宣传环境政策和知识。另一方面，农村社区需要管理人才对社区组织进行治理，让各个机构发挥应有的作用。为了解决农村社区人力资源短缺的问题，政府可以在农村社区中选择文化素质较高的人进行相关培训，就地培养人才。政府还可以通过人才下乡、对口支援等政策，从外部吸引人才入驻农村社区，实现人才对农村的反哺。目前，大学生村官下乡制度在农村得到了普遍推广，农村社区可以抓住机遇，与大学生村官建立长效联系机制，让其在农村环境保护中参与决策，这对农村社区和大学生村官是一种双赢的选择。
另外，还要有技术资源的支持。政府应为农村社区建设提供技术支持，农村环境问题的主要原因之一就是粗放的农业生产方式缺乏高新技术的渗透，因此，政府应积极推广科技下乡活动，把先进的科学技术提供给农村，为农村社区解决环境问题提供技术保证。科技水平的提高可以提升资源的利用率，减少浪费，从而减少对环境的污染。另外，科技手段也是农村环境保护的重要载体，“工欲善其事，必先利其器”，科学技术这个手段利用得好，农村环境保护的目的才可以顺利实现。
（三）环境自治的法律保障
健全的法律法规是农村社区环境自治的法律保障，但是我国农村环境保护领域缺乏专门性法律，仅有《农业法》和《农业技术推广法》对农业环境保护做了一些原则性的规定，并未对农村生活环境和生态资源做出规范，很多农村生态环境的细节问题没有说明或无法找到解释。农村环保无法可依，这个缺口得不到解决，农村社区在环境自治中的作用就无法有效发挥。因此，当前必须构筑一个相对完善和独立的农村环境保护法律体系，为农村社区环境自治提供法律环境。在制定农村环境保护法律法规的时候可以借鉴西方发达国家在农村环保立法方面的先进经验，制定相对完备且有执行性的农村环境保护法律法规体系。与此同时，在制定农村生态环境保护法律法规时，必须从我国农村现有实际出发，有针对性地进行完善和修正，尤其是对农村工业污染、化肥和农药的生产、施用等问题进行详细描述和规定。值得注意的是，在制定农村环境保护法律法规的时候，必须遵循生态利益优先、共同发展、负担与收益相一致的原则，规范各个利益相关方的责任和义务。把环境伦理和环境正义的价值观渗透进每一项具体的法律法规中。
值得一提的是，乡规民约对我国农村社会具有一定的约束作用，可以在一定程度上与法律相辅相成，起到补充作用。在社区中发生一般性的环境纠纷和环境冲突时，可以依靠乡规民约来解决，这样既节省政府的管理成本，又可以避免破坏社区固有的社会资本。然而，乡规民约必须有健全的法律法规做保证，不能有悖于法律法规的规范。
参考文献：
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[2]宋言奇.中国农村环境保护社区自组织研究——以江苏为例[m].北京：科学出版社，2012：22.
[4]彭泗清.信任的建立机制：关系运作与法制手段[J].社会学研究，1999，（2）：53-66.
[5]张敦福.现代社会学教程[m].北京：高等教育出版社，2001：36.
环保治理的社会效益篇4
【英文摘要】therearemanysmallsources，whichwidelydistribute.thatistheoutstandingcharacteristicofruralenvironmentalpollution.manyproblemsemergedinruralenvironmentalprotectionforusingthetraditionalmodel，suchastheenvironmentalgovernancesubjectvacancy，thegovernancemethodislag;theinvestmentinenvironmentalgovernanceisinsufficientandthefavorsofpolicyareunbalancebetweenthecityandruralenvironmentalgovernance.Basedonthegamebetweenenvironmentaldemocracyandenvironmentalbenefits，weshouldtakethefollowingmeasures，Suchas，introducingtheruralenvironmentofcommunitygovernance，dependingontheexistingself-governmentorganizationsinruralareas，torealizethepublicparticipationingovernanceofruralenvironment.
【关键词】新农村；环境治理；农村社区；社区治理
【英文关键词】newCountryside;environmental;Governance;Ruralcommunities;CommunityGovernance
【正文】
2006年国家“十一五规划”明确提出新农村建设的具体要求，即按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步推进新农村建设。其中，“村容整洁”是指根据农村的实际和特点，搞好乡村建设规划，保留历史文脉，建设良好的生态环境，形成优美的农村人居环境。[1]这是新农村建设对于农村环境治理提出的基本要求，也是我国新农村建设中环境保护工作的目标。
但是，农村环境污染不同于城市，农村居民的生产、生活存在家庭化、个人化和无序化的特点，污染源小而多、广而散；农村居住分散使得环境设施的铺设需要投入大量的人力、物力和财力，无法形成规模经济，再加上贫困和环境意识滞后，使得农村的环境治理成本畸高。评估农村环境治理的绩效，反思环境治理路径势在必行。
一、农村传统环境治理模式评析
所谓环境治理，是指在对自然资源和环境的持续利用中，环境福祉的利益相关者们谁来进行环境决策以及如何去制定环境决策，行使权力并承担相应的责任而达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效，并力求绩效的最大化和可持续性。[2]由此概念推导，环境治理范畴涉及以下几个要素：1.环境治理主体确立；2.环境治理路径选择；3.环境治理绩效评定与责任归属。其中绩效评定既是客观的评价指标，又是机制创新的源泉。唯有借助于科学的绩效评定才能不断反思治理主体的架构，调整治理的方式与路径。
依此思路审视我国农村环境治理绩效，农村环境持续恶化已经成为阻滞农村经济增长的主要因素：复合污染源的叠加；新旧污染源的交织；贫困与发展的博弈；对自然环境的极度依赖与环保投入的严重匮乏都显示了农村环境治理的特殊性与滞后性。客观分析农村环境治理模式有助于获悉其绩效阻滞的根源，寻找到制度创新的契机。
（一）农村环境治理主体：缺位
目前，我国农村环境治理以政府管制为主导，但政府环境管理体制的不合理，导致了农村环境治理主体的实质缺位。
1.农村基层环保机构配置与需求不符。首先，基层环保机构设置不合理。我国最基层环保部门是县一级环保机构，大多乡镇一级尚无相关职能部门，即使现在许多地方镇一级政府也建立了环保办公室、环保助理、环保员等环保机构，但他们在农村的工作仅限于农村工业这一块。[3]导致农村生活与农业环境成为环境管理真空。其次，农村基层环保机构配置薄弱，无法承担农村环境保护的繁重任务。相对大中城市的环境污染而言，农村的污染源、污染范围、污染程度、污染物质及其危害性都具有不确定性，特别是农业面源污染不像点源污染那样直观，治理难度大。但我国环境管理机构配置从中央到地方却是一个倒“金字塔”结构，越往下数量越少、规模越小、环保专业技术人员越缺乏、环保技术装备越差，环境监管执法能力越薄弱，从而导致各县级环保部门对农村环境污染失察。
2.政府环境管理职能交叉导致环境治理的失控。我国《环境保护法》第七条规定，我国现行的环境监督管理是一种统一监督管理与分级分部门监督管理相结合的管理体制。环保部门对本辖区的环保工作实施统一监管，土地、矿产、林业等部门按照资源要素分别对环境资源保护实施监督管理。部门管理权力分割配置直接影响到生态系统的整体性治理。
3.环境管理机构行政区域设置与环境治理的生态区域性相冲突。农村环境污染具有“面源性”，一旦环境受到污染或者生态遭受破坏，其蔓延与扩张是不受行政区域的限制，严格按行政区域设置的环境管理机构往往局限于本地区利益，无法从环境问题的系统性与整体性出发来进行环境治理。
总之，各部门环境监管职能横向分散，上下级环保机构纵向分离，跨地区环保机构地区分割，各个管理部门自成体系、各自为政，不同管理部门之间常常出现职责重叠、脱节或矛盾，造成政令不畅，难以发挥整体监管效果，导致管理资源浪费，环境资源错置。[4]
（二）农村环境治理公共投入：匮乏
我国的环保投入遵循地方各级政府对本辖区环境质量负责和“污染者负担”等原则，采取以地方和企业投入为主、中央政府给予必要扶持的政策。目前，我国绝大部分污染治理投资都是投向城市，呈现出经济发达地区投入高、城市投入高和经济欠发达地区投入低、农村投入低的“两高两低”现象。这就直接导致了农村环境治理的资金投入、技术投入以及环保基础设施投入严重短缺。
（三）农村环境治理方法：滞后
农村环境治理是一项科技含量很高的系统工程，需要先进、适用的农村环境保护技术作为支撑。由于我国环境保护科研投入较低且侧重于城市环境治理方法的研究，导致农村环境污染治理效率不高。在我国农村环境治理中，长期机械套用城市污染治理方式即污染末端治理，但乡镇企业污染以及集约化畜禽养殖场污染，采用末端治理则会因为污染治理设施建设和运行的“最小经济规模限制”、“低处理率限制”以及“高折旧率限制”而不可行。由农业生产导致的面源污染，更是由于其排入主体的分散性、隐蔽性及不易监测性等特征，导致治理技术难度加大。[5]合理分析农村环境问题的根源，寻求其因地置宜的个性化、多样化治理方法是达成良好的环境治理效果的根本。
（四）城乡环境治理政策：倾斜
我国一直以来实施的是重城市轻农村的二元化环境治理政策，在城乡环境权益的分配上存在着严重的“剪刀差”现象。一方面农村作为原材料和自然资源的输出地，消耗了农村环境资源，城市作为受益者并未向农村按“谁受益，谁付费”的原则支付受益费。另一方面，由于城乡产业结构的不同，城市环境排放的废物远远大于农村，并不断向农村扩散和转移，导致农村环境不断恶化，而由此造成的损失，城市并未向农村按“谁污染，谁治理”原则支付治理补偿费。[6]二元化环境治理政策加剧了农业的弱势产业地位；损害了作为弱势群体的农民的环境权益；同时使得脆弱的农村生态环境更加恶化，不利于我国农村环境保护工作的开展。
二、农村环境治理模式创新——环境社区治理
从实践来看，农村传统环境治理单纯依赖政府的命令控制型管理早已是力不从心。克服农村环境治理缺失状况，必须改革现行环境治理体制，重构治理社会基础，将农村社区引入环境治理的领域，为公众参与搭建一个组织化的平台。
（一）概念导入
农村社区是指，以村庄或即将形成的村庄为中心与其周围散居农家合成，全村村民有共同的生活方式和活动方式的相对独立的社会生活共同体。农村社区具备五个要素：第一，村庄已经形成或初具规模，具有一定数量的共同生活人群。第二，生活服务设施和文化娱乐服务设施配套完善。第三，同一行政村[1]区域。第四，地处农村且村民是本村的农民。第五，村民在感情上和心理上有认同感和归属感。[7]在我国，农村社区是一个不断发展的概念，是农村经济社会发展到一定程度的产物。
新农村建设要求，农村社区要按照有利于强化管理、整合资源、加快发展和方便群众的要求进行划定。依据我国农村实际情况的差异性，可以首先将符合条件的行政村改设为农村社区，同时对不符合条件的村应仍然保留行政村现有的设置形式。即以目前的行政村为基础，改造“空心村”、拆迁“城中村”、合并小村、优化农村社区空间布局，以“一村一社区”的模式进行设置与整合。
环保社区治理即是以社区为依托，集聚区域内社会群体的力量参与环境决策，监督环境执法，维护社区共同的环境利益。社区治理是政府单一管制的补充，是公众参与环境保护的组织化路径。
（二）理论支撑
政府借助于准确、完备的环境信息，做出科学的环境决策，通过层级交错的环境管理权配置往往能够收到高速、高效的治理效果。但面对农村复杂的污染源头，广袤的污染面积，薄弱的环境监控设施，环境信息不对称、环境管理权力分置、地方政府环境保护观念滞后等诸多因素都导致政府环境治理对农村的面源污染作用非常有限，以至完全失灵。农村环保是一项宏大的系统工程，直接影响到农村经济的发展，实现环境治理主体的多元化成为必然，引入环境社区治理机制有其合理性。
1.民主化优势。农村环保社区治理是农民实现自身环境利益的客观要求。社会学认为，任何个人和群体的利益与价值追求必须依托一定的地理空间和社会空间实施主体行为才能实现。农民是农村社区生活的主体，当然也是社区的治理主体。[8]但是，社区治理的复杂性需要农民以组织机制来发挥主体作用。当前农村社区治理主体呈现多元化。需要多元主体之间在利益博弈和目标冲突中取得均衡，才能达到善治。农村社区组织在维护农民环境权益、监督政府环境执法行为、约束企业、农民的生产、生活行为方面起到了重要的作用。
2.效率优势。农户对于社区环境问题的利益相关度与敏锐度直接决定了环境社区治理的高效性。第一、农户与农村社区环境的关系密切，环境污染直接危害其身心健康，因而农户对环境污染极为敏感，对污染的治理有着极高的热情和积极性，便于形成强大的舆论压力，从而促进对污染的有效监控与治理；第二、单个农户的环境治理需求具有散在性，不利于与多元化的环境治理主体相抗衡。农村社区是联结单个农民的社会网络枢纽和利益聚合体，便于整合分散的社会资源，汇聚零碎环保建议，发挥公众维权的整体优势。
3.成本优势。农村环境社区治理体现了对分散污染源治理的规模效益优势，无论是禽畜粪便、农户生活污染、医疗垃圾还是乡镇企业带来的工业污染，单独处理的效率低下，而以村为单位集中治理则可以减少成本。因此，通过村的整合能使生活资源、生产资源相对优化，实现经济发展和环境保护的协调进步。[9]总之，农村社区环境治理模式是环境治理主体多元化的实现路径。通过农村环保社区治理机制的运行，可以以低成本、高效率的方式，使农民从环境破坏者和受害者变成促进环保的责任者和监督者。因此，环保农村社区治理有助于推进农村环境资源和污染治理的优化配置和合理布局。
三、农村环境社区治理路径培育
新农村环境社区治理，必须通过农民、政府与社区三个层面的合作、协调，重新配置基层环境行政管理权与农民个人的环境权益，实现“政府引导、社区自治、农民参与”的三位一体的环境治理新模式。
（一）组织保障
环境社区治理的制度性目标就是聚合社区内部共有、共同和共享环境利益，实现环境利益诉求和环境利益表达的制度化、规范化和法制化。同时，农村环境社区治理的复杂性和农民个体的弱势地位，也需要农民以组织机制来发挥环境治理主体作用。
1.机构设置。新农村建设以目前的行政村为基础进行农村社区建设。这样，原有的村委会与人员配置可以继续沿用。1998年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”作为农村村民自治组织，村委会可以行使一定的环境管理权，为政府环境管理与农民的环境诉求搭建沟通的平台。
其次，随着新农村建设的推进，农村社区可以适当配备环境管理专业人员。村委会可以招聘专业的环境助理，从事日常环境宣传、监督、维权等各项事务。通过吸纳更多的专业型、知识型人才，提升社区环境治理绩效。
2.权力配置。村委会的环境管理权来自于土地所有者的权利、公民的环境权利和国家机关的授权，故其性质是私权利与公权力的结合体，是农村的基础性权力。[10]一方面，基于全体村民的授权，村委会享有私权利性质的环境自治权，即村委会有权以全体村民的名义对社区环境进行维护、管理与监督。村委会的环境自治权具体包括：
（1）环境知情权。环境知情权是公民参与国家环境管理的前提，又是环境保护的必要民主程序。[11]村委会有权利以全体村民的名义，要求政府、企业乃至农户提供相关的环境监测报告、环境质量报告等各种环境信息，从而明悉自身所处的环境状况。同时，本村村民也有权依据《村委会组织法》，要求村委会提供必要的环境管理信息，以实现村务公开。村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。
（2）环境参与权。环境社区治理本质上就是村民环境参与权的体现，具体表现为：村委会有权参与政府环境管理的预测和决策过程，参与开发利用农村环境的管理过程，参与农业环境科学技术的研究、示范和推广，以组织化形式参与环境保护的宣传教育，以及参与农村环境纠纷的调解。
（3）环境请求权。请求权是指公民的环境权益受到侵害以后，通过司法程序或准司法程序进行救济的权利。对侵害本村环境权利并拒不改正的，或者需要赔偿损失的，村委会可以以自己的名义提起民事诉讼。由于村民的弱势地位，诉求能力有限，社区参与就是一种最好的表达途径和活动载体。通过村委会的组织形式予以支持和帮助，更有利于村民环境权利的维护。
另一方面，基于环境民主的价值取向，国家将环境管理权力部分让渡于社区以体现社区的主体地位，同时增强社区环境治理的权力，具体包括：
（1）村环境管理规章制定权。《村委会组织法》明确规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。因此，村委会有权根据环境法的相关规定，制定村规民约，规定村民及在本村土地范围内的所有人，包括临时路过的人环保行为准则，用以保护本村的生态环境。但是，村委会的环境保护规章不得与国家及地方性的环境保护法及其他法律法规相抵触，否则，村委会的环境规章无效。
（2）调解和监督权。监督国家及地方性环保法律法规在本村的执行情况，对拒不执行国家环境保护法规或村环境管理规章的人进行批评教育，给本村或村民造成损失的，村委会可以出面要求其停止违法行为，追究其经济责任，必要时可以向县级以上环境保护机构或者有关司法机关提出控告。村委会可以调解本村村民之间的环境纠纷，责令侵害环境的人停止侵害，要求其赔偿损失。
（二）体制保障
农村环境社区治理机构的设立与权力配置，是治理主体多元化的基本要求，而与之相适应的政府管理体制的整合、社区机构之间的合作则是治理结构确立的根本。
1.政府环保机构：引导与监督
政府仍然是环境治理公共产品的主要供应者，政府应矫正城乡二元环境政策，为农村环境社区治理提供完善的环境治理产品。同时，政府还应充分发挥其引导作用，为社区治理提供一个宽松的外部环境。其一注重资金引导，通过补贴、贴息等资金的导向作用，矫正环境治理的正外部效应，吸引民间资金对农村环境治理的投入。其二注重政策引导，通过制定优惠政策，如技术扶持政策、土地使用政策和减免税政策等，引导市场主体积极参与农村环境的治理。其三是宣传引导，通过宣传教育，提高农村消费者的环保意识，形成农村环境治理互动机制。[12]
政府环保机构还应适时监督农村社区的环境管理行为，进行专业性的指导和扶持。由于我国基层环保机构设置严重不足，可以考虑引入环保巡视制度。即由基层环保机构与上级环保机构抽调专业人员，或选择部分已经退休的管理人员组成巡视组，不定期到各管辖范围内的农村社区进行检查、监督，并出据相应的巡视报告与评估报告，以备农村社区进行整改、学习。建立巡视制度，一方面可以全面了解农村社区的环境治理绩效，在专业人士的指导下进行相互交流、学习；另一方面，可以在精减机构的前提下，实现环境管理效益最大化。
2.相邻社区机构：合作与协调
治理和善治理论认为，在政府管理中，参与公共活动的各个组织，无论其为公营还是私营，都不拥有充足的知识和资源来独自解决一切问题；它们必须彼此依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。[13]由于农村面源污染具有区域性、系统性，农村环境治理往往会牵涉到几个或更多的社区之间的环境利益。在社区被赋予环境资源的使用和管理权的情况下，社区组织将成为协调社区之间冲突，处理社区外界事务的决定性因素，这就需要社区组织具有强有力的组织能力。
加强社区组织能力建设，不仅有利于保证补偿机制的运作和环境服务的供给，而且对于补偿方案的谈判，保证公平公正也是不可缺少的.因此，在共管执行过程中，应当注重社区之间环境治理经验的交流、学习，注重社区自我发展能力的培养。
（三）法制保障
农村环境社区治理，还必须通过法律保障村委会的地位与职能，通过立法构建适用于农村的环境治理的方法与路径。
1.完善村民自治立法，确立村委会的法律地位与环境管理权。在我国现行立法中，只有《村委会组织法》详细规定了村民自治的相关内容。但是，随着我国农村经济的发展，《村委会组织法》逐渐呈现出与村民自治实践不适应的情况，这主要是因为《村委会组织法》中的规定比较笼统、原则，缺乏一定的明确性和具体性。[14]比如：村委会的法律地位不清。村委会作为法人组织，并没有一个明确的登记部门、登记条件和登记手续。村委会组织法的罚责没有操作性。违法应受到什么处罚？由谁处罚？规定过于原则，不易操作。这使得在实践中村委会选举经常无法可依，违法的行为也得不到及时的惩治。
2.尽快完善农业环境保护的有关法律法规，及时颁布实施《农业环境保护法》、《环境农药控制法》、《乡镇企业环境管理条例》等，使农村环境治理有法可依。现有的环境立法随工业化发展而产生，更侧重于城市环保，并不能完全适应于农村环境问题。如污染监测制度只是针对城市而言的，没有关于农村的检测标准，更没有规定在农村如何执行。“谁破坏谁补偿”的政策不便在农村执行，因为像化肥农药、地膜主要污染的是土壤和地下水，与城市的点源污染不同，很难查出破坏者及其破坏程度。简单套用城市环境治理方法、手段，在农村是不可行的。因此，必须立足于农村环境的特殊性，制定与之相适应的环境保护法律体系。
四、结语
农村社区作为区域环境利益的社会共同体，作为政府与农民沟通交流的平台，是一种具有扩张力的社会组织形态。向上与政府环境管理行为对接，传导与实现政府的环境保护政策；向下则聚合农民的环境利益诉求，监督与维护本社区内生态安全；同时，相邻社区之间基于自主管理权的相互妥协与谦让，吻合于环境保护的整体性需求。因此，农村环境社区治理无疑是对政府环境治理的有益补充，是优化环境治理结构的必要途径。
【注释】
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环保治理的社会效益篇5
关键词：大气污染防治；政府；职责缺失；破解路径
中图分类号：F205文献标志码：a文章编号：1673-291X（2017）04-0182-04
环境问题关系到人们的健康和福祉。近年来，随着我国北方地区大范围雾霾天气的增多，社会各界对大气污染问题的关注也在逐渐升温。但受到我国发展阶段的影响和限制，政府在治理大气环境污染的具体问题上采取了很多具体措施，但严重污染的状况依然没有得到有效逆转。究其原因，主要是政府在大气污染治理中存在一定的环保责任缺失，具体的治理技巧和方法出现了一定问题。因此，以当前重大社会公共难题――大气污染防治作为切入点，研究政府在大气污染防治中的责任缺失，有针对性地提出破解大气污染防治政府责任缺失的对策建议，具有较大的现实意义，并可丰富我国目前关于政府社会公共管理责任研究的理论成果。
一、政府环境职责的释义
环境具有公共属性，环境保护属于社会公共事务。公共选择理论认为，政府组织以及政府官员都是理性的经济人，他们的行为是谋求其自身福利的最大化，而不是谋求公共利益的最大化。因此，如何实现政府在公共管理责任中的社会利益最大化，成为政府管理责任的难点。
在我国，政府在环境保护方面发挥着主导作用。各级政府是空气污染防治的责任主体，对管辖行政区域的空气环境质量保护工作负有主要责任。目前，学界对于政府环境责任含义的界定还存在较多争议。有的学者认为：“政府环境责任是指法律规定的政府在环境保护方面所承担的义务和所掌握的权力，以及因未履行上述义务和权力而应当承担的法律后果。”有的学者认为：“政府环境责任是指环境立法中所规定的政府在环境领域承担的第一性环境义务和第二性环境义务。”在新《环境保护法》中，政府环境责任可概括为对本行政区域的环境质量负责，具体可以概括为四方面，即财政投入、监督管理、直接做事、鼓励单位和个人做事。在先行的《中华人民共和国大气污染防治法》中，明确规定了大气污染防治的责任主体是地方政府，地方政府对本行政区域内的大气环境质量问题负有不可推卸的责任。
二、政府在大气污染治理中职责缺失的表现
政府责任指政府履行其在社会治理中的职能和义务。大气污染防治中政府责任缺失可概括为：政府在大气污染防治过程中没有尽到作为大气污染防治责任主体应该尽到的责任。大气污染防治中，政府责任缺失具体表现在以下几个方面：
一是政府客观“失责”。在大气污染治理这一重大问题上依旧存在着部分内容缺乏法律依据、监控制度之间交错叠加、政府治理行为缺少有效约束、污染惩治力度远远不够、环境评估制度不规范以及社会参与监督的法律规制不畅通等法规制度漏洞。而同时，政府制定当地法规时，往往只强调政府的权力和相对责任人的义务，而缺乏对自身义务的界定和责任的追究，最终导致政府的不作为或者是乱作为。在大气污染事件中，执政形式上的责任划分不清、职权划分不明，最终导致大气污染问题的责任无法得到追查，考核和问责是环境治理的难题。
二是政府主观“失责”。即政府及其行政人员对于宪法、法律和社会所要求其应履行的职责或义务没有做到或没有做好，损害了公众利益。在大气污染防治中，普遍存在政府消极作为现象，政府为了当地的经济利益和自身政绩考核的需要，往往允许既是利税大户又是污染大户的企业存在，环境治理的长线效应与经济增长的短线成果的矛盾很难调和。
三是行政能力“过剩”。指政府在执行公务，行使公共职能过程中，利用手中合法权力行违法之事或对违法行为进行保护，使得行政行为非合理化，表现为政府寻租、权钱交易、越权施政等。当前，在我国的各地政府部门中，保护大气环境污染企业，寻求“污染―钱”权利转换的现象经常发生。
四是行政权力“失范”。即政府对于不该履行的职责、不该管或不该做的事做了，对于管不好的事管了，违背或损社会的合法权益，导致行政资源浪费。在我国长期工业经济发展中，不少地方支持发展高投入、高消耗、高排放的高效益产业，虽然有效地带动了整体经济的快速增长，然而却造成了现如今的全国大范围的大气环境污染。在规划布局中，缺乏对本地区地理位置以及气象条件的综合考量，导致大气污染问题叠加发生，形成区域性复合型大气污染问题日益突出。
五是大气污染跨区域治理协调机制“缺失”。在大气污染治理过程中，受大气污染跨界公共事务性|的影响，地方政府必然会与中央政府展开多方位的纵向合作。然而，在大气污染治理的问题上，纵向上中央同地方政府之间存在着权力和责任不协调问题；分税制后的地方政府财政收入减少，却承担着大气污染治理的主要责任；地方政府由于财政资金不足，缺乏治理环境的能力与信心。由于大气污染治理的公共属性，以及其所带来的外部性特征，在横向上地方政府集体行动上容易出现惰性。在区域性大气环境污染治理的问题上，现行的制度和政策上也没有有效的解决途径。
三、政府在大气污染治理中职责缺失的原因分析
一是现行体制制约。环保部门是地方政府的一个职能部门，在人力、财力、物力调配以及执法过程中都过于依赖当地政府，不仅要被动地承担环境保护的责任，还要服从地方发展，在污染治理过程中受地方政府制约，往往因为地方保护主义，而使环保部门监管能力被弱化，监管缺位现象频现。在统分管理模式下，其他政府部门分享了部分环境管理权力，导致环保部们权力被分割，导致现在环境管理领域存在一定的混乱，在某种程度上人为地导致污染治理缓慢，最终导致了政府在大气环境保护方面的失灵。
二是执政理念偏差。长期受传统执政理念的影响，政府一直主导着社会事务管理，强调运用公权力约束社会公众行为，社会公众对政府的监督和制约作用却往往被政府所忽视。英国学者约翰・洛克的《政府论》中提到：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律……”同样，在大气污染治理过程中，政府始终强调自身大气污染治理的权利主体地位，始终强调政府如何运用权力约束或惩罚责任人，而忽视自身也是责任主体，导致作为大气污染治理实施主体的地方政府常常出现消极作为，从而造成环境法律经常出现有法不依、执法不严、违法不究现象的发生。
三是政府传统政绩观。长期以来，经济发展水平作为政府政绩的主要考核指标，这种考核方式在很大程度上促使政府和领导努力发展本辖区经济，却往往忽视环境污染问题。在大气污染防治的具体工作过程中，作为环境污染问题责任主体的环保部门，对污染企业享有监控和惩戒的权力，为了避免头＃企业存在对地方政府的畏惧。但同时，企业特别是污染严重的企业，其往往对地方政府税收有较大贡献，所以地方政府对企业的污染行为常常存在袒护现象，而环保部门作为政府下辖的执法部门，受到地方政府的领导而听命于地方政府，需要维持自身所在的地方利益而难以严格执法。在相互依赖又相互制约之下，地方政府的环境治理行动难以取得成效。
四是治理主体存在竞争。从横向关系来看，以行政区为边界的条块分割的治理体系，非常容易导致地方保护主义，导致大气污染跨区域治理难度大、治理效果不佳。从纵向体制来看，地方政府要听命于中央政府的政策导向，在大气污染治理过程中严重缺乏自我主动性。而在实际工作中，环保部门领导人由地方政府任命，使得上级政府对不具有垂直领导体制的环保部门的管辖权较弱。在跨区域协同治理大气污染的问题上，在制度约束不足的情况下，各个参与者都希望自身获得最大利益和最大排污权，大气污染治理具有外部性，又都想坐享其成，从而导致大气环境的持续恶化。由于每个治理主体都有趋利性，假如其中某一个选择了治污而其他没有治污，那么他的成本就会比别人要高，所得利益也就会比别人少，其积极性大打折扣。
四、破解大气污染防治中政府职责缺失的对策
要避免政府职责缺失，实现政府职责到位，必须根据公共服务理论，调整优化政府职能和体制机制设计。公共服务理论的基本理论内涵包括：（1）服务于公民；（2）追求公共利益；（3）重视公民权；（4）承认责任；（5）重视人，而不只是重视生产率。该理论更新定位政府的角色，认为政府不再是出于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者。政府是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”，起到调解、协调甚至裁决的作用。现阶段，破解政府在大气污染防治中的职责缺失问题，以公共服务理论指导政府行为，采取以下对策：
一是协调共进，正确处理环保和经济发展关系。如何正确处理好经济发展和环境保护之间的关系，实现两者“双赢”，已成为全社会共同面临的重要问题。大气污染防治必须从源头抓起，才能彻底实现大气环境改善。其中最重要的是，各级政府、各级领导要转变把环境因素置于决策之外的决策模式，探索把环境保护作为决策的重要环节，把环境保护纳入各级政府的政绩考核，改变以牺牲长远利益换来短期效益的政绩观。国家发改委正在推进的主体功能区，是协调环保与经济发展关系的有效策略，可尽快推进实施。即根据不同区域的资源禀赋和环境承载能力，进一步明确优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的区域定位，形成经济发展与人口资源环境相协调的科学区域开发新格局。
二是转变模式，建立环保政绩考核激励制度。当前，保护环境意味着追求绿色的发展方式，追求经济质量高层次的发展。想要改变政府追求经济效益而忽视环境保护的行为，就要改革现有政绩考核机制，引进生态建设、污染治理等相关的内容，建立以绿色GDp为主的生态经济考核体系，使政府管理向更高效、更绿色、更可持续转变，从根本上扭转地方政府及官员片面追求经济效益的逐利倾向，使地方政府真正地重视环境保护，切实保证环保部门执法的独立性和对生态环境建设的财政投入，使大气污染治理工作顺利推进。
三是突出监督，建立环保法律责任追究制度。对地方政府的责任追究制度不完善，是地方政府环境治理实施不到位的根本原因，也是地方立法中的最大缺陷。在“政府失灵”的情况下，应不断加强对政府环境责任的监督。应当树立政府是地方大气治理的第一责任人，把环境考核切实纳入到政府主要领导的考核指标中，建立起环境责任追究制度，适时采取“环境一票否决”，阻止地方政府追求短期的经济利益而忽视长远的环境利益。探索推进自然资源资产负债表，对地方政府领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。
四是信息公开，健全政府环保监督机制。环保政策的落实离不开政府，政府对环保治理的态度直接决定企业行为，但现实中很难实现政府自己监督自己，或者监督效果很差。必须引入社会监督，鼓励公众和新闻媒体，对政府行为和企业行为进行监督，及时曝光大气污染行为，及时报道政府在大气污染治理方面的政策措施，对政府和企业的环保行为形成一种积极的推动力。此外，政府还应该对大决策问题开听证会，邀请专家、公众、进行民主决策，监督政府的政策执行情况，避免政府监督不力而出现的不作为。
五是联防联治，建立政府区域合作联合防控机制。当前大气污染呈现越来越严重的区域特性，跨区域污染和交叉污染普遍存在并日益严重，大气污染治理不再是某一个地区的事情，而成为区域性甚至全国性的重大问题。就省级区域而言，政府应建立专门的大气污染防治委员会，统一管辖推进全省大气污染防治工作，统一治理计划，特别是针对pm2.5、灰霾，要形成统一的治理计划，明确治理措施，同步实施治理。在煤炭总量控制、机动车废气治理、扬尘控制等领域，实施统一的减排行动。
六是加强宣传，创造大气治理的社会氛围。建立企业环保责任制度，切实执行严重污染事故进行责任人刑罚处罚，对企业负责人形成震慑。同时，加大环境保护宣传力度，尤其是加强对企业家的宣传教育。政府应该充分发挥宣传教育作用，在全社会广泛宣传绿色出行、合理消费、低碳生活的重要性和紧迫性，提高公民的环保意识，自觉形成健康的生活方式，在全社会推行生态文明理念和低碳文化。
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环保治理的社会效益篇6
关键词:古村落旅游地公共治理主体职能对策
中图分类号:F592.7文献标识码:a
文章编号:1004-4914(2010)06-227-02
一、公共治理是古村落旅游开发与控制的有效手段
1.治理与公共管理。公共管理是指公共管理主体为了解决公共问题,维护与实现公共利益,运用公共权力对公共事务与公共部门实现公共管理的社会活动①。而“公共性”是公共管理的本质特征,并贯穿于公共管理的全过程。治理的原意是控制、引导或操纵。1995年全球治理委员会《我们的全球伙伴关系》报告中对“治理”的定义是各种公共的或私人个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和。西方公共管理者主张用治理取代统治,是因为治理可以弥补政府和市场在管理协调过程中某些不足,即政府失效和市场失灵,因而成为当代公共管理的新思想。政府治理的本质在于强调公民参与,共同与政府对公共生活合作管理,形成一种社会公民资源合作和对公共权威自觉认同基础上的公共管理机制,是公共资源合理配置和公共物品有效提供的基本保障。
2.古村落旅游地公共治理的目标与任务。治理是建立在市场原则、公共利益和认同之上的协调与合作。古村落是一种不可移动和复制的遗产资源,是我国几千年农耕文明的延续,并继续为现代人类服务的公共资源,其中,公私交错的产权结构和原住民利益维护是保证公共资源有效配置和持续享用的重要内容,也是公共治理的首要目标。古村落旅游发展涉及到开发商、游客、地方政府、原住民等诸多利益主体,一方面,各利益主体在某些方面存在利益冲突,需要通过公共管理来协调和约束,满足古村落健康、可持续的发展要求;另一方面,各利益相关者作为旅游公共管理的多元主体影响并参与到公共政策的制定、实施和监督的整个过程,也是政府公共治理决策科学化、管理多元化的必然要求。
政府治理是一个协调不同利益的过程,目的就是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制、规范公民的各种活动,最大限度地增进公共利益2。据此,古村落旅游地公共治理的目标任务可归纳为发展与协调。其中,古村落原住民享受现代文明和村落自身的“现代化”良性演进是古村落旅游地公共管理的首要目标,也是古村落保护性发展的根本要求和古村落旅游发展的基础;古村落旅游可持续发展是古村落现代化进程的重要途径,也是古村落发展的重要内容;而协调是发展的基础,协调古村落旅游开发过程中各利益主体的利益诉求,是规避旅游发展过程中出现的各种矛盾和问题的关键(见图1)。
二、古村落旅游地的公共治理主体及其职能
与传统的单一行政主体统治模式相比,公共治理的主体不仅仅是单一的政府,而是由政府、公民社会组织、国际组织、私人机构等组成的多级主体。对古村落旅游地而言,公共治理的主体包括政府、开发商(企业)以及社会公益组织(非政府组织或非盈利机构)。其中,政府作为行政主体肩负着管理为主的职能,包括制定并完善相关法律政策、协调各利益主体、规范并制约开发经营活动,公共资源保护和合理配置,实现原居民利益和古村落的可持续发展;作为监督主体存在的社会公益组织,主要对政府政策、开发商经营以及原住民生产生活等进行监督、检查,并适当参与古村落的保护和部分开发经营中;开发商作为古村落旅游经营主体,主要实施古村落旅游资源的开发及其保护(图2)。
(一)政府主体及其主要职能
1.政府的管理者职能。管理是政府作为公共治理主体的最主要职能,包括制度安排、政策制定、规范并协调各方利益等内容。其中,制定政策法规,完善制度管理是政府实施公共管理的基本职责。在我国体制下,古村落的所有权在垂直上具有重叠性,村委会、乡镇、县市乃至省、国家等各级政府均有管理使用权,在横向上如文物、旅游、城乡规划、土地等各职能部门的相关政策法规也具有一定的交叉性,上下左右矛盾重重,在一定意义上影响和制约着古村落旅游管理的有效性和针对性。如古村落民居的使用维修上,国家《文物保护法》规定“谁使用,谁维修”,维修“必须不改变文物现状”,“文物保护管理经费分别列入中央和地方财政预算”。但民居为村民私有,而且在旅游中往往同时被开发商或政府“共同”使用,谁来支付较高的维修费用?如果村民不对老房维修必然导致其“自然消失”,若不按原状维修,文物保护法不允许;如果村民离开老房重建新房,按照《土地法》规定,将不能得到新的宅基地;有些古村落采取集体搬迁另建新村的办法,解决了村民住房与古建保护的矛盾,但却不符合《土地法》中关于农民宅基地使用的规定,况且这种“空巢”式古村落并不一定符合村民的利益和古村落保护的要求等,可见,相关法律政策的缺失使古村落旅游地管理陷入困境,古村落旅游发展中的“公地悲剧”现象一定意义上也是制度缺失的表现。所以,古村落旅游发展法律法规及其相关政策的制定,是政府治理的首要任务。通过政策引导、约束、规范旅游开发保护中各参与方的行为,既是行政管理的内容,也是协调各方利益,体现公共性为目标的公共治理的重要途径。
2.政府的开拓者职能。政府在旅游公共治理中的作用除了规范者与协调者以外,在旅游发展初期阶段,最重要的角色是开拓者③,这在古村落旅游地的公共管理中尤为明显。主要表现在:一是我国古村落大多地处偏僻,经济相对落后,路、水、电、暖、邮电、通讯、以及卫生、教育等公益性设施不足,政府应肩负起古村落脱贫致富,原住民享受现代文明的重任;二是古村落旅游意识、市场竞争意识较弱,旅游环境差,政府应在优化旅游发展环境中扮演先行者角色,对道路交通、购物、餐饮食宿等硬件设施和旅游教育、人力资源培训、宣传促销等软环境进行适当先期开发;三是做好古村落旅游的科学规划以及对资源的合理配置开发利用,有选择适当介入古村落旅游项目开发,这在古村落旅游开发前期尤为重要。
3.政府的保障者职能。古村落旅游地政府治理的保障作用主要是通过政策倾斜、财政投入和制度规范等途径,首先是对古村落公共资源维护和对旅游开发中“公地悲剧”的规避;其次是对原住民在增加就业、提高收入,改善生活水平以及维修房屋、参与旅游决策等方面利益诉求的保护,主动承担起保护为主与实现经济收益的双重责任,关注古村落整体利益的发展,从而实现古村落旅游可持续发展;第三是对旅游企业创造宽松的创业获利环境,为旅游者旅游受益创设良好旅游体验氛围,以实现古村落旅游可持续发展。
(二)社会公益组织及其主要职能
该组织一般由私人机构、民间组织、社区居民、社会公众等组成,在古村落旅游的公共治理中有着不可忽视的监督、保护与开发作用。
1.社会公益组织的监督主体职能。社会公益组织一般以非盈利为目的,因而在公共管理中发挥监督主体的职能。如对政府组织在政策制定及其执行过程中的越权行为、资源配置失灵等方面的监督;对旅游企业不正当竞争行为、旅游开发中破坏行为以及各种追求经济利益最大化目标下的短期行为的监督;对参与旅游活动者的行为监督,有效预防“公地悲剧”或公共危机的发生等。同时,该组织是古村落旅游宣传、规划、开发保护等各个环节的始终参与者,如从古村落资源挖掘保护、旅游规划方案设计与实施、旅游招商引资、开发模式,到旅游开发项目实施与旅游活动进行等,都能有效促使政府、开发商、社区居民、旅游者等各利益主体规范自身行为。因而,对古村落旅游地有效治理起着重要的外部监督、支持和舆论导向的作用。
2.兼顾保护与开发的职能。私人机构、社区居民、社会公众等既有享用社会公共资源的权力,也有维护公共资源的责任,首先是古村落民居及其传统文化的保护,原住民与政府部门具有相同保护愿望;其次随着古村落旅游的发展,原居民、社会公众和旅游者的环境、文化保护意识逐步加强,保护古村落的良性发展自发的成了他们的一种社会责任。因而,原住民、专家学者等社会公益组织也被认为是古村落保护开发的核心主体④。同时,社会公益组织往往也是古村落旅游开发的参与者。比如古村落民居建筑属于原居民的私有财产,原居民拥有民居建筑的所有权和使用权;原居民还可以作为古村落核心主体的角色,通过选举村干部作为其代表,自筹资金对古村落实施旅游开发管理,这就是典型的所有者自主经营方式;有些民间机构或组织还可与村委会签订合同,从而获得古村落旅游部分项目的经营权等。
(三)旅游企业及其主要职能
1.企业的经营主体职能。公共治理理论认为,政府不应是治理的唯一主体,同时,公共物品的供给可以是政府为主的公共机构,也可以是公共机构与私人机构的互相合作。旅游企业是经政府授权或批准,将古村落旅游资源转变为旅游产品的主要践行主体,其经营主体的作用体现在企业在取得经营权后,企业应承担古村落旅游开发的相关项目如景点建设、景区环境治理、景区设施(部分)建设等投资开发,以及古村落旅游的日常经营活动和利益返还的责任。政府和社会公益组织主要负责对其行政监管和监督。
2.兼顾保护的职能。旅游企业经营获利是以古村落旅游可持续发展,各利益者协调合作为基础的,在资源保护、环境治理等方面具有共同的利益诉求,这决定了企业在旅游经营中的保护职能。因而,企业旅游经营活动首先应以可持续旅游为目标而自律,即对古村落资源的保护性开发,避免“公地悲剧”现象的发生;同时,作为旅游公共治理的利益体,必须以增进公共利益为基点,即兼顾其它利益主体受益,尤其是作为核心利益体的原住民受益,并将盈利的一部分转化为资源维护和社区环境改善,这是古村落旅游地公共治理的基本要求,更是企业长远获利的基础。
三、古村落旅游地公共治理的对策建议
1.建立政府主导多方参与的公共治理机制。古村落旅游地公共治理机制选择的实质就是对古村落旅游公共利益最大化的社会管理过程。古村落“生活着”的特性决定了政府作为管理主导的唯一性,政府主导更适宜于公共产品的配置和公共利益的实现;同时,政府是遗产资源维护及其旅游开发的最终受益者,而旅游企业和游客只是旅游的直接受益者,即使在企业主导的古村落旅游模式中,古村落旅游开发和保护均离不开政府的政策扶持与财政资助。所以,古村落旅游地有效治理首先应当是一种政府治理的行为和过程。但是,就现阶段的古村落发展而言,政府往往肩负着农村现代化建设和传统文化保护的双重责任,既要保护古村遗风,又要改善原住民的生活居住环境,政府面临极大的压力,服务型政府不可能也不应该垄断或包揽公共产品,这使企业、民间机构、社会公益组织等管理主体介入成为必然。有效治理与政府行政“统治”的最大区别在于强调公民的参与和合作,多元主体通过参与或影响公共政策的制定、监督实施,形成对公共权威的自觉认同与合作,是一种有效地善治。
2.加强各主体间的协调合作。由上分析可知,古村落旅游公共治理主体在资源开发利用、公共资源维护、以及旅游开发等方面具有明显的交叉性,而这些领域或环节也正是古村落旅游地开发管理所面临的重要问题。所以,对古村落旅游地的有效治理,一方面,要明确古村落旅游地公共治理的主体职能与核心任务,在处理古村落旅游需要和村落自身发展关系上,优先考虑古村落自身发展需要;在处理旅游经济效益和原住民收益关系上,优先考虑原住民利益要求;在处理古村落旅游发展与保护关系上,优先古村落文化的保护,以此为目标各司其职,严格自律。在履行自身职能的同时,在共同关注的利益空间加强合作,政府由传统的行政“统治”管理向服务型政府转变,不越权不包办;企业要在制度约束和兼顾公共利益的前提下按照市场规律运行;社会组织力行其纽带和监督作用,通过舆论等手段,加强监督和社会公益意识的宣传,减少旅游开发管理过程中的市场失灵和政府失效,通过互补合作,实现古村落旅游的有效治理。
3.因地制宜实施有效治理。由于古村落旅游开发模式不同、旅游发展程度不一,导致古村落旅游地面临的问题各异,因而需要实施针对性“治理”。比如,在旅游起步晚,保护意识弱,发展相对落后的古村落,主要应实施立法保护、建立健全开发保护机构,加强公共设施和旅游基础设施建设,改善原住民生活状态,优化旅游环境等方面的公共管理;针对旅游发展中出现的问题,应出台相应的政策法规,理顺管理体制,规避“公地悲剧”。对于政府主导的古村落旅游开发模式,应加强激励机制的建设,通过制度引导实现村民品牌意识、市场经营意识,协调旅游管理机构与村委会、居民之间的关系,实现约束与激励均衡,政府干预与市场调节共存;对于地方自主的开发模式,政府要加强规划管理和市场引导,严格控制旅游企业的数量、质量,实现政府、居民、市场三者良性互动;对于外来企业租赁经营模式,政府应当是社区及其居民的代言人,通过政策手段规范旅游企业经营行为,规避“公地悲剧”现象,发挥非政府组织的作用,做好旅游企业之间的合作,旅游开发商与原居民利益的协调。
[基金项目:国家旅游局规划项目《古村落旅游地的旅游开发与公共管理问题研究》(09taBG019);山西省软科学研究计划项目《山西省古村落旅游空间分布及其开发路径研究》(2008041013-03)。]
参考文献:
1.王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他[J].政治学研究,2001(3)
2.张朝枝.旅游与遗产保护,政府治理视角的理论与实证[m].中国旅游出版社,2006年
3.马聪.政府主导型战略与建立有效的旅游管理体制[J].信阳农业高等专科学校学报,2002(4)
4.陈庚.以居民为核心主体的古村落保护与开发――基于婺源李坑村的实证调查分析[J].汉大学学报(人文科学版),2009(5)
5.樊勇明.公共经济学[m].复旦大学出版社,2006年
6.邵秀英.关于山西省古村落旅游旅游开发保护问题的探讨[J].太原师范学院学报(自然科学版),2007(3)
注释:
①王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他.政治学研究,2001(3):78-84页
②张朝枝.旅游与遗产保护,政府治理视角的理论与实证.中国旅游出版社,2006年:30-38页
③马聪,政府主导型战略与建立有效的旅游管理体制,信阳农业高等专科学校学报,2002(4):46-48页
环保治理的社会效益篇7
关键词：林业企业 政治社会学 社会责任 价值
林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位，在生态建设中具有首要地位。现代林业企业怎样实现经济效益、生态效益和社会效益的和谐统一，林业企业在寻求自身发展的同时，应当承担哪些社会责任开始受到关注。
一、林业企业社会责任研究现状
林业企业社会责任属于企业社会责任的一种，对于企业社会责任的研究可谓成果丰硕。学术界公认的完整意义上的“企业社会责任”概念是由英国学者欧利文·谢尔顿1924年提出的。之后，国内外学者主要从社会契约论角度，从利益相关者理论角度对企业社会责任的内涵做了界定，并从社会学、管理学、经济学、伦理学等视角对企业社会责任进行了探讨①。
在可检索的文献中，有关林业企业社会责任的研究并不多。胡江、陈刚华（2007）②，印中华、宋维明、田明华（2011）③，蒋德启，田治威（2011）④等从经济学、管理学的范畴，从利益相关者及生产流程等角度对林业企业的社会责任进行了论述，但对林业企业社会责任的政治社会价值有待进一步诠释，本文将对此进行尝试探索。
二、基于政治社会学视角的林业企业社会责任的内涵
从政治社会学的视野看：首先，林业企业具有社会性。林业企业作为一个社会组织，处于社会环境之中，具有社会性。林业企业的社会性决定了其不仅要有盈利的目的，而且需要承担服务社会、献社会的责任。其次，政治的核心问题是权力，政治关系的基础是经济关系。林业企业存在于一定社会之中，以一定的政治权力架构和经济关系体系为约束，必须让渡一部分权力给政府或社会，以换取企业在有序竞争的市场中生存，在复杂的社会矛盾冲突中发展。因此，无论从政治道德规范、政治法律还是政治制度来看，林业企业都必须承担相应的社会责任。基于此，在综合国内外学者对企业社会责任的内涵界定的基础上，本文提出林业企业的社会责任包括经济责任、生态责任、文化责任。
（一）林业企业的经济责任
国外许多学者认为，企业社会责任中处于最基础地位的是经济责任，没有经济责任，其他责任无从考虑。林业企业由于其生产产品及原材料使用的特殊性，决定了其承担的经济责任是维持林业企业的正常运行和实现所有者的投资利益。具体而言应包括两个方面，其一是要提高林业企业的经济效率。林业企业可以通过节约、高效、综合、循环地利用林业资源，提高自身的效率。效率的提高，收益的增加，相应地会增加社会总收入，或者由于生产率的提高，扩大再生产，增加就业岗位，或者可以发展以森林旅游为主的林业第三产业，在几乎不增加碳排放的情况下，增加就业岗位和GDp总量，从而对社会有所贡献。同时，林业企业可以通过自身生产行为中的良性变化来推进社会生产总过程的低碳行为，增强企业效率，满足社会需求，从而充分发挥森林的经济效益、生态效益和社会效益。其二是林业企业需建立相对公平合理的利益分配机制。在提高林业企业经济效益，实现股东利益最大化的经济责任时，还应建立一个相对公平合理的企业利益分配机制，保障企业员工、消费者、政府等利益相关者的利益。
（二）林业企业的生态责任
林业企业是人与自然物质资源变换的实体场所，它的生产对象是森林资源，即森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动植物、微生物等。所以林业企业的存在应该具有保护自然生态环境的天然责任。纵观当今世界，环境状况日益恶化，给人类生存和发展带来了很大威胁。而森林可以起到保持水土、净化空气、改善环境和保持生态平衡多种功能。所以林业企业应当在提高企业效能和效率的同时，积极建立和实施环境保护策略。营林企业要对森林进行合理培育和科学采伐，在发挥森林经济效益的同时，最大限度地发挥森林的生态效益，承担其生态责任。林产品加工企业在生产中，应采取低碳环保的生产工艺，生产出绿色环保的林产品，满足消费者对林产品经济价值和生态价值的双重需求。林产品流通企业要通过市场准入机制、森林认证等方式为社会提供可持续经营的木材及其他林产品，保证市场上流通的林产品来源于合法经营的木材，避免非法木材进入流通领域，从而确保林产品的生产不会对生态环境造成不利影响。通过这三类企业的积极努力，可以实现从培育、生产加工到流通环节的生态责任。
（三）林业企业的文化责任
2011年10月，《中共中央关于深化文化体制改革的决定》中指出深化文化体制改革需要深入贯彻落实科学发展观，以科学发展为主题。2009年6月，中央召开的首次林业工作会议明确指出实现科学发展必须把发展林业作为重大举措，建设生态文明必须把发展林业作为首要任务。因此，林业企业的经营理念应该扎根于社会文化中，使生态和产业要素融入文化系统中，走人与自然和谐共生之路⑤。要以可持续发展作为指导思想，善待自然、保持人和自然之间的生态平衡，实现企业、人和社会的可持续发展，提高林业企业的核心竞争力和生命力。在所有的行动中，坚持科学发展观，正确制订和确定林业企业发展战略和规划，大力发展低碳经济，合理利用林业资源，努力提高资源利用率，保护好后备资源，实现林业资源的永续利用，为林业企业的长远发展进行科学的谋划。
三、林业企业承担社会责任的政治社会价值
环保治理的社会效益篇8
关键词：环境产业；低碳经济；生态文明
中图分类号：X22 文献标识码：a 文章编号：1003－4161(2011)03－0064－04
随着生产的发展和经济全球化的推进，人类对生态环境的影响和破坏程度越来越大，生态环境进一步恶化的趋势越来越明显。近些年来，中国生态破坏和环境污染不断加重，生态环境问题越来越突出，已经成为制约经济社会发展、关系到科学发展观的落实以及和谐社会建设成败的重要问题。治理污染、保护生态已经刻不容缓。在此背景下，中国环境意识不断觉醒，人们开始了对已有发展模式的反思，并提出了变革生产方式，调整产业结构等有利于全面、协调、可持续发展的理论观点。事实上，这些理论观点对于解决中国生态环境问题以及加强生态环境建设是非常有益的。然而，要实现中国环境问题的根本好转，促进生态环境建设的可持续发展，还必须充分运用产业经济的手段，以发展产业的思路大力培育环境产业。为此，需要在政府的扶植和指导下，以市场化的运作模式，促进环境企业和产业集合的发展，充分发展环境基金，尽早建立有利于发展低碳经济的税收和交易制度，不断加强环境法治建设。只有这样才能真正落实科学发展观，以产业发展推动环境治理，以产业制度文明建设推动生态文明发展。
一、大力培育环境产业，促成治污、减排、节能的产业集合
随着社会分工的发展，对环境问题治理的需求催生了环境产业的萌发。一方面随着社会公众环境意识的觉醒和社会环境运动的兴起，污染企业和政府开始承受更大的压力，需要进行环境治理；另一方面政府也加大立法、财政投入和政策扶持，推动了环境治理的不断发展。在环境治理初期主要是末端治理，随着政府和企业环保投入的加大，环境治理开始向前端转移，覆盖面逐渐扩大，在国民经济中逐渐占有一定的比重，最终发展成为一个产业。
环境产业是指国民经济结构中为了保护和恢复环境、防治环境污染、有效利用自然资源、满足人们生存的环境需求，为经济社会的可持续发展提品和服务支持的产业。从内容上看，它不仅包括污染控制与减排、污染清理及废物处理等有关的设备和技术服务，还包括节能技术、洁净技术和产品、环境设计及相关的服务等。环境产业的诞生改变了人类生产总是对自然资源进行单方面索取的局面。它借助产业基础和技术手段促进自然界的物质变换，促进经济效益与环境效益的统一，最终实现人与自然的和谐。因此，培育环境产业对于促进生态环境建设具有重要的意义，它不仅有利于环境保护，还有利于经济的可持续发展，并成为新的经济增长点。
(一)环境产业的发展有利于环境保护
环境产业在环境保护方面具有重要作用，既能减少资源能源的消耗，又能减少和治理环境的污染。人类的生存和发展离不开自然资源。人口不断增长的趋势短期不会改变，而自然资源的存量是有限的。如果不对人类不合理开发自然资源的行为进行限制，许多不可再生资源将会被耗尽。环境产业的兴起和发展，一方面可以提高资源利用效率，促进资源的循环利用与可持续利用，实现资源使用的代际公平；另一方面，环境产业有利于减少环境污染，提高环境自净能力，最大限度地降低人类生产活动对环境的负面影响，从而提高当代人的生活质量。有人还计算过，如果在环境产业上每投入1元钱，就可以带来lo元的社会收益。可见，环境产业具有良好的社会经济效益和生态效益的。
(二)环境产业属于朝阳产业，市场前景无限
环境产业市场广阔，发展潜力无限，对经济发展具有重要的拉升作用。首先，环境产业包含的范围非常广泛，涉及多个领域。一般来说，环境产业包含五大类：环境保护产品产业、洁净产品产业、环境保护服务业、资源综合利用产业以及自然生态保护产业等。其次，环境产业会随着产业链的延伸而不断发展：环境产品会逐步由污染治理型向污染预防型转变；废弃物的处理会由简单收集处理向废弃物无害化、资源化转变。随着工业化的发展，环境产业将由末端治理向洁净技术、绿色产品开发等前端治理方向发展。再次，环境产业具有广泛的渗透性，涉及国民经济各个部门，与各个产业都有关联，对农业、工业和服务业都有很强的渗透力。产业市场广阔的特点，决定了该产业对于改善生态环境的巨大作用和提升空间。
(三)环境产业的发展有利于促进环保科技的进步
环境产业属于技术产业，对环境技术依赖性强，对科技的需求没有止境，因此需要环境科技不断创新发展。在资源节约和生态治理方面，需要先进的绿色产品技术、资源循环利用技术、新能源开发技术等。在环境污染治理方面，更需要相关的污染监测技术、特定污染物的治理技术。正是因为环境技术具有重要作用，环境技术市场发展的规模越来越大，并成为发达国家环境产业争相发展的重点领域。目前全球环境技术市场需求约为3000亿美元，占全球环境市场总需求的一半。因此，环境技术在环境产业中具有重要地位。
(四)环境产业具有公益性，它是生态文明的重要组成部分
生态环境涉及到不特定多数人的利益，对局部地区乃至整个人类社会的生存和发展都会带来影响。环境产业提供的产品是优质环境。由于多数环境产品的消费不可分割，不能排他，因此环境产品具有公益性，不能完全依靠市场提供。环境产业需要政府的财政投入和产业政策扶持。但是，环境产业的公益性也并不排斥物质生产领域的竞争性，大多数竞争性产业可以实行市场化经营。比如环境保护设备生产、清洁生产技术以及绿色产品开发经营等均可以实行市场化。在对环境资源和服务进行科学定价的基础上，可以利用成本效益机制实现污染治理社会化、集约化，提高产业经济效益和资源配置效率，推动环境成本内部化，减少产业发展的负外部效应。这既是建设生态文明的具体体现，也是生态文明与物质文明的有机结合。
由此可见，环境产业立足于产业发展的高度，将经济增长与实现经济社会发展和生态环境发展有机统一起来。把环境保护培育成产业，对于提高资源使用效率，提高环境污染治理的积极性，减轻经济发展给生态环境所带来的负担，提高人们生活质量，实现经济社会的永续发展都具有重要意义。环境产业是产业经济与生态环境保护的结合，是经济文明与生态文明的有机结合。
二、充分发展环境基金，培育社会第三方力量，整合环保资源
培育环境产业，建立环境产业集合，这是发展环境事业、建设生态文明的宏观思路。在微观层面上，还需要建立切实可行的操作机制，使国家、社会乃至个人的环保资源得到有效整合。建立环保基金，培育社会第三方力量，是整合环保资源、提高环
保实效、推动环境产业发展的重要手段。
当前，随着生态环境问题的不断发展，国家和社会各界的环境意识有了明显的提高，参与治理环境的主体和资源也在不断增多。就国家而言，它可以增加司法资源投入，推动制定科学的环保法律法规，加大对违法行为的处罚力度；制定出台各项环境标准；加大对治污企业的财政扶持；鼓励企业社会研发各种治污节能技术等等。就企业而言，尤其那些污染排放的直接责任单位，可以增加环境治理资金的投入，加强节能减排和技术改造，提高资源利用效率。此外，一些非政府组织和个人也积极参与环境保护行动，为环保事业贡献力量。因此，参与环境保护的主体日趋多元，资金投入日益增多，资源投入日益多样。
然而，环境保护毕竟是公益性事业，在一定程度上政府与企业之间存在利益冲突：治理环境是国家和政府的职责，对企业来说却是经济负担。治理污染需要消耗资金，企业出于成本考虑，参与的积极性自然不高。甚至一些地方政府出于地方利益考虑，为了维护地方经济增长，减少企业负担，对于一些企业的超标排污行为听之任之，视而不见。由此形成这样的局面：国家需要加大环境治理力度，而政府所能提供的投入却非常有限。尽管国家三令五申要求保护环境，但是受到GDp发展指标的约束，环保事业推进缓慢，环境治理成效不大。环境保护遭通机制性瓶颈问题。
环境保护牵扯到方方面面的利益。当前环境治理模式效果不佳，主要原因在于：排污企业过多，政府监管难以到位；地方政府利益与企业利益存在某种程度的重叠，监管流于形式。要改变这种状况，必须加强环境保护的制度文明建设，积极培育第三方力量，以市场化运作的方式调动各方参与的积极性，实现对环保资源的整合，发挥资源的综合效益。而建立环保基金则是非常可行的制度选择。培育环保基金，使其成为介入环保的第三方力量，具有如下益处：一是将环保变成多方得益、有利可图的市场，使环保自觉地受到市场欢迎；二是减少环保监管环节和成本，整合杂乱无序的责任单位，使环境监管更加具有可操作性。具体操作思路如下：首先由政府、治污企业及作为第三方的环保基金签订共同协议，政府委托第三方负责污染企业的治污工作；其次，政府把原本对企业治污的补贴直接拨付给第三方，污染企业也将工业“三废”交给第三方全权作资源化处理，所得利益全部归第三方；再次，由第三方提供环保资金，提供引进的或自主研发的环保技术，对污染进行分门别类地治理。
由此可见，环境产业本身是一个“有利可图”的市场，蕴含着巨大商机，关键在于制度和机制建设，达到资源的整合。工业废料本可以变废为宝，参与循环经济。废弃物之所以没有得到重视和利用，最终变成垃圾公害，主要原因是多数企业缺乏技术和资金。如果有环保基金等第三方资金和技术的介入，则会形成多方得益的局面：企业减少了治污成本，第三方获得了政府的补贴以及废物回收的回报，政府也达到了环境治理的目标，减少了对污染企业的监管成本，实现了环境收益。政府只要监管好第三方企业，就实现了监管目标。第三方企业会按照市场化的运作模式，在治污生产中实现对众多污染企业的监管，从而改变了监管失控流于形式的状况，使环境监管更加具有可操作性。因此，发展环境基金，建立第三方制度，是推动环境事业发展与生态文明发展的有力保障。
三、尽早建立碳税收和碳交易制度，促进低碳经济的发展
大量化石能源消耗是造成大气二氧化碳浓度升高的主要原因。提高能源使用效率，降低碳排放量，发展“低碳经济”，已成各国共识。发展低碳经济不仅是中国实现可持发展、建设生态文明的重要途径，也是应对国际上以低碳技术为核心的经济发展竞争的必然选择。
为了控制温室气体排放，我国政府确定了发展低碳经济的行动目标，明确提出要加快建设以低碳为特征的工业、建筑与交通体系，加快形成低碳绿色的生活方式和消费模式。这是转变生产方式，培育环境产业，建设生态文明的最好时机。为此，需要发展应对低碳经济发展的调整能力，即“低碳技术发展和支撑能力、完善的低碳发展标准和规范、适应低碳经济发展的相关制度准备、健全的碳排放强度考核制度。”其中，建立碳排放税收和交易机制对于促进环境产业的发展，推动低碳经济建设具有积极意义。
(一)考虑制定征收碳排放税
在国内征收碳排放税的做法已经在国际上出现，目前欧洲的瑞典、丹麦、意大利以及加拿大的不列颠和魁北克在本国或本地范围内征收碳税。对于排污较重的行业企业、消费品等实施征收碳税的政策，可以给排放者一定的经济压力，形成社会导向，抑制类似产品的消费需求，限制污染企业的发展，促使其加速科技进步和产业升级。同时，通过税收这一转移支付的方式，可以为环境治理筹集资金，减轻政府的财政负担。目前世界上还没有征收碳关税的范例，但并不意味着今后不会征收。中国国内不征收碳税，出口产品有可能向国外支付碳关税。如果中国征收碳税就有可能避免在国外被征收碳税。“考虑到我国绿色税制的进程，碳税起征点可以从比较低的税率开始，以后逐渐增加税率，到一个能够明显抑制二氧化碳排放的水平。”要实现碳税的征收，需要改革资源税制度，将碳税纳入环境税范围。
(二)发展碳排放权交易市场
与碳税的征收一样，碳交易市场也是碳定价机制之一。为实现碳减排目标需要对排放单位限定排放配额，超出部分可通过市场手段购买碳排放权。而那些为减排做出贡献、拥有多余排放权的单位则可以在市场上公开出售自己的排放权。为限制二氧化碳排放、鼓励节能减排，必须建立一个集中统一的碳交易平台，为买卖双方提供充分的供求信息，降低交易成本，促进交易的公平合理。2008年以来，中国建立了上海环境能源交易所、北京环境交易所和天津排放权交易所，但这三家环境交易所还仅限于节能环保技术的转让交易，尚未开展二氧化硫排污权交易、碳排放交易。
然而国际上已经建立起较为完善的碳交易市场，形成了美国芝加哥气候交易所、欧盟排放权交易以及澳洲国家信托等主要国际碳交易市场。全球碳交易的配额市场和项目市场，近年在2005年《京都议定书》框架机制的推动下呈现飞速增长。2004年仅为3.77亿欧元，2007年上升至400亿欧元，2008年高达910亿欧元左右。据联合国开发计划署的统计显示，目前中国提供的碳减排量已占到全球市场的1/3左右，预计到2012年中国将占联合国发放全部排放指标的41%。然而中国碳交易市场因多种原因却没有发展起来，国内企业对国际交易规则不熟悉，对碳排放市场没有定价权。因此，建立和完善我国的碳交易市场具有非常重要的意义。首先，通过市场机制提高国内企业加大减排的积极性，将潜在的资源转化为现实的利益，有利于形成减排的利益导向机制。其次，发展和完善我国碳交易市场，对于提升环境产业具有积极意义。碳交易市场是金融市场，碳交易市场的繁荣对于促进我国环境产业的升级，对整个环境产业具有拉动作用。再次，对于建设生态文明具有积极意义。碳
交易市场功能的发挥对于提升社会的环境意识，重视环境资源，改善人与自然的关系具有正面的推动作用。
四、加强环境法治建设，推动生态制度文明的发展
加强环境法治和制度建设是实现环境产业发展的根本保障。良好的环境法治不仅是生态文明的重要标志，也是生态保护最后保障。环境法治包括环境立法和环境执法两方面，它是生态文明的重要组成部分。其中，环境立法是通过制定具有强制性约束力的行为规范来调整各类环境关系，为环境产业的发展和环境治理提供了有力保障，对于促进环境意识的培养，打击破坏环境的违法行为，引导社会积极建设友好的生态环境具有重要意义。环境执法是监管执行环境法律的行为，是落实环境法律的关键所在。
(一)加强环境立法
我国在环境立法上已经取得重要成果，初步建立起环境法律体系，制定、修改、提交审议、起草或论证了一系列法规，涉及到《环境保护法》、《可再生能源法》、《固体废物污染环境防治法》、《节约能源法》、《循环经济法》、《海岛保护法》、《水污染防治法》、《自然保护区域法》、《土壤污染防治法》等。应该说，我国的环境立法工作正如全国人大环境资源委员会主任委员毛如柏所言，“体现了科学发展观”，“强调法律对社会的导向作用、激励作用，强调清洁发展和持续发展”，修改和制定了多部具有促进环境经济产业发展的法律，对于培育我国环境产业发展具有重要意义。尽管立法工作取得了一定的成绩，但仍然存在一些问题，比如：“一些重要领域缺乏专门立法、法律条款的针对性和操作性仍有欠缺、立法理念滞后、法律责任偏‘软’”等。比如，至今仍未制定出类似《环境保护基本法》的法典性法律，缺少《土壤污染防治法》、《有毒有害化学品污染防治法》，《环境保护法》、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》等法律也需要及时修订完善。因此，针对这些不足，立法机关应该加强环境立法工作，完善已有环境法律，督促地方和部门制定配套法规，使环境立法成为环境产业发展和生态文明发展的重要保障。
(二)严格环境执法
环境执法是环境法治的另一方面，是环境立法的落实和延伸。但是，目前环境执法的绩效不是很明显，地方政府和环保监管部门执法不尽如人意。企业对此不够重视，往往以发展经济为理由，在节能减排上不愿意花大力气。政府担心提高企业成本，增加企业负担，执行法律也不力，从而给生态文明建设造成了不利的影响。
为了纠正环境执法不理想的状况，需要从制度上进行变革。首先，要完善环境违法责任主体制度，使负有监管职责的地方政府(尤其是环境保护部门)以及实施危害环境法律的具体单位或个人分别承担相应的法律责任。其次，要严格环境执法力度，使具体的环境法律制度得到落实，如需要严格环境污染举证责任倒置制度、生态补偿制度、生产者责任延伸制度。再次，应该在执法过程中落实环境保护激励制度，使环境执法的积极的效果体现出来，形成正面的导向作用。可见，环境执法对于落实环境法律，实践环保理念，建设生态文明具有重要而又积极的意义。
综上所述，培育环境产业加强污染治理和节能减排、发展环保基金促进第三方介入的机制建设、建立完善的环境法治形成有利于环境治理的各项制度，这些制度性安排将非常有利于中国生态文明的发展，有利于生态环境问题的解决。环境产业是生态文明的实现保障和具体体现，而生态文明必然会促进环境产业的崛起。产业文明与生态文明相互促进，协调发展。以促进环境产业发展的制度文明建设促进生态文明的发展，必然更加有利于规范人与自然以及人与社会的关系，落实科学发展观，实现生产方式的转换，以及经济社会与生态环境的可持续发展。
环保治理的社会效益篇9
农村社区发展推动农民权益保护可以体现为在整个复合系统中农村社区子系统对农民权益保护子系统的积极影响,即促进作用,但我们也应该看到农村社区发展对农民权益保护带来的一些挑战因素,甚至是一些负面影响。从农村社区发展与农民权益保护系统基本结构看,农村社区发展子系统与农民权益保护子系统具有相互作用的关系,每个系统内部又可划分为政治、经济、文化、社会、生态环境子系统,它们之间也具有相互促进和制约的关系。可以看到,农村社区发展推动农民权益保护所属的复合系统不仅具有一般系统的特征,其系统内部结构以及子系统之间相互作用机制也比一般系统要复杂很多,农村社区发展推动农民权益保护不仅需要各个子系统内部协调发展,更依赖各个子系统之间的高度协调。
(1)可调控性。农村社区发展和农民权益保护之间存在各个维度的能量流、物质流、信息流,如果不加以调控,系统自发作用后的结果可能会使农村社区发展脱离保护农民权益的初衷,出现新农村社区建设与发展的各个维度方面无法使农民满意,无法保障农民的根本利益,从而降低整个复合系统的综合能力。在这个复合系统中,政府和有关部门决策者可以从政治、经济、文化、社会、生态五方面,在一定程度上调控农村社区发展系统与农民权益保护系统之间相互作用力的大小及方向,从而使农村社区发展成为促进农民权益保护的空间载体。
(2)复杂性。农村社区发展推动农民权益保护复合系统包括若干子系统,各个子系统之间,子系统内部,各个子系统与外部环境之间都存在相互影响相互作用的关系。同时,这些联系也错综复杂,有单向联系、双向联系、交叉联系同时并存的特点,并且这些联系并非简单的线性,而可能是多元、离散和不可逆的。所以,农村社区发展推动农民权益保护系统具有复杂性的特征。
(3)动态性。农村社区发展推动农民权益保护绝不是一个静态的过程,而是一个充满变数、异常艰辛的动态响应过程。在这个复杂系统中,且不说外部环境因素的变化,多数元素,诸如资金、技术、土地资源、农民的劳动技能、心态特征、文化价值观念等等都是变化的,我们必须把握这种变化,并作出反应,所以,也需要适时恰当调整农村社区发展推动农民权益保护的绩效指标和参数。
(4)地域差异性。农村社区发展子系统与农民权益保护子系统之间的关系在不同的地域所表现出的矛盾结构也不相同。这是因为我国不同地域农村发展水平差异较大,有些农村地区,有自己的农业支撑产业,农村经济发展水平较高,农民观念开放,农民对新农村社区建设的积极性较高,参与度也较强,农村社区职能结构合理,农村社区建设在很多方面有着较高的农民满意度,从而能较好地促进农民权益的保护;相反,有些农村地区,经济发展落后,农民观念守旧,农民对新农村社区建设缺乏积极性,参与度不高,农村社区职能结构不合理,甚至缺失,无法提高当地农民的满意度,也无法促进农民权益的保护。
农村社区发展推动农民权益保护的pSR分析
pSR模型是经济合作与发展组织给出的复合系统评价模型,是一种反映可持续发展机理的概念框架[10],即“压力一状态一响应”模型。该模型能够清晰反映子系统之间的相互作用关系,并表征系统运行的内在动力因素及机制。在环境、能源、社会、经济、农业等领域的绩效评价及决策过程中得到广泛应用。农村社区发展推动农民权益保护的作用关系可以用pSR模型来解释,具体来讲,农村社区建设的政治、经济、文化、社会、生态的活动行为,诸如“有新房无新村,有新村无新貌”现象、环境的破环、重复劳民伤财的建设、紧迫基础设施建设不全面、缺乏长效投入增长机制、不尊重农民意愿的强制建设资金的吸纳、低效能职能机构的配备等活动都对农民权益保护系统形成一定的负面压力,而同时,新农村社区建设中技能培训、经济扶持、文化的丰富等活动又会对农民权益保护系统形成一定的正面压力,即对农民权益保护的推动作用,与此同时,在这种正负压力下,农民权益保护将以一定的状态表现出来,其结果将传导给政府、社会等行为主体,使其作出一定的反应,从而减轻农村社区建设对农民权益保护的负面压力,更好地促进农民权益的保护。在pSR模型中,压力和响应评价系统是对绩效行为的反映,而状态评价系统则是对绩效结果的反映。根据农村社区发展子系统和农民权益保护子系统的系统结构特征,我们构建农村社区发展推动农民权益保护的pSR模型。农民权益保护系统的发展需要与外界进行物质和能量交换,这将受到农村社区建设活动行为的压力,这种外部压力表现在农村社区发展对农民政治权益保护的影响、对农民经济权益保护的影响、对农民文化权益保护的影响、对农民社会权益保护的影响、对农民生态权益保护的影响等5个方面;在受到各种压力后,农民权益保护系统将会在政治、经济、文化、社会、生态方面表现出一定的结构特征和功能状态,为此,我们可以构建农民政治权益保护子系统、农民经济权益保护子系统、农民文化权益保护子系统、农民社会权益保护子系统、农民生态权益保护子系统的指标体系来反映这种状态,针对农民权益保护系统状态,政府等行为主体将做出一定的反应,以采取各种措施促进农民权益保护各个子系统的改善和发展,从而使农村社区发展推动农民权益保护复合系统保持良好的结构功能状态,实现我国农村社区发展与农民权益保护的协调、可持续发展(见图，图略)
农村社区发展推动农民权益保护绩效评价指标体系的构建
农村社区发展推动农民权益保护是农村社区发展与农民权益保护在政治、经济、文化、社会、生态等各个方面相互影响、相互制约的过程,是一个错综复杂的系统,如果仅仅只是运用少量的表面考察指标来度量,是无法准确反映这一复合系统的本质特征。必须有一套恰当且细致清晰适用的指标体系加以正确描述。本文将根据农村社区发展推动农民权益保护复合系统特征及其pSR总模型的基本原理,参照评价指标体系构建的基本原则,结合现有关于绩效评价资料状况,构建农村社区发展推动农民权益保护的综合绩效指标体系。该指标体系共有5个层次,即总目标层、具体目标层、系统层、要素层、指标层[10]。
其中总目标层是评价农村社区发展对农民权益保护的总体影响;具体目标层包括农村社区发展对农民权益保护政治层面的影响、经济层面的影响、文化层面的影响、社会层面的影响、生态层面的影响;系统层分为压力子系统、状态子系统、响应子系统,压力子系统和响应子系统反映农村社区发展的绩效行为,状态子系统反映农村社区发展的绩效结果;要素层是对系统层的具体化,每个系统层可以分解为若干个要素;指标层是指标体系的最基本层次,反映要素的特征,是可以直接用于度量的评价因子。农村社区发展推动农民权益保护的绩效指标可以分解为农村社区发展推动农民权益保护的政治绩效评价指标体系、经济绩效评价指标体系、文化绩效评价指标体系、社会绩效评价指标体系和生态绩效评价指标体系。1.农村社区发展推动农民权益保护的政治绩效评价指标体系现阶段,我国农民权益保护在农村社区建设和发展过程中的政治权益保护问题比较严重,存在诸多的农民政治权益缺失以及侵犯农民政治权益的问题,具体包含了农民平等权的缺失,农村基层民主的虚位,村民自治中的问题,农民的政治管理权利、政治参与权利、政治自由权利、政治监督权利等受限的问题,农民严重缺乏利益代表与表达的问题,以及其他农民权益保护与新农村社区发展中的政治法律问题等[5]。#p#分页标题#e#
本指标体系首先通过政治压力子系统体现农村社区建设对农民政治权益保护的推动作用,以农村民主法制建设、基层民主机构配备、村民利益表达机制和村务公开、透明、议事制度等方面来反映;其次通过政治状态子系统来反映农村社区发展推动农民政治权益保护的状态结果,体现为农民参与自身权益保护的认知、渠道、维权、结果等方面的一个直接状态;再次通过政治响应子系统对于财政在农村社区民主法制建设的支持力度及相对适应性,主要选取财政及法律工具作为调控农村民主法制建设的手段,用基层民主组织建设的投入、基层民主建设的法制化率来反映政府在投入和立法方面所作出的响应,用农村社区专项资金投入、农村社区建设资金来源的配给率、成立农村社区建设专项领导组织的普及率来反映政府从资金的来源及管理组织方面的响应,用农村社区建设专项资金占市财政的支出比例来反映政府在农村社区建设方面的投入力度(具体指标详见表1)。2.农村社区发展推动农民权益保护的经济绩效评价指标体系农村社区建设的根本所在和生命力所在是发展农村经济、提高农民生活质量。农村社区的经济发展可以促进社会主义新农村建设的深入推进,使农民的生活更宽裕,便利社区居民生活,为农村地区的整体发展提供坚实的经济支持和物质保证。我国农村社区建设的初衷就是改变农村的落后面貌,稳步提高农民的收入,缩小城乡之间、工农之间的物质生活与精神生活方面的差距[5]。因此,如何发展社区经济,增加农村社区居民的收入,提高他们的物质文化水平是社区建设与发展的重中之重[1]。
经济压力子系统体现的是农村社区经济建设对农民经济权益保护的推动作用。一般从农业生产基础设施配备投入、农业科技、农村经济组织、农村金融等方面来综合反映农村社区建设对农民经济权益保护的推动能力。经济状态子系统反映了在农村社区经济建设的压力下,农民经济权益保护所呈现的状态。主要通过农民收入的增长,农业产业、城乡收入比,收入增长的抵消因素,农业生产的资金缺口的解决等方面来反映农村社区建设对农民经济权益保护的绩效结果。一般来说,政府调控经济的手段包括财政、税收、金融等,经济响应子系统主要选取科技进步对农村社区农业增长的贡献率来反映政府在农业科技投入方面的水平,用社区粮食综合生产能力、农村社区基础设施建设占市财政支出比例、农村社区农业补贴总额反映政府在农村社区建设方面的投入力度(具体指标详见表2，表略)。.农村社区发展推动农民权益保护的文化绩效评价指标体系农村社区文化由一系列基本要素组成,这些文化为农村社区内的所有成员共同拥有,同时又制约着人们的思考方式和行为方式[3]。
宣传并弘扬农村优秀传统文化,开展富有特色的文化活动,以传统文化为纽带并通过社区的道德约束和纪律约束[11],引导居民树立正确的人生观、价值观、世界观,这也是社区文化功能的具体要求[1,12]。文化压力子系统主要表现为农村社区建设对农民文化权益保护的推动作用。可以通过开展的各类培训、农村教育进展、文娱活动的开展等方面来体现农村社区建设推动农民文化权益保护的能力。文化状态子系统直接反映了在文化压力系统的作用下,农民文化权益保护的绩效结果。文化响应子系统则反映了政府在推动新农村社区建设中推动农民文化权益保护的具体措施,体现一定的力度和水平(具体指标详见表3)。4.农村社区发展推动农民权益保护的社会绩效评价指标体系农村地区公共管理与公共服务的功能应该由农村社区逐渐承接[1],由社区协助政府开展基层管理和服务工作,建立起政府行政管理和社区自我管理的有效衔接、政府依法行政和村民依法自治良性互动的农村基层社会管理体制[13]。随着国家在广大农村地区逐步建立社会福利网络,农村社区必然成为社会福利和保障制度的实施平台[14]。社会压力子系统直接体现了农村社区建设在推动农村公共事业方面的推动作用,相关指标反映了农村社区建设在推动农村公共事业方面的能力[15]。
社会状态子系统侧重于反映农民生活质量提高的程度,选取了与农民生活质量状态高度相关的政府投入配备指标来阐述本系统。社会响应子系统选取直接影响农民生活质量程度的医疗卫生、社会保障文娱基础等方面的指标以反映政府在农村社区建设中农民生活质量提高方面的关注和投入力度(具体指标详见表4)。5.农村社区发展推动农民权益保护的生态绩效评价指标体系生态环境不仅是农村生活的装饰,更能成为农民收入增长的重要途径。农村社区责无旁贷地承担起生态维护的功能[2,16],理想状态的农村社区生态建设应以社区自身的人力、物力、财力投入生态维护与利用当中,合理规划生态环境的利用和保护,同时吸引外界社会因素的参加,在农民创收的同时,保护好农村生态的平衡和环境的舒适[17]。在生态压力子系统中,农村社区建设对农民生态方面的压力一般包括两方面,一是对农村社区环境的保护和改进方面,选取社区生态建设的优质指标来反映;二是所带来的对农村环境的污染和破坏,选取代表社区生态恶化的指标来反映[18]。
生态状态子系统分别从绿化、水质、空气质量、污水处理等方面来反映农村社区中农民生态权益保护的状态[19]。生态响应子系统主要表现为对社区生态建设的改进和补偿措施,反映了政府对于农村社区环境整治的能力和水平(具体指标详见表，表略)四、讨论及建议上述笔者运用pSR模型所构建的农村社区发展推动农民权益保护的绩效评价指标体系反映了政府及相关决策部门的决策需要,具有“天然”的应用基础和广泛的适用、推广价值。但是,由于该指标体系涉及内容广、数量多,且多数指标存在于社区农民自身的感知或前期行为,致使其准确性和完整性都可能会最终影响到计算的综合评价指数的真实性。加之,农村社区建设绩效评价受到农村社区发展环境、数据质量控制等多种因素的影响,政府在实际选用农村社区发展推动农民权益保护的绩效评价指标的过程中,需要根据这些因素的特点和变化加以适当的调整和修正。因此,针对农村社区建设推动农民权益保护复合系统的复杂性及其绩效评价指标体系数据循环完善的必要性,本研究认为在运用农村社区发展推动农民权益保护指标体系的过程中应注意以下几个方面:
(1)注重指标体系运用方法的定量与定性相结合。建议采用德尔菲法与层次分析法相结合:首先通过领域专家意见的客观判断将第一层次的元素的重要性进行两两比较,构造判断矩阵,并对矩阵进行分析,找出第一层指标权重,通过归一化处理后,得到各指标的权重系数;其次进行一次性检验,确定判115断矩阵是否具有满意的一致性;再次对矩阵进行运算,得到余下几层的指标组合权重;最后计算各项指标的综合评分指数。该方法弥补了单一定性所缺乏的客观性以及单一定量所缺乏的合理性,能使最终计算的综合评分指数更具公平性与合理性。#p#分页标题#e#
(2)鼓励指标体系在农村社区建设的规划制定时早期介入。将农村社区总体规划与后期以基于农民权益保护的社区管理紧密结合,使农村社区经济效益、生态效益及社会效益的和谐统一,真正实现农村社区发展与农民权益保护的可持续性。农村社区建设是社会主义新农村建设的重要内容,但对于目前这样一个经济转轨与社会结构转型交织的特殊历史时期,既要大力发展农村社区组织,又要对农村社区相关管理进行强化和控制,比如由于一些农民素质相对低下等诸多现实性问题的存在,农村社区容易出现个别精英主义,歪曲民主,重视短期效益。因此,农村社区建设应明确以经济效益、社会效益、生态效益统筹协调发展的目标,以避免权力被异化而偏离农民合法权益保护的初衷。
(3)建议管理部门他评与自我评价同时进行。这将有利于促成建立有效的农村社区建设的工作激励、考核机制,从而形成新农村社区建设的长效机制。新农村社区建设需要各个方面的广泛参与和各部门的配合协作,可以成立一个由各部门参加的农村社区建设委员会,统筹社区建设的指导工作,各部门必须根据自身的工作职责,围绕新农村社区建设的目标,在社区规划、资金、产业、基础设施、要素配置等方面协调配合,采取必要的一系列扶持政策工作。在工作中需要以社区农民权益保护为服务宗旨,明确职责、调整关系、运用行之有效的政策措施切实解决好新农村社区建设中农民权益保护的问题。并对照相关指标,将农民群众满不满意、答不答应、高不高兴作为判断工作成败的根本标准,让广大农民认可、放心、高兴、满意。
(4)成立第三方评价机构,并确立其地位和作用。推动第三方评估进入到社区建设,可以进一步推动建立农村社区农民权益保护绩效评价的民主监督机制,强化其治理的透明性。使得新农村社区在推动农民权益保护绩效评价管理的内容具体化、程序规范化、评价真实化,又能够加强关系到农民切身利益的相关绩效评价考核决策的做出是具有合法性、合理性和可操作性的。同时改革地方政府考核任用机制,将“在哪些方面对于农民权益保护的推动,成绩显著”着重作为其考核任用的指标之一,从而使之更加关注农民利益,真正为农民权益谋福利。
环保治理的社会效益篇10
关键词:新农村建设;法治环境;法律意识
一、新农村法治环境建设的内涵与重要意义
(一)新农村法治环境建设的内涵
十六届五中全会提出建设社会主义新农村,中央一号文件以此为主题,把农村工作推向了新的历史高度,建设一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村成为全党全社会的共同认识和行动纲领。山西省委书记张宝顺指出,加快科学发展,建设和谐山西,实现“十一五”奋斗目标,离不开良好的法治环境。在依法治国的背景下,建设一个和谐的、可持续发展的社会主义新农村,法治环境建设将是社会主义新农村建设的重要内容。新农村法治环境建设的内涵应包含以下方面;
第一,新农村的法治环境建设应当致力于和谐社会秩序的构建。即以现行宪法规定的基本政治、经济和文化制度为前提,以依法治国为目标,着眼于消除现有城乡二元结构的体制障碍,从法律上确立城乡统筹发展的理念,进一步修改或完善相应的法律制度。
第二,新农村的法治环境建设应当致力于法治治理模式的转变。即转变法的政治统治功能,注重法律宣传教育与法律服务、法律援助有机结合,引导农民树立遵纪守法观念,增强参与村民自治和社会管理的意识,掌握解决矛盾纠纷、维护合法权益的法律途径,提高农民依法行使民利和依法维权的能力,积极为农民群众提供法律服务。
第三,新农村的法治环境建设应当致力于营造“以人为本”的公平理念和价值取向。和谐社会最重要的特征是公平,民主政治核心的价值观念是平等。农民群众是新农村的主人,也是新农村建设的主力军和得益者。法治环境建设应当着眼于保护农民利益、促进农民发展,从法律制度上设定保护农民各项政治、经济和参与社会管理的合法权益。
第四,新农村的法治环境建设应当致力于发展农村地区社会文化事业,逐步改善农村地区的人文环境。乡风文明不仅要靠精神文明,也要靠法律。国家将需要以强制力保障的道德规范上升为法律规范。
(二)新农村法治环境建设的重要意义
第一,优化新农村建设的法治环境,是逐步消除城乡二元结构、实现城乡统筹发展的重要保障。新农村建设的过程,不仅是农业和农村现代化的过程,同时,也是不断消除城乡二元结构、逐步实现城乡一体化的过程。
第二,优化新农村建设的法治环境,是确立农民主体地位、提高农民素质、培养新型农民和促进农民全面发展的客观需要。推进新农村法治环境建设,客观上要求保护好农民的合法权益,尊重农民意愿,维护农民利益,充分发挥农民群众的积极性和创造性。
第三,优化新农村建设的法治环境,是巩固农业基础地位、实现“三农”全面发展的重要举措。建设新农村,就是要更大程度地发展农业、解放农民、改革农村,最终解决“三农”问题。加强新农村法治环境建设,对于依法巩固和加强农业的基础地位,不断加大对“三农”的投入,使“三农”发展更加具有活力。
第四,优化新农村建设的法治环境,是维护农村稳定、促进农村和谐发展的迫切需要,也是推进依法治省、建设“法治山西”的迫切需要。农村改革的实践证明,法治是生产关系稳定的最佳保障,是广大农民的最好“定心丸”。推进新农村建设是各级政府部门义不容辞的责任,各级政府部门必须依法履行职责和提供有效服务,努力为新农村建设创造良好的法治氛围和外部环境。
二、新农村法治环境建设存在的主要问题
从笔者的调查统计数据上可以看到,只有55%的农民明确表示在切身利益遭受严重侵害时会可能利用法律武器。而针对自己所处的法治环境,只有一半的人表示满意,而绝大部分村民认为法治环境的好坏主要是由当地官员来决定,有70%的人认为当地基层官员的法律意识很一般,而有近1/4的村民认为基层官员的法律意识很低。基于以上观点,村民们普遍认为对于政府的行政行为,村民可以对抗,有87%的人不认为这是违法行为,而且有20%的人认为是闹得有理。综合对社会调查和所见所闻所感,笔者认为:目前,山西省新农村法治环境建设的社会渗透力不足,跟不上新形势的发展。所存在的问题主要有以下方面:
第一,国家关于新农村建设的法律体系还不完整,调整农业、农村、农民的法律法规还不健全,一些现实问题不能运用法律规范来调整,仍要运用伦理道德或乡土规范来处理。从立法的数量上来看,改革开放以来,我国已先后制定了20多部调整农村各类社会关系的重要法律,40多部行政法规以及和农业、农村工作相关的一系列法律法规和地方规章。但是,在建设社会主义新农村的新形势下,农村仍有很多复杂问题,找不到处理的法律依据,需要进一步制定、完善和落实相关涉农的法律法规和政策。
第二,农民法律意识水平总体上仍然十分淡薄,一些涉农法律法规的贯彻实施不力,执法过程的不严肃对法治环境的形成造成了损害。目前,在农村,有法不依、执法不严、违法不究现象极为严重,甚至出现执法的随意性,以言代法,以权压法,执法犯法,徇私枉法。
第三,农村治安形势严峻,司法公正与法治环境的现实还存在一定差距。按照现有的司法体制,农民通过法院解决他们之间的纠纷应该是比较容易的,但是由于诉讼过程的繁琐、复杂、高昂花费、司法腐败、人治干扰、某些执法官吏的运作效率低下和办事不公等,致使农民耗了很大的成本和代价去打官司,但自己的权利仍然得不到维护和落实。
三、加强新农村法治环境建设的思考建议
(一)制定和完善新农村建设的法律法规和政策,为新农村法治环境建设提供立法保障
法律作为一种社会现象,不是凭空捏造的,而是社会需求的产物,“法律应该以社会为基础”。在立法工作中,要体现党和国家在“三农”问题上的重要决策,代表和维护广大农民的根本利益,要通过立法程序,把行之有效的政策上升为法律,努力提高立法质量。要选择事关农村长远发展、农民增收和农村和谐稳定等方面的重大问题进行立法。
第一,完善统筹城乡一体化发展的法律制度。要充分认识农业农村立法对新农村建设的重要作用,新农村法治环境建设不是建立平安乡村的问题,而是如何从法律上保障城市反哺农村、工业反哺农业的公平问题,要在国民经济财政分配第二次分配中来实现。
第二,完善农村社会保障体系的立法。长期以来我国实行的城乡二元机构的管理模式,一些相关制度已经不适应新农村建设的要求,建议积极研究建立和完善有关户籍、教育、医疗、迁徙、公共财政投入、农村社会保障等制度的立法,进一步推进社会公平。
第三,完善农村公共产品供给的法律制度。当前,农村的公共产品非常匮乏,无法满足广大农村社会公众的实际需要。国家除了经济上的侧重和投入,还有必要通过立法予以保障,明确相关主体在农村公共产品供给方面的法律责任,制定相应的责任追究制度,并促成各级党委政府的积极落实,逐步改变村镇发展缺乏规划。
第四,完善农民利益保护的法律体系。着眼于保护农民利益、促进农民发展,从法律制度上设定保护农民各项政治、经济和参与社会管理的合法权益。进一步健全村民自治的法律规定,落实农民各项民利;依法确立农民专业合作社和村经济合作社及其成员的法律地位,保护农民的合法经济利益。
第五,完善巩固农业基础地位的法律制度。为巩固农业在国民经济中的基础地位,从法律上规定政府保护农业、支持农业的相关内容。完善和落实《农业法》等相关法律和制度,明确各级政府在农业投入方面的责任,以及每年农业投入占财政收入的比例、投入预算、程序和监督等内容;积极发挥政府部门在引导和推进科技创新的作用。
(二)充分发挥法律服务和保障职能,为新农村建设营造良好的法治环境
随着新农村建设进程的加快,农村法律服务需求不断增长。司法、行政机关要充分发挥法律服务职能,进一步拓展和规范农村法律服务领域,切实为加快农村经济发展、增加农民收入提供全方位、宽领域、优质高效的法律服务。
第一,深入务实、不懈普法,营造良好的法治氛围。法律素质是建设新农村的新型农民必备的素质,要树立“以人为本”的普法理念,培育农民的现代法治意识,引导农民尊重法治理念,营造崇尚法治的社会氛围。
第二,完善农村法律服务体系,提高法律服务水平。各级司法、行政部门要切实强化为“三农”服务的意识,提高办事效率,严格执法、秉公执法、减少执法活动的主观随意性,增强透明度,为广大农民提供良好的法律环境。
第三,努力改善执法行为,提高依法行政的水平,建立相互制衡的司法、执法科学运作机制。从执法环节入手,尽快提高乡村干部的法制观念和执法水平,用厉行法治来取信于民,进而树立起农民对实行法治的信心,树立农村法治权威。要加强法律服务队伍的管理,严肃查处损害农民群众利益的法律服务行为。
第四,加强社会治安综合治理,维护农村社会稳定。要充分发挥司法所、综治办和人民调解组织的作用,进一步健全完善矛盾纠纷排查调处工作机制。积极预防和妥善处置,完善农村稳定的预警机制和应急处理机制,不断增强化解社会矛盾的能力;依法打击农村犯罪活动,铲除农村恶势力,扫除黄赌毒,净化农村环境,增强村民的安全感。
第五,划清司法与行政的界限,实现和维护司法独立并有效监督地方行政。加快政治体制改革与司法改革,明确各个行政机构的职能,避免职能冲突与重叠,消灭争相管辖现象,确定行政越权、司法违法的责任及其承担,消灭行政意志在司法领域中的横行,维护法律公正正义,净化审判环境。
(三)完善村民自治制度,健全乡村治理机制、探索农村法治实践与道德实践相结合的长效机制,让民主和法治精神在农村扎下根
第一,建立以法律为核心的农村新道德,推动法律与道德走向统一。要教育农民树立先进的思想观念和良好的道德风尚,努力改善村容村貌,倡导科学健康的生活方式,形成文明向上的社会风貌。通过制定“村规民约、乡规民约”等,积极引导农民崇尚科学、抵制迷信、移风易俗、破除陋习,在农村逐步形成尊老爱幼、邻里和睦、见义勇为、扶贫济困的社会风貌。
第二,加强农村基层民主法制建设,完善和健全村民自治制度。村民自治是农村政治文明与法治建设的基础,是促进农村政治文明与法治建设的重要途径。
使农民对国家各项方针政策有更深刻的了解,让农民意识到法律在维护自身的合法权益,也知道当自身权益受到侵害时以法律作为后盾,使民主和法治精神在农民的心中扎根。
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