社会治理方式篇1
一、着力构建制度体系。
法律是治国之重器。充分发挥我国“一元两级多层次”立法体制的优势，从社会治理所调整的社会关系发展规律出发，在中央统筹下，按照各地方经济社会发展实际，有规划、有重点、有步骤、点面结合地推进社会领域立法。坚持人民代表大会制度，进一步拓宽公众参与立法的途径，通过立法论证、听证、评估等方式，依法保障公众参与社会治理权的实现。突出政府责任、公共服务和制度保障，健全完善社会保障、教育文化、医疗卫生、生态环境、安全稳定等社会领域的立法，建立健全社会组织法律制度，依法保障社会组织、公众等主体生存权、发展权以及社会治理参与权、治理权的实现。
二、着力推进依法行政。
依法行政是社会治理的核心内容。政府在社会治理中负主责，政府带头依法行政，是社会治理法治化的首要前提，新时代重点是推进政府具体行政行为的合法性和程序化。深化行政执法体制改革，依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，健全依法决策机制，设置权力清单、责任清单和负面清单，推进政府依法全面履行职能，严格、规范、公正、文明执法，真正实现“法定职责必须为，法无授权不可为”。依法推进政府职能转变。按照“政事分离、政社分离、责权利相配套”的要求，把政府不能做、做不了、做不好的专业性较强的事务让渡给社会和市场，推进政府职能向服务、指导、协调、监督方向转变。完善行政监督机制，全面推进政务公开，让社会参与到行政监督中来，形成内部监督和社会监督功能互补的立体监督网络。
三、着力完善调处机制。
法治是平衡社会利益、弥合社会矛盾、实现社会公平最有效的方式，把法治导入矛盾纠纷调处，着力完善调处机制，是社会治理法治化的重要环节。把法治作为调解制度建设的核心，着力健全完善行业性专业性调解机制，探索推进分级调解，提升纠纷调解的法治化专业化水平；积极推进司法确认，提升调解协议法律效力，用法治的方式定纷止争，保障群众合理合法诉求按照法律规定和程序来办，就能得到合理合法的结果。坚持和发展新时代“枫桥经验”，大力加强矛盾纠纷多元化解机制建设，积极推进人民调解、行政调解、司法调解衔接联动，形成功能互补、程序衔接的矛盾纠纷化解体系，凝聚调处合力，满足纠纷解决方式的多元需求。
四、着力做强法律服务。
解决法律服务发展不平衡不充分的矛盾，补齐发展和供给短板，是社会治理法治化的重要任务。持续加大政府法律服务供给，加快建成以实体、热线和网络三大平台为主体的公共法律服务体系，实现公共法律服务标准化、精准化、便捷化，最大限度满足群众法律服务需要；不断完善法律援助制度，扩大援助范围，提高援助质量，向群众提供及时充足、普惠均等、优质高效的法律援助服务，努力使人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时能够获得及时有效的法律帮助。加强法律服务市场供给，以市场为导向，大力发展律师、公证、基层法律服务、司法鉴定等法律服务业，普遍建立法律顾问制度，推动在各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，在企业设立公司律师，为社会提供多层次、可选择、市场化的法律服务。
五、着力夯实基层治理。
健全完善德治、法治、自治“三治合一”的农村治理体系，推进以法治为核心的基层治理，是社会治理法治化的重要基石。依法加强基层组织建设，选择法治素养高、依法办事能力强的基层干部当带头人，依法行使职权、管理村务、服务村民，建设知法懂法守法用法的基层组织，依法保障好、维护好农民群众自主管理农村事务的民主权利。要大力加强基层法庭、派出所、司法所、法律服务所、人民调解组织建设，健全完善村居法律顾问制度，推动律师进村居活动。推动各项涉农工作纳入法治化轨道，降低农民用法成本。充分发挥村规民约在乡村治理中的重要作用，完善村民会议、议事协商、民主听证等决策体制和工作机制，依法形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局，畅通群众诉求表达和互助渠道，依法保障群众对社会治理的知情权、参与权、决策权、管理权和监督权，激发群众依法参与社会治理的积极性、主动性、创造性。
社会治理方式篇2
论文关键词基层社会治理国家治理
一、我国基层社会治理创新的背景
党的十八届三中全会在通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“推进国家治理体系及治理能力现代化”的总体改革目标和“创新社会治理体制”的具体改革要求，创新我国基层社会治理方式正是基于这一目标和要求而做出的实践方案设计。从表面上看，正是在国家治理这一宏观政策背景的推动下，我国基层社会治理创新和实践得以开展，在政策运行路径上反映为自上而下的推动;但从实质上分析，我国基层社会治理创新与国家治理之间存在着清晰的逻辑关联，它是基层社会治理问题进入政策议程，最终成为政策方案并指导实践的现实反映，或者说我国基层社会治理创新是政府为突破现实管理难题而依据环境做出的根本性变革，国家治理据此而产生并以此为实现条件，在政策运行路径上反映为上下互动作用的结果。我国基层社会治理方式创新有着深刻的社会背景：
1.基层社会治理环境日益复杂化和高度不确定性。近几年，随着我国城市化进程的加快，人口在城乡与其他不同地区之间的流动更加频繁，由此而来的社会秩序混乱、环境污染等社会问题不断增多;民众的利益诉求逐渐多元化，复杂的利益纠纷交织在一起时常演化为激烈的群体性冲突;这些因素构成了当前我国基层复杂的社会治理环境，并时刻考验着基层政府的管理能力和管理水平。同时，随着全球化和后工业化时代的来临，社会治理环境日益复杂化和高度不确定性，外在表现为社会治理实践中难以应对的各种危机和风险，传统官僚制及治理方式不仅不能适应社会治理的现实需求，而且自身的种种弊病也成为风险和危机产生的根源。政府在社会治理过程中要承担更高成本，不同形式的公共突发性危机以及未曾涉足的网络虚拟社会管理都使政府无法用常态方法去应对，如何规避风险和分摊治理成本已成为基层政府不得不面对的难题，创新社会治理体制和改进社会治理方式便适时成为政府改革的重要内容。
2.传统政府管理模式存在局限性。传统政府管理模式是随着工业社会的发展而形成的，其强调政府作为单一主体依靠法律对社会资源的调配和控制作用，官僚制和科学管理技术为管理目标的实现提供了组织保障和技术支持，为低度复杂和低度不确定性工业社会的飞速发展提供了高的效率保障和稳定的发展环境，在一定程度上弥补了市场在供给公共服务方面存在的缺陷。但随着社会治理环境的复杂性和不确定性增强，传统政府的管理能力和公共服务供给机制已不远能满足社会主体的多样化需求，基层社会治理常因基层政府能力不足而陷入困顿状态，而作为“社会人”存在的政府工作人员，同样具有追求私利的倾向，权力寻租、官僚作风、低效率等现象大量存在，政府失灵的现象时有发生。20世纪80年代兴起的新公共管理运动正是基于弥补传统政府管理失灵而出现的，以效率追求为核心的市场化操作方案虽然在短时期内给公共管理者的社会治理带来的希望，但过分注重私人管理的工具理性主义方案却带来了改革的部门化、碎片化和价值缺失等问题，将公共管理带入了管理主义的误区。从实质上来讲，新公共管理运动并不是对传统政府管理模式的根本性改革，只是在市场模式和政府主导模式二者之间做出的选择性调适，这也是后工业化社会中政府或市场模式无法应对危机或导致危机反复的根本原因。针对传统政府在社会治理过程中越来越明显的局限性，创新基层社会管理体制和改进基层社会治理方式已显得非常必要。
3.基层社会治理主体的治理意识增强。社会治理主体的治理意识主要表现在对治理过程的能动参与。一方面，随着我国法治化进程的推进，民众更加注重对自身权利诉求的满足与实现，参政议政已成为社会公众日常生活中的一项重要追求。同时，社会团体及个人也开始担负起提供公共物品和服务的责任，他们愿意与政府以合作的方式共同治理社会。另一方面，信息技术的发展和应用打破了长期以来政府对信息的垄断，更多社会公众和团体可以通过各种平台参与到政府管理的过程，信息技术为政府与社会主体合作治理提供了必要的技术支撑，这使得社会治理创新具备了现实的可能性。基层社会治理主体不仅包括基层政府，而且也包括基层社会团体及个人。在基层政府层面，治理意识的增强不仅表现为服务型政府建设目标和引导性职能定位，而且也表现为对公共权力行使和“公共”属性的根本认知。在社会层面，社会组织及个体不仅拥有积极的参政议政能力，而且在解决社会问题时表现出与政府共同治理的意识和能力，政府与其他社会治理力量在平等协商基础上的合作共治态势也在现实实践中逐渐形成。
二、基层社会治理方式创新的内涵释义
近几年，随着我国政府管理体制改革的进一步推进，越来越多的学者开始关注对基层社会治理理论和方式的研究，形成了以“社会治理”为主题的诸多研究成果。虽然学者们的分析视角各不相同，但对社会治理的看法基本一致，概括起来主要有如下几点：
第一，社会治理的概念界定。“治理”一词源于古拉丁文和古希腊语中的“掌舵”，原意是“操纵和控制”，20世纪90年代被西方学者普遍采用，其内涵也随着社会改革实践而被逐渐完善，并最终发展成为治理理论。社会治理的理论基础是治理理论，治理理论是西方学者对新公共管理理论与新公共服务理论的合理内核进行的有效整合，其核心思想有四点：“（1）政府并非唯一的社会管理主体，各种得到公众认可的社会团体或组织都可以参与到社会管理的过程中，强调社会管理主体的多元化;（2）社会管理系统是一个网络结构，作为网络节点的各种社会管理主体不但具有自组织性，而且能都积极主动地参与到社会管理之中;（3）政府与其他社会管理主体之间是相互依赖和互动合作的关系;（4）政府对社会的治理不仅限于传统的控制手段，也强调对其他手段的综合运用。”罗伯特·罗茨在研究之后列举了有关的四种界定：“一是作为新公共管理的治理，强调政府的公共服务市场化;二是作为善治的治理，强调公共服务体系的效率、法治与责任;三是作为社会——控制体系的治理，强调政府、社会及私人部门之间的互动合作;四是作为自组织网络的治理，强调它是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。”我国学者在分析和总结的基础上将“社会治理”理解为“合作网络”，既注重公共服务供给的集体行动逻辑，又强调负责、高效和法治政府对社会治理的重要意义。由于合作网络治理对当代公共管理的环境变迁及其发展趋势有较强的解释能力，目前我国学者多采用此观点。从治理理论的内容来看，多主体参与、互动合作及多样化治理手段等要求无疑会对我国基层社会治理的探索提供重要理论指导，但基于我国基层社会治理环境的现实考量，我们需要充分考虑这些理论和技术在我国基层社会治理实践中的适用性问题。当前，我国还没有形成良好的社会治理环境，甚至缺乏国家与社会组织进行合作互动的规则和技术，建立基层社会多元主体合作共治的局面不可能一蹴而就。因此，应该在了解社会治理内涵的基础上明确基层政府在社会治理过程中的职责，制定出具体的操作技术和规则，创新基层社会治理的方式和途径。
第二，基层社会治理的作用认定。基层是国家治理的最低层级，范围包括“县、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企（事）业单位以及村民委员会和居民委员会。”基层社会治理涵盖人口、就业、民政、卫生、文化、社会保障及综治、维稳等各方面的内容，直接面对社会治理中矛盾和问题，基层社会治理的状况不仅关系到国家政策目标的实现，而且也决定着整个社会治理的效果。因此，基层社会治理方式创新是创新社会治理体制的前沿阵地，在国家治理中居于特殊地位。当前，我国基层社会治理存在着治理政策僵化、社会参与渠道不畅及基层社会主体参与不足等问题，基层社会治理的作用并未完全显现出来，创新治理方式已成为提高基层社会治理能力的重要内容。
社会治理方式篇3
关键词：法治解决问题方式；“二选一”；社会管理创新
中图分类号：D630.1 文献标识码：a 文章编号：1004-9142(2012)02-0060-05
一、法治解决问题方式及特征
人类社会存在着不同的权利和利益，在交往与互动中，诸多权益之间必定会有碰撞和冲突，这是一个时时处处均存在的、不容争辩的事实。对相互冲突的权益进行调整、对由此产生的问题加以解决，这不但必需，而且解决方式也多种多样，法治就是其中一种。法治解决问题的方式是：面对权益互相冲突的双方主张，必须作出支持一方、反对另一方的抉断。特别是在立法、司法环节，法治必须抉断，或肯定或否定、或黑或白、或是或非、或侵权或不侵权、或犯罪或不犯罪，等等。这是一种“二选一”的判断与抉择，因此，可简称法治解决问题的方式是“二选一”解决问题方式。
先看立法环节的“二选一”及其艰难性。作为法治的首要环节，周旺生指出：“立法是由特定的主体，依据一定的职权和程序，运用一定技术，制定、认可、修改、补充和废止法的活动，其直接目的是要产生和变更法这种特定的社会规范。”在“产生和变更法这种特定的社会规范”过程中，必然存在着判断与选择。例如，是否需要用法来调整；对某种意见立法是肯定还是否定；在程度上是增加还是减少；在范围上是扩大还是缩小；如此等等。立法时对这些正、反双方的判断已属不易，进行抉择更是艰难。改革开放初期，当时主管全国人大立法工作的彭真曾指出，立法就是在矛盾的焦点上划杠杠，为了社会矛盾的解决而去划一个合理的界限，这不是一件容易的事情。立法中判断与选择的艰难性、痛苦性，美国学者昂格尔也有论述：“在不同的规则解释中，在不同的法律中，在立法的不同程序中所做出每一项选择必然会为了某些人的利益而牺牲另一些人的利益。”立法中的二难选择，在不能两全的情况下往往以牺牲一方的利益为代价。
再分析司法环节的“二选一”解决问题方式。司法直接用来解决纠纷，对于诉求的案件需要确定受理或者不受理；受理后还需要判断义务是否被履行、权利是否被侵犯、合同是否被违反，抉择财产属于某甲还是属于某乙、继承权丧失还是没有丧失等；特别是司法需要最终确定胜诉或者败诉，而不能“葫芦僧判断葫芦案”。司法的所有这些活动都运用了“二选一”解决问题方式。美国学者博登海默指出：“作为一个原则，法律可以采取黑白分明的方法并用只确认一方当事人的主张和否定另一方当事人的主张来对诉讼案中相互对立的请求作出答复。”哈特在《法律的概念》一书中也谈到过“二选一”的研究课题：“在困扰着法院的大多数案件中，无论是法规中的规则，还是判例中的规则，它们所包含的可能结果都不止一个。在比较重大的案件中，总是有一个选择的问题。在此，法规的一些用语会具有两可的意义，对判例的含义‘究竟是’什么也会有对立的理解，法官将不得不在其间作出选择。”
进一步分析法治“二选一”解决问题方式，从属性上看，其具有明显的武断性特征。因为法治是一种正方与反方二元对决的零和游戏，讲究的是输赢，类似于体育比赛中的淘汰赛；法治以“铁面”现身，不和稀泥；法治以“高压线”为界，越线违法，甚至犯罪。正是法治的严格“二选一”、“铁面”与“高压线”，保证了国家的和谐有序，维护了社会的公平正义，保障了个人的自由权利，从而获得“社会最后一道防线”的尊重。正如季卫东所指出的：“法律职业的思维方式还有要求黑白分明、是非分明的特征，不含糊，尽量不容许妥协。这种特征对权利义务关系的确定化很重要，有些卫道士的色彩。”正是法治的武断性特征，提供了公平正义的基本标准，使得芸芸众生能够清楚地将其作为行为准则，使得社会生活简便而不复杂。
二、法治解决问题方式产生的原因
法治“二选一”解决问题方式以抉断或正方或反方、或黑或白、或是或非为代表，看到这点的同时也应看到：法治是社会规范和行为准则的一种，在有些情况下，这些规范和准则本身并不存在大与小、优与劣、先进与落后的区别。但是为了统一协调以及在统一协调基础上社会活动的展开，法治必须进行规则一致化、统一化活动。因为不同的主体可以有不同的信仰，但却必须具有共同的规则进行交往。作为一种陌生人之间进行交往的规则，其前提是对相互主体资格的承认和对交往规则的信仰。
社会治理方式篇4
[关键词]社会治理方式；运动式；常态化
[中图分类号]D63[文献标识码]a[文章编号]1672-2426（2014）11-0073-04
社会治理方式作为社会管理体制的一个重要内容，对提高社会治理水平具有重要作用。随着我国社会的深度转型，治理方式的社会基础正在发生根本性变化，客观上要求社会治理方式要从运动式管理转向常态化治理。正是在这样的社会大背景下，党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”全面深化改革的总目标，在此基础上，提出了创新社会管理体制，提高社会治理水平的新要求，并对改进社会治理方式做了重要的部署和安排。因此，探讨由运动式治理向常态化治理具有重要的现实意义和理论价值。
一、我国社会管理方式的发展历程
新中国成立后，我国社会管理方式主要经历了三个阶段。
（一）新中国成立至改革开放初期――运动式治理模式的形成和发展
新中国成立之初，我国经济社会百废待兴，需要整合全社会的力量和资源进行经济建设，为此，我们党沿用了革命时期所采用的社会动员模式，实行了国家凌驾于社会之上，社会完全被国家所整合的高度集中的体制。在这种体制下，国家在社会管理方面推行了“单位制”与“制”相结合的社会管理模式：一方面，通过“单位”对所有城市人员进行管理，单位将国家所掌握的资源分配给自己的成员，通过这种方式将社会成员与国家紧紧联系在一起；另一方面，通过“”这一组织来管理所有的农村人员。生产队成为最基层的社会管理单位，通过户籍管理等制度，将农民限制在农村社会，农村人口不能向城市自由流动[1]。通过这两种制度的相互补充与配合，中央政府将所有社会成员都纳入到了社会管理的范围之内，这一社会机制也成为国家进行政治动员的最有力工具。总的来说，在新中国初期到改革开放前的这段时期，我国的社会管理主要采取了运动式治理的方式。
（二）改革开放至本世纪初――运动式治理方式相对弱化
自1978年党的十一届三中全会开始，我国进入了改革开放的新时期，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，我国社会发生了翻天覆地的变化，原有的社会管理模式面临着严重挑战。一方面，市场经济的进一步发展带来了社会结构的变革，社会管理主体逐渐朝着多元化发展，社会民众开始由“单位人”向“社会人”转变，很多行业协会、中介机构等社会组织，在很大程度上分担了政府的社会管理职能，政府进行运动式管理的社会基础在某种程度上有所削弱。另一方面，经济结构多元化所导致的社会利益的多元化、城乡和区域间人口的高速流动引发的众多社会问题等等加大了政府整合社会利益的难度，在一定程度上削弱了政府的社会动员力，动摇了运动式治理的根基。因此，随着国内经济社会环境的变化，我国的社会管理方式发生了重大转变，政治性的运动式管理逐渐减少。
当然，这一时期运动式治理方式的减弱只是相对于计划经济时期的治理方式相比而言的，并不意味着这一治理模式在这一社会发展阶段的社会治理中不占主要地位，而在实际上，这一时期运动式治理还占相当大的比重。这是因为，随着改革开放的进一步深入，我国虽然在经济社会领域取得了举世瞩目的成就，但同时社会领域方面的矛盾和问题也日益凸显。而我国新的社会治理模式仍处在探索阶段，还不成熟，再加上社会管理工作方面存在的惯性思维，使得运动式治理仍然在社会生活中起着主要作用，尤其是在突发社会问题发生的特殊时期，运动式治理方式的效果尤其明显。
（三）2002年至今――治理方式的新探索
这段时期，运动式治理仍然是一个非常重要的公共政策工具。比如一旦全国上下在某一时期比较关注某一问题，有关部门就会围绕该问题开展一系列“集中整治”、“专项治理”或“严打”等活动。运动式治理往往持续时间短，打击力度大，治理效果明显，但另一方面来看，这种治理方式难以在我国社会形成一种常态化的稳定的治理体制，疾风骤雨式的运动过后，社会治理中的深层次问题就会再次凸显出来。
在意识到我国现行的运动式治理模式存在的问题之后，有关部门逐渐通过多种途径探索如何完善我国社会的常态化治理模式。2002年党的十六大报告做出了我国政府基本职能的界定――“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”，首次将社会管理定位为我国政府的四大基本职能之一，将社会管理作为社会发展的一个独立内容。以后我们党对社会建设的内涵和要求的认识越来越科学，经历从加强社会管理到提高社会治理水平、从创新社会管理体制到创新社会治理体制的逐步深化过程。[2]首次提出社会治理思想的是党的十，十提出了城乡社区治理和加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，进一步提升了社会管理在国家治理中的地位，注重发展基层自治组织等各类社会组织的社会管理职能，希望借此形成和完善我国社会的常态化治理主体，形成多元主体相互协作的社会治理体系。党的十八届三中全会则明确提出了创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求，并做出了重要部署：坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参加；推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用；健全食品药品安全监管机制，完善安全生产管理制度，健全防灾减灾救灾体制；坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度等。[3]这就要求我们必须要高度重视社会管理，努力提升自身的社会管理水平，防范和治理社会问题，将其纳入到整个社会全面发展的轨道上来。
二、运动式治理：我国社会的主要管理方式
我国社会管理体制的发展历程表明了目前我国社会管理呈现出明显的运动式治理的特征，即在社会管理过程中由各级政府、政府部门或领导干部发动的，以干部为主要的动员和参与对象，针对政府治理中遇到的重大和棘手问题而开展的一种突击性运动[4]的治理模式。
1.治理主体主要是各级党政机关。随着社会管理体制改革的不断深入，社会治理的主体突破了改革前单一的党政机关的局面，一些社会组织逐步发展和壮大，在社会治理中发挥着越来越重要的作用，成为社会治理中的一支重要的力量。但是总体来看，目前社会管理的主要力量仍然是各级党政机关，他们通常运用强制手段排除各种障碍，以保障其治理目标的实现。
2.治理行为往往针对特定的事件。虽然每一时期我国社会管理所处理的具体问题不尽相同，但通常都是针对某一特定时间和特定地点发生的特定事件进行治理，治理的客体具有明显的特定性。这种针对性和目的性使得针对这些问题制定的治理策略包括特定的治理内容和方式，并不适用于其他的治理对象。
3.治理方式主要采用政治动员。由于治理主要是针对特定事件，因此在正式的行政体制中没有专门对应的治理机构，而是根据治理问题的需要临时成立一些诸如工作组、领导小组等跨专业跨部门的组织进行领导。在治理的过程中，主管部门会在短时间内集中人力、物力和财力，进行政治动员，借助群众的力量，采取疾风骤雨般的治理方式。
运动式治理的特征决定了这种治理方式有着自身独特的优势，其可以在短时间内对民众进行政治动员，调动各部门的资源和力量形成合力，迅速且准确的完成治理目标，尤其是在突发性事件和一些久拖不决的社会问题的治理上具有极强的整治优势。当前，我国正处在社会转型期，环境污染、食品安全、等各种社会问题频发，在一定程度上挑战着我们党和国家的治理能力。为了维护正常社会秩序，重塑民众对于政府的认同度，党和政府采取在特定时期内集中有限的资源进行集中整治的运动式治理的方式就成为一种必然。此外，运动治理方式成为社会主要的治理方式还有着深刻的社会历史原因。就国家治理者来讲，新中国成立后，在一个新兴的社会主义大国采用何种方式进行社会治理，没有现成的经验可资借鉴。在同资本主义国家政治对峙的国际环境中，西方一些先进的社会管理理念和治理方式也被贴上了资本主义的标签。因此，新中国成立之后，我国只能沿用革命战争时期采取的群众运动等方式来进行公共治理，并且通过“三反”“五反”“”等运动逐渐将这种运动式的治理模式沿用下来，传统的惯性一直影响到改革开放后。另一方面，就普通的百姓而言，中国几千年的封建历史使民众养成了严重的盲从心理。建立新中国后几十年的高度集中的政治体制从某种意义上来说使得这一文化心理加以固化。改革开放后，虽然随着民主政治的建设和发展，民众自主参与意识有所提高，但是社会发育严重不足，社会自主能力仍然较弱，这种特殊的文化背景，无疑为民众进行政治宣传和动员的运动式治理方式的存在提供了极大的发展空间。
运动式治理虽然在我国目前成为主要的社会治理方式具有一定的必然性，但是这种治理方式只能是在治理资源稀缺情况下的一种权宜之计[5]，自身存在着许多弊端：
第一，运动式治理违背了法治精神。运动式治理是党和政府在特定时期内集中有限的资源进行的集中整治，这种治理方式依靠的是针对某一事件制定的临时政策，而不是法律，具有鲜明的人治特点。虽然这种方式收效快，但是在实际上违背了法治精神，弱化了法律的威信[6]，与我们长期坚持的依法治国的原则相违背，长此以往，将会阻碍我国法治进程的进一步发展和完善。
第二，运动式治理治标不治本。运动式治理通常的流程是：事件出现――上级重视――成立专项治理领导小组――召开动员大会――制定实施方案――实施治理――检查反馈――总结评估。[7]一旦某一问题用运动式的手段迅速地解决了，那么运动式治理也就结束了，社会又恢复到了原来的状态，老问题仍会死灰复燃，甚至更加严重。这种不能建立解决问题长效机制的临时性的治理方式必然使社会陷入越治理越严重的恶性循环。
第三，运动式治理成本过高，影响日常的社会秩序。作为一种管理手段，管理成本是必须考虑的问题之一。运动式治理具有治理迅速的优势，但是这种优势是以付出高额的成本为代价的。这是因为运动式治理往往是针对某一特定社会问题进行的集中整治，治理运动一旦开始，相关部门的工作都必须围绕着这一运动展开，并且要集中主要的人力物力财力资源，从而影响日常管理工作的连贯性和延续性，大大增加治理的机会成本，破坏正常的社会秩序。正如美国经济学家西蒙・库兹涅茨在《现代经济增长》一书中说：“在许多国家对市场进行大规模的暴风骤雨式的运动式管理是普遍常见的。但这种方式容易造成宽严失当的越权管理，而且形成一种奇怪的现象：问题发生之前，是‘政府最小化’状态，政府对市场上发生的破坏游戏规则行为听之任之，无所作为；问题发生之后，是‘政府最大化’状态，政府几乎耗费所有的资源去应对某一问题，整个市场规则为此停摆，政府与市场都付出了太多的代价。”[8]
第四，运动式治理降低了政府治理的公正性。迅速而高效地整治社会问题是运动式治理的首要价值目标，因此，在治理的过程中，公正公平等价值目标则往往被忽视。而在实际上，由于时间短、任务重，治理主体面临着各种压力，难以兼顾治理的效率与公平，从而导致治理的过程中，损害相关利益人的合法权益的事时有发生。政府管理不同于其他管理的重要特点就在于其价值取向的公平和正义，这一价值取向发生偏差，必然使政府管理绩效大打折扣。
三、常态化治理：社会管理的重要选择
运动式治理存在的种种弊端决定了这种治理方式必然要走向常态化治理。所谓常态化治理，是指在常态条件下，政府通过建构明确的制度和程序，安排专门部门和人员，合理利用资源，加强技能培训，发挥社会力量的协同作用，在日常生活中实现对各种冲突的常态化、经常化和规范化管理[9]。常态化治理不同于运动式治理：其一，治理主体的社会大众性。与运动式管理仅仅将党和政府作为治理主体不同，常态化治理鼓励社会成员广泛进行参与，将普通民众和基层社会组织纳入到治理体制中来。其二，治理手段法制化。与运动式治理的人治不同，常态化治理主体制定统一的制度和行为规范，以此来约束相关客体的行为，并通过这些规范化常态化的规则进行管理，将社会问题解决在萌芽状态而不是简单的进行事后补救。其三，治理效果的可持续性。常态化治理是一种长期的治理，其目的并不像运动式治理那样是将已经发生了的社会危机的损失降到最低，而是从源头上进行根治，从而将社会治理效果放到最大，对社会形成持续性的影响。由此可见，常态化治理作为一种主体多元化的、制度性的、经常性的管理方式，对于实现社会长期的稳定和和谐具有重要的意义。
随着我国社会的日益发展，政府治理的社会基础正在发生根本性的变化。目前我国一些省市针对某些专项的社会管理领域已经通过一些法规条例来赋予常态化社会管理以一定的合法性权利。同时，我国民众自主意识不断提升，对于社会治理具有较强的认可度，他们热切希望通过系统的常态化治理手段解决生活中所遇到的一些社会问题。尤其最重要的“是我们已把依法治国作为国家的一项基本国策和长期战略，那么就应在法制的精神和制度内实行稳健而有效的治理活动”[10]。这些因素都为我国社会管理领域常态化体系的建立提供了可能。在此背景之下，我国政府的治理方式必须而且应当随之做出调整与变革，政府应当逐步减少运动式治理方式的应用，将工作的重点放在建构和完善常态化的治理模式上来，为全面深化改革奠定良好的社会基础。
1.建立多元互动模式，形成常态化治理的多元治理体系。健全的多元治理主体是公共治理常态化的重要标志。目前，我们在公共治理的过程中，主要还是采用政府为主体的治理模式。根据我国社会发展的实际，在构建常态化治理模式的过程中必须要充分发挥行业协会、中介组织和群众自治组织等各种非政府组织的作用，建立政府宏观指导，各种非政府组织共同参与的多元治理模式。同时，积极构建多元治理主体之间的协调机制，促进各主体之间的良性互动。
2.健全相关法律制度，加强常态化治理的体制机制建设。我国之所以运动式管理泛滥，其根本原因是我们常规管理的法律制度不健全。我国现有的法律法规普遍存在着数量少、系统性弱、操作性不强等问题，因此，减少运动式管理，必须制定和完善常规管理的相关法律制度，保证在进行日常的公共治理的过程中做到有法可依。
3.强化执法监督，完善常态化治理的追责机制。运动式执法其重要原因之一就是日常社会生活中由于某些职能部门监管不作为，从而造成的有法不依，执法不严，等到问题成堆的时候，为防止事态的进一步恶化，不得不依靠运动式治理在较短的时间内解决问题。因此，在社会的治理方式上要减少运动式治理，必须在日常的社会生活中强化执法监督，做到违法必究，从而保证有法必依，执法必严。为此，一是加强公共治理过程中的定期的监督和检查，从而对错误的行为及时进行更正和修改，实现从以往被动的责任追究向常态化的问责转变。二是加大对渎职、行政不作为官员的问责力度，有效威慑政府在常态管理中的“不作为”或者“反作为”的现象。三是充分发挥民众、媒体等外部力量的监督和评价，强化社会监督，提升公共问题治理过程中的公正性和客观性。
4.加强宣传和教育，提升整个社会常态化治理的主动意识。任何公共行政都存在和发展于特定的文化背景之中，这意味着任何一种具体的行政行为与责任表现，乃至对它们的认识与评价，实际上均反映着一种道德选择和追求的过程，都深深刻有某种特定的行政文化烙印。常态化治理的自觉性同相应的行政文化之间拥有极其密切的关系，我们需要通过宣传和教育，增强行政执法人员自觉进行常态化治理的意识，提升民众对于常态化治理的认可度和支持度。
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社会治理方式篇5
[关键词]社会管理创新；国家主导型；社会自治型；多中心治理；参与型治理；服务型政府
中图分类号：D035文献标识码：a文章编号：1008-410X（2013）03-0070-07
一、国家主导型的社会管理创新模式：基于国家中心主义的视角
国家主导型社会管理创新模式主要是从国家和社会的关系即政治哲学的视角来审视社会管理创新的。从这一视角出发，大致存在两种理论范式：一种是社会自治型社会管理创新模式，另一种是国家主导型社会管理创新模式。国家主导型社会管理模式主张国家在社会中的支配性地位，强调通过国家职能的发挥使社会处于良性运行状态。在此模式中，国家的社会职能得到凸显，公共权力和公共财政手段的运用是其基本特征。概括说来，按照国家在社会管理中作用的大小，国家主导型社会管理创新模式又可以分为全能型社会管理模式、福利国家型社会管理创新模式和国家主导型社会管理创新模式。
全能型社会管理模式是国家在社会管理中占绝对主导地位的管理模式，属于一种“利维坦”的社会管理方式。东欧部分社会主义国家、苏联和我国建国后至改革开放前这一时期便属于全能型社会管理模式。全能型国家管理模式的主要特点表现在国家支配社会生活的各个方面。首先，国家是社会管理的唯一主体。国家的触角延伸到社会生活的很多方面，非政府组织、私人营利组织等都没有得到发展，市民社会处于被全面控制的状态。其次，全能政府模式在政治上实行高度集权的政府体制。它以官僚制为组织依托，形成纵向上等级分明的权力等级链条。再次，在经济上，全能型模式实行的是计划经济体制，通过制定经济计划，将社会经济生活全面纳入国家掌控的范围。最后，在危机管理方面，全能型社会管理模式是一种政治动员型的危机管理模式，其特点是中央政府的号召和政治动员，各级政府和社会各界的响应配合，直至危机得以成功解决[1]。
福利国家模式属于另外一种国家主导型的社会管理创新模式。与全能型国家模式相比，福利国家模式中国家的主导地位不是太强，只是强调国家在解决社会公平和矫正市场失灵中的作用。福利国家模式是建立在凯恩斯主义和福利经济学基础之上的社会管理模式，是为了克服社会和市场的双重失灵而兴起的一种社会管理模式。市场的缺陷使政府干预成为必要，政府运用包括经济手段、法律手段和行政手段在内的各种工具对经济社会进行干预。在社会管理方面，主要是建立一种覆盖全社会的社会保障和保险体系，保障公民个体的基本生存和发展权利，从而破除由于经济危机而造成的社会动荡和贫困等问题。在社会管理制度方面，主要是建立各种经济社会关系制度，以协调劳资之间、不同团体之间的矛盾。同时建立福利经济制度，主要内容是在社会保险的基础上完善社会援助、社会救助以及医疗教育等制度，使公民享有较为均等的社会福利[2]。
国家主导型社会管理创新模式主要强调国家在社会管理中的主导作用。部分中国学者从中国的实际出发，认为我国具有明显的弱社会和强国家的形态，一方面，国家拥有大量的资源，表现出对社会组织和社会较强的吸纳和支持作用；另一方面，非政府组织相对弱化，发育不充分、不健全，无法承担起社会管理的责任[3]。因此，我国应该采取一种国家主导型的社会管理模式。国家主导型模式认为，社会管理创新要发扬我国政治制度的优势，通过突出党和政府在社会管理的主导作用来实现社会管理的创新；社会管理创新要利用我国的政治制度优势，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局[4]；社会管理创新需要保证社会经济政治秩序的稳定，稳定是管理创新的重点；社会管理创新通过转变党和政府的领导方式和领导体制，实现党群关系的优化和改善。概言之，国家主导型范式主张发挥党和政府在社会管理创新中的主导作用，在党和政府领导下，改善党群关系、协调社会矛盾、化解社会冲突、实现社会稳定。
尽管国家主导型创新模式是一种重要的社会管理创新方式，具有一定的理论和现实意义，但这种模式也具有一定的局限性。譬如，我国建国后实行的计划经济对我国当时国民经济的恢复和国民生活水平的提高具有较大的积极作用，但由于官僚制先天的缺陷，完全理性的假设下信息短缺问题，导致全能模式的内适应困境和外适应挑战[5]。因此，全能型社会管理模式具有不可持续发展的特点，它只在特定时期存在，随着时间推移会被其他模式取而代之。虽然福利国家模式对于市场经济的健康发展和社会的稳定具有重要的作用，但福利国家模式导致政府职能不断膨胀，政府财政赤字增加，在政府层面造成“行政国家”，在经济上导致西方国家出现“滞涨”现象，这些逼迫西方国家对福利国家型社会管理模式进行改革。尽管国家主导型模式对我国现阶段具有一定积极意义，符合我国的国情，但随着社会的发展，这种模式也需要改革和与时俱进。
二、社会自治型社会管理创新范式：基于公民社会理论的阐释
社会自治型理论是社会管理创新的又一个重要理论视角，它强调弱化国家的社会管理作用，突出公民社会的自治，通过保障公民的权利、培育社会自治组织等措施实现社会的善治和良性运行。社会自治型创新范式分为古典自由主义的社会管理模式和社会自治型社会管理模式。
资本主义发展初期，由于受古典自由主义的影响，政府社会管理模式呈现一种“小政府、大社会”的模式。古典自由主义社会管理模式主张“管的最少的政府是最好的政府”。在古典自由主义思想家看来，政府只是一种必要的恶，只有市场这只看不见的手无法解决的问题才由政府来解决[6]。在此时期，政府社会管理主要表现为两个特点。一是实行社会自治。对于古典自由主义来说，个人的、财产权是个人自由最为重要的组成部分，因而主张在经济上实行一种自由放任的政策，在社会管理上则强调个人自由和社会自治。在地方治理上赋予地方以自治的功能，通过地方居民的自我管理实现地方的治理。二是政府的社会管理职能较少。与自由放任政策相联系，政府的职能仅限于制定法律以保障自由竞争、维护市场秩序、保护个人生命和财产权的安全。政府通过保障公民的生命和财产安全实现社会的稳定。可以看出，这一时期社会管理最大的特点是主要通过市场机制“看不见的手”实现对经济社会的管理。
社会自治型理论模式主要是基于公民社会理论、社群主义、自由多元主义理论而提出的一种社会管理改革模式。这种模式强调社会对国家的制约作用，即通过社会对政府的制衡以实现社会的良治。社会自治型理论在社会管理创新方面主要强调三点。其一，社会管理创新关键在于保障公民的基本权利，通过维护公民的基本权利达到社会秩序的获得。“社会管理改革的核心不是强化管理，而是改善治理。……社会管理改革的根本目的是维护公民权利，提高社会的团结和包容。”[7]其二，社会管理创新需要培养成熟的公民社会。没有大量的高素质非政府组织和一个成熟的公民社会，难以实现真正的社会自治[8]。国家要为公民社会的成长承担责任，鼓励和扶持非政府组织的发展，促进公民社会实现自我治理。其三，公民社会对国家的监督和制约。托克维尔在其名著《论美国的民主》中认为，美国的政治体制之所以没有出现多数人对少数人的暴政，除了政治体制的三权分立法则之外，更为重要的是，独立自由多元的公民社会发挥了“第三只”眼的功能，监督国家权力的行使。概言之，社会管理创新需要培育一个成熟的公民社会，通过社会的自治最终实现社会的和谐稳定。
社会自治型创新模式由于观察到公民社会能够通过自主治理获得社会秩序的稳定，弥补了国家在社会管理方面的不足，为社会管理创新提供了一个可供选择的方案。但这种模式也颇受质疑。有学者就认为，公民社会理论给人以公民社会对抗国家的意象，二者关系演变为一种此消彼长的零和博弈关系，这种思路不利于国家和社会关系的改善，而且公民社会的实践在很多国家造成了社会的失范和动荡[9]。同时，在当前的社会条件下，社会自治必须具备一定的前提条件，而国家和政府正是这些条件的提供主体，国家的发展方向就在于提供自治条件[10]。也就是说，社会自治必须与经济社会发展相适应，社会自治并不是绝对的自治，社会的自治还必须处理好与国家的关系，由此，才能实现社会的和谐发展。
三、多中心治理社会管理创新模式：基于善治视角的解读
多中心治理理论是基于公共管理学和政治哲学视角而提出的一个重要理论，并成为社会管理创新的一个重要理论范式。多中心治理理论的产生背景是市场机制的失败、国家治理的失效以及公民社会的兴起。多中心治理实际上借助于打破政府对社会治理的垄断，通过治理手段的多样化，实现从统治走向治理、从善政走向善治，进而达到社会管理创新的目的。多中心治理社会管理创新模式并不是单一的理论体系，它实际上包括新公共管理理论、治理理论和网络化治理等三个既相互联系又相互区别的理论源流或分支。
新公共管理作为社会管理创新的理论范式之一，其主要主张是通过引入市场机制、多种激励手段、私人部门的管理技术、市场和社会多元主体的参与来实现公共服务和公共产品的优化。新公共管理通过政府的“掌舵”和“划桨”职能的分离，使政府专注于决策职能，将公共服务职能转移给营利组织、非政府组织等社会主体，以克服政府效率低下和公共服务供给不足的问题，从公共服务供给质量和提供效率进行社会管理创新。因此，新公共管理实际上是从组织、机制和技术等管理层面来论述社会管理创新的治理途径的。与新公共管理偏重于管理途径不同，治理理论主要从政治学的角度，即国家与社会关系的角度来进行社会管理创新。治理理论主张，国家的治理既不能通过私有化解决，也不能自由放任；不能由政府机构垄断，也不能被利益集团俘虏；不能让国家权力过大，需要还权于公民社会，寻求非政府组织的参与[11]。显然，治理理论并不是否定国家的作用，而是借助于授权于公民社会来改变国家垄断公共权力，通过国家与公民社会的合作实现社会管理方式的转变和社会价值的权威性分配。网络治理理论也是多中心治理社会管理创新理论分支之一。网络治理属于一种复合多中心的治理模式，它具备一种自我组织的特点，通过自我制定政策和塑造环境实现自我治理[12]。网络治理通过对传统的领导方式的再造，增加了权力运行的诱导性和协调性，突出了不同行动者良性合作关系的建立，在制度上注重构建网络组织的多重目标和制度安排。网络治理通过政策网络的构造和自组织的治理形式来实现公共价值的权威分配，进而实现社会管理的创新。
可以看出，虽然新公共管理理论、治理理论和网络治理理论存在一些差异，但它们的共同之处是明显的，从三者的共同之处可以大致得出多中心治理在社会管理创新上的具体观点。第一，社会管理创新必须实现治理主体的多元化。国家不应该成为权力的唯一中心，非政府组织和一些营利组织在获得社会认可的基础上，也可以成为权力的来源。通过权力中心的转移来改变政府治理的失效。第二，社会管理创新的关键在于合作机制的建立。多元主体共同参与社会管理创新，既需要竞争机制的存在，更需要合作。通过合作，参与者之间形成了一个自组织的参与网络，在这个网络中，不同行动者存在着权力依赖，共同承担责任和分享社会治理的权力，从而实现对社会的治理。第三，多中心治理的结构是网状的。与传统金字塔形的治理结构相比，多中心治理是一种网状结构。政府、非政府组织、公民等都镶嵌在网状的结构中。这种网状结构在现代信息技术的支撑下，不断突破官僚制封闭的结构，实现了从单中心的信息传递模式向多中心的信息传递模式的转变。在后工业社会高度复杂和高度不确定的社会环境下，多中心治理的网状结构能有效应对风险社会的挑战。第四，政府在治理中发挥独特的作用。多中心治理强调非政府组织、公民等社会主体的参与治理功能，但并没有否定政府在社会治理中的作用。政府要改变原来的全能政府行为模式，转变为一种有效政府，实现政府的瘦身；另一方面，政府要发挥元治理的功能，在多元主体间承担组织、协调的功能。元治理的功能要求政府不但能够灵活使用各种治理工具，而且需要成为一个精明的管理者，有效管理各种政府项目，善于协调其他社会治理主体。第五，治理的目标是为了更好地实现公共利益。在单中心的治理模式下，政府能够统一分配公共资源，供给公共物品，但由于政府能力的有限性、政府自利性等因素，导致公共利益不能很好地得以实现。多中心治理理论通过引入非政府组织、营利组织、公民等多元主体，打破了政府对公共事务和社会治理的垄断，制衡了政府的权力，完善了社会利益表达渠道，从而能够在一定程度上保障公共利益的实现。
张康之在《行政道德的制度保障》一文中首次提出了“服务行政模式”概念，并以此为基础在以后的著作和论文中对服务型政府理论进行了系统的建构和论证。张康之是从人类社会历史发展的视角构建服务型政府理论的。他把人类社会治理分为农业社会的统治行政、工业社会的管理行政和后工业社会的服务型政府。服务型政府是具有伦理精神和道德取向的政府，是把公正价值放在突出位置，具有非控制导向的、开放的、合作治理的政府类型[19]。服务型政府不仅是我国行政体制改革的方向，而且对社会管理创新具有指导意义。“服务型政府和社会管理创新的提出是一致的，是社会治理方式总体性创新的两个面向”，前者是从政府类型的角度对行政体制改革提出的要求，后者则是从国家和社会关系的视角对社会治理关系的创新[20]。因此，政府社会管理体制改革应该以服务型政府为建设目标[21]。以服务型政府理论为指导，社会管理创新要突出政府的伦理精神和服务价值取向。在社会管理中，要把服务价值和公正取向放在首要位置，以克服管理行政过度效率导向和片面规则导向所导致的管理效率低下、社会矛盾频发等政府失灵现象。其次，社会管理创新要克服政府的单边行动，引入非政府组织等多元治理主体[20]。一方面，后工业社会的复杂现实使政府的单边行动无法有效应对；另一方面，非政府组织等市民社会的兴起则为政府与非政府组织合作创造了条件。最后，社会管理创新不仅要改变政府社会管理的方式、方法和服务形式等方面，更应该从价值观念、权力结构、制度设置、政府职能等多方面进行综合创新。
迟福林认为，我国社会的主要矛盾表现在经济发展的不平衡和公民的公共服务需求无法得到有效满足两个方面，因而应该建设公共服务型政府以实现政府职能的转变和进行社会管理创新。公共服务型政府要求政府向社会供给基本公共物品和高效的公共服务，以满足公民各种公共服务的需要和利益诉求[22]。从公共服务型政府的视角审视，社会管理创新主要通过公共服务的供给缓解社会矛盾和利益冲突。首先，社会管理创新要转变政府的职能，实现政府职能由经济建设型向提供公共服务为主的转变，通过供给均等化的公共物品缓解社会矛盾和利益冲突。其次，社会管理创新要健全利益协调机制，鼓励公民参与。通过公民参与，保证公共政策的制定、执行更具合理性，使公共服务更符合社会成员的需求。最后，要发展非政府组织。非政府组织的作用在于它能够提供多样化的公共服务，缓解公共产品短缺和人民群众不断增长的公共服务需求之间的矛盾。而且，非政府组织能够起到保护弱势群体利益的作用，“有组织的理性比非组织的个人行为更有利于社会和谐与社会稳定”，“保护弱势群体利益的关键在于积极规范地提高其组织化程度”[23]。
与公共服务型政府提法相似，刘熙瑞认为服务型政府是以公民本位和社会本位为价值取向，在民主社会的体制下，依据民众意愿建立的，以为公民服务为目标，发挥服务职能且担负服务责任的政府类型[24]。服务型政府是与管制型政府相对的政府，社会管理创新就是从管制型政府向服务型政府的转变。首先，社会管理创新要以人为本，真正实现公民权利。实现公民权利既要把抽象的公民权利给予细化，也要给公民实现权利的平台，赋予公民自治的空间，将政府置于公民的监督之下。社会管理创新本质在于“真正实现公民权利，其关键是把握好四种行为要素，即问政于民、决政于共、行政于和、监政于公”[25]。其次，将政府的职能转变到服务上来。要树立“好政府就是能够提供优质公共服务的政府”的观念。最后，要从法制上保障公民权利的实现。无论是政府的行为，还是公民权利的维护，一切实行法治，切实消除管制性政府重权力而轻法律的倾向。
在我国面临双重转型的情况下，我国学者基于时代特征和全球化的背景而提出服务型政府的理论，这对于我国的政府体制改革和社会管理创新无疑具有方向性的意义。特别是在后工业社会的背景下，如何构建适合中国国情的政府模式和进行社会管理体制创新，服务型政府理论给予了理论上的阐述。因此，我国社会管理创新既要把“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”作为当前管理的目标，也需要把建设服务型政府作为社会管理创新的战略目标的理论自觉。
六、结论与启示
社会管理创新既要发挥国家的引导作用，也要给社会一定的自治空间，更需要把服务型社会治理模式作为社会管理创新的战略目标。一方面，在当前时期，社会管理要发挥国家的引导作用。恩格斯在论述国家的职能时指出，国家的职能分为政治统治和社会管理职能，而前者的实现必须以后者的实施为前提。所以，社会管理是国家的重要职能之一。我国正处于社会主义初级阶段，这一阶段的突出问题是人民群众的物质文化需求尚未得到比较充分的满足。因此，国家需要承担起公共服务的职能，为公民提供基本的、均等化的公共服务，防止社会贫富分化的加剧和社会矛盾的激化。当然，这并不意味着政府回到全能政府时期或仿效资本主义福利国家模式，而是根据国情，逐步建立起符合我国国情的公共服务体系。同时，国家要充分发挥非政府组织等社会群体的力量，引导非政府组织自治和发展，从而建立一种多元主体合作治理的社会治理模式。
另一方面，社会管理创新要以构建服务型社会治理模式为战略目标。人类社会在工业社会实行是管理型社会治理模式，管理型社会治理模式的特点是强调控制导向，以官僚制为组织形式。这种治理模式已经无法适应高度复杂的后工业社会，而且由于其规模庞大和反应迟钝等弊端，其本身已经成为社会风险多发的原因之一。因此，社会管理创新必须实现治理模式的转变，要以建设服务型社会治理模式为战略目标，实现从“控制导向”向“服务导向”的转变。服务型社会治理模式是突出服务价值取向的治理模式，它在制度设计上突出伦理精神和道德取向；在本质上，它是一种合作治理模式，强调多元主体在信任的基础上平等合作。因此，它能够克服管理行政中政府的“单边主义”治理困境，也能够最大限度地促进社会和谐与发展。
社会治理方式篇6
人们往往试图发现德治与法治的人文基础，从人性善恶的哲学假设出发来理解德治与法治，认为，人性善的思想文化导致德治实践，而人性恶的思想文化导致法治实践。其实，问题并不是这么简单，关于这个问题，需要从不同的社会治理模式中来加以理解。对于统治型的社会治理模式而言，是无所谓法治的，如果说也存在着法律的话，那只不过是“治民之器”，是统治的工具。因为对于统治者来说，选择了什么样的工具能够更为有效地实现社会治理，这个工具就是好的。所以，统治者们在本意上并没有追求法治还是德治的动机。
在统治型的社会治理模式中，对于被统治者来说，德治无疑是好于法治的，因为德治在于治治者，对治者有着特殊的要求和约束；而法治则完全是针对被治者的，治者则是超越于法的作用之外的，不受法的约束。可见，统治型社会治理模式中的统治者与被统治者在法治与德治的问题上有着不同的要求。根据来自于被统治者的要求，选择德治就成了较为明智的统治方式。如果不是选择德治而是选择法治的话，那么这种仅仅针对于被治者的法治就必然会经常性地激化统治者与被统治者之间的矛盾，使统治显得缺乏稳定性的基础。在这种情况下，如果统治者愿意在统治的过程中向被统治者作出妥协的话，也会走向德治的道路。所以说，统治型的社会治理模式只有一条路可走，那就是德治。而在管理型的社会治理模式中，德治则是一条走不通的路。其原因就在于权力的公共性与权力行使的个人性之间的矛盾。
当然，社会治理需要建立在人性分析的基础上，现代哲学对人性的分析已经基本取得了这样的共同认识：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在现实中，纯粹的“经济人”和纯粹的“道德人”都是不存在的。一般说来，生活在社会中的人，既不是绝对利己的人，也不是绝对大公无私的人。因为，社会不允许绝对利己而从不利他的人存在，也不可能为绝对利他而从不利己的人提供生存的空间。在现实社会生活中，人总是表现为“经济人”和“道德人”的混合物，是善和恶、理性和非理性、利己和利他的矛盾统一体。至于哪一种因素在人身上成为主导性的因素，是因人而异的。而且，在不同的社会关系领域中，人的“经济人”因素和“道德人”因素也有着主次的区别。比如，在市场经济的领域中，人的利己特性会占主导地位，只是由于市场机制的作用才会把人的行为纳入到道德的范畴；而在公共领域中，则要求人突出其利他的特性。社会治理的模式选择，正是根据这种对人的人性的认识而作出的，即通过法治禁恶，通过德治扬善。或者说，借助于法律的手段抑制人的损人利己行为和抑制人的非理性，而借助于道德的规范激励人的利他行为和激扬人的理性。这是法律与道德最为基本和最为一般性的功能。也是法治或德治的根据。但是，法律与道德的功能毕竟不能等同于法治或德治的社会治理方式，法治与德治作为社会治理方式是与特定的社会历史阶段联系在一起的。统治型的社会治理模式一般选择了德治的社会治理方式，但只是表面上的德治，实质上则是“权治”。而管理型的社会治理则必然选择法治的社会治理方式。
根据把法治与德治与两种文化传统或两种不同文明联系在一起的做法，就会把法治看作为西方文明的结果，认为中国的文化传统决定了中国并不适宜于实行法治。实际上并不是这样。因为，根据一些理论分析，可以发现，法治与德治都是根源于某种人文精神的，都是由于对人的价值、人的生存意义的关注和对人类命运的关怀而作出的制度选择。法治是对人的存在、价值、命运的思考、关注和把握过程中的产物，德治也是出于为人提供扬善抑恶、和谐共存之生活环境的目的。但是，长期以来，也存在着另一种错误认识，即把法律精神与伦理精神对立起来。其实，人类的伦理精神并不必然与法律意识形成对抗，相反，恰恰是伦理精神能够对法律构成有力的支持。特别是当法在维护社会公平、正义等方面表现出了积极作用之后，人们就会根据伦理精神来理解法，并形成关于法的信念。
必须指出，对于法治的或德治的社会治理方式而言，人文精神并不是制度选择的决定性因素。一个社会选择了法治还是德治，主要是由于它的社会治理模式所属类型的性质决定的。统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式都无法实现法治与德治的统合，所以，在服务型的社会治理模式中，把法治与德治结合起来，就是一项合乎历史进步潮流的事业。
二、德治与法治的历史类型
在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，都存在着道德与法律的主辅之争，是道德为主法律为辅，抑或法律为主道德为辅?都是经常引起争论的问题。而实际上，这种争论往往又是没有结果的。因为，这个问题本来并不属于可以争论的范畴。在统治型的社会治理模式中，道德为主法律为辅是确定无疑的。相反，在管理型的社会治理模式中，法律为主道德为辅也是确定无疑的。所以，统治型的社会治理模式属于德治的，管理型的社会治理模式属于法治的。但是，以公共管理为内奢的服务型社会治理模式就不能够简单地被列入到上述两种模式中的任何一种。因为，公共管理中的道德与法律之间并不存在着主辅的关系，或者说在公共管理活动的具体行为中，它们是互为主辅的关系。在公共管理所致力于的公共服务中，法律是体现了伦理精神的法律，道德是具有法律效力和约束力量的道德，它们之间的统一性并不完全需要通过文字的形式来表达，而是贯穿在全部公共管理活动中的服务精神。
法律与道德谁主谁辅的问题还只是一个一般性的理论问题，在社会治理实践中它是以德治或法治的治理方式的面目出现的。在统治型的社会治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能会存在着法治的呼吁，但那只能是空想，如果强制性地推行法治，无异于是自取灭亡。中国历史上的秦王朝一十五年而终，就是最好的例证。所以，统治型的社会治理模式的典型形态必然是以德治的形式出现的。同样，管理型的社会治理模式也只能实行法治，如果无法建立起完善的法制并实施普遍的法治的话，那么也就根本建立不起健全的管理型社会治理模式。虽然在几乎所有建立起了管理型社会治理模式的国家中，都存在着关于所谓道德水平下降、价值失落的讨论和呼唤人文精神的倡议，但是，总是无法找到把这种人文追求变为现实的路径。所以说，统治型的社会治理模式可以包含着法律，但却是属于德治模式的范畴；管理型的社会治理模式需要道德，但却是片面的法治模式。只有在以公共管理为内容的服务型社会治理模式中，法律与道德才不仅仅是一般意义上的存在物，而是作为治理方式而存在的。
服务型的社会治理模式属于德治与法治相统一的模式。也就是说，在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，德治与法治都是两不相立的。统治型治理模式中的德治倾向于否定法治，尽管在一些特定的时期内也发展出法律工具，但法律工具的存在并不是服务于法治的，而是服务于德治的。同样，在管理型的社会治理模式中，也存在着与德治的不相容性，虽然法治也需要道德的补充，但道德对于这种治理模式而言，始终无法上升为制度性的因素，在制度安排中，不仅不能考虑道德的因素，反而处处表现出对道德的排斥。只有在服务型的社会治理模式中，德治与法治才获得了统一的基础。
就社会治理模式的社会关系基础而言，在权力关系中，权威的一方提倡道德，也会在行为上表现出道德的特征。但是，在权力关系作用的过程中，道德是服从于权威的，在权威的作用力与道德选择发生冲突的时候，人们往往选择了对权威的服从，而不是坚守道德和拒绝权威。所以说，在主要是由权力关系联结而成的统治型社会治理模式中，道德或者是权力执掌者自上而下的倡导，或者是权力权威的补充，在本质上，这种治理方式突出的是权威的不可移易。在管理型社会治理方式中，由于权力关系与法律关系的并存，权力的权威有时会受到法律权威的挑战和遏制，因而在人们的行为中会出现拒绝权力权威的情况。实际上，这种对权力权威的拒绝或冷漠，只不过是在权力权威和法律权威之间所作出的选择，并不意味着道德的介入。公共管理也会遇到权力权威与法律权威相冲突的问题，但在解决这种冲突的时候，不是简单地选择某一方，它需要对这种冲突加以道德反思，根据道德判断来作出行为选择。这样一来，在权力的权威、法律的权威之上，就会出现一个道德权威。道德权威是判断权力权威、法律权威社会价值的标准，也是权力权威、法律权威总体化的整合力量。道德权威在权力权威和法律权威之间作出协调，消弭它们之间的冲突，从而使法治的社会德治化。
我们讲德治，不是说在公共管理所代表的服务型社会治理模式中只有道德而没有法律，我们讲的德治或法治，所指的是治理机制的性质。我们说统治型的社会治理模式是德治的，是指这种社会治理模式是建立在伦理关系之上的。当然，在统治型的社会治理模式中，治理也就是统治，是通过对伦理关系进行改造而确立起来的统治。在这里，伦理关系是以权力关系的形式出现的，或者说，伦理关系已经演化成了权力关系。对这种统治的初步观察，所看到的是，它建立在权力关系与伦理关系交织而成的社会关系基础之上。但是，如果进行还原式的思考，我们说伦理关系是有着终极意义的统治基础。应当指出的是，对于这种社会治理模式来说，并不是不能有法，在一些特定的时期，不仅会有法律，而且可能会有着相当发达的法律。然而，无论法律达到了多么发达的程度，对于社会治理机制来说，并不具有实质性的影响。法律在这种治理模式之中，处于从属的地位。同样，我们把管理型的社会治理模式说成是法治的，也不意味着这种治理模式是完全排斥道德的，我们是讲社会治理机制的根本特性是属于法制的。与伦理关系的边缘性地位相对应，道德在这里所发挥的作用也是边缘性的。
三、权治、法治与德治
尽管服务于统治型社会治理模式的思想家们大都持有德治的理想。但是，从中国的情况来看，自从汉代确立了统治型的社会治理模式以来，在长达两千多年的时间里，社会治理还主要是依靠权力的力量来实施统治，真正像孔子所倡导的那样“为政以德”，是极为罕见的。近代以来，法律的权威得到充分的承认，在这同时，道德却遭到了相应的排斥，道德的作用日渐淡化。
权力是强制力的强制推行，是一种不容怀疑、不容违背的力量；法律则是一种规范，是明确宣示的具有公约力的行为准则。针对于个人来说，它们都是一种外在力量。我们可以打一个比方，权力之于社会整体的意义在于，用一根绳子把一颗颗珠子串起来，形成一个整体；而法律是用一个袋子把珠子装起来，也组成一个整体。实际上，这两种整体都是不具有总体性的整体，相对于整体来说，每一个人都还是单独的个人，在权力和法律的外在力量的制约之下，每个人既作为个体的人存在，又都丧失了作为人的主体性，成了与每一个他人一样的被抽象了的形式化了的人。这就是以权力来治理社会和以法津来治理社会都不可能实现对社会的充分整合的原因所在。
在权力和法律相比，道德的优越性在于，能够催化出人的内心的道德意识，使人在外在的道德规范和社会伦理机制的作用下，形成内在的道德力量，这种力量促使他在把他人融入自己的生命活动之中，把他人的事业，他人的要求看作为促使他行动的命令，同时又把自我生存的意义放置在为他人的服务之中。公共管理在把法治与德治统一起来的时候，正是一种可以在全社会生成道德规范体系和伦理机制的社会治理模式，它通过管理者的服务观念的确立，通过切实的服务行为引导社会，从而在整个社会的范围内张扬起伦理精神，使整个社会实现充分的道德化。
基于权力关系的社会治理和基于法律关系的社会治理都无法把德治与法治结合起来，只有当一种社会治理模式能够平行地包容着权力关系、法律关系和伦理关系，并实现了这三重关系互动整合，才能够把法治与德治结合起来。这种社会治理模式就是服务型的，在现阶段是以公共管理的形式出现的。公共管理无疑也是直接服务于秩序目的的管理，但是这种管理是以服务为宗旨的，是管理主体自觉地为管理客体提供服务的活动。这所依靠的不仅仅是权力或者法律，它的动力直接根源于伦理精神，而权力和法律只不过是贯彻伦理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把权力、法律和道德规范整合到一起，形成一个在伦理精神统摄下的权力、法律和道德规范相统一的管理体系，也就是一个法治与德治相统一的管理类型。
法治与德治有着目标的一致性，虽然在抽象的分析中，法治与德治各有其具体目标。但是，在终极目标上则是一致的，都是为了要营造一个协调和谐、健康有序、持续发展的氛围。从权治到法治再到德治是一个逻辑序列和历史进程。法治是高于权治的，因为，法治打破了权治条件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同样，德治高于法治，因为，德治不仅包含着法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者与被治者的相对确定性，使整个社会治理处于一种治者与被治者的互动之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要时刻不忘把自己置于被治者地位，不断地强化自己道德意义，提高道德素质，给自己造就自觉遵守法律和道德规范的强大动力。被治者在认同和接受社会治理的同时，也会加强自我道德心性修养，以强烈的社会道德责任意识和忧患意识，监督治者的遵法守德的行为，帮助完善治者的人格。
在西方和中国古代社会，法治与德治都得到了片面发展，而不是被有机地结合在一起。也就是说，西方社会片面发展了法治，而中国古代社会则片面地强调德治。结果是西方社会由于片面强调法治陷入了法兰克福学派所批判的“单向度的社会”；而中国古代社会片面强调了德治，由于这种德治得不到法制的保证，以致于在中国历史上人们常常看到的是昏君佞臣而德治不得的情况。但是，在中国传统社会的治理文化中毕竟保留了“德治”的精神，这些精神是可以加以批判地继承的。
首先，在中国传统文化中包含着一个值得注意的伦理设定，那就是认为“人皆可为圣人”，即人具有“善”的道德本性，虽然人的气质禀赋有所不同，但“为仁由己”，“圣人与我同类……人皆可以为尧舜”。正是有了这一伦理设定，才为“德治”提供了理论根据，才能够设计出“内圣”与“外王”的治国理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所讲的八条目：格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下，前五个条目都是讲自身道德的完善，属于内圣的范畴；后三个条目讲的是外在事业的建立，属于外王的范畴。认为，内圣外王是统一的，内圣是外王的基础，是出发点、立足点和本质所在。为了实现德治的目标，儒家要求治理国家的人应当成为圣人，但人如何才能成为圣人?如果履行“由内而外，由己而人”，“为仁由己”的修养原则就可以达到目标。早期儒家代表孔子认为，“仁人”要修己、克己，不可强调外界的客观条件，而要从主观努力上去修养自己，为仁由己不由人，求仁、成仁是一种自觉的、主动的道德行为。他还说：“克己复礼为仁。……为仁由己，而有由人乎哉?”(《论语·颜渊》)“我欲仁，斯仁至矣。”(《论语·述而》)“仁”是依靠自己主观努力追求所要达到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，为仁由己不由人，这是一个由内至外的过程，所以要修己以求仁。当然，他们把这种理论极端化了之后，就走向了否定外在规范必要性的歧路上去了，即认为只要具有“内圣”就自然能施行王者之政，就能成为“仁人”，不需要外在行为规范的控制。这就是我们上面所说的过于注重道德自律的价值，而轻视法律对人的行为规范的意义。特别是认为，对于“王者”来说，法律却没有任何作用。其次，在国家治理的问题上，中国传统的治国理论被称作为民本思想，把国家安危、社稷兴衰看作民心向背的结果，而民心之向背又取决于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治国。这就要求施政治国者都要以个人的人格修养来实现仁政和德治。孔子认为治国应该以道德为主，刑政为辅。他说：“道之以政，齐之以刑，民免而；道之以德，齐之以礼，有耻且格”，(《论语·为政》)这里很清楚地表明，孔子认为德礼高于刑政；他把政治的实施过程看作是道德感化过程，他认为，为政者“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”(《论语·子路》)在孔子看来，君臣之间不是靠权力制约关系，而要靠礼、忠、信等道德来维系，“君使臣以礼，臣事君以忠”。(《论语·八佾》)孟子重在讲仁政，但对礼也十分重视。以礼治国，以德治国包括社会治理者自身如何受制于礼，为政以德，即所谓的“修齐治平”、“内圣外王”，以及普通社会成员如何齐之以礼，道之以德，以保证封建社会的有序和运行。重德礼、行德教和礼教，自然需要贤人治国。尽管这些思想对人们很有诱惑力，但却是属于圣人治理的范畴，并不是制度化的德治。所以，中国历史上的德治遗产并不是可以直接继承的，而是需要加以根本性的改造，祛除它的“圣人之治”、“贤能之治”的思想内容，发现那些可以启迪德治制度化的有益因素。
与以往的社会治理方式相比，公共管理有着社会自治的性质和内容，即使公共管理的主体是政府中的公共管理组织，也无损于公共管理的社会自治性。正是这种自治性决定了公共管理不同于以往社会治理模式的那种自上而下的社会治理。这种新的特征促使公共管理在组织结构上，在行为依据上，在治理理念上，都不同于以往的社会治理模式。所以，那些在以往的社会治理模式中无法实现的空想，在公共管理过程中就能够得到实现。公共管理主体在国家的德治建设中可以成为一个示范群体，他们的道德行为对社会有着楷模般的影响作用，他们的道德观念对社会有着价值引导的功能，他们在公共管理活动中所遇到的问题有着对法律规范的示警意义。当公共管理拥有了道德化的制度，在公共管理主体的道德化活动中，在治理者们的道德化行为中，全社会的道德习惯、道德行为就比较容易养成，就会逐步形成一个道德实践的环境，并进一步形成系统的稳定的良好的道德观念和价值判断标准。
“德治”和“法治”的相辅相成在理论上现在已成为人们的共识，因为，道德讲自律，法律讲他律，自律和他律能够相互促进和相互支持的。他律可以促进人们自律，如果法制完善，人们知道某事在任何条件下都不可为，自动就会促进人们自律，加强自我约束，不去做法律所不允许的事；反过来，如果加强自律，人们的道德水平就会提高，就会自觉地遵纪守法，使社会稳定和谐地发展，从而促进法律建设的完善。但是，在实际的历史发展过程中，德治与法治从来也没有实现过统一。所以，德治与法治的问题并不是一个理论问题而是一个实际问题，是一个需要在历史发展中加以解决的问题。也就是说，只有人们能够发现一种全新的社会治理模式，才能够真正解决法治与德治相统一的问题。而公共管理所代表的服务型社会治理模式，就是能够使法治与德治统一起来的社会治理模式。
四、德治能否在教育中获得
对德治的误读并不只是“圣人之治”，更是那种试图通过教育的方式来实现整个社会的道德化的设想。虽然实行德治需要社会治理体系中的全体成员具有清楚明白的道德意识，但是，这种道德意识并不只是教育的产物，毋宁说它在根本上并不是教育的结果，而是道德制度化的结果。因为，当制度实现了道德化之后，就会不教而学，无论是担负治理角色的还是被治理角色的人们，都会崇尚道德行为和乐于过着一种道德化的生活。当然，这一点只有在公共管理所代表的社会治理模式中才能实现。在统治型的德治模式中，道德是被寄托在修身养性的基础上的，是试图通过道德教育去实现德治的。在《大学》中，我们读到的就是这种建立德治之思维路径的典型形式，“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善。知止而后有定，定而后能静，静而后能安，安而后能虑，虑而后能得。物有本末，事有终始，知所先后，则近道矣。”其实，通过道德教育并不能实现稳定的德治，对于作为道德载体的个人来说，在教育中树立起来的道德意识可能会因某一偶然事件而顷刻丧失殆尽。这个基础丧失了，德治也就不可能了。所以，建立在个人道德修养基础上的德治是虚幻的德治，只有谋求制度的道德化，才能建立起稳定的德治。
如果在一个极其一般的意义上使用“教育”的涵义，是可以说德治之中包含着对治理者和被治理者的道德教育的。但是，这种教育与我们通常所讲的那种刻意追求的要达到某种直接效果的教育是不同的，而是作为一种次生效应而存在的。也就是说，德治的直接目标是建立起道德化了的制度。在这个制度框架下，人们得到的是一种客观化了的必然教育。在这里，制度即师，由于有了道德化的制度，人的行为都会自然而然地具有道德特征，人们处理一切事务，都会包含着道德判断和道德评价。
总之，德治并不是人们所误解的那样，是一种通过道德教化的途径来实现社会治理的方式。德治是一种通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上作出制度设计和安排所确立起来的伦理化制度体系，只有这样，才能够为社会治理的目标、行为体系以及治理活动中的各种程序的合道德性提供保证。所以，德治与法治一样，都是一种制度性的社会治理方式。在这个问题上，西方国家推崇法治而贬低道德同中国古代儒家的“德主刑辅”都是错误的。在制度建设方面，德治与法治是两个维度，而且是不可分割的两个维度，只有把法治的理念与德治的理念结合起来，同时在这两种理念之下来社会治理制度的设计和安排，才会获得一种理想的社会治理模式。如果说以往的社会治理模式在制度设计和安排都或者片面地强调了法治一维或者片面地强调了法治一维或者片面地强调了德治之维的话，那么公共管理的制度设计与安排，首先需要把德治的理念与法治的理念统一起来，努力去建立一种法治与德治的相互包容和相互渗透的社会治理体系。
五、宗教、信仰与信念
在宗教产生的路径中，也许存在着这样一种可能，那就是宗教的教义和思想是来自于世俗的观念，是将世俗社会中流行的道德主张和规范以的形式再现出来。而且，一旦以宗教的形式再现的时候，就被神圣化了。如果果真如此的话，那么也可以把宗教看作是现世伦理精神和道德要求不能得到充分满足的结果。当世俗道德转化为宗教教义的时候，道德信念也同时转化为。这时，道德自身已经发生了质的改变，它已经不再属于道德的范畴，不再是伦理学研究的对象，而是以宗教的形式存在和属于信仰的内容。伦理学探讨善以及善成为可能的途径，宗教也讲善并提出了致善的道路，但是，伦理学设定为道德最高境界的善与宗教所倡导的善并不是一回事，致善的道路也存在着根本性的不同，至多也只是形式上的相近而已。
可是，宗教中的信仰概念在世俗的社会科学中受到了滥用。在整个近代社会中，一些富有理想的法治主义者往往也带有的情结，他们希望在法制社会中培养起对法律的信仰，并用这种信仰来弥补法律形式化、工具化的缺陷。可是，需要指出，对于信仰的任何期求，都是属于陈旧的意识形态的范畴。因为，任何信仰都是建立在塑造出某一终极信仰实体的前提下的，对法律的信仰也就是把法律置于这样的终极实体的地位上。当终极实体确立起来之后，就会沿着这一终极性实体的边缘，生长起体系化的信仰客体，并在这个基础上形成一个信仰体系。这种信仰体系的结构，是属于等级化的结构，而且是等级化结构的权力体系。所以，任何信仰都倾向于造就等级化的权力关系。反过来，信仰也是与权力关系联系在一起的，人类社会中的信仰普遍化的时代，往往也是权力关系占支配地位的时代。
在权力关系走向衰落的地方，信仰也会趋向于衰落。权力关系与信仰是互为前提的两个方面，一方面，任何形式信仰都必然会造成社会的等级化和权力关系化；另一方面，在等级化了的和权力关系化了的社会中，必然会产生出某种信仰。在这个意义上，我们说，信仰决不是一个社会中的少数人通过努力可以建立起来的，也不是少数人通过努力可以消除的，更不是某些知识体系的发展可以取代的。甚至，一个社会在不同的信仰之间作出选择，也是受着社会的等级化的状况和权力关系体系的具体情况所决定的。所以说，信仰的出现是有着客观基础的，如果一些人不顾及信仰的客观基础，一味任性地去研究如何确立某种信仰体系，就只能属于巴比伦人建造空中花园或通天塔之类的浪漫追求。
在我们所描述出来的历史图式中，倾向于产生信仰的等级化社会是与统治型的社会治理模式联系在一起的。严格说来，无论是宗教性的或非宗教性的信仰，都应当是这一社会中的事情。当这类社会开始走向解体的时候，实际上信仰的基础已经开始有了根本性的动摇。代之而起的管理型社会治理方式还是一个权力关系中心的体系，它所赖以产生的社会中还没有实现充分的实质性平等。在这种社会条件下，信仰还会存在。但已经远不象在等级化的和统治型社会治理模式发挥作用的社会中那样重要了。即使信仰对于一些特殊的人群还是生命的依托，但对于整个社会的存在和发展，已经不具有决定性的意义了。
在此，我们也看到，统治型的社会治理模式总是与信仰联系在一起的，在统治型的社会治理模式发挥作用的地方，必然有着某种或某些信仰与之相伴。所以，信仰的存在也可以看作是统治型社会治理模式的特征或者基础。如果一个社会中存在着普遍的信仰危机的话，实际上是统治型的社会治理体系的危机。如果经过若干时日，信仰危机的问题得到了解决，重新确立起了信仰，那么这个社会实际上又恢复了它的统治型的社会治理。如果这个社会进入一个不再确立任何形式的信仰的时期，那么，它实际上是已经找到了统治型社会治理模式的替代形式。当我们说统治型的社会治理模式是与信仰的存在联系在一起的，同时我们又认为统治型的社会治理模式属于德治。这样一来，就会产生一个问题，信仰与德治是一种什么样的关系呢?
在对人类已有的信仰普遍发挥作用的社会进行考察时，人们不难发现，凡是存在着信仰的社会，都会以德治的形式出现。即使在现代社会，凡是具有信仰特性的人群，也会在其中表现出权力关系的线索和德治的情景。但是，这只是一种表面现象，有时可能是一种假象，信仰并不必然产生德治化了的社会治理。因为，虽然信仰对道德意识的生成是有着积极意义的，但信仰本身并不必然与道德相联系。信仰之于人，是一种外在的客观力量，是在人的精神创造实体化之后又反过来压迫人的力量。如果人在这种信仰的前提下生成合乎道德规范的行为的话，那并不是道德规范的作用结果，而是信仰的结果。在本质上，并不属于道德性的。道德与信仰是不同的，道德根源于人的自觉，是一种内在的主观力量。
社会治理方式篇7
关键词：治理模式；公共管理；德治；德制；启蒙
20世纪中期，第三次浪潮悄然兴起，后工业时代来临了。这一变革对工业社会的价值观念、社会结构以及社会关系都产生了巨大的冲击，使人类又一次面临着社会治理模式解构与重构的重大考验，社会转型造成的混乱与迷茫以及新时代治理模式的重构亟待新的启蒙。张康之教授在其著作《公共管理伦理学》中以其独特的视角、宏观的视野运用现实历史主义的方法从社会制度的更替、治理模式的变迁、社会关系的发展、社会价值的变化、社会领域的发展等多个方面系统地阐述了社会的治理发展趋势，并建构性的提出了“公共管理”的社会治理模式，指出公共管理治理模式的实质是德治，其实现的关键是德制的确立，其思想对后工业社会治理模式的建构具有十分重大的启蒙意义。
一、“公共管理”治理模式的内涵
兴起于20世纪70年代的以“新公共管理”为旗帜的政府再造运动使公共管理的概念得到了广泛传播。但是张康之教授提出的“公共管理”模式的概念与前者有着本质的不同的。从某种意义上说新公共管理运动是“在政府实施干预市场失灵的政策却又出现政府失灵时寻求的新出路”。www.133229.Com它在研究方法上存在许多观点、技术、理论的“生硬拼凑”，在思维方式又陷入了“政府——市场”两极思维的陷阱，[1]在价值上更多是效率取向的；在技术手段上则是广泛的市场化。然而“当我们逐渐加强政府活动的民营化的时候，我们事实上是在增加腐败和不道德行为的倾向”。“政府企业化（市场化）运作的改革让我们付出了相当大的道德代价。”[2]（p156，158）可见新公共管理运动忽视了公共价值这一“公共行政”的灵魂。片面强调了社会关系的权力和法律向度而忽视了伦理向度，因此可以说它仍是囿于工业社会的治理模式的建构。
张康之教授所提出的公共管理模式是对“后工业社会治理模式”的全新建构。总体而言,可将“公共管理”理解为后工业社会会中的多元管理主体对以伦理关系为核心的公共管理社会关系的治理，是基于社会道德制度的德治模式；它倡导服务精神以及“合作型”的信任关系，是一种服务型的治理模式；同时又是一种基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本质是德治。具体而言我们可以从以下几个方面理解公共管理的治理模式：
首先，管理主体多元化。传统公共行政模式的一个基本命题是：公共物品只能由公共部门（政府）来提供。[3]（p23）也就是说政府是公共事务管理的唯一主体，其对公共物品的供给是垄断性的。随着后工业社会的到来，市民社会日益壮大，社会自治的程度愈来愈高，打破了原来的行政主体一元化和公共物品供给的垄断性。许多社会自治组织和非营利组织也承担起了公共物品的供给职能，政府的许多管理职能转移给社会，可以从繁杂的日常公共事务管理中解脱出来更多的负责公共政策的制定、执行以及监督。随着公共组织的迅速膨胀，“在政府与社会组织的竞争伙伴关系中，原先国家与社会的分离开始重新走上了一体化的进程。”[4]（p36）国家权力日益回归社会，政府逐渐成为一种与众多其它公共组织平等竞争的权威，整个社会在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主体呈现多元化。
其次，客体中心主义。传统的行政管理模式是“主体中心主义”的。因为传统行政的组织体制是官僚制，权力的配置呈金字塔型，权力的运行是自上而下的支配过程。这决定了管理主体必然处于中心地位，而管理客体被置于边缘性的和受支配的地位。公共管理的社会关系基础是开放、平等的伦理关系，是服务导向的，其组织形式是网络化的任务型组织。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社会成员的服务需求，即以社会成员的满意为目标。公共管理的服务模式不是把社会和公共管理客体的服务期望当作压力，而是动力。客体的服务期望越强，越能强化伦理关系，推动管理的改善。
第三，服务型的治理模式。后工业社会公共权力日益社会化，众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的主体。这实际上也意味“管理”的服务化，即公共管理已成为一种为公众服务的活动。因此“服务”是公共管理的核心价值，公共管理的体系已经不再是以权力为中心，而是以服务为中心。“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，即一种服务型的社会治理模式。
第四，注重伦理向度的治理模式。完整的社会关系应该是权力关系、法律关系和伦理关系的统一体。然而在农业社会中权力关系处于主导地位。进入工业社会后，法律关系又成为社会关系的中心。后工业社会中的公共管理模式的核心意向是服务与合作，它通过治理主体的自我约束、自我限制来保证提供优质高效的服务,在这种意向支配下的社会关系首先必然是伦理关系。伦理关系成为社会关系的核心，这决定了一切治理形式手段都要围绕“伦理”这一主题来构建。公共管理模式就是伦理关系的制度化，其目标是实现德制，是德治与法制相统一的治理模式。由于公共管理模式具有对工业社会治理模式批判继承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有较高的管理素质，因此新的治理模式更重视公共管理者的道德能力而非管理能力。后工业时代人们之间是高度的合作型信任关系，德治是公共管理模式的本质特征。
张康之教授用一系列规范化的术语为我们界定了一种全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”这一全球性的运动有了新的诠释，这一概念的界定，是从历史发展的实际出发的，也是革命性的。它使我们有理由相信：一切关于社会治理问题的思考，都会在不远的将来归宗于张康之教授对公共管理这一概念的界定。[5]
二、公共管理模式产生的历史必然性
公共管理模式的出现是社会历史发展的必然趋势。张康之教授运用历史现实主义的方法，从社会形态演进的角度给我们阐述了公共管理产生的历史必然性。《公共管理伦理学》所描绘的社会治理模式的演进及其相关因素的变化可以用下面的图表予以简单的概括。
社会治理模式及其相关因素的历史变迁比较
社会形态农业社会工业社会后工业社会
治理制度权制法制德制
治理模式权治
（统治型模式）法治
（管理型模式）德治
（服务型模式）
社会角色身份契约合作
社会关系权力关系为中心法律关系为中心伦理关系为中心
社会领域一体化（同质性）公共领域、私人领域、生活领域总体性
信任关系习俗型信任
（感性）契约型信任
（工具理性）合作型信任
（实质性）>核心价值秩序效率、公平服务
权威类型权力权威法律权威道德权威
主导精神权力意志法律精神、科学精神服务精神
总体上看，人类社会的治理模式经历了一个从“权治”到“法治”再到“德治”的历史演进过程。权治是农业社会的基本治理模式，即用权力去治理社会，属于统治型的社会治理模式。该模式下法治和德制处于边缘地位。就人们的社会角色而言，此时人们之间是身份关系；“法治”是工业社会的基本治理模式，即人们用法律治理社会，属于管理型的社会治理模式，该模式也有权治的内容，然而德治是受到排斥的，此时人们的角色是由契约关系决定的；到了后工业社会社会治理模式发展到了“德治”，即人们用道德治理。这是一种服务型的社会治理模式。这种模式是德治与法治的统一，当然也有着权治的内容，但是权治已经被边缘化了，此时人们之间是实质性的合作关系。
社会治理模式从“权治”到“法治”再“德治”的变革，是一个客观的逻辑序列和历史进程，公共管理模式的出现具有历史和逻辑的必然性。公共管理作为一种新型的社会治理方式，是德治与法治的统一，其本质是德治的，并且是人类历史上第一个在伦理精神、理念和原则基础上建立起来的社会治理模式。
三、公共管理治理模式的实现途径：德制
1.公共管理模式下制度设计的基石：人的道德存在
面对人类面临的向前大跃进的时代，托夫勒坚信：第三次浪潮“将凭借着我们理性的帮助，成为有史以来第一次具有真正人性的文明。”[6]（p3）这也意味着“公共管理”的治理模式要实现人性的全面发展。那么人都包括哪些方面呢？纵观人类的思想史，人们大都徘徊在从人的物质存在和精神存在这种二元分立和同构的立场上来认识人。而张康之教授认为：人不仅是物质存在和精神存在的同构体，而且人还具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一体。人的三个存在之间相互联系、相互制约、缺一不可。道德存在是人的道德潜能通过直觉的方式与社会理性、群体理性或职业理性的契合。道德存在是人的社会性本质所在，它是人的最深层和最本质的存在，道德存在决定了人的道德行为。
人的存在或本质是决定制度设计和制度安排的重要依据。在农业社会和工业社会，人们基于人的物理存在和精神存在所设计的“权制”和“法治”被历史证明是不完善的，无法实现人的自由而充分的发展。根据历史的发展逻辑，后工业社会，人们将从人的道德存在出发进行制度设计和制度安排。因此，对人的道德存在的认识和把握就构成了全部社会生活和活动的基础。
2.“德治”实现的关键：德制
德治思想古已有之，例如孔子有云：为政以德，譬如北辰，居其位而众星拱之。但在统治型和管理型的治理模式中德治只能作为一种可望而不可及的理想。历史经验告诉我们德治绝不可能是一种单单通过道德教化的途径来实现的社会治理方式。历史上所有的建立在个人道德修养基础上的所谓“德治”都最终都只能是“虚幻的德治”。德治的实现最终是人们道德存在的自觉。人的道德存在是客观的，是不可以教的，只能通过道德潜能与社会理性、群体理性或职业理性的相契合而觉醒。德治的实现不是靠公共管理主体的道德修养的提升，而是根源于管理客体的服务需求的刺激和约束。德治是通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上而做出制度设计和制度安排的结果。[4]（p108）因此，德治首要的、直接的目标是建立起道德化了的制度。这一制度框架能够对人起到激励和惩治作用，从而给人们以客观的约束，人们会得到一种客观化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行为都会在潜移默化中具有道德的特征。只有制度和体制的道德才是广泛的，才具有稳定的引导功能的行为规范，在这一点上，是任何个体道德都无法达到的。[7]（p210）“以制度为师“而非道德说教才是德治实现的根本途径。只有谋求制度的道德化才能建立稳定的德治。
公共管理的治理模式是服务导向的，其核心价值是服务。德制建设是公共管理服务精神的物化过程[4]（p8），服务精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保证公共管理者忠诚的去贯彻服务精神，为服务精神的实现提供保障。
公共管理模式是德治与法治的统一体，新的社会治理模式下，德治与法治实现了真正的统一，二者不仅仅作为社会治理的手段而存在，不再从属于工具理性，而成为人的本质的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
据此德制的建设应该至少包括以下几个原则：其一，在制度安排中有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制；并且已经确立的制度应当是有利于道德因素生成和成长的；[7]（p212）其二，德制要有成为服务精神贯彻实施的保障；其三，德制应该是同时在德治与法治两种理念指导之下进行的制度设计和制度安排。
德制的确立是实现德治的前提，而不是终极目标。德治的确立遵循一个循序渐进的逻辑过程。其起点是的道德的制度化。然后通过治理者及其行为的道德化影响整个治理体系中的全体成员，实现一切人的道德化。德制作为整个进程的起点具有关键性的作用，是整个社会治理体系道德化能够稳定持续发展的保障。
第三次浪潮的冲击，意味着人类社会的历史又在经历一场巨大的变革。回顾历史，我们会发现每一次重大的社会变革都有一次的宏大的启蒙运动与之相伴随。后工业时代变革呼唤一场建构性的启蒙，如果说工业社会的启蒙运动确立了法的精神的话，那么它将确立起一种伦理精神；如果说工业社会确立了分工—协作的社会体系的话，那么它将根据合作理念去进行社会建构。[8]《公共管理伦理学》一书描述了公共管理作为一种新型社会治理模式的基本特征和本质，并在服务理念下提出制度设计的构想。《公共管理伦理学》本身就是一本关于第三次浪潮的启蒙性著作，其所蕴含的思想对社会的成功转型以及新时代治理模式的构建有着的重大启蒙意义。
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社会治理方式篇8
关键词：合作治理；引导型职能；服务型政府
中图分类号：D9
文献标识码：a
文章编号：16723198（2015）18018602
1治理理论概述
自上世纪八十年代末期世界银行提出“治理危机”这一概念后，治理理论作为由西方国家首先提出来探寻治道变革、促进社会良善发展的新路径而备受学术界的关注。20世纪后半叶，在全球化浪潮不断涌进的大背景下，多国政府在处理与他国关系、化解国内公正问题、有效促进公共服务合理配置等方面越发力不从心，治理理论作为新时期化解危机之道的良方为多国政府解决上述问题提供了崭新的视角。作为一种分析框架的治理理论也在很大程度上为各国政府的变革起到了借鉴作用。自中国共产党第十八届三中全会以来，党和国家领导人将推进国家治理体系与治理能力的现代化正式提上改革议程，这一举措让合作治理再次成为社会热议的焦点。
1.1概念之辩
治理一词在中西方均有其渊源，英文中的治理（governance）源于希腊语和拉丁文，本意为操纵，控制。汉语中的治理有控制、管理、整治之意。传统意义上的治理曾一度与统治交叉出现在国家管理的过程中，甚至不加区分。现代性话语体系下的治理已经完全跳出统治管理的窠臼获得了新的时代内涵。
在处理何为治理的问题上，作为治理理论主要创始人之一的罗森瑙以及研究治理理论的著名学者罗茨、斯托克等人都对治理的概念进行了梳理，国内的俞可平教授以及诸多学者也对治理的概念作了大量的研究工作。本文借鉴全球治理委员会对治理的定义，即治理是个人和各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
1.2治理与统治
获得了现代性的治理其核心要义可概括为：政府与社会组织、公民合作共治，通过灵活的方式促进公共利益的实现。这与传统的统治观大相径庭，并且进一步来讲，治理与统治的差别可以概括为以下几方面：首先，享有权威的主体不同。在统治理论背景下，权威完全由政府垄断，其他公民与社会组织不具备与政府拥有相同权威进而进行公共事务管理的合法性身份。而在治理理论中，公民、社会组织、政府都是治理的主体。其次，权力的运行向度不同。在传统的统治背景下，权力运行严格遵循由上而下的单行线，而在治理条件下，权力运行向度变得丰富起来，不仅有自上而下的顺势，更有自下而上甚至是交叉多向的互动，公民、社会组织充分行使参与公共管理的权力。再次，实现管理目标的方式不同。统治理论中的政府管理是建立在政府是唯一合法性主体基础之上，政府管理可以用原始、人治、随意来概括；治理理论中的公共管理建立在政府与其他公民及社会组织合作共治的友好互动基础上，更加强调服务性。最后，两者的导向目标不同。传统的政府行政模式把善政作为其追求目标，并且从客观上来说善政一度促进了社会的发展。然而从本质上讲，公民及社会组织由于缺乏独立的人格并未参与到这一过程中，善政并未从根本上促进公民精神的培育与发展。治理理论把公民、社会组织以及政府的合作共治作为理论要义，在价值取向上，它所追求的是让全体成员普遍受益的善治。善治有效克服了治理理论的不足，并进行了更进一步的完善。纵观专家学者对善治的研究，可以把善治的要素概括为一下六点：合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、责任性（accountability）、法治（ruleoflaw）、回应性（responsiveness）、有效性（effectiveness）。
然而，面对许多社会问题的不可治理性并且治理理论由于其自身缺乏相应的合法性论证，多元主体的责任界定不明等缺陷，治理理论曾一度遭受责难并显示出其不成熟性，但是作为一种新的分析政府角色或行政改革的框架，治理理论无疑提供了崭新的视角，并且善治理论的提出让治理理论得到了进一步完善。
2合作治理背景下政府角色的定位
经过二十余年的发展，治理理论无论是在国际还是在国内，都形成了丰富的理论体系。假如说先前国内对治理理论的研究更多地是基于理论研究层面的话，那么十八届三中全会后的治理研究则被赋予了更多的实践色彩，尤其是十八届三中全会提出完善国家治理体系的目标，这一目标让合作治理从应然走向实然，也更让政府在合作治理层面下的角色扮演成为社会关注的焦点。
如果说传统的由政府主导的管理治理模式极大促进了工业社会的发展的话，那么在后工业社会，随着知识经济、网络信息技术的高速发展，由政府担任决定性角色的传统管理模式已经陷入尴尬的境地。放眼全球，恐怖主义、环保问题、人权问题……此起彼伏的挑战俨然已经让风险社会悄然而至。作为最大的发展中国家，当下的中国方方面面都在转型，社会所呈现出的高度复杂性与不确定性更让当前中国的改革举步维艰。如何有效应对转型阶段的困境，学界以及政府都做了极大努力。结合现阶段理论研究成果，并且从我国实际出发，笔者认为，当下中国在由工业社会向后工业社会过渡的进程中，需要继续推进服务型政府的建设进程，重新界定政府手中的权力，促进政府、社会组织与公民合作共治局面的形成。
2.1推进服务型政府建设进程
服务型政府的建设是一个宏大的话题，在这一进程中更是有这样或那样的问题，然而无论现实情况多么复杂，政府必须把“服务”二字作为核心要义。从新公共管理所提倡的“掌舵而不是划桨”再到新公共服务所要求的“服务而不是掌舵”，学界以及政府自身也越来越认识到在提供公共服务解决社会问题的同时政府应扮演的角色。当前的中国已经走过统治型与管理型政府的两种模式，正在努力构建服务型政府，然而上两种模式的影子还残留在当前服务型政府的构建进程中。如何最大限度的促进政府服务功能的实现，剔除统治型与管理型模式的糟粕，在治理背景下实现最好的服务角色扮演已经成为当前政府不得不慎重思考的问题。
2.2完善政府引导型社会管理职能
三十多年来的改革开放进程见证了中国在经济、政治等多发面的腾飞，可以说在中国崛起的过程中，政府社会管理职能从主导向引导角色的转变为中国社会的高速发展供给了巨大的动力。在具有高度不确定性的社会中，政府要么沿用传统的管理型治理模式下政府主导的路径处理政府与社会的关系问题，要么重新厘定两者关系，将政府定位在服务与引导角色上。西方自由主义在发展过程中构建了两类政府角色，一类是自由放任的“守夜人”，另一类则是积极干预的“划桨者”，中国政府在这个问题上选择了构建服务型政府与引导型社会管职能模式。引导型社会管理职能模式与主导型模式有重大区别，最为显著的是政府从主导、控制的角色转变为服务、引导的角色，并且伴随角色转变的是政府由垄断权力的集权模式向社会多主体平等享有权力的分权模式转变。“引导型社会管理职能中和了政府干预和社会自主等内容，这一职能不仅赋予干预以引导的形式而且在培育社会实现自主、自由方面既关注法律支持又包含对行动上的道德自由的保障。”在合作治理的话语体系下，政府必须继续坚持引导型社会管理职能的运用，处理好政府与社会的关系，充分调动社会主体的积极性，共同应对后工业社会的挑战。
2.3构建合作的治理体系
伴随着人类社会由农业社会走向工业社会再进一步过渡到后工业社会的进程中的，是人们的活动方式由互助向协作进一步转变为合作的变化。在农业社会中，人们基于血缘、亲缘关系，以家庭和家族为单位，开展一些不计得失的互助活动。然而到了工业社会，由于社会分工、专业化等因素，完成一项任务必须通过人与人开展的具体的协作才能得以顺利完成，以家庭与家族为单位的活动远不能满足社会化生产的需要；后工业时代的来临让协作向合作的转变。在后工业社会，高度的复杂性与不确定性是这一社会的典型特征，要解决这一社会的发展难题，就必须通过社会多主体合作的方式来解决，因为“后工业化已经造就了新的社会形态，在社会治理的意义上，已经呈现给我们多元治理主体并存的局面。从这一现实出发，我们需要建构的是一种合作治理模式”。
从合作共治的角度看待治理理论与马克思的国家消亡说，两者在某种程度上具有相当的契合性。在后工业社会中，治理的目标――善治追求的是还政于民，在追求善治的进程中必然要改变政府的家长角色，让促进合作的多主体充分参与到公共事务的处理中。也正是在这一过程中，政府在完成其历史使命后，走向消亡。当然，在后工业社会下，政府以及国家的消亡是一个漫长而持续的过程，在后工业社会的大门刚刚开启的当下，政府仍然在促进合作共治的进程中有着不可替代的作用。
在工业社会由政府扮演元治理角色或家长角色的模式下，政府是主导者，社会组织处于治理的边缘地带，在这种中心――边缘模式下，社会主体参与治理的合法性身份没有得到确立，并且由于长期处于权力的边缘地带，社会主体参与治理的有效性在短期内也难以保证。作为弥补治理理论不足的善治理论从根本上撼动了政府包揽治理的地位，这一理论的实质就是从国家回归到社会，还政于民，还权于民。构建好合作共治的体系，政府就必须放弃传统治理模式的路径依赖，重新界定社会与政府的权力。政府要把以往过度集中的权力返还到社会多主体中去，一方面，政府要扮演积极的促进角色，调动社会主体参与治理的积极性，当然这并不意味着政府主导，而是政府通过引导性方式进行。另一方面，政府要自觉，不得多管，多做。合作共治的体系构建要求政府与社会组织、公民拥有平等的角色，否则就会有回到传统治理模式的危险。
参考文献
[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[m].北京：牛津大学出版社，1995：25.
[2]俞可平.治理和善治[m].北京：社会科学文献出版社，2000：1011.
[3]郑家昊.社会复杂性条件下政府社会管理职能的引导型定位[J].中国行政管理，2013，（9）：6063.
社会治理方式篇9
【关键词】非政府组织；国家治理；影响
我国传统的国家治理模式呈现出以下特点：管理主体一元，政府是唯一的社会管理主体；管理手段简单，实行单纯的行政管理，缺少社会的合作和公民的参与；管理内容全面，政府作为唯一的管理主体包揽了所有的国家事务和社会事务。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的建立，传统的治理模式已经很难适应新形势的要求。中国国家治理模式转变的基本路径是由行政管理型模式向公共服务型模式转变。这种转变的完全实现，有赖于社会的独立、自治，有赖于公民的积极参与，而非政府组织的出现正好弥补了这些空缺。
一、非政府组织的出现使国家治理“多元化”
（一）治理主体多元化。传统的国家治理结构中政府一支力量独大，非政府组织的出现使政府――社会这一结构中的社会逐渐强大并与政府分离开来，进入社会管理领域，解决某些社会问题、提供公共服务和公共产品，成为治理的另一大社会主体。以往的国家治理中政府作为公共权力和资源的掌握者能为社会提供类似国防、交通等纯粹的公共物品，而对于准公共物品政府往往供给低效，市场存在失灵的地方，非政府组织能以公共利益为目标，通过市场化手段或者社会动员的方式提供公共产品和公共服务，成为资源配置的第三种方式。
（二）治理方式的多元化。以往政府依赖强制力保证实现社会治理的目标，社会管理中大量依靠政治手段和行政手段。非政府组织的出现，使政府在治理中更多的运用社会手段依靠社会手段的感召力、亲和力、凝聚力让“治理”少一些暴力多一些认可、少一些强制多一些配合。当前，政府在处理社会冲突的时候由于方式不当而引起公众对政府不满的事件时有发生。而非政府组织非营利性、志愿性的特点，使其具有贴近民众的天然优势，它们作为社会的中间层次，可以有效的避免公民直接面对行政权力，使政府政策通过非政府组织的协调、转达得以接受，也使公民获得利益表达途径而消弭对政府的对立情绪从而有效的促进社会的稳定与和谐。
（三）治理内容多元化。非政府组织的出现扫除社会管理盲区、促进了全面治理。在政府作为唯一的国家治理主体之下，尽管国家权力可以伸向各个角落，但是各种社会问题却不一定能逐一解决。一些影响社会稳定和谐的因素往往游离在社会管理体制之外，而这些因素得不到及时合理的处理会引发社会的无序乃至混乱，影响社会和政治的稳定，引发社会管理危机。非政府组织的非官方性、接地气性、灵活性等优势，可以对各种突发的社会问题及时采取措施甚至提前预防。更重要的是，非政府组织种类繁多、涉及领域广泛，它们能够深入到社会的每一个角落，对不同利益集团的需求有很好的掌控，能适宜地针对不同情况解决权力所不能解决的隐藏问题，维护社会的和谐稳定。
二、非政府组织的出现使国家治理的功能发生变化
首先，非政府组织的出现使国家治理更加注重以人为本的理念、追求公平正义的价值诉求。传统的国家管理主要是进行政治统治、维护社会稳定，随着现代化的进程逐步发展为提高整个社会效率、促进社会的进步，而现在随着非政府组织等社会主体的发展，国家治理的目的不仅仅是为了提高人类社会的效率，更重要的是要在效率实现的基础上体现社会公正，实现市民社会的人文性的关怀。非政府组织本身不以营利为目的，他们并不追求经济效率的至高无上，更多的将关于倾注于社会的公平、正义以及人的自由发展之上。面对在这一新的事物，国家治理中必须改变传统的观念，以人为本，实现这些价值诉求，做到治理的最终目的是为了促进人的更高更好发展。
其次，非政府组织的出现使社会治理倾向于推动全社会的协调合作。构建和谐社会我国的一项重要目标，但是没有广大人民群众参与管理的社会，难以实现真正的和谐。非政府组织一般有着广泛的群众基础，更容易与民众建立信任和联系。它们可以深人到社会的基层中，教育和动员群众，提高广大人们群众参与社会管理的意识，使管理和建设社会成为民众的责任，一旦这种责任为民众所认可，社会管理就成为大家广泛参与的全民活动，这是一种无比强大的力量。一方面非政府组织可以将政府的意愿传达给社会公众，另一方面可以将公众的意见和要求有组织的传送给政府部门，从而提高双方的互信水平。这既有利于提高政府对整个社会的整合力，也有利于推动全社会的协同合作。
三、非政府组织的出现使治理结构更加和谐
首先，非政府组织的出现使以往的以权力压倒一切的管理方式已远远不能解决各种社会问题，需要政府适应新形势新环境提高自身能力，提升和优化自身的执政水平、执政方式，推进了权力社会向能力社会的转变，也推动了从人治向法治的快速转变；其次，非政府组织为健全有效的行政管理、建立网络化、扁平化的管理机制提供了组织基础。非政府组织的网络化、弹性化的组织结构和运行方式作为一种新的公共管理技术和工具，逐渐被传统的官僚制的政府机构所认可、接受并借鉴，推动了单向控制的行政体制向协商合作的管理机制转变；第三，非政府组织的发展为开展社区自治、树立公民自尊自立自强的独立人格提供了重要的渠道和平台。传统的“单位制”已不复存在，人们逐渐淡化和消除依靠“单位”的观念，适应新时期的人才需求，成为独立的社会人；最后，国家――社会多元化社会治理模式使国家治理更加民主化，市民享有更多地参与权和发言权，政府与市场化组织、公民之间不仅是管理与被管理的关系、服务提供者与服务接受者之间的关系，同时还是被监督者与监督者的关系中，公民在监督和约束国家权力方面有了更多的话语权和主动权，国家与公民的地位关系发生了变化，公民的社会、政治地位得以提升。这些都强有力地证明了非政府组织的出现和发展都促进了国家社会向公民社会的转变，整个国家治理结构更加和谐。
党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》提出推进国家治理主体多元，治理体系和治理能力现代化，治理方式法治化，而非政府组织使我国的国家治理朝着这个方向不断迈进。
参考文献
[1]任进.政府组织与非政府组织[m].济南：山东人民出版社，2003.
社会治理方式篇10
关键词：治理体制创新; 社会组织; 社区管理路径; 机制 ;模式
“推进国家治理体系和治理能力现代化”是党的十八届三中全会提出的新的改革方向和新的举措，对于我国未来的发展规划有很强的思想性、理论性、政治性、指导性。这一重要思想体现在社会建设方面，就是提出了“创新社会治理体制”。在强调社会多种力量参与社会治理方面，还特别提出了要“激发组织活力”，“鼓励和支持社会各方面参与”，“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”等。可见，在新的形势下，我国社区建设的模式选择也就必须适应“创新社会治理体制”的要求才能迎接新的挑战。
一、“治理体制创新”具体内涵及其对社区建设模式选择的启示
1.“治理体制创新”具体内涵。十八届三中全会开始特别关注包括国家的、政府的和社会的三方面的治理体系和能力。这点颠覆了以往只关注对策和问题的常规做法，而是直接提到了国家要有自己的理念，与此前多用“创新社会管理”相比，十八届三中全会提出，要“创新社会治理”。从“管”到“治”，虽然只是简简单单一个字的变化，但这不仅是术语表述方式的变化，更代表着是一种理念的变革创新。”。在《决定》中频频提到的“治理”一词作为与传统“管理”有所区别的改革也被赋予了新的内涵。《决定》的第十三部分中指出“创新社会治理”必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序“创新社会治理体制”是一个全新概念，是通过“激发社会组织活力”，“改进社会治理方式”，而这正是社会治理体制创新的具体内涵。2.“治理体制创新”对社区建设的启示。社区作为社会构成的基本细胞，随着时代的进步、经济的发展，它的形式、方法及内容都与当时当地的社会发展水平、社会制度和体系、文化传统和历史背景有着密切的联系。改革开放以来，中国社区建设的发展已经上升为国家战略规划的重要组成部分。而十八届三中全会提出的“社会治理体制创新”的内涵和意义也为社区建设带来了新一轮发展的“春天”。2.1社会治理体制创新治理方法的应然选择——从“一元管理”到“多元治理”。回顾党的十关于社会建设的布局，在十的报告中，首次提出构建“政社分开”的现代社会组织体制和“动态管理”的社会治理体制。相比之下，社会管理的主体是公共权力部门，而社会治理既包含政府管理，也纳入了社会自治，治理的主体是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等；在权力运行的向度上，管理是自上而下的，而治理的权力则是并行的、交叉的、网格化的。性质上治理则可以是强制的，但更多是协商的，来源上除了法律外，还包括各种非国家强制的契约；从而在治理体系创新中由政府主导的“一元管理”转变为既有政府又有多级社会组织参与的“多元治理”治理方式，这也理所当然地成为社会治理体制创新治理方法的应然选择，成为社会建设里微观主体社区建设模式创新的必经之路。2.2社会治理体制创新社区建设的实然模式——呼吁社会组织参与社区管理服务。经济与社会的转型在促进国家整体发展的同时，也暴露出：“政府失效”与“市场失灵”问题，一系列社会问题的产生显现出社会需要第三方，需要有组织的创新，来弥补政府与市场的不足。于是，各种社会组织应运而生，构成并支撑现代社会的骨架。社会组织是在社会转型、体制转轨、政府职能转换的背景下发展起来的。社会组织的出现，是社会发展和居民实际生活的需要。而且社会组织在参与社区管理的过程中，并不具有强制性，但是具有一定的约束力；约束力不是来自外部压力，而是来自因为自愿参与和自主选择而形成的内在动力。社会组织与政府不同，采取“攻心”而不是“洗脑”战术，用生命影响生命，使居民实现了人格的社区化，社会化。同时，社会组织的成员对于居民来讲没有身份地位的差异，又因为每天与居民打交道，成为了最接地气的群众组织，其触角可以延伸到每一类人群，可以覆盖到每一位成员的利益，这样就能真正调动社区成员参与的积极性，有效拓展社区成员参与的广度和深度。它可以有组织、有目的地进行社会动员同时整合和影响组织成员的价值观及利益表达方式，实现有序的政治参与，减少社会成员的失范行为和对抗性的社会冲突，起到政府和社会成员矛盾“缓冲带”的作用。理所当然地成为社会治理体制创新社区建设的实践模式。
二、治理体制创新视阈中社会组织参与社区管理的路径分析
从以上论述可以看出，社会组织是社区治理的主体之一，而且是在地区地域范围内，为社区居民提供公共服务的nGo组织。通过社会组织参与社区管理是符合社会治理体制创新理念的一项重要举措，在当前的实践过程中通常都是由政府向社会组织出资购买服务，由此也产生不同的创新方式及参与路径。1.基于完全自主的原始创新方式。完全自主的原始创新方式，顾名思义，是在政府按照要求和职能范围通过购买社会组织的服务，将原来属于政府的管理功能转移，并完全交由社会组织安排、介入，政府不再进行全程干预的创新治理方式。通过此种方法，一些政府不该管、管不了的事项正逐步交由社会组织承接并成为政府职能转移的重要平台。这样的人性化治理方式，使社会组织在加强社区管理，推进社区自治、拓展社区服务、培育社区意识、链接社会资源、整合社区力量、加强多元化治理建设中显现出独特的优势。完全自主的创新方式可以最大限度地释放社会组织的正能量，取得预想不到的结果，既达到了目标，也可能带来意外的惊喜和体验。随着社会主义市场经济体制的不断完善和行政管理体制改革的逐步深化，越来越多的社区社会组织承接政府转移的相关职能。2.基于合作创新的集成创新方式。但是，我们仍将看到，这种社会治理体制创新仍然处于摸索阶段。在传统的自上而下的社会管理模式下，如果管理部门一刀切、一锅端地完全将事务交由社会组织管理，不免要承担一些风险。为尽可能地减少出现损失的几率，最大限度地减少社区治理条件下的非契合点，我们还尝试提出了社会组织与社区政府合作的集成创新方式。此种方式中，社会组织仍然作为独立的操作主体，在政府购买了相关的服务之后，在运营及帮扶方式上，政府起到一定的方向性作用，服务是由社会组织来完成，而预期的结果则是由政府导向的，按照量化指标来分批支付资金的方式。这种方式对于政府来说是省力但不省心型，方向上的指导，也会使社会组织在参与管理的过程中不会过于发散，在收集原始的社会治理有关数据的时候，相关性会更强一些。同时，也可为社会组织积累经验，再与同类项政府合作时，有的放矢，互有裨益。
三、治理体制创新视阈中社会组织参与社区管理的机制选择
落实建设和谐社会要求，实现社会治理体制创新，不能忽略现存的实际情况。众所周知，通常情况下，制度设计在顶层，政策执行在基层；对策出台在顶层，问题爆发在基层。十八届三中全会为这两方面的改革提出了纲领，政策最终是否能较好落实在基层政府。而作为基层代表的社区政府在治理体制创新的背景下，通过协调社会组织参与社区管理，使治理体制创新不再是一句空话，而是有属于自己的运行和实现机制。1.运行机制。在社会治理体制创新的过程中，根据社会组织参与社区管理的两种不同路径，也衍生出了对应不同治理方式的运行机制，从不同的角度使整个治理过程更加的专业化、职业化。1.1目标——计划式的运行机制。针对社会组织参与社区管理的完全自主的原始创新方式，与此匹配的需采用“目标—计划式的运行机制”。所谓“目标—计划”即在进行社会治理的过程中，政府列出大致的目标，比如互助养老、公共就业培训、文化卫生、社区法律宣传等等，然后通过购买服务的方式将此项事业完全委托给社会组织。在这个机制运行中，目标承担主体和计划承担主体的关系是平行的，但是在操作上是互不干涉的。社会组织在承接了项目之后，按照自身的优势和社区政府的目标需要拟定服务计划，自主地开展所需的活动，以帮助社区政府解决因人手不足导致的服务水平和质量的下降问题，将社会组织的功能最大程度地发挥。1.2监督——服务式的运行机制。相比之下，监督——服务式的运行机制则是与社会参与社区管理采取的合作创新的集成创新方式相匹配。所谓“监督——服务”即在进行社会治理过程中，社会服务承接部分社区政府的职能，但是服务内容更加细化，服务过程全程要在政府的体制范围内，不能脱离政府的监督。在这种运行机制当中，监督的施力体是政府，服务的施力体是社会组织，社会组织要在政府的监管范围和规定的额度内开展帮扶工作，关系是平等的，但是在操作上还是要收到政府管理条款的规定，不一定很严格，但是具有一定的规范性。监督——服务式的运行机制在转型时期是非常必要的，不至使治理体制创新过程发展过于迅速。循序渐进，互生共长。2.实现机制。众所周知，与人民群众利益直接相关的社会保险、各种社会保障等事务办理均在基层政府，征地、拆迁、物业管理、企业改制、医患纠纷、劳资纠纷、污染纠纷、借贷纠纷、外地人和本地人的纠纷等突出社会矛盾的爆发、解决也在基层政府，基层政府在改善社会治理、建设和谐社会具有举足轻重的地位。而在新的社会治理环境的呼吁下，社会组织参与社区管理这样一个新的举措在很大程度上促进了治理体制创新的脚步，帮助基层政府从管理到治理过渡，具体操作起来，我们也不能忽视这些重要的实现机制。2.1政策引导机制——观念创新。进行资金支持是政府对社会组织最为重要的资助形式和培育手段之一。资金支持除了直接或间接的补贴、税费减免以外，政府还可以通过购买社会组织的服务的途径加以实现，并以此来引导、扶持社会组织有效参与社区的建设和管理。政府购买服务是西方许多国家行之有效的制度选择。近年来，我国有些地方政府在这方面也进行了有益的探索，并取得了一定的效果。位于我国西南部的四川省成都市近几年来都在进行着相关的尝试。从2012年起，成都市凡符合政府购买社会组织服务范围的项目，原则上须安排不低于20%的项目资金向社会组织购买服务。据不完全统计，2011年以来，成都市各级政府向社会组织购买公共就业培训、教师培训、文化卫生、社区法律、社区养老等公益服务项目59个，金额达1.6亿元。2011年，41个项目，涉及金额3000余万元；2012年，81个项目，涉及金额7900余万资金。这些都是可喜的转变，也确实给当地带来了很大的改变。因此，国家政策、地方决策等都应该在政策上对于购买社会组织的服务方面、内容提供方面、双方责任方面、治理成效方面进行引导。在社会治理体制创新过程中，进行政策引导，规划引导，总称为“政策引导机制”。2.2资源配置机制——效率创新。社会组织参与社区管理，地方政府只是界定其为业务主管单位，他们要依托社区社会服务中心推进枢纽式管理模式，融“服务、协调、管理、预警”功能为一体，成为合作共治的平台和党建工作的支撑。资源配置实际上也是针对社会组织来说的，要根据政府需要提供的服务来进行有效的资源配置，最优配置，促进社会组织与社区双向服务、良性互动，走出在当前社会组织管理上存在的“业务部门无力管、登记机关无法管、社区街道无权管”的尴尬困境，逐步形成以社会组织服务中心为依托、社区政府指导、民政部门监管的社会组织治理体制。2.3信息反馈机制——方法创新。社区社会组织的核心特征是民间性，自上而下的生成途径决定了它的发展壮大应该是在政府扶助下、以其自身为主体的自我成长过程，而不是造就一个政府管理职能的者或“准政府组织”。因此在治理的过程中，社会组织参与社区管理要时时调整有关服务信息，并将信息反馈给政府。政府不能“包办”甚至“垄断”社会组织的工作，将其变成为政府机关的延伸或者，而是应该切实尊重和保护社区社会组织的自治性与相对独立性。同时，社会组织是社区群众参与基层民主的一种组织形式。维护权益类社区社会组织在这方面表现尤为突出，它处于国家和民众之间，政府组织与营利组织之间的领域，自愿、自治、民主、合作是它存在的重要原则。源于群众、为群众服务、反映群众呼声是其最大的特点。因此，信息反馈还有社会组织代表民众将民众诉求反馈之意。2.4组织竞争机制——激励创新。目前，我国社会组织尚处于发展的初级阶段，其规范运作和社会服务水平都有待提升。购买社会组织服务必须着眼长远，立足实际。当前全面支持的政治环境下，良莠不齐的社会组织也如雨后春笋般不断出现，然而我国社会组织发展水平并不均衡，社会公共服务需求最强烈的中西部基层地区，社会组织发展水平却最为薄弱；针对这种情况，政府除了需要培育扶持一批门类齐全、覆盖广泛、运作规范、信誉度好、服务力强、作用明显的社会组织为目标，实施引导型社会组织综合管理体制改革。同时在选择社会组织参与社会管理的时候，也要在公平、公正、公开的环境下，引入竞争机制；甚至也可以采取招投标方式，“谁的服务好，就购买谁的服务”，这样才会激励整个社会组织体系通过竞争提高水平，相互学习优点及长处，为整个社会治理体系创新过程中的可持续发展奠定基础。2.5绩效评估机制——考核创新。社会组织参与社区管理，是社会治理体制创新中社区建设的有益尝试。社区的发展是社区治理的最终目标，而发展的基础是增加社区所能获取的资源，归根结底，是否实现了社区治理的最终目标才是重中之重。在社会组织参与社区管理的全过程中引入绩效评估机制，分别在“准备—进行—发展—结束—跟进”四个方面列出有关绩效标准，用定性与定量相结合的方法得出治理效果的一个相关量；同时也要聘请专门从事监督和评估的组织和部门对于社会组织的服务进行创新。这种考核方面的创新，无疑对于社会组织的服务态度、服务质量等方面有很大的促进作用，有利于进一步实现社会治理体制的创新。
四、结语
社会组织出现在社会治理的视阈中，是由于政府和市场两者在资源配置中暴露出了越来越多的缺陷，无法满足社会各个方面的需要，更难以进行有效的治理。在这样的情况下，社会治理就急切呼唤一种新的资源配置方式的出现，以有效地弥补政府和市场资源配置的不足。因此，在十八届三中全会提出的“社会治理体制创新”的大背景下，我们有力、有礼、有节地针对社区建设提出了社会组织参与社区管理的路径与机制，期待社会组织能够成为政府和市场的合作伙伴，在社会发展中共同发挥积极作用，合作治理社会。共同推进我国的社会建设事业由社会管理向社会治理转变，完成创新社会治理体制的重大任务。
作者:曲玲玲单位:乐山师范学院
参考文献：
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