基层社会治理成果篇1
曾强调,“社会治理的核心是人,重心在基层,关键是体制机制”。基层社会的治理是国家进行治理体系构建的重要之组成部分,国家的治理体系以及治理能力的现代化,首要的是基层社会治理体系和治理能力的现代化。新冠肺炎疫情漫延全球，被列为国际关注的突发公共卫生事件，是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的公共卫生事件。如何有效应对突如其来的新冠疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。在以同志为核心的党中央的坚强领导下，经过全国上下广大人民群众艰苦卓越的努力，疫情防控取得重大战略成果。我县处于新冠疫情发生的“震中”，在这次抗击疫情的斗争中，广大党员群众闻令而动，克难向前，谱写生动的抗疫之歌。
一、疫情防控中基层社会治理实效凸显
面对突然而来的新冠疫情，各级党组织充分发挥战斗堡垒作用，团结带领广大人民群众，以防控为重点，以救治为前提，成功打赢疫情防控的人民战争。
（一）基层党组织发挥战斗堡垒作用。重点体现在三个方面，发挥战疫的统筹作用。建立健全疫情防控网络、风险评估机制，如***还建立了“早碰头、午研议、晚部署”的会商机制，统筹部署、安排、调度本辖区疫情防控工作；发挥战疫的指导作用。结合各镇各村实际，有针对性的指导下级基层党组织如何开展疫情防控，让下级基层党组织有方向、有目标、有很强的可操作性；发挥战疫的督导作用。成立专班，督导下级党组织有序开展疫情防控工作，确保指挥部的各项指令贯彻落实到位。如孝昌县委派出县政协主要领导坐镇白沙，对白沙的疫情防控进行精准指导和督导，取得了很好的抗疫效果。
（二）广大党员干部发挥先锋模范作用。在危机生命的重大公共卫生事件面前，党员干部没有退却,勇战抗疫一线，表现出了党员干部为了人民生命安全不怕牺牲的党员本色，带头参加宣传发动、交通阻隔、体温测量、物资代购等，还有的隔离在本地的党员干部实行“双报到”制，如隔离在白沙的党员干部22人，主动到各党组织报道，积极参加基层抗疫，他们为疫情防控在黑夜中坚守，在风雨中前行，在危险中筛查，在疲惫中战斗，充分发挥党员干部的先锋模范作用。
（三）社会群体发挥防疫协同作用。各基层党组织因地制宜，充分发挥本村村务监督委员会、村集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织、新乡贤等特殊群体作用，引导他们成为抗疫先锋。充分发挥社会群体的权威作用、影响作用、党员干部联系群众的纽带作用，让社会群体带头和带领群众积极参与疫情防控工作，取得了很好的作用。如***五四村积极发挥新乡贤“五老”、市场主体的示范引领作用，为疫情防控作出了积极贡献。
（四）全社会主动配合形成快速阻隔作用。预防是疫情防控最经济最有效的健康策略，各基层党组织立足更精准更有效防控，全社会积极参与、主动配合，从最初的粗放式阻隔到各村指定唯一通道的硬物理隔离，没有一个环节、一个举措不体现在快速、高效上。正是由于全社会参与，隔离阻断快速、高效，才能很好的防止疫情扩散，为战疫情成果取得了积极性作用。
（五）创新方式发挥宣传实效作用。在这次疫情防控的宣传过程中，发扬传统方式、创先新方式，取得很好效果。采取新媒体宣传。通过网站、微信、短视频宣传，特别是运用支部微信群、村级微信群，制作朗朗上口的短视频宣传取得很好实效；采取新方式宣传。通过流动音响、敲打小铜锣、“零点行动”等方式清晨和晚上宣传，宣传实效更加；发扬传统宣传方式。村村响由指导时间播放改为全天候播放，各项防疫命令张贴全覆盖，测温家家走、宣传家家到等，从群众的配合程度看，宣传效果良好。
二、从疫情防控看基层社会治理的短板
在整个防疫过程中，基层社会治理出现了很多值得肯定和推崇的做法，取得了明显成效，但也暴露出了一些短板和问题。
（一）从党组织的战斗堡垒看，有些基层党组织战斗堡垒作用发挥不强。自身能力不够，平时学习不足，缺乏应急事件发生时的驾驭能力和统筹能力；做群众工作方法不多，仅局限于简单粗暴的工作方法，缺乏细致暖心的工作技巧；模范作用发挥不够，不能以身作则，缺乏以身示范的勇气。
（二）从党员干部的先锋模范看，模范作用随着抗疫时间的延长逐渐弱化。在日常检测方面，开始检测工作有序开展，随着时间的延长，体温检测不到位，出现登记多、测温少现象；在志愿服务方面，有的党员在志愿初期，热情高涨，随着时间的延长，志愿热情逐渐减弱，有的出现有偿志愿现象；
（三）从群众对疫情的配合程度看，存在着良莠不齐现象。在疫情防控工作中，存在着极少数不配合行为，在防疫举措上不够配合。仍然存在人员聚集聊天、不带口罩、甚至聚集打麻将等现象；在隔离点的设置上不够配合。认为密接者隔离点设立在那里，就是把病毒带到了那里，存在不支持、不配合现象；在救灾物资分发上不够配合。少数群众对救灾的性质不理解，导致救灾物资难以发放到位，存在着发放救灾物资后，与疫情防控对着干现象。
（四）从各乡镇的基础设施看，抗疫条件严重不足。物资储备不足。存在口罩、防护服、消毒液、隔离点床被等严重不足现象；硬件不足。在这次疫情救治过程中，充分暴露出乡镇卫生院在医疗技术设备、发热病人留观点病房、医护车辆等方面不足的现状；医护人员及医疗技术水平欠缺。难以适应基层卫生院应急处突的技术需求和技术力量支撑，为基础卫生院分诊、救治带来新的挑战。
三、提升基层社会治理的建议
基层社会治理是国家社会治理的前檐和最后一公里。为了切实提升基层社会治理，补短板、堵漏洞、强弱项，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体，治理体系是治理能力现代化的制度保障，治理能力现代化是治理体系的效能体现。
（一）进一步完善基层社会治理模式。社会治理体系的完善需要建立多种体制机制共存，建立完善基层社会治理的党委领导机制。乡镇党委和村级党组织是党在农村的基层组织，村党组织全面领导村民委员会及村务监督委员会、村集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织。必须把基础党组织建成坚强战斗堡垒，把党的领导建成基层社会治理的组织保障。，建立完善基层社会治理的社会协同机制。建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充，妇联、团支部、残联、新乡贤参与的社会协同机制，实现社会治理成果共建、共治、共享。建立完善基层社会治理的公众参与机制。实践表明，单纯依靠党委领导、行政执行无法有效解决处于政府治理体系末端的乡村治理问题，必须构建群众动员机制，增强社会号召力，组织调动村民的主体作用，激发群众的积极性主动性创造性，引导他们逐渐成为基层社会治理的主体，这是村级治理运行过程中的核心机制。建立完善基层社会治理的法制保障机制。依法治国是国家发展进程中的一个重要阶段，健全社会公平正义的法治保障制度，可有效推进基层社会治理。保证人民依法享有广泛的权利和自由，让人们在法律的保护下生活和开展工作；引导人民自觉遵守法律，做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者；教育人民在基层社会治理中坚持有法必依、执法必严、违法必究，严格规范公正文明执法，彰显法律威严。
二是提升基层党组织的治理领导能力。提高党的执政能力和领导水平，必须增强“四力”，加快推进市域社会治理现代化，在基层治理中，村级党组织应该充分发挥政治领导作用，全面领导村民委员会及村务监督委员会、村集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织。组织动员群众，借鉴现代治理理念和工具，完善乡村治理体系和治理模式。同时应该清醒地认识到，当前乡村治理所面临的核心问题，不是做什么，而是如何做。
三是提升社会群体的治理协同能力。引导社会群体学习基层社会治理知识，积累社会治理经验，以真情推倒心理围墙，以坦诚架设心灵桥梁，以热心缩短心理距离，加大群众凝集力，引导他们坚持规则治理与价值引领的融合，积极参与社会治理，建立社会协同机制，发挥其在自主治理、参与服务、协同管理等方面作用，加大社会群体在品行上、思想上、经济上、志向上的帮扶力度，凝聚全民形成积极向上的正能量的共识。
基层社会治理成果篇2
关键词基层治理依法治国法治化成都市
中图分类号：D90-052文献标识码：aDoi：10.16400/ki.kjdkz.2015.11.064
problemsandCountermeasuresofChengduGrassrootsLawGovernanceConstructionintheperspectiveofRuleofLaw
YanJunru[1]，wanGDandan[2]
（[1]SchoolofForeignLanguagesofmianyangnormalUniversity，mianyang，Sichuan621000;
[2]SchoolofForeignLanguages，XihuaUniversity，Chengdu，Sichuan610039）
abstractLegalizationofbuildinggrass-rootsgovernanceisadministeringthecity，thecornerstoneoftheruleoflawinChengdu，Chengdu，governmentsatalllevelsdeservesattention.However，duetovariousreasons，theeffectofgrassrootsgovernancearoundChengduConstructionLawisnotideal，fromtheruleoflawrequiresagreatdistance.inviewofthis，theChengdugovernmentorganizationsatalllevelsandtheruleoflawmustbeadaptedtotheconstructionofgrassrootsgovernancerequirementsoftheruleoflaw，innovationanddevelopmentintermsofvalueorientation，contentsystem，wayway，environmentalconstruction，teambuilding，logisticsandevaluationmechanismsbuildlong-termmechanismconstructionofgrassrootsgovernancelaw，inordertopromotetheruleoflawconstructionofChengdugrassrootsgovernanceintothenormalization，standardization，scientificanddemocraticdevelopmenttrack.
Keywordsgrassrootsgovernance;RuleofLaw;legalization;ChengduCity
基层治理是中国国家治理现代化的基础，而法治化建设是基层治理现代化的重中之重。因此，从中央到地方非常重视基层治理法治化的建设工作。具体到成都市基层社会来看，由于历史与现实的原因，其基层治理法治化建设的效果不是很理想，①存在一些问题，面临不少的实际困难与障碍，影响着依法治国在城市社区与乡村社区的推行。因此，研讨成都市基层治理法治化的建设工作具有十分重要的现实意义与长远价值。
1基层治理法治化建设与依法治国的逻辑关联
十八届四中全会对依法治国、全面建成社会主义法治国家做了专题部署，提出了依法治国的重点在基层，难点在基层。这其实道出了基层治理法治化与依法治国的相关性。②
1.1基层治理法治化建设的内涵与构成
基层治理法治建设是一个内涵丰富和构成复杂的系统工程，可以从以下两个方面解读：（1）从内涵上来讲，基层治理法治化建设是指依法治国在城市社区和乡村社区治理法治化的落实与体现，是基层治理走上现代化的必然之路，是将依法治国理念贯彻融入到基层治理的各个环节和各个层面的过程。（2）从构成视角来讲，基层治理法治化的要素包括治理理念、治理内容、治理主体、治理环体、治理效能等方面的法治化建设;基层治理法治建设的环节包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法和法治政党的建设。
1.2依法治国与基层治理法治化建设的内在关联
总的说来，基层治理法治化建设是依法治国的地方实践，依法治国是基层治理法治化的价值追求。具体说来，依法治国与基层治理法治化具有以下关联性：（1）依法治国是基层治理法治化建设的价值诉求。基层治理法治具有诸多的价值，对构建和谐社会、民生解决、经济发展和文化建设等都具有重要的政治保障助推作用。在这些众多的价值取向中，依法治国是基层治理法治化的重要价值取向与诉求，因为依法治国将引领基层治理走向法治化和现代化，最终到达基层社会的善治、共治与法治的美好状态。（2）基层治理法治化建设是依法治国的重要举措与地方实践。依法治国、建设法治中国需要多方面的努力，国家治理、地方基层治理以及政治、经济、文化、社会、生态等方面的建设与治理都是贯彻依法治国的重要领域。其中基层社会的治理法治化建设是推动基层社会各项工作法治化运行、贯彻依法治国的基层实践，能够极大推动地方法治化建设。
2依法治国视角下审视成都市基层治理法治化建设面临的问题
环视当下，成都市基层治理法治化建设工作取得很多成绩，不过由于各种原因，存在很多问题与不足，也存在诸多的障碍。③这些问题、障碍影响了基层治理法治化建设的顺利推进，致使成都市基层治理法治化建设工作与依法治国的要求还有很大一段距离。
法治化建设的的理念、内容体系和方式问题，影响了成都市基层治理法治化建设的内涵式发展。
（1）法治化建设的理念问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的健康发展。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，法治化价值取向坚持不足，没有很好将法治化理念融入到基层治理法治化建设的各项工作与各个环节中去;科学性坚持不足，没有很好把握好基层社会的发展规律，导致基层治理合规律性不足;系统性坚持不足，没有很好地将基层治理法治化建设的各个方面统筹兼顾好，没有很好地协调各级政府治理法治化建设工作;民主化的价值取向坚持不足，导致基层民众参与法治化建设的积极性、主动性不高。
（2）法治化建设的内容体系问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的视域拓展。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，没有很好地将基层治理各个层面、各个领域纳入法治化建设的视域之中，尤其是没有很好将基层社会的各种民生问题纳入法治化的轨道，导致城中村问题根治不彻底、流动人口小区管理效果不理想、城市贫困问题依然存在;执法环节中一些不规范现象时有发生;社会矛盾化解工作在很大程度上采用传统的协商方式处理较多，法治化方式采用不够，社会矛盾的法治化化解不足。
（3）法治化建设的方式与途径问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的效率。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，理论上宣传教育过多，实践上行动落实不够;传统平台创新不够，网络平台开发利用不够，导致法治化建设的效果不理想。
法治化建设的环境、队伍建设、评价体系和后勤保障问题，影响了成都市基层治理法治化建设的基础条件。
（1）法治化建设的环境营造问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的氛围构建。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，没有很好根据基础社会的特点对基层社会的现实环境、网络环境进行很好的建设，其中尤其是社区环境的建设做得很不够，导致基层社会的法治文化基因营造不够。
（2）法治化建设的队伍素质问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的队伍建设。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，基层社会各级公职人员的思想素质、业务素质、法律素质等均有待提高。笔者调研天府新区华阳街道的一个社区，该社区的工作人员基本上都是高中以下文化水平，平时的干部培训也不多，工作积极性与主动性不高，现代化的办公能力不高。这些均彰显了成都市基层治理法治化建设主体的素质与能力确实有待提升。
（3）法治化建设的评价体系问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的科学督导与引领。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，没有很好地结合成都市基层社会法治化建设的实际情况，将成都市基层社会治理法治化建设的各个方面纳入考核评价督导视域，没有建构好一套基层治理法治化建设的考核督导机制体系，影响了成都市基层治理法治化建设的强力推行。
（4）法治化建设的后勤保障问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的条件准备。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，在人力、物力、财力与政策制度等方面的供给不足，其中尤其是基层社区的经济支持明显不足，导致基层治理法治化建设的很多活动没法开展。笔者调研天府新区华阳街道四河社区，据社区主任介绍，该社区没有自己的集体经济，社区财政收入非常缺乏，大型活动没有足够的经费支撑，从这里可以看出整个成都市基层社区法治化建设的后勤保障确实做得不够。
3适应依法治国的要求，提升成都市基层治理法治化建设的水平
针对成都市基层治理法治化建设存在的障碍、问题，根据依法治国与基层治理法治化的逻辑关联，成都市基层各级政府应该拓展视野，按照依法治国的要求，整合创新法治化建设的各种路径，构建好基层治理法治化建设的长效机制，推动基层治理法治化建设工作走向科学化、系统化与规范化、常态化发展的轨道。④
构建好基层治理法治化建设的价值理念、内容体系和方式途径，推动成都市基层治理法治化建设科学发展。
（1）科学构建以现代化为主的价值取向与发展理念，推动成都市基层治理法治化建设工作健康运行。这就要求成都市基层党组织与政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设的价值取向的要求，坚持现代化的价值取向，将基层治理法治化纳入现代化发展的轨道;坚持科学化的价值取向，推动基层治理法治化建设遵循基层治理的规律和基层社会发展的规律;坚持系统化的价值取向，推动基层治理法治化建设整体推进统筹兼顾;坚持民主化的价值取向，充分发动群众参与到基层治理法治化建设中来。
（2）科学设计基层治理法治化建设的内容体系，不断拓展成都市基层治理法治化建设的覆盖面。这就要求成都市基层党组织与政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设内容体系的要求，将法治型基层党组织建设、基层立法、执法、守法、司法等整体纳入基层治理法治化建设的内容体系构建视域，力求基层治理法治化建设的内容体系实现全覆盖。
（3）整合创新基层治理的现实平台与网络平台，不断增强成都市基层治理法治化建设的有效性。这就要求成都市基层党组织和政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设方式与平台的要求，充分利用“互联网+”的优势，推动基层治理法治化建设网络化发展;注重基层治理法治化的网络化建设方式与现实运行整合创新，形成共赢互动的发展态势;积极发展基层民主，调动基层群众广泛参与基层治理法治化建设中来。
做好基层治理法治化的队伍、环境和评价体系、后勤保障等方面建设工作，夯实成都市基层治理法治化建设的基础条件。
（1）加大基层治理队伍法治化素质的培训提升，为成都市基层治理法治化建设提供强有力的主体基础。这就要求成都市基层党组织与政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设队伍的要求，从思想政治、政治学、行政伦理学、社会学、社会心理学、儒学、社区工作、经济学、法学等方面，通过各种手段和方式，全力提升基层治理队伍的素质和能力，以此夯实成都基层治理法治化建设的干部队伍基础。
（2）做好基层治理法治化的环境、人力、物力、财力与政策制度准备，为成都市基层治理法治化建设工作奠定坚实的基础。这就要求成都市基层党组织和政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设的环境与条件的要求，注重社会环境、网络环境、行业环境的综合治理，为基层治理法治化建设提供良好的环境供给;注重制定好基层治理需要的各项制度与规则，为基层治理法治化建设提供合理的制度供给;注重专项经费的足量投入，为基层治理法治化建设提供足够的人力、物力与财力供给。
（3）健全基层治理法治化的评价体系与机制，为成都市基层治理法治化建设工作提供强大的驱动力。这就要求成都市基层党组织和政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设评价机制的要求，将基层社会治理的各个方面、各个环节和各个要素纳入基层治理法治化建设的考评机制视域中，以此增强成都市基层治理法治化建设的驱动力。
总之，推进成都市基层治理法治化建设是一项系统复杂的长期工作，需要多方面的努力与协作，更需要多视角地探索与实践。依法治国、建设社会主义法治国家为成都市基层治理法治化提供了很好的思路和契机。目前重要的是，成都市基层各级政府务必要按照依法治国和现代政治文明建设的要求，主动适应国家政治、经济、文化发展新常态，从治理理念、价值与行动等层面推动基层治理法治化建设，以此构建成都市基层治理法治化建设的长效机制，让基层治理法治化建设服务法治成都的建设。
基金项目：2015年成都市哲学社会科学规划项目“成都市基层治理法治化建设面临的问题及其对策”（项目编号：2015p18）
注释
①赵秀玲.走向基层治理现代化――以成都为个案分析[m].广东人民出版社，2014.
②唐寿东.对基层治理法治化认识与思考[J].理论与当代，2015（8）：6-8.
基层社会治理成果篇3
综合治理调研报告范文(一)
为充分了解xxxx派出所辖区社会治安综合治理整体联动防范工作，发挥基层派出所的职能作用，深入推进农村基层民主法制建设这一中心任务，排查调处各类矛盾纠纷，妥善处理各种社会热点问题，确保我所辖区社会稳定和营造社会治安依法治理的良好环境。我所对我所辖区镇、村组进行了调研。现将调研情况报告如下：
一、党委政府重视，切实加强了社会治安整体联动防范工作的领导
按照我县召的政法综治工作会议精神和要求，镇党委、政府切实履行党政领导负总责，把联动防范工作始终放在首位，研究布置工作，做到年初有计划方案，年内、年末有检查考评。年初成立了调防一体化服务中心，使农村矛盾纠纷调处工作得到了充实。拟定了《社会治安综合治理整体联动实施方案》、《平安创建实施方案》、《普法依法治理实施方案》、《对刑释解教人员帮教领导小组》、《禁毒工作领导组》、《开展反警示教育活动实施方案》。我辖区的社会治安整体联动防范工作基础扎实，领导重视，管理到位，充分调动了广大党员干部群众参与维护社会治安工作的积极性，取得显著成效。
二、加强政法、综治基层组织建设，增强运用法律能力
各镇始终坚持从强化基层领导入手，不断增强基层组织为官一任、保一方平安的政治责任感，加强对社会治安综合治理的领导力度，并落到实处。一是强化队伍建设，落实各项规章制度，增强了基层组织的职能作用，对19个村的调解员进行了考查，分别作了调整充实，同时加强督促完善了村规民约等规章制度，激发了各调解组织的工作热情和积极性;二是普法依法治理工作得到加强，镇政府按照四五普法的要求，使广大党员、干部群众学法、懂法、用法，将计划生育法，治安管理条例，道路交通安全法，未成年人保护法，土地管理法，劳动法，义务教育法等十三个法律法规，分别发到镇机关领导干部职工、村支书、主任、各村调解组及调解小组人手一册，同时对调整充实人员进行二次培训，让他们在基层工干作中，懂法、用法、掌握法律武器，充当发展地方经济，维护社会稳定的带头人，对联动防范维护社会稳定尽心尽责，将本辖区的民间纠纷和矛盾化解在萌芽之中。
三、健全社会治安联动防范机制
针对农村改革中出现的村无专人干、村无专人管、街道没有专人抓，网络不健全的问题，我们重点解决了三个问题。
1、是推行平安协作组。根据农村实行一免两补政策以后存在的农民参与治安防范难组织的实际，我们在总结十户联防经验的基础上，普遍推行了平安协作组的防范模式，根据各自然村户数，按照每组户数控制在20户以内的标准，各小组推选一名中心户长，承担组织、监督小组成员治安防范出勤情况，调解组内的矛盾纠纷，大事小情的组织互助，治安信息的传递，技防设施的管理等职责。每个小组每天由1户参与全村的治安防范巡逻工作。同时，按照每个自然村设1名治安员的标准，在各自然村配备了专兼职治安员58人。具体承担平安协作组的组织管理、出勤考核和落实村防范措施的职责。从实际运作的情况来看，农民参加值班巡逻的周期延长了，看护范围扩大了，负担减轻了，解决了十户联防轮流频繁、难于组织的问题，提高了整体的防范效果。
2、是成立村级治保会。我们将治安防范的责任做为村干部的一项主要工作职责来落实，成立了以村干部、治安员组成的治保会，有效解决了村级组织治安防范责任不清、任务不明、措施不实、效果不好的问题。采取了村干部包村的办法，把治安防范的责任落实到人头。目前，我辖区已经重新完善了19个治保会，对不能较好履行职责4个村的治保会成员进行了调整。今年，我辖区治保组织共处理涉及邻里纠纷、家庭矛盾、老人赡养等方面的问题180余个。
3、是组建业余巡逻队。2012年，适应警务体制改革的需要，对原有的治安巡控队伍进行了规范，重组改制为护村队。目前，我辖区各镇都组建了护村队伍，总人数达到120人。今年又在xxxx社区成立了一只20人的红袖章义务巡逻队，护村队、红袖章义务巡逻队采用社区警务责任区民警管理考核的模式，由社区队长、村长任队长，具体由民警负责监督、指导和培训。通过实践看，这支队伍不仅对村、社区的防范组织和治安员起到了监督的作用，而且能够较好地将三级联防组织紧密的联系在一起，有效地提高了整体的防范效果。
通过采取上述措施，一个村有平安协作组，村有治保会，乡有保安队三位一体、互为补充的群防群治网络初步形成，农村治安防范能力显著提高。
四、调研中发现治安整体联动防范工作中存在的问题及对下步工作的建议
(一)存在问题
1、对基层基础工作有待于进一步的加强。
2、辖区内的住镇机关配合不是很到位，有待于加强。
3、上下联动上的工作有待于进一步加强。
(二)对下步工作建议
根据创建平安xxxx的总体目标要求，2012年我们在抓好常规性基础工作的同时，主要做好五件事：
1、要扩面。在巩固取得成果的基础上，进一步扩大创建平安xxxx的工作范围，努力实现三个100%。一是要扩大创建面。不但要开展平安单位、平安社区、平安校园的创建工作，还要延伸到平安街道、平安家庭、平安村组等各个层面，创安覆盖面要达到100%。二是要扩大普及面。在有线广播开辟平安xxxx，用身边的事教育身边的人，增强全民创安意识。通过群众喜闻乐见的多种形式，广泛开展送平安下乡村、进社区、入学校、入村组等活动，创安的知晓面要达到100%。三是要扩大参与面。充分调动综治成员单位和驻区企事业单位的积极性，各司其职，履行创安义务，创安参与面达到100%。
2、要补短。针对以往工作中存在的薄弱环节，主要做好三项具体工作。一是在提高农村治安防范效果上下功夫。2012年要把工作着力点放在村防范队伍建设和三级联防机制的建立上。把社区警务队、乡镇护村队、农村联防员三支力量更加科学的整合在一起，建立条块结合的管理模式，尽最大可能发挥好几支队伍的作用，提高防范效果。二是要加快技防措施进学校、村组、入农户的推进步伐。目前看，已经采取技防的村的发案数量和过去比明显下降，村民之间协作防范意识明显增强。
3、要治乱。对问题突出的区域或部位进行集中治理，组织开展有针对性的专项整治活动，发挥好综治成员单位作用，把行业治理和集中整治有效结合起来。同时，要行使综治工作一票否决权，加大社会治安综合治理的力度。
4、要除恶。组织镇司法、社区、村委会和公安等部门对严重扰乱社会治安秩序的流氓、地痞、车匪、村霸等进行一次全面的调查摸底，对有迹象的重点对象实行严密监控和教育管理，防止产生新的恶势力群体。对原有的重点对象和新发的恶势力犯罪要严厉打击。
5、要抓点。注重发挥典型的示范作用，选择多个不同侧面，抓出一批有标准社区、村组。同时，加强对综治工作的研究和探索，全面提高平安xxxx的创建水平。
综合治理调研报告范文(二)
近年来，随着改革的深化和市场经济体制的建立，因利益调整而引发的社会矛盾和治安问题逐步增多，成为了影响社会稳定的突出问题。如何加强社会治安综合治理基层基础建设，进一步提高社会治安综合治理工作能力，推动林区社会稳定、治安秩序良好，为经济建设构建和谐稳定的社会环境，是当前摆在我们面前的重大课题。在有关部门和单位的支持下，本人对这一课题进行了认真的调查研究，通过调查，对我局社会治安综合治理基层基础建设的现状及存在的差距和不足，有了进一步的了解和认识，对此谈几点认识和体会。
一、我局综治基层基础建设的发展现状及成效近年来，我局社会治安综合治理工作在党委和局的正确领导下，在市综治委的指导下，紧紧把握改革、发展、稳定的大局，不断推进平安XX局建设，以维护社会稳定为中心，坚持打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的综治方针，充分发挥基层单位综治领导机构、综治办事机构与林场(所)社区协管站和社区管委会相结合的优势，努力加强综治基层基础建设，不断推进各项措施的落实，为全局经济发展和人民群众安居乐业创造了良好的社会环境，在维护全局社会稳定中发挥了重要作用。一是初步形成了专群结合、齐抓共管，集打击、防范、教育、管理、建设等多种方法综合运用的管理格局。具体措施是：以创建平安XX局活动为载体，从加强组织体系、管理体系、防范体系入手，把流动人口、重点人群的服务管理和居民区防撬防盗作为工作重点，突出抓好预防青少年违法犯罪和刑释解教人员安置帮教两条主线，使社会治安综合治理基层基础工作进一步得到加强。二是社会治安的防范控制能力得到增强。近年来，因社会矛盾增多而导致治安问题的增多，局通过强化治安防范网络建设，大力开展群防群治活动，充分利用基层综治工作机构、社区协管站和群防群治队伍进行排查稳控，使治安形势有较大好转，群众安全感大大增强。三是大力加强校园安保和技防建设。在全国、全省综治维稳电视电话会议结束后，我局对拓宽警务工作、整治校园周边环境、加强对重点人员和高危人员的管控、提高校园的安全防范能力、加强学校内部安全保卫力量、加强校园技防设施投入六项工作进行了有效的落实。对校园技防建设工作中，我局党委政法委组织有关部门并请专业人员到全局5所中小学校实地进行了研究和测算，划定了监控区域，购置了先进的技防设备，在林业局资金紧张的情况下，投资近15万元，进一步完善了校园技防建设。
通过狠抓社会治安综合治理基层基础建设，进一步加强社会治安防控体系建设，狠抓各项工作措施的落实，推动了各项工作顺利开展，为全局经济又快又好发展创造了和谐稳定的社会环境。
二、综治基层基础建设工作中存在的问题虽然目前我局的综治基层基础建设整体水平有了较大提高，但还相应地存在着一些问题。主要表现在以下几个方面：一是思想观念淡薄。一方面是个别基层单位的主要领导对综治工作认识不足，重视不够，忽视综治工作的现象仍然存在。另一方面表现为综治责任追究制执行的不够好，影响了领导干部抓综治工作的责任意识。二是工作思路陈旧。个别基层单位的主要领导在抓综治工作上，创新精神不够，仍然沿袭过去的老办法、老套路，没有根据形势的变化而创新机制和工作方式方法，基层群防群治工作主观能动性不强。三是技防体系还不完善。由于受地域条件的原因，技防覆盖面还不完善，特别是林场(所)、矿区、旅游景点的监控设施还没有与公安局达到同步联网。根据新时期防范工作的要求，技防设施覆盖网络还需进一步增强。四是保障体系还不健全。虽然各基层单位都成立了综治工作领导机构和办事机构，但一些基层单位因人员编制的问题，还没有配备专职的综治工作人员，大部分为兼职，不利于工作的开展。
三、加强综治基层基础建设应采取的对策要做好新形势下的社会治安综合治理基层基础建设工作，就必须实现工作思路上的转变，既实现由以打为主向打防结合、预防为主转变;集中整治为主向强化日常管理转变;以警为主向警民结合、以民为本转变。要从建立打、防、控一体化的社会治安管理长效机制入手，克服一切不利因素，狠抓各项措施的落实，才能不断提高全社会整体防控能力，有效维护好社会稳定。
(一)加强综治基层基础建设，必须强化各级领导干部的思想认识，严格落实领导责任制。新时期的社会治安综合治理工作已从过去单纯解决治安问题，延伸和发展为巩固基层政权组织、排查调处社会矛盾、服务人民群众和维护社会稳定的有效措施。要特别重视加强工作意识，各级领导干部要增强政治责任感，牢固树立依靠社会治安综合治理维护社会稳定的思想。要进一步健全和落实社会治安综合治理目标管理责任制和领导责任制，建立起党政一把手负总责、分管领导具体负责，一级抓一级，一级对一级责任的责任体系，层层抓落实，切实负起责任，避免形式主义。党委组织部门要把领导干部抓社会治安综合治理的实绩，列为对领导干部考核的重要内容，并把考核结果作为领导干部升降奖惩的重要依据，与晋职晋级、奖惩直接挂钩。要严格执行责任查究制度，对责任不落实，严重，工作不力而导致严重危害社会稳定和社会治安问题的地方、部门和单位，坚决实施一票否决，并严肃追究有关领导的责任。
(二)加强综治基层基础建设，必须深入贯彻综治工作方针，实现综治工作重心的战略转移。一方面要坚持严打方针，始终保持对犯罪分子的高压态势，依法从重从快严厉打击犯罪分子。另一方面，要突出抓好防范工作。各级领导干部和政法、综治部门要进一步提高思想认识，切实转变重打轻防的观念，改变工作方式，在防范建设上投入更多的人力、物力和财力，全方位、宽领域、多层次构建社会治安防控体系，把防范工作提高到一个新的水平。要按照《全市安全技术防范三年规划》要求，进一步在主要街区、繁华地段、交通干线、旅游景点、矿区和人员密集场所建设安装适宜的技防设施并与公安局实现同步联网。要多方筹集资金，提高技防网络的覆盖面，充分发挥技防在社会管理、预防和打击违法犯罪等方面的作用，达到有效遏制犯罪的目的。
基层社会治理成果篇4
摘要基层依法治理是国家法治建设的重点和基础。人大代表在基础依法治理中作用独特。本文阐明了基层依法治理人大代表不能缺位，分析了目前人大代表作用发挥还存在的突出问题及原因，并提出了围绕民心，发挥人大代表在基层依法治理中的地位作用的三点建议。
关键词人大代表基层治理
党的十八届四中全会提出全面推进依法治国之后，“法治型社会治理模式”就成为社会治理创新的重要思路。法治建设的重点在基层，作为来自社会各阶层由广大选民选出的人大代表，作为根本政治制度的主体力量，加快全面推进依法治国、实现基层治理法治化，既是职责，更是使命。中国社会已进入一个重视权利维护权利的法治时代，同时也进入一个利益纷争、矛盾多发的阶段，基层治理中遇到的难题也越来越多，矛盾凸显也越来越激烈。有鉴于此，人大代表在推进基层依法治理中，在新常态下如何明晰“位”有所“为”？如何与其它治理主体同步，实现社会治理的价值共创？必须夯实基层社会依法治理的基础，所以在基层层面不断发展完善人民代表大会制度是值得关注的重大课题。
一、基层依法治理人大代表作用不能缺位
（一）正在形成的社会管理格局决定人大代表不能缺位
社会治理正由一元走向多元：“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局已逐步形成，正在完善不断创新之中。人大代表是社会各阶层的代表，是多元主体的代表。，双是多元主体中的一元。人大代表来自法律的制定和监督机关，是法律的传递者，更是法治建设的引领者和践行者。随着社会治理创新的不断向前推进，下一步社会治理的突破口将是推行参与式行政、合作式行政，并依托社区、着眼建设、合作共治，建设一个又一个文明和谐城乡社区共同体。如果在这一社会治理的过程中，各级人大代表置身度外，不参与、不关心社会治理，试问还是人大代表吗？因此，社会治理的向前推进，必然要求各级人大代表要融入其中，认真履职充分体现代表价值，绝不允许失职。
（二）基层在推进基层治理法治化进程中各级人大代表到位有为
人大代表的生机活力根植于选民，受选民的信任而被选举成为一名人大代表。每名代表身后都数千选民，如果每一名代表都能积极履行代表职责，并影响和感召选民。近年来，各区县人大常委会清楚地认识到此点，普遍建立健全了以“‘代表之家’为中心，以‘代表工作室（站）’[以下简称“家”“站”]。注重从制度机制上畅通代表与选民沟通联系的渠道，尽力为人大代表联系选民搭建平台、提供系列保障。健全制度和机制拉近代表与选民距离，知晓选民的需求、发现社会治理中的问题，汇集了自基层的声音，推动了所在区域的依法治理。
二、在基层依法治理中人大代表作用存在的不足及其原因
基层社会治理要做到依法治理，就是办事依法、遇事找法、解决问题用法，化解矛盾靠法。以较高的要求审视人大代表在这种依法治理模式中作用发现少数代表代表选民、服务选民、心系选民不强，与选民的情感缺失。究其原因主要是：
一是制度建设不完善。人大代表联系选民是全面履行好各项职责的前提和保障。如对代表的述职评议规定性多刚性少：“评议述职由代表小组来组织并由代表小组确定参与评议的选民。召集者召集的人来评述召集者，没有第三方的介入，这种监督评议结果如何？在很大程度上缺乏刚性，从而导致失去真实性，难以全面客观反映真实情况，也许在一定程度上会流于形式。导致实践中通过评议监督代表履职难以成为一种有效的制度。
二是社会管理格局中代表地位模糊。在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的格局中，人大的地位作用是什么？并没有明晰的定位！导致基层群众只要有诉求首先是找党和政府，很少想到可能向人大代表反映。正是因为在整个社会管理格局中，人大代表的地位模糊，加重了人们对代表社会荣荣誉的认识，忽略其社会职务的认识，形成在整个社会治理中人大代表被百姓重视乃至于被疏远的窘态。
三是代表对代表职务的认识不到位。现行人民代表大会组成人员的人大代表，除组成各级人大常委会的代表是专职外，其它各级人大代表均是兼职。作为身兼两职的人大代表肯定会尽力完成好第一职务的工作，而第二职务的工作就只能量力而行，导致对代表工作难以全力以赴甚至于存在应付了事。
三、围绕民心，发挥人大代表在基层依法治理中的地位作用
民心民愿是社会治理的起点和归宿。人大代表作为国家权力机关的主体力量，应通过积极履行代表的各项职务，会同其它社会主体，在“社会协同公众参与”中发挥代表的凝聚引领作用。结合实际，建议如下：
（一）健全和完善代表与选民沟通联系的制度机制
1.建好人大代表联系选民情感驿站，让“家”“站”成为选民诉求表达的主渠道。要不断凸显“家”“站”在社会治理中的主干作用，使人民代表大会制度在收集民意民愿上发挥其独特之效。加快完善民意民愿如何收集、如何用、结果如何等方面的制度建设，让“家”“站”成为人大代表联系选民情感驿站，上接“天线”下接“地线”的载体。
2.完善“家”“站”主体责任的刚性规定，增强人大代表对“家”“站”工作的使命感。增加和完善代表到“家”“站”的量化规定、代表不能到“家”“站”时其委托人的规定、代表在“家”“站”的工作效果如何考核的规定。通过系列刚性规定，强化代表对“家”“站”工作的职责意识，要尽快扭转到“家”“站”工作的不确定性和随意性。
（二）突出和强化在治理格局中代表的地位作用
1.由“圆心”形成一个又一个自治小区，推进社会法治进程。在治理体系中执政党是圆心，代表如何配合基层的各级党组织，依托选民形成具有凝聚力的基层自治单元？这就需要在多元化的社会治理中，人大代表与其它社会主体一样，明确自已在圆中的位置和作用。人大代表是国家政治生活的桥梁和纽带，一头连选民，另一头连国家的政治制度，这种地位是其它职务所不具有的。在国家治理中，人大代表要积极引导公民依法有序地维护权利，参与到社会治理的各项事务中，为权力机关完善社会治理中的制度体系而建言献策。
2.通过“家”“站”，展现人大代表在社会治理的“位”和“为”。“家”“站”是人大代表在社会治理中的桥梁纽带的具体载体。要在基层治理中将“家”和“站”建成选民情感诉求汇聚之家，有事、有难、有话就会聚集在“家”和“站”中。要让每个选民知晓“家”和“站”是他们与选出的代表沟通、交流、表达诉求的家。“家”和“站”还是他们反映诉求的主渠道、便捷道、快速道。要通过“家”“站”扭转百姓诉求难以上传、利益受损得不到及时有效保护问题，根除民意诉求渠道堵塞的堰塞湖现象，化解社会不稳定的潜在危险和了解民意基层情况的“富矿”。
（三）加快体制改革为代表全面履行职责提供优良的外部环境
1.从全面依法治国的有效推进的高度，提升人大工作的权威性。现实人大机关的权威与全面依法治国还有很大差距。如何提升权威性？如从党委政府的重大决策的程序中确立人大的地位。党的十八届四中全会明确指出应建立“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的依法决策程序，人大如何介入其中，应改革决策的体制规定。再如在选举和任免政府部门的组成人员时，人大话语权有实质作用。提升人大的权威性，是依法治国得以全面推行的重要前提，否则法治社会的建设就会十分艰难。
2.基层增设专职人大代表，建立一支专业化职业化代表队伍。一方面随着我国民主法治进程的发展，代表联系选民将成为常态化工作要求。而现在代表接待选民的次数是很有限的，远远不能满足现实社会走向法治的诉求所需，虽然我们还有其它路径的诉求表达渠道，但人大代表联系选民的渠道却不能保持经常化，难以做到常态化，与建设法治社会不相符。另一方面，人大代表是一种社会职务，他（她）作为权力机关构成的主体，应是法治的化身，传递法治引领社会治理步入规范有序，因此，对人大代表履行职务的专业能力将提出越来越高的要求。基于上述理由，很有必要对现行人大代表制度实施改革，在基层增设一定数量的专职人大代表，充实到各个“家”“站”，确保人大代表与选区广大选民保持常态化联系。真正搭建起选民与国家权力机关诉求畅通的桥梁。
基层社会治理成果篇5
社会结构转型问题是社会学理论中的一个基本问题。我国社会学界对中国改革开放以来的社会结构转型问题已进行了十几年的研究，取得了重要成果。本文借助于这些成果，特别是中国社会处于结构转型时期这一事实判断，来探讨我国的政治系统的调适问题，特别是关于执政党的政治理论问题。
依照我国学者的研究，“从农业时代向工业时代、农业经济向工业经济、农业社会向工业社会、农业文明向工业文明转变的过程是第一次现代化，从工业时代向知识时代、工业经济向知识经济、工业社会向知识社会、工业文明向知识文明转变的过程是第二次现代化”（注：中国现代化课题组：《中国现代化报告》(2001)，北京大学出版社2001年版，第25-26页。）。本文的社会结构转型的概念，如果取其表层含义，是指传统社会向现代社会的变迁过程，更具体地说，是指社会由以农业社会为基础向以工业社会为基础的变迁过程。因此，这是“第一次现代化”过程。对这种变迁过程，社会学研究者或者将其分解为比较具体的结构变化，如人口结构、就业结构、经济及产业结构、城乡结构、阶层结构等等的变化来分别加以描述，或者从理论上，按照不同的专题诸如社会冲突、社区发展、社会流动、单位制、城市化、价值观与文化、社会关系与社会制度等等，来分析这种变迁过程。前者有助于确认事实，具有明确的公共政策取向；后者对于深化人们的认识，把握社会结构转型的进程、趋势与特征具有重要理论与实际意义。但社会结构转型，其深层含义是国家与社会关系模式的转换。对我国而言，社会结构转型就是从原来的国家与政治社会关系模式向国家与经济社会关系模式转换。这样的结构转型已经突破了表层含义的限制，将我国现代化过程中属于“第二次现代化”的内容也包括其中。无论如何，社会结构转型作为一种社会变迁的过程，既是广泛的，也是深刻的。
本文的研究基于对我国社会结构转型的如下事实的确认：
1.社会结构转型的实际过程来源于国家的现代化动员和组织，特别是依赖于国家提供的社会制度与政策。在70年代末以前，我国农业社会的基础地位始终没有改变。党的十一届三中全会以及十二大基本完成现代化建设动员的任务。改革开放政策提供了基本的规则，促进了诸如高考升学制度、市场经济体制、人力资源制度等等的恢复、建立、变革与完善。这些政策与制度为社会结构转型提供了先决性的条件，而它们随着社会发展变化不断创新，又为社会结构转型提供了保证机制。这个过程的启动和发展在微观与宏观上带来了当代中国社会结构的逐渐转型。
2.从微观上说，人的社会行动结构发生了历史性的变化。人的社会行动结构，实质是以个体的普遍意义的社会行动所表现的社会的价值、组织化与制度化的特征，它是对人与社会关系状态的描述。人的社会行动的结构由以下几大基本要素构成：行动的动机与目的、为达到目的而选择的手段、社会制度的制约以及人的社会行动的影响。前两个要素具有主观性，后两个要素具有客观性，但它们不是相互割裂、毫无关联的。一般说，在一定的社会结构状态中，人的社会行动结构是模式化的。正是基于这样的总体假定，t·帕森斯描述了社会系统中人的社会行动结构模型。就我国而言，给定的制度已经成为人们社会行动的“信号灯”，也引导着人们的价值观念的转变。其中一个重要例证是，在70年代末以后，参加高考上大学成为中学生及其家长们的基本期盼，也是青年人成长的首要路径选择。应当说随着改革开放的发展，在原来计划经济体制下形成的人们行动的模式被迅速打破。人们的社会行动的选择具有了相当的自主性、多样性和个体性。在这样的条件下，社会的组织创新和制度创新逐渐提上日程。从80年代中期到新世纪之初，在中国社会结构转型中，组织创新与制度创新活动具有标志性。无论是城乡经济组织，还是社区组织，无论是中间组织的涌现，还是企业的公司化改造，都是这种创新的重要表现。它们一方面反映着市场经济发展的要求，另一方面也是人的社会行动结构转型中的新型整合机制。
3.从宏观上说，整个社会的技术与知识结构、经济结构、社会阶层结构等等都发生了重要变化。例如，据中国社会科学院的专家历时3年的研究，到新世纪之初，中国社会阶层结构已经发生重大转变。经过20年的发展，原来形成的两大阶级一大阶层的结构已被十大社会阶层所取代，并预言，在未来的社会发展中，这种阶层结构将呈现稳定发展趋势，所变化的主要是各个阶层的规模，其中专业技术人员、商业服务人员、经理及私营企业主等阶层还会大大扩张（注：这十大阶层是：国家与社会管理阶层、经理阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、城市无业失业和半失业阶层。见李春玲等《中国目前社会阶层结构研究报告》，载汝信等主编的《2002年：中国社会形势分析与预测》一书，社会科学文献出版社2002年版，第115-132页。）。应当说，社会分层结构的变化能够更有力地证明社会结构转型的事实。在农业社会中，社会分层比较简单，不同层次之间的等级比较严格和分明，社会成员一般难以跨越自己所在的社会层次。社会阶层秩序以强化这种分明的等级为取向。工业社会中，社会分层复杂化，相对化，社会分层的秩序以合理化为取向，因而具有调整性与可变性。我国社会转型中已形成的阶层结构在形式上已具有工业社会阶层结构的特点。
4.伴随着社会结构转型的过程，国家与社会的关系面临着必须发生重要变革的压力。我国的经济社会在改革开放政策的推动下迅速发展变化，并正在形成自己的惯性，从而，一种新的经济社会体系正在形成，它对整个社会的作用不断增强，其自主性要求也与日俱增。但毫无疑问，来自政治社会的强有力的牵制，经济社会的自主性及其与国家的互动关系并未形成。政治社会成功地动员和领导了社会变迁的过程，但对社会结构转型所造成的结构状态及其功能性要求并不适应。在改革开放之前业已形成的国家与政治社会的关系模式，并未作出实质性的改变。这样的状态面临着变革的压力（注：参见拙著《政府基础论》，经济日报出版社2002年版，第204-223页。）。因此，社会结构转型中深层次的问题已经提出并需要着力解决。
上述诸方面是对我国社会结构转型一些基本事实的归纳。确认这些基本事实是我们研究中国政治系统问题的前提性工作。
二、政治系统模型
依据政治系统论的一般原理，社会构成了一定政治系统的环境。这个环境与政治系统之间存在着互动关系。社会结构转型意味着社会环境的重要变化，这种变化不仅仅影响社会与政治系统互动的方式，也自然要影响政治系统自身的结构、运行及其功能。
在这里，我们从社会结构转型的事实出发，首先对我国政治系统作以下初步描述。
1.关于政治系统与社会环境的边界。“边界”对于政治系统分析具有十分重要的意义，它是政治系统与社会联系的环节，也是居于两者之间的中间地带。边界概念使得政治系统理论具备了可应用性、可操作性，在社会结构中，所有的社会成员一般可归于某一阶层，而与某一阶层相联系的组织体就处于边界之中，所有的此类组织体构成政治系统与社会的边界。在通常情况下，阶层并不具有政治属性，而只是人们依据社会群体某种构成特点而进行的归类。客观地说，不同阶层，其获得资源的属性、方式与数量有区别。阶层通常是结构松散的规模庞大的抽象群体。在社会行动的实际意义上，每个阶层中都分布着数量众多的与阶层成员的职业组织既有联系又有区别的组织体，这些组织体具有社会整合及其输入的功能，因而具有一定的政治意义。它们在政治系统与社会之间划出了一条“边界”。例如，没有经过该种组织加以整合的任何社会成员的行动，均不具有政治性质，而只能作出“合法”与“违法”，“合理”与“不合理”等法律与道德的评价。非政府公共部门、自治的社区组织、社团组织等均属于这样的组织体，它们存在于社会和政治系统之间，既是社会的“边界”，也是政治系统的“边界”。
2.关于政治体制。政治体制这个被一般政治系统论所淡化的概念，在我国仍具有重要意义。社会在结构转型中，其政治系统的形成仍有赖于政治体制，它是政治系统的结构框架，是生成各种政治功能的基础。一定的政治体制由以下基本要素构成：政治价值和法理基础；政治权力；权力形成与运行的程序；政治组织与政治角色；将上述各种要素联系起来的制度。政治系统的变革首先是体制的变革，相伴而行的是整个系统功能的改变。什么样的政治体制更能适应转型社会对政治系统的要求？从总体说，政治体制能够使政治系统有效消解社会冲突、保持社会平衡。这样的政治体制应具有以下三大基本机能：一是吸纳，即通过正式与非正式渠道接收信息、人力以及物质与文化的各种资源；二是沟通与协调，特别是谈判机能，即通过协商的机制使多种冲突的目标得到整合；三是生产，即通过体制的运作而生产出公共物品。
3.关于社会与政治系统的互动。社会与政治系统的互动是结构转型社会政治系统生存的基本条件。首先，互动是政治系统运转的体现。这就是说，政治系统运转的动力产生于它与社会环境的关系之中。政治系统既非“自转”，也不是通过控制社会而使其围着政治系统转。政治系统运转的根据和理由全在于它必须给予来自社会的支持以回报，以及必须对来自社会的要求给予积极回应，这个过程是一个互动的过程。其次，互动是政治系统发挥功能的体现。产出公共物品以提供公共服务是政治系统的基本功能，其社会目标指向是维持社会平衡。这个基本功能的实现依赖社会的支持与要求等资源的输入，也依赖公共物品输出后的反馈，这个过程也是一个互动的过程。因此，政治系统的合理性不是通过政治系统自我界定过程形成的，而是从政治系统与社会环境的互动关系中生成的。
4.关于社会冲突与社会平衡。在社会结构转型中和转型后，社会冲突具有集团性的特征。社会冲突的概念通常被作为社会对抗与斗争的形式来解释（注：包括一些著名的思想家如马克斯·韦伯、基奥格·齐美尔、拉尔夫·达伦多夫等，均具有该种倾向。马克思主义的阶级斗争学说也被看作是社会冲突理论的主要代表。），但我们将现实社会中的社会冲突理解为一种社会关系状态，这种状态是阶层化社会的常态：社会阶层多元长期并存，它们在政治经济与文化等多种利益关系中长期保持着一致中的不一致、平衡中的不平衡的状态。现代化在其发展进程中造就了社会的一致性：大体相同的价值取向，行动理性化，规则的普遍化，国家权力的非垄断性（注：亦可称之为国家权力的共享性，即国家权力具有真正的公共性，不再为某一阶层所独占。）等等。但不同阶层具有不同的掌握与支配社会资源的能力，因此，各阶层之间所获得的利益是有差别的，这种差别就构成了不一致的结构。当政治系统能够为社会提供充足的有序参与的渠道，并能够迅速反映来自社会的要求时，阶层与政治系统之间的互动呈现平衡状态，这同时也就是各社会阶层之间的平衡状态。但任何政治系统在一定条件下，都难以满足社会的全部要求，因此，在总体上的平衡状态下，会存在着一定的紧张关系，即不平衡关系。社会冲突通常就是这种不一致与不平衡的关系。
导致社会冲突的主要根源从政治方面说，主要是政策根源与政治体制根源。政策作为分配资源的有强制力保障的规则，其中大部分具有阶层的面向，例如税收、产业、社会保障等政策对不同阶层而言，具有不同的影响力，不同阶层从政策执行中形成的“损益”也会存在差别。政治体制是政治系统的结构性要素，它是政治系统存在的形态，也是生成政治系统功能的保证。政治体制在四大环节上直接影响政治系统与社会的关系：一是输入的环节，二是决策过程，三是输出环节，四是反馈环节。这每一个环节都体现着政治系统的能力。在社会结构转型中，政治体制将出现与转型社会相适应的改革过程，这个过程是一个引发社会冲突的过程，因为它带来了社会各阶层对政治资源的争夺。但如果政治体制不变，或者政治体制不能适应社会的变化，则引发的社会冲突可能会更大，并且冲突的性质可能会具有异质性。
无论如何，社会冲突具有集团性，这是我们必须予以关注的基本问题。从现象上看，社会冲突经常是个别地、分散地、微观地出现，但所有这些现象背后存在着某些共同性问题，这些问题是与社会不同阶层相联系的。这样的社会冲突，我们将其视为集团性冲突。从理论上说，集团性冲突是以社会阶层分化和以阶层利益为单元而发生的冲突，在现代社会，这种冲突一般是经过初级整合后表现出来的，即经过阶层的组织体的梳理，因而具有“意见”性、集中性和明确性等特点。这时，社会冲突首先表现为“意见”冲突，而不是社会的对抗行动。应该说，我国目前阶层的组织化程度比较低，阶层成员表达利益的要求尚不能完全按照组织化渠道来实现，由此带来了政治系统与社会互动的无序性。与此同时，政治系统的功能尚未进行有效的调适，政治系统与社会之间也缺乏“边界”的缓冲环节，由此造成了政治系统与社会的隔离，甚至造成了社会对政治系统的疏远。在上述情况下，政治系统的运行将是高成本、高风险的。如何将社会冲突维持在低度范围之内，即整个社会处于总体平衡状态，这是政治系统调适的基本问题指向。
根据以上描述，我们可以对我国社会结构转型条件下政治系统作出模型化的抽象（见下图），以便于进一步研究政治系统的调适问题。
附图
从模型中可以看到，“边界”的存在有极为重要的意义。它具有多种功能：缓解社会冲突形成的对政治系统的压力；将在冲突中形成的要求与支持的信息进行整合输入政治系统；调节社会与政治系统互动的强度；接受政治系统的政策咨询并及时反馈等等。社会与政治系统的互动是政治系统的条件，而这种互动的结果是形成一定的资源分配的格局，其理想状态是社会平衡关系的形成。这种平衡关系是相对稳定的关系。当新的因素产生或原有因素发生重大变化以后，如经济发展状况、政治系统与政治生活的变化、国际社会重大变化等等，这些因素会在社会中发生影响作用，有可能形成社会与政治系统的新的互动，从而社会与政治系统将为新的资源分配格局的形成，即新的社会平衡状态而展开博弈。
三、执政党与政治系统调适
执政党即中国共产党。中国共产党处于政治体制的核心地位，因而处于政治系统的核心地位。从我国实际情况看，政治系统调适的核心问题在于执政党执政理念与方式问题。所谓政治系统调适，即通过创新执政理念，创新政治系统内的组织，完善政治体制，使政治系统与社会结构转型的状态相适应，从而促进国家与经济社会关系模式的形成并得到确认。
在政治体制中，主要的政治组织包括国家组织、行政组织、政党组织和政治协商组织。主要的政治权力关系有执政党与国家、执政党与行政、执政党与其他政党以及国家权力体系的关系。政治系统功能取决于政治体制的结构，反过来说，若实现政治系统有效达成社会平衡的功能目标，必须具有合理的政治体制结构，即各种政治组织之间的政治权力关系具有合理性。由于政治系统的维持与运转的条件是社会与政治系统的互动，因而从社会结构转型及其对政治系统的要求出发来探讨这种合理性是唯一的选择。
在这里，我们将从“三个代表”的思想谈起。我们将“三个代表”思想视为来自社会对党的要求，或者说，这三大基本要求是对来自社会的对党的要求的概括和总结。可以说，这一概括与总结反映了社会结构转型对政治系统的根本要求和期盼。“三个代表”思想的重要意义在于：第一，创新了中国共产党的执政理念。执政理念是关于执政的根本意义的认识。长期以来党的执政理念停留在“打江山坐江山”、为稳固执政地位而执政的水平上。“三个代表”的思想将执政理念提升到执政在民、执政为民的高水平上。第二，为执政党功能作出明确定位。在“三个代表”命题中，关键是“代表”这个概念。本文认为，代表的含义不是等同、代替或取代之意，而是整合、凝聚的意思。通过整合与凝聚的过程，使生产力的发展要求、先进文化的前进方向与人民的根本利益得到实现与体现。在政治体制内，这就是执政党的基本功能的定位。党的全部活动及党的自身建设都出自于这样的功能定位。第三，党的先进性体现在党的功能的实现结果上。这是具有重大意义的理论创新。以往阐述党的先进性的阶级基础说、思想基础说和群众基础说都具有应然的静态的特点，而从结果的意义上论述党的性质，则具有实然性、动态性。
现在，我们将上述理解与政治系统调适问题联系起来，可以找到实践“三个代表”的具体路径，也能够发现政治系统调适的具体问题。
基层社会治理成果篇6
关键词：基层社会；治理格局；困境
中图分类号：D630文献标识码：aDoi：10.13411/ki.sxsx.2017.01.015
文章编号：1673-9973（2017）01-0079-06
在提出推进国家治理体系和治理能力现代化之后，党的十八届三中全会提出了加快保障和改善民生，推进社会治理体制创新法律制度建o要求。党和政府的领导、主体多元互动格局是当前社会治理体制创新的应有之义，在我国面临社会转型时期国家治理危机的大环境下，强化基层社会管理格局，健全法律法规体系，理顺基层政府与村委会的关系，提高公民参与治理的能力与水平，扩大社会组织发展与社会治理渠道，完善基层社会治理各类运行机制等有着重大实践意义。
一、问题的提出
基层社会治理是基于我国政权建设中的乡镇政府为载体的社会治理，是行政中枢末梢与繁杂基层事务之间的良性治理，内中关系主要有乡镇政府如何处理与底层公民、基层社会组织的关系以及各类行政、社会事务，底层公民如何针对社会公共事务、与自身利益相关的事务来表达诉求、实现愿景，基层社会组织如何健康发展，如何承担社会责任，成为公民与政府之间的缓冲地带与沟通桥梁。
当前我国提出创新基层社会治理体制与行政经济体制改革及社会转型息息相关。新世纪以来以转变政府职能为核心的行政体制改革进程不断加快，目标在于实现政府从全能型、指令型向有限型、服务型转变，机构简化、权责配置、运行监督和问责体系等系列配套措施不可能一蹴而就，而是一种持续、渐进的“波浪式”脉络，并且改革过程中的部门主义、沟通不畅等痼疾与不断涌现的新型抵制手段、变相服从等问题形成契合，改革在破除旧问题与产生新问题之间反复着前进。经济上由于经济客观规律，产业结构调整等政策引导，城镇化等造成社会结构迅速异质化，社会阶层流动加快，公民的价值观、利益诉求多元化。在基层中主要表现为城镇化伴随的系列问题，如农民工和农村空巢化、拆迁与利益分配问题、发展经济与生态保护问题以及其他利益纠葛等，成为威胁基层社会秩序的不稳定因素。而相关法律法规的缺失与不健全使基层社会治理顺利开展困难重重。当前我国的基层社会治理总体上依照政府、社会组织与公民互动的格局开展，在具体操作层面仍然属于各地自主探索，形成众多典型模式。然而各地实践的典型经验在其他地方推广会存在阻碍，有必要从中观层面探究基层治理格局中各个主体以及互动存在的困境，以定性与定量研究相结合的方式具体探讨当前基层社会治理在政府治理理念、法律法规、主体格局以及运行机制等方面存在的显性问题，从实证角度，以一种静态、客观的视角分析审视当前我国基层治理中当前面临的痼疾，从而有助于从顶层设计上充分考虑阻碍因素，在具体实践中有针对性的改善。
二、政府理念
乡镇政府能否真正把握治理内涵，坚持治理理念决定了基层治理能否以主体平等、多元互动的形式开展，但政府对于什么是社会治理，为什么要加强和创新社会治理等一系列问题的认识，都几乎已经与经济社会发展脱节，[1]并且在具体实践中存在歪曲治理理念，口头念、行动乱的问题。
（一）理念滞后
1.管办理念惯性存在并持续发挥作用，形成高高在上的权威优越感，以政府为本位，忽视对社会、公民诉求的回应，无益于改善官民对立、互斥关系，甚至认为公民抒发正常的政治表达是“暴民”、“刁民”行为。
2.GDp唯一论、唯上论，动员各种人力、财力、物力资源集中进行经济建设，以经济发展作为基层官员考核、晋升指标甚至成为地方名片，忽视和轻视公共服务、社会保障等社会利益分配和共享问题，这种国家吞噬社会，经济吞噬国家的被动发展模式长期主导着乡镇发展，抑制了经济可持续发展，并且从源头上助长了社会矛盾的产生。
3.走不出人治陷阱，对基层各类事务唯上级是从、唯利益是从，刚性的行政领导体制使领导者一人为大，将决策科学化寄托在决策主体的自觉性、能动性和权变性上，缺乏有效监督，决策民主化不足，而有关行政问责规章制度缺失更是为人治提供了温床。
如果说管办理念是新中国成立以来我国在社会主义建设中延续着新民主主义革命形成的一种政治习惯，那么以GDp为导向的理念则是对改革开放以来“以经济建设为中心”的发展模式的僵化固守，而人治理念则是我国两千多年的封建社会余毒，其之所以持续发挥作用是由于固守在每个国民内心的传统文化与儒家伦理根深蒂固。因此，从总体上看乡镇政府最应该坚守和深刻认知的就是“人民公仆”的角色定位，在现有的体制框架内自觉摆正姿态。党的十以来，随着党和国家加强对干部素质的规定和提倡，基层干部对人民负责、为人民服务的趋向更加明显，有助于将这种旧有官民观念彻底打破。
（二）歪曲治理理念
对治理中社会自治的把握不准确，造成政府与市场关系不明，政府职能缺位，认为只要政府撒手不管就是在激发市场活力，完善基层社会治理格局，混淆了治理中多元互动与市场自主的关系。2015年11月30日四川省攀枝花市“挟尸要价”事件中以民警从中协调告终，从治理的角度看，这显然是一种政府在公共服务上的缺位表现。治理并非意味放开棘手难办的事务给社会自主性力量，使其充分市场化自由化，政府在制定规则维持市场秩序的同时应注意社会伦理道德的底线与补充作用，对社会自主性力量加以引导，以一定的激励机制和诱导机制使其在自身利益与社会价值之间寻求某种平衡，一味强调放开市场造成的政府职能缺位所带来的负面效应与政府本身强权相比也可能有过之无不及。
（三）将理念停留在“理念”和架构上，于实践中应用不足
（一）基层社会事务中公民、社会组织、政府形成围绕公共事务和与公民个人诉求为主的沟通系统
在这一系统中，公民是诉求来源主体，在社会组织不发达、无法承担公民与政府之间纽带作用的情况下直接向政府输入各种诉求信息，如果二者沟通顺畅，在信息充分、条件具备、利益各方达成一致的条件下即形成闭合的政治对话并产生实际效益。若公民在表达诉求中遇到信息阻碍、部门推诿、利益相关者阻挠等负面因素时，诉诸政府的方式并不能有效解决问题，那么公民会倾向于向非正常渠道解决，如越级上访、群体性暴力冲突等，并且在农村中权力真空、宗族关系发达的情况下村民会首先选择非制度性表达方式，寻求制度外的途径解决问题。这一方面是由于国家权力越往下沉，其规范性、覆盖性越欠缺，另一方面反映出底层公民对国家和政府处理事务的具体方式的怀疑，这归根结底仍然在于基层政府与公民之间复杂的权力、利益关系，在现有的体制内要改善这种不合作、互相猜疑的关系就亟须建立畅通的沟通机制。由于政府恒定是信息持有者，因此决定沟通顺畅与否的主要因素是政府。在与民相关的事务中政府既是利益分配者又是利益协调者、纠纷处决者，公民与政府之间实际上是处于一种具体事务上的不对称状态，这种不对称不仅由于权力所有带来的有权与无权之间的差异，还由于对治理概念的不准确理解而造成的治理主体之间各自角色的歪曲化、空泛化，政府以规则制定者、权力持有者甚至隐形关系网络中心自居而占绝对主导，公民则依然处于弱势的被动地位，参与需求与制度供给之间不平衡结果是冲突一旦点燃就易恶化。尤其是在当前基层社会因城镇化带来的征地、拆迁纠纷中政府作为利益一方，若要防止形成因自身利益而损害公民利益的状况发生就应从职权划分、权力运行、行政问责等方面入手，在公民提出正当诉求时能够以平和的姿态和顺畅的渠道砺足公众需求，使信息大众化，政府便民化。值得注意的是，在基层社会中社会组织由于发展弱小，自我管理能力差，社会责任承担少，难以形成公民与政府之间有效的缓冲地带，对基层的政治诉求系统贡献有限。
（二）社会组织发展速度明显上升①
如图3所示：2014年我国社会组织已达60万，这与我国近年来由于社会公共领域不断扩大且结构日益异质化，公民社会主体责任感不断增强有关，当然也得益于国家对社会组织发展的相关政策引导和扶持。社会组织通过一定的组织机构、章程、行动规范，为共同目标而积极行动，主要功能是表达成员特定利益诉求，通过影响政府行为或自身活动达到一定目标，从公民社会角度来看，社会组织的发达有助于将散漫化的公民组织起来，按照特定的利益群体原则充当公民与政府之间的缓冲地带，更有效地解决各类社会事务，是一种群体分化与重组的过程，日益成为满足公众需求的有效途径。
1.从数量上看，截至2014年底，我国社会组织数量已经超过60万，达2003年的2倍之多，尤其在近5年内社会组织发展速度迅猛，但相比我国庞大的人口总数来讲，这一数量仍显弱小，与许多西方主要发达国家和印度的非营利组织（npo）相比差距仍然明显。（如表1）美国万人拥有社会组织的数量高于我国10倍之上，印度在2006年时非营利组织已达120万，在绝对数量和相对数量上都比我国有较大优势。
2.从功能结构上看，我国的社会组织结构较不协调，教育类最多，科技研究、生态环境、文化、法律等方面相对较少。（如图4）社会组织具体到乡镇基层社会则表现为功能单一，主要是附属到县级个职能部门下的官办协会，如科协附属的行业协会，工商联附属的商会，文体局附属的兴趣协会以及卫生局、农业局、民政局、教育局等附属的相关协会等，此外，民办教育机构如幼儿园、小学等占多数。这些组织多功能不明确、职能定位具有内聚指向，志愿组织、慈善类组织较少，对政府职能转变而析出的职能承接不足，能够真正充当一般公民与政府沟通桥梁的社会组织较少。
3.从层级上看，基层社会组织并没有呈规模发展。（如图5）2008年约有14万个县级社团，而我国县级行政单位（市辖区、县级市、自治县、旗、自治旗等）共约有2800个，相当于每个县只有50个社团，我国乡镇约有41000个，每个县平均约有14个乡镇，平均每个乡镇大约4个社团。当前乡镇的社会组织多属于附属在县政府或乡镇政府之下的组织，其成员多来自政府机关内部、行业能手等，对政府的依赖性强，社会责任不明，关注自身发展，不具备传达民情民意、影响政府公共政策的意愿和实力，甚至刻意向政府靠拢，接受政府有形与无形的控制。因此，在乡镇领域的社会组织问题上一方面真正由社会底层公民自发组织起来的组织太少，能够为底层人民信赖、发声的组织更少，另一方面现有的组织独立性差，功能定位单一，这都造成在乡镇领域要形成政府、社会组织、公民互动的基层治理格局任重道远。而乡镇基层社会事务复杂，公民利益诉求多，社会基层流动较快引起的社会问题越来越多，并且近年来由于环保、生态、治安等事务繁杂，如果公民可以自发组织建立起社会团体成为公民表达诉求的渠道，在组织、信息、人员、目标等方面有所发展，进而在影响乡镇政府决策上发挥一定作用，则会有利于减少因利益矛盾或纠纷而引发的官民冲突和暴力事件。
4.从社会工作者来看，专业人员缺乏、专业技能不足、志愿人员相对短缺，在人才培养模式中高校专业设置起步较晚，人才培养周期慢，与社会工作市场需求不相匹配。全国约有200多所高校专业设置中有社会工作，每年约有1万名专业人才毕业，这其中仅有10%-30%从事与专业相关的工作，主要集中在民政、妇联、慈善机构、社会团体机构、社区服务机构、街道办事处等领域，卫生、社会保障、心理辅导等领域从业人数非常少。在资格管理上，2006年国家才开始对社会服务机构中从事专门性社会服务的专业技术人员实行职业水平评价制度。经过几年发展，目前我国具有相关资格的社会工作师约不到2万人，助理社会工作师约6万人。（如图6）
总之，社会组织是衡量一个社会自我运转是否有效以及政府与市场、社会关系是否健康的可靠标准，我国的社会组织仍需进一步的发展，尤其是乡镇领域内公民组成社会组织有利于基层社会秩序的改善，充实基层社会，应对因社会转型而面临的利益冲突，构建更加合理完善的治理格局。
五、运行机制
基层社会治理的有效推行有赖于针对各类公共事务的运行机制的有效运转。基层政府的行政能力要适应当今社会发展的需要，要适应新时期社会变革的需要，就必须积极进行基层治理机制的转变。[5]
一是公共事务决策机制直接影响到基层各级各类社会公共事务能否按照公民意愿、能否真正实现公共利益来运行。现阶段乡镇政府决策在公民听证、专家论证、决策评估等方面有所欠缺，政府越往下离公民距离越远，越难以听到公民声音，在实践中走过场、重程序轻质量成为较为普遍的现象，决策科学化、民主化、法治化水平低。
二是社会保障覆盖面窄，公平性差，社会保障制度权责不清。对社会资本的准入机制尚未完善，资金管理不善，政府负担重但惠民程度低。十三五规划中对农村问题的重视为社会制度的完善提供契机，但也是对乡镇政府执行力的重大考验。如近年来推行的农村医疗有利于改善农村看病难、看病贵的现状，但应注意在具体实施中村与乡镇之间对于信息把握的及时、准确以及在各个环节中秉着认真、负责的态度逐级向上落实，村委会承担的是一级政府的角色，在遇事之后容易以“不归我管”的姿态甩开村民，而乡镇政府即使是有责任调查处理但最终还会落到村里来具体实施。因此，这个过程中只要有一个环节出错就会引发整个事件的连环出错，如若不在事务开展之前就明确相关职责并将责任具体落实到环节、个人身上，真正受害的是公民，政府形象也会跟着受损，还会影响村民与村干部之间的关系。
三是公共服务提供主体单一，公共资源利用不科学造成服务质量低、效率低、水平低。社会组织发展程度较低，独立运作能力差，在基层社会公共服务中出现的许多空白点发挥作用有限，公共服务的需求与供给之间矛盾尖锐。乡镇政府近年来的许多便民服务措施起到了丰富村民娱乐文化生活、活跃村庄气氛的作用，但随着人民生活水平的日渐提高，对更高层次的公共服务需求增加，单靠乡镇政府的力量不仅容易造成服务单一，增加政府负担，还会因服务数量、质量有限而抑制村民生活质量的提高，因此，鼓励、扶持基层社会自发形成组织提供特色多样化的公共服务，是未来农村社会发展趋势。
四是利益诉求机制，它是畅通解决公民各种利益矛盾与纠纷，维护社会公平正义的关键机制。基层社会事务处理根本上是利益的问题，处理的结果是否顺应民意从根本上反映了利益分配的公平程度。目前基层容易引起纠纷的矛盾都是利益矛盾，但乡镇政府并未完全做到践行维护广大人民根本利益的宗旨，在处理纠纷时不注意从公民立场上考虑和分析问题，处理过程中部门之间相互推诿，办事效率低，不仅不利于问题的解决还会转移矛盾焦点，激化公民情绪使事态不断恶化，影响公民对政府的信任感与政府形象。
五是应急管理机制，根据2014年《社会蓝皮书》“中国已经进入矛盾凸显期”，作为针对近年来频发的突发性、突发性暴力事件以及突发性自然灾害等的回应，基层政府只注重应急部门的建立，但具体职权划分不明，在突发事件上反应力、回应力以及信息处理能力、部门协调能力不足，影响事件处理效率，一旦处理不好，容易引起事态恶化。应急管理能力是基层政府在当前社会转型、经济转轨下必须具备的能力。
社会治理运行机制是考验乡镇政府应对社会转型带来的系列问题，提高自身治理能力的重要内容，机制建立、运行得科学、顺利，事务处理得各方满意，是基层政府的最终目标。我国在“四个全面”发展战略下，要全面建成小康社会根本还是要看社会底层人民的生活进步程度，实现国家治理体系和治理能力现代化的目标不仅需要在宏观、中观层面建构理论，更应注重在微观层面具体细节上的规划安排，妥善处理治理过程中的主要社会事务。基层治理运行机制是考验基层官员政治素质、业务素质、道德素质的手段，考验基层政府与上级政府、与村委会、与公民的权力场域内能否实现相互牵制、较为稳定的局面。
有效的治理需要强大的公众力量参与，国家应创造有利于社会组织发展的环境，从培养公民责任感到改革社会组织准入机制、到政府自身转变职能，政府既要成为托底者，又是裁判者。基层社会治理在理念、法制体系、主体格局以及运行机制等方面存在的问题是对基层政府能否有效转变自身以应对社会转型的机遇和挑战。乡镇政府作为行政体制末梢，在接受上级政府领导，履行自身职能的前提下应切实融入到国家实现治理体系和治理能力现代化的目标上，以本地实际为依托真正在治理理念的指导下探索一种政府、市场、公民、社会组织之间的良性互动关系，从更新头脑到武装手脚。从根本上讲，当前我国的基层社会治理存在的困境是长期以来改革与发展的结果，其困境的走出既需要宏观层面的有利因素也依赖于基层政府与社会自身的成熟与探索，应注意的是，基层社会治理体制要坚持政府的主导是基本原则，经济社会的发展是根本动力。社会组织依赖于政治、经济、社会共同作用，而公民既是社会发展的手段又是社会发展的目标。
参考文献：
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基层社会治理成果篇7
关键词：“无为而治”；基层政府；村庄；管理
中图分类号：D9
文献标识码：adoi：10.19311/ki.1672-3198.2016.18.062
1.引言
从20世纪90年代末开始，基层政府与村庄社区呈现相反的行动趋势：一方面，村庄社区内自治组织与自治资源的得到快速成长，农民迫切的渴望获得自治；另一方面，基层政府对农村社区的控制没有消解反而加剧，甚至在某些问题上比时期更具控制性。可以说，基层政府的行动逻辑和村庄社区的思维逻辑是背道而驰的。因此，引人道家“o为而治”的理念嵌入基层政府对村庄管理中，以“无为而治”为理论分析框架探讨如何利用这样一个传统的道家思想来改进基层政府对村庄的管理，试图以一个全新的分析视角提供完善两者关系的路径选择。
2.“无为而治”：基层管理的分析框架
无为的理念出自于道家，阐释的是道家应对人与自然、人与社会以及人与自身关系时持有的方式和态度。作为一种价值观念上的指导工具，“无为”是道家达到治身、治国和治天秉持的理念与手段。道家治国方法最鲜明的就是“无为而治”。无为是最高明的“主术”。深谙黄老之道的韩非子说过：“明君无为于上，群臣竦惧乎下。”其又言：“权不欲见，素无为也。”其理论依据是君主当法道以无为处理君臣关系，因为“虚静无为，道之情也”。然而，“无为而治”的治国方式主要有两种途径：一种是由圣人的榜样来倡导人人都修养道德，自我管理以实现社会治理；另一种是注重社会制度的规范，引礼法人道，主要讲究“君无为，臣有为”。而这两种途径恰恰都是基层政府对村庄管理进行管理过程中可以学习和借鉴的。将道家“无为而治”的理念置于村庄管理的过程中，通过“无为而治”的逻辑分析框架来改进和完善基层政府对村庄的管理。
“我无为而民自化”，乃在于“我”（上层管理者）不扰民，顺民意，安民心，从而社会安定。总的来说，在这种社会下基层政府和村庄社区村民之间的关系应当是“我无为而民自化；我好静而民自正；我无事而民自富；我无欲而民自朴”。道家思想所倡导的“无为而治”主要是为统治者量身定做的，这是因为社会治乱的关键在于统治者。总的要求是“爱国治民，能无为乎？”无为，主要是言传身教。老子说：“圣人处无为之事，行无言之教”，很明显，无为是一种处事方式。“以百姓之心为心”，只有心怀百姓，才能“贵以身为天下，若可寄天下。爱以身为天下，若可托天下”，得到百姓的拥戴，从而为建设“太上，不知有之”的理想社会创造条件。基层政府对村庄进行管理，不能试图以传统旧制的强硬手段进行控制，要学会“我无为而民自化”的道家理念，这就要求管理者“以辅万物之自然而不敢为。”即基层管理者既不能任意妄为的去“敢为之”，同时也不能脱离现实的“妄为之”，基层政府可以根据具体的村庄实际情况，因地制宜的规范自身行政行为与对村庄的管理，更有效的采用“无为”却胜“有为”的管理手段。
“无为而治”可以理解为“君无为，臣有为”的君臣之道，不仅可用于维护君民关系，而且可用于加强君臣关系。在道家看来，国家只要以健全的机构设置，完善的法制来保证上令下传，下情上达，就能凭借臣的有为来实现君的无为和百姓安居乐业的“无为”。下有为而上无为。无为而治就是管理者充分利用下属的能动机制，给予其合理的自我管理并促进其自我改进。基层政府在进行村庄管理中，应该更多的将权力下放给村庄，实行村民自治。村民在实行自我管理的过程中体会到自我管理的好处，效率高，效果好；同时更多的激励村干部加强对村庄的和谐管理，下放管理、授权管理，使其更积极主动的完成任务。基层政府所要做的，仅仅是村庄与村民需要什么，基层政府就给予什么；村庄和村民创造什么，基层政府就肯定什么，保护什么。不要以为“无为”无用，老子云“故取天下，常以无事；及其有事，不足以取天下。”村民会自己选择自己的乐意的环境，基层政府无需过多干涉，其要做的就是遵循客观规律，让村庄脱离基层政府的强压政权，实现村民自治的效果，寻求一种“无为状态”。
3.“无为而治”与基层政府对村庄的管理
3.1村干部管理
在村庄社区活动的村干部，实质上其基本身份也是一名村民。然而，基层政府却是以基层政府内部所采用的管理办法对村干部进行激励与约束，换言之，就是将村干部作为基层政府的工作人员来对待一样。一方面以政府内部的制度对其行为进行规范，另一方面通过目标责任的考核制度对其予以适当奖励。目前，基本上所有的村干部工资标准的核定工作，皆是由基层政府进行一手包办。相较于以往，对村干部的目标责任考核制规定的工作任务及内容愈来愈多，具体的指标设置愈加详细，而且物质奖励占激励手段比重高的趋势也愈发明显。
基层政府对村干部的管理，以考核的严密程度不同作为衡量标准，可以将考核办法分成两大类：第一类，记分式考核。基层政府制定了一套针对村干部的考核办法，依据村干部的工作采用量化计分的方式，具体的分数计算有配套的规则体系，根据具体分数对村干部进行考核，并通过分数高低进行奖惩。第二类，非记分式考核。这种考核方式主要是看村干部对重点项目跟进与完成的效果。就奖惩而言，一般不通过计算总分来给予应得的奖励，而是按照具体的项目或任务的完成情况来兑付其应该获得的奖励。
究其原因，基层政府在村干部管理上可以说的“失败的”，一方面过分的控制了村干部的管理，没有能够真正的合理使用人力资源；另一方面通过控制村干部来达到对村庄管理的强权把控，没有实现村庄的良性发展。从道家“无为而治”的角度出发，基层政府要想做到所谓“有所为，有所不为”追求的境界，就应该知人善任，要有伯乐般的想法和精神，能求贤若渴，善于识别人才，在用人上对村干部下放权力和充分信任，做到科学合理的考核村干部的任用。从而，既可以充分调动村干部的主动精神和创造意识，又能更好的对村庄进行有效管理看，以实现村庄在基层政府“无为”管理下的健康发展。
3.2村财务掌控
20世纪90年代末，村委会的财务被基层政府的把控程度愈演愈烈，呈上升趋势。基层政府的干预出自对村委会财务管理混乱的担忧与财务方面的漏洞，然而，这样做不仅会引起村民的不满，甚至会带了不必要的冲突。
基层政府对村级财务控制带来的消极因素：（1）基层政府对村级财务管理的起因是担忧村委会没能力管理好财务，容易出现挪用公款现象，然而基层政府也照样会出现这样的举动；（2）村委会失去了独立管理的财务体系，容易挫伤村干部工作积极性，使其在实际工作中办事效率下降；（3）基层政府收揽财权要收取费用，不仅增加村委额外负担，还加大了基层政府的财务工作量；（4）村里事务的各种开支都须向基层政府请示和报告，这样做法违背了村民自治的初衷。
道家“无为而治”的思想倡导办事理应遵从客观发展趋势、对自然规律的尊重，以“无为”的观念对待和应对现实的处境，根据自然规律的变化，辅佐推动事物自身的发展，避免刻意通过人为力量干预事物的发展，不应为了追求个人利益而背离自然规律的客观事实。正如基层政府对村庄实施财务掌控一样，没能尊重客观规律和村庄现实的发展状况，没有真正了解村庄自身发展的喜好，村民关注的重点在哪，认可的行为是什么，厌烦的态度出自何处等，不重视这样的问题进而造成村民的不满与冲突的发生。如何帮助村庄管理好财务体系是目前基层政府应该重点关注的方面，一切为村庄发展和村民自治为利益来考虑，从村民自身的心里和愿望出发，顺应村庄自身发展规律的客观前提来促进并完善对村庄的管理，从而达到“无为而治”的理想境界。
3.3管片和包村
基层政府通过安插政府工作人员来联系、协助管理指定村的工作，被称之为“干部包村”。基层政府安排专门的人员甚至成立专门机构负责统一管理指定的几个村的工作，被称为“管片”。目前，这样的管理方式依然遗留下在基层政府对村委会的管理，造成基层政府的工作力度始终有增无减。（1）管片制度。大多数基层政府的管片没有形成一个较为独立的管理层级，设立所谓的管理片或者管理区实质上是出于工作方便的需要，发挥衔接与挂钩的效果。具体来说，其主要的任务即依据基层政府党委的工作部署，督促村委完成各项任务，对于村级组织有非常实在的管理权力，仿佛在基层政府与村委间生成了一级正式的管理组织。（2）包村制度。相较于管片制度，包村制度显得更为的普遍化。包村干部已然成为是基层政府与村级组织之间联系和交流的固定渠道。基层政府考核村级组织，实际上也就是对包村干部的考核。在具体村庄事务中，包村干部已经全面介入到村务管理的各项工作。对于村庄的各项管理工作，特别是基层政府安排给村级的任务指标，都由包村干部进行督促并协同村级干部完成。
基层政府对村庄管理中践行“无为而治”的管理思想，关键要在管理方式和管理组织结构上下功夫。想要实现管理方式和管理组织结构上的“无为而治”，就应该建立起一套适合村庄发展又能使基层政府对村庄实施有效管理的组织结构，避免臃肿的层级管理和“强压式”的盯人管理方式。基层政府设置精简而稳定的组织结构来优化对村庄的管理，宽松的管理方式使得村庄在基层政府的管理下并没有高压的态势，这样基层政府和村庄之间就能形成协同管理的理想状态，使管理工作能变灵活机动的开展。
4.“无为而治”与僵局的控制
政府高度强调政令统一，要求基层维护中央和上级权威，而且将其上升到“讲政治”的高度。再具体工作中，为了实现这种“统一”和“权威”，多级政府都有若干举措，但是结果很是不尽如人意。这种被高度强调的控制其实已经陷入了僵局。
4.1基层失望
繁琐的政府运行环境下，基层政府领导人倍感压抑。因为，作为基层政府领导者，其顺理成章的成为上级工作部署的末梢操作者，他们清楚地知道在众多“指标”、“任务”及“要求”里面，哪些是流于形式的工作，哪些是求真务实的事务，哪些又仅是如风过耳的要求，而上一级政府部门基本上是不了解的。因此，基层领导者实际上是位于国家体制的最末端来看待和亲历体制的运行过程，面对出现的各种问题可谓洞若观火。对于村民自治制度，从现实的运转来看，其出现有自治之名而无自治之实的悖论，基层政府集权的程度没有下降反而提升，村民自治组织陷入行政化的困境，沦为基层政府的附属机构。换言之，村民自治政策的初衷和目前运行的效果间形成了巨大的反差。
依据“无为而治”的法则，就基层政府自身而言，上有上一级权力控制，下要面对村庄的管理，夹缝中的基层政府更应该高瞻远虑。基层政府一般会遇到两种情况：一是事关村庄总体发展和全部村庄成员利益的大事，二是对于村庄发展来说无关痛痒的琐碎小事。因此，在面临事务处理的选择时，不应该拘泥于无关紧要的小事，将努力用于完成所谓的小事上造成的“无为”，而应该大事上“有所为”。力求运用“君无为而臣有为”这样管理手段和方法，才有可能实现“君逸臣劳国必兴，君劳臣逸国必衰”般基层政府对村庄管理的目的。
4.2管理脱节
从基层政府与农村社区之间的关系看，管理制度出现严重错位。一方面是村级直接选举的强力推行，村干部的选举产生源自于基层民主的推广与实践；另一方面，基层政府对于村庄工作的管理和控制，也是对村委会行政化趋势加强和控制的过程。这样行政化控制的努力并未达到预期效果。但从整体上看，效果是越来越差了，或者说基层政府对村庄的管理工作显得越来越力不从心。20世纪90年代中期以来，基层政府与村级组织的关系，既保持着紧密的联系，又带有游离的疏远。所谓紧密，是基层政府的控制管理措施不断增加；又谓游离，则更多的表现为两者之间的疏远来源于新的制度变量和社会因素，关系越发紧张，两者之间不协调状况增多。同时，在基层政府对村庄管理工作的脱节之外，还存在基层政府同农村社区生活上的脱节，甚至可以说是基层政府与农民群体之间的脱节。因此，如果说县市对基层政府的控制手段在表面上还相对有效，那么基层政府对村庄的控制手段则贫乏得多，主要是通过交换的方式激励村干部以及通过村账乡管限制村干部的钱袋子，这样的控制实际上只是对村干部的控制甚至是对村干部的部分控制，实际上并没有控制村庄。
道家老子以自然之道为本，把归根复命的原理应用到管理上，主张“为无为则无不治”。其实质上是引导基层政府以“无为”的态度来处理基层政府与村庄的关系，实行“不言”的教导。老子肯定“清o为天下正”，因而用“治大国若烹小鲜”的妙语来形容清静的无为而治。同时，“无为而治”是基于人性纯朴、积极的认知。“我无为而民自化，我好静而民自正，我无事而民自富，我无欲而民自朴。”人性如果不积极如何“自化、自正、自富”，人性如果不纯朴如何自朴。因此，基层政府要相信村庄和村民的积极性、主动性、创造性，能自主管理放手让村庄实行自我管理，让村民自治制度得到顺利开展。
基层社会治理成果篇8
【关键词】政治信任；秩序；研究综述
【中图分类号】D089【文献标志码】a【文章编号】1674―0351（2014）04―0000―07
古今中外的历史经验表明，人类有一个共同的期待――过上幸福而高尚的生活。早在两千三百多年前，政治学鼻祖亚里士多德就开宗明义地说：“城邦是若干家庭和种族结合成的保障优良生活的共同体，以完美的、自足的生活为目标。”“城邦的目的是优良的生活，而人们做这些事情都是为了这一目的。城邦是若干家族和村落的共同体，追求完美的、自足的生活。我们说，这就是幸福而高尚的生活。”[1]90这就是最早的有关人类生活的畅想。
尽管对于何以达致幸福而高尚的生活，不同的人给予了不同的阐释和思路，但是在纷繁复杂的争论中，仍有一个基本共识，那就是只有在有序的社会中才能够过上幸福而高尚的生活。这是因为秩序对于人类政治社会生活的实践来说，具有永恒意义，而不是权宜之计。以至于人们甚为赞同“只有在秩序的基础上，社会才可能存续”[2]12的说辞。很大程度上可以这样讲，“如果我们是出于理性，而不是出于情感，如果我们尊重实际，而不是沉湎于想象。我们就应承认，对于社会公共生活而言，秩序与其他社会价值相比具有优先性。”[3]
但是，秩序的生成不是源于强力，而是产生于社会成员的互信。尤其是对于一个政体来说，“一种政体若想长期维持下去，那么城邦的所有部分都应该愿意看到其存在和维持。”[1]58“对于一切城邦或政体都相同的一条普遍原则，即城邦的各个部分维持现行政体的愿望必须强于废止这一政体的愿望。”[1]141亚里士多德在这里揭示的就是政治信任的重要价值。随后，承继亚里士多德的传统，人们一直坚信政治体系的巩固、社会管理活动的开展、社会秩序的营造，都从根本上取决于公众的信任和托付。有些迷信者甚至认为，信任之于政治社会生活，犹如空气之于人的呼吸和生命。
中国社会转型的快速发展和利益格局的深刻变动，以及西方研究者对政治信任的研究热潮，极大地促动了国内研究者对政治信任的研究兴趣。总体上看，国内研究者既从理论上对政治信任的基本内涵等议题作出了学理建构，又没有回避现实生活中的政治信任话题。在理论和实践之间探寻政治信任问题，已经构成国内研究者的主要学术指向。因此，在积极关注重大现实问题的过程中，有必要对国内研究者围绕这一论题开展的研究作一简述。梳理相关研究发现，国内研究者主要从四个层面展开分析。
一、于比较分析的视野中对政治信任的基本涵义进行学理阐释
从收集文献资料来看，国内最早界定政治信任的是闵琦。在20世纪80年代末，他就指出，政治信任“是人们对其他政治活动者的一整套认识、信念、感情和判断。”[4]110“测量政治信任有许多指标，比如：公民政治态度的开放程度、公民的政治宽容态度、公民的政治合作精神等等。”[4]111显然这个界定具有明显的政治文化意蕴，但是其开创性意义是无可否认的。
新世纪以来，新的社会发展环境给政治信任研究提供了重要的现实基础，所以这一时期政治信任研究进入高潮时期。2009年6月，华东师范大学政治学系与上海政治学会联合主办了“社会转型中的政治信任”专题研讨会，30多位专家研究者深入研讨中国社会转型期的政治信任问题及其对中国社会发展的影响。其中，多位研究者对政治信任的涵义进行了阐述。如陈尧认为，“一般地，政治信任即公众对于政治权威当局及政治机构是否依据公众的规范性期待的一种评估，是对政府活动的理性预期或心理期待，是对政府人员及其活动的信任心理。政治信任有助于维护政治的稳定和政府的成功。政治信任或者不信任是公众对政府表达满意、支持或者不满意、反对的心理基础。”[5]刘昀献则认为，“政治信任是一个多元结构的统一。它包括对政治体系及政治生活方式的信心，对政治制度、政府及政策的信任，对公职人员的信任和公众之间的信任。”[6]史天健则从结果的角度来认知政治信任。他认为，政治信任实际上是一种信念，是政治人对政治系统的情感，这种良好的情感有助于形成较高的政治产品和绩效，比如政治稳定的环境。
当然，对于同样一个议题，不同的人可能会从不同的角度作出解读。因此，无需过多地纠缠于概念的分殊和比较。实际上，对于一个概念的界定，应该坚持的基本原则是客观主义和结构主义的分析视角。客观主义视角能够使人务实地看待一个概念所依存的时代背景，进而不致于背离现实环境，结构主义视角则能使人不忽视且能全面理解这个概念与其相关议题之间的正确关系。基于此，可以这样来界定政治信任，它是政治生活中的行动主体，包括公众、社会组织、群体，对政治体系及其内部各大要素之间关系的合理期待，以及政治体系对这种期待予以回应的基础上所形成的互动关系。
为较为深入地阐述政治信任的内涵，一些研究者还根据维特根斯坦的“家族相似理论”对相近而又容易混淆的相关概念进行了解释，以此进一步明晰政治信任的内涵。由于政治信仰与政治信任之间存在着较强的内在关联，以致于有人常将二者联系在一起，甚至产生了混淆。所以，有人首先对政治信任与政治信仰进行了区分。如沈远新认为，“政治信任是信仰在政治生活领域的集中反映，是人们对政治制度、政治活动和社会现象所体现出的政治价值的认知、判断、评价和追求。”[7]实际上，从内涵看，二者确实在关系形态和外在特征上存在较为明显的差异。政治信任也不同于政治认同。政治认同主要是在回答“政治生活中我是谁”的问题。因身份归属感而来的认同，自然会深刻影响和改变人们的政治行为，而一旦行为得以改变，其发生逻辑也会改变――“从发生学的角度看，政治认同更多是特定思想文化和价值观念长期熏陶与教化的结果，是政治社会化的产物。”[8]55“在政治学词汇里，很少有比‘合法性’因明确的原因引起更大麻烦的术语。”[9]124政治合法性事关政权的巩固和长久，因此深受关注。但政治信任也不同于政治合法性。最为明显的差异是，政治信任主要是指公众对政治系统的相信、支持和托付，它的起点是公众对政治系统的态度，而政治合法性则主要是关注公共权力来源及其维系基础的合理性和正当性。这说明二者在起点上就存在先天的迥异之处。此外，“从经验主义看，政治合法性一定内含着政治信任，但从价值主义看，信任的政治并不一定是合法的政治。而且，公众对政治体系信任的缺失并不一定挑战政治合法性，这主要由政治信任对象的复杂性所决定的。”[8]62
二、从历史主义的分析进路客观审视政治信任的历史型态
政治信任是社会的嵌入物，是特定历史背景和时代坐标的产物。因而，在不同的历史时期，有不同型态的政治信任。张康之教授在对社会发展阶段作出分析的基础上提出，与不同社会治理模式相对应，信任也有不同的类型：习俗型信任、契约型信任和合作型信任。在他看来，习俗型信任产生于农业社会。农业社会下，人际关系是自由的、简单的，密度也较小，可以称之为是一种“自由的稀薄人际关系”。“稀薄的人际关系对信任提出了非常迫切的需求，因而，我们在所有地区的农业社会阶段中，都可以看到其文化、思想以及宗教对‘信’的强调。同时，稀薄人际关系作为一种较为简单的人际关系，是能够通过‘熟人’的关系链而维护信任的。”[10]但是，建立在“自由的稀薄人际关系”基础之上的信任不是出于理性算计和功利目的的信任，而是出于习俗的反应。客观而言，从实践来看，习俗型信任不仅仅存在于人与人之间的私人交往中，而且还广泛作用于公共权力机构与社会之间，它在政治社会生活中的实际影响和作用是毋庸置疑的，因而成为农业社会中的政治信任型态。农业社会逐渐演化的结果便是工业社会。不同的社会形态带来了不同的信任结构。如果说农业社会是在彼此不容分辩、不假思索的基础上建构信任，那么陌生人社会实际上是缺乏信任的。但是，缺乏信任的社会是不可持续的，是难以为继的。“在陌生人社会，一切交往活动在原则上也都需要得到信任的支持，只不过这种信任在表现形式上是根本不同于熟人社会中的那种习俗型信任的。”[10]这种信任就是契约型信任。契约型信任，顾名思义，其核心和关键在于契约。如果人们之间的信任关系是朴素的，是“不假思索”的，自然不需要契约，正是因为人们缺乏信任，才需要契约来推动人们建立信任。由此可见契约与信任之间的逻辑关联：由于人们之间缺乏信任，需要契约使陌生人之间建立起信任。但是，建立起来的契约之所以能得到人们的遵守，还是源于人们之间存在着信任这一基本要素。所以，将工业社会的信任称之为契约型信任并不为过。虽然契约型信任本质上是一种信任，“但是，它抽象掉了人的非理性存在的方面，而且恰恰是出于防范人的非理性因素的需要。因为在这个社会中，人的非理性因素往往会引发与理性规则体系相冲突的行为。所以，契约型信任又是一种积极的不信任。实际上，契约型信任的价值也正在于它是一种积极的不信任。”[10]在人际关系很复杂的工业社会，契约型信任能够发挥作用，显然是建立在理性算计的基础之上。如果从“传统”与“现代”的角度看，习俗型信任和契约型信任可以简约地划归为传统信任和现代信任的分析理路。根据韦伯的划分，建立在血缘性私人关系基础上的信任可以归为特殊信任，而建立在陌生人之间的信任可以看作是普遍信任。“从表象看，传统与现代两种政治信任形态的区别更是显而易见。在传统社会，公众与国家之间的信任关系的发生、发展以及消解、重构，都与传统社会的特殊性密切相关，受传统社会的总体条件制约，体现着鲜明的特殊主义色彩。”[8]
张康之教授的分析对其他研究者产生了激励作用，有人随即提出了政治信任历史型态问题。如程倩认为，“在历史的宏观视野中，与三种社会治理模式相对应，也存在着三种政治信任关系，它们分别是习俗型的、契约型的和合作型的。”之所以要这样划分，是因为“信任研究不应仅是琐碎的经验研究，而应从一个侧面把握人类社会存在的总体性，回答一些根本性的问题。”[11]她继续分析提出，习俗型政治信任的特征是“权威――依附――遵从”，契约型政治信任的特征则是“契约――控制――服从”、“竞争――管理――协作”，合作型政治信任的特征是“信任――服务――合作”。不同历史形态的政治信任，有其不同的成长发展过程，基于此，陈倩进一步分析了各种信任型态的生成过程、发展阶段，并且以合作型政治信任为重点，探讨了它的可能性与现实性，及其在中国社会转型期得以建构的基本路径。
与从历史的角度来分析政治信任的型态不同，刘建军从政治信任的基础来划分政治信任的型态。他“提出了政治信任的两种类型：偏好型政治信任和信仰型政治信任。我们平常所说的政治信任基本上都是‘以政治偏好为基础的政治信任’。在偏好型政治信任中，人们对政策、政治家的个体特征以及意识形态的偏好都可以成为支撑政治信任的重要基础。甚至对制度的偏好也可以成为巩固政治信任的基础之一。偏好型的政治信任要么是一种基于交易行为而形成的，要么是基于意识形态的固执与偏见而形成的。我们认为，偏好型的政治信任有可能因为制度失败、政策失效或者价值观的变化而遭致颠覆性的打击。因为偏好型政治信任并不能为一个国家的政治稳定缔造稳固的基础。我们认为，持久性的政治秩序不是建立在偏好型政治信任基础之上的，而是建立在信仰型政治信任基础之上的。这种政治信任不是体现为对权力执掌者、政策的信仰，而是体现为对法律的信仰。”[12]应该说，以这种分析视角来划分政治信任的类型，具有较强的解释力。
一些研究者秉持传统与现代的角度，将政治信任划分为传统政治信任和现代政治信任。“在传统社会和传统政治系统中，政治信任关系的展开主要遵循特殊主义原则，形成传统政治信任心理；在现代社会和现代政治系统中，政治信任关系的展开主要遵循普遍主义原则，形成现代政治信任心理。传统和现代政治信任形态由此而生。”[8]其实，历史主义的视角和传统与现代的视角，很大程度上具有重合性。因此，如果将这两种视角结合在一起来分析信任的客观形态较为合理。对信任的历史形态进行科学分析，不仅勾勒出信任的生长轨迹，而且还可以推动人们思考当前需要建构何种形态的政治信任。
三、客观务实地探讨政治信任的现实应用议题
对政治信任的研究，主要目的在于分析现实问题，并促进研究成果的积极应用。因此，探讨政治信任的现实应用议题逐渐成为研究者的关注重点。梳理已有研究可以发现，已有分析主要体现在三个层面：
一是研判政治信任的因变量。也就是说，分析哪些因素会对政治信任产生影响。客观而言，这个层面的研究比较多，研究者运用历史文化主义、理性选择主义、制度主义等分析方法，从不同侧面分析社会转型对政治信任产生直接影响的因素及其形成机理。如王韶光、刘散将信任生成机制归纳为六种因素：利他性信任、信任文化、信任的认识发生论、理性选择论、制度论和道德基础论。[13]220-228有的则从信任流失相反角度来论证政治信任的因变量，如郝宇青认为，政治制度的设计理念上以人性善为出发点，虽然这种出发点是好的，但是与现实不相符，从而导致形成“制度性倒逼”，产生了大量的政治虚假行为，进而造成政治失信于民的不良后果。[14]马得勇则认为，制度和文化对解释政治信任现象具有较强的现实意义，其中，政治权威价值观作为重要的文化因素对政治信任的影响是很大的。肖唐镖在江西、江苏、山西、重庆和上海等地60个村的调查显示，“政府绩效始终是推动农民政治信任的主要因素；农民对于传统政治文化的认同度降低，但传统政治文化对农民政治信任的正向推动作用仍在继续，然而其有削弱趋势；自2005年始，农业税费改革和新型合作医疗制度的实施对农民政治信任起到积极的推动作用，而征地拆迁和计划生育政策制约农民政治信任的提升；农民年龄、性别、文化程度和工作经历在不同时间段对农民的政治信任起到不同效果的影响，党员身份对政治信任的推动作用较为明显。”[15]综合其他研究者的分析，政治价值观、宗族认同、社会资本、制度设计、民主法治进程都会对政治信任产生影响，也是提升政治信任所必须考虑的基本要素。
二是分析政治信任对社会发展的现实影响。这方面的研究最为集中的是分析政治信任对日益频发的的影响。对此，研究者比较集中的看法是，一方面政治信任缺失导致产生了大量的，另一方面的大面积爆发反过来又进一步刺激了政治信任的流失。也就是说，二者之间始终处于一种矛盾的状态之中。政治信任对政府治理的影响也是重点。孔凡义通过因子分析与相关分析方法认为，政治信任与政府治理之间呈现较强的正相关关系，政治信任对于政府治理绩效提升具有较强的积极意义。[16]社会主义和谐社会是社会建设的重点，为此有研究者研究政治信任与它的关系。“政府信任关系的关键就是政府能够赢得社会、赢得公众的信任。公众对政府的信任是构建和谐社会的必需，而促进公众对政府的信任投入的有效途径是建立公众与政府的新型合作型信任关系。”[17]而“在和谐社会构建的过程中，要想实现公民与政府间关系的健康运作，巩固和提高民众对于政府的信任是执政者必须高度重视的问题。‘合作式治理’是一种基于公民与政府间互动关系的伙伴情谊的治理形式，它可以通过强化具有公共性、社会性与公民性的政府信任，实现公民与政府间关系的和谐发展。”[18]从政治学的角度看，政治信任表明政治生活的主体与客体之间的互信程度，从而是政治现代化的重要议题。因此，政治信任对政治现代化有何影响也是不可忽视的。对此，有研究者提出，在政治现代化议题异常复杂的情况下，政治文明是其缩影。“政府信任来源于政治文明的成果，也是衡量政治文明程度的重要标志。和谐的政府信任关系也为政治文明的发展和进步注入了生机。”[19]
三是积极正视政治信任的层级差异。在中国的政治生态环境中理解政治信任，需要将其置于中国自身的政治发展空间。由此出现了一个重大的现实议题：政治信任的层次性和层级差异。
无以回避的是，在中国目前的政治生活中，确实存在政治信任层级差异的问题。对此，一些研究者或直接或间接地予以了关注。如史天健研究发现，公众虽然对官员存在一定程度的不信任，但是这并不影响他们对中国政治制度的信任。[20]然而，在中国现有的政治层级中，中央的受信度明显高于地方政府。他的这一判断得到了很多研究者的支持。如李连江调查发现，相比较基层政权而言，农民更愿意相信中央政权。那么又是什么因素导致产生这种情况呢？他认为，这是政治文化、政府在经济和行政上的表现、新闻传媒等多重因素共同作用的结果。[21]当然，也有其他研究者在这个问题上作出了详细分析。比如，何显明认为，地方政府信任度低主要源于地方政府角色错位、能力缺陷、利益驱动、逆向选择、行为短期化[22]；叶敏的判断则是缺乏有效的权力制约机制和政府问责机制、信息不公开透明、法律意识淡薄。[23]
政治信任的流失会导致参与不足。为此，一些研究者分析了政治信任的不均衡分布产生的非合理的参与行为。如李连江分析认为，政治信任的层级差异直接导致了农民不断上访，乃至越级上访，因为在农民心里，基层政权是不值得信任的，唯有中央政权才是值得信任的。[21]长期研究和问题的知名研究者于建嵘教授分析，之所以出现乱象，乃是在很大程度上同政治信任存在层级差异密切相关。在他看来，正是地方政权信任度不高的现实，促使上访者不断越级上访，将解决问题的希望寄托于高层。而一旦形成这种气候，就会出现非制度化参与行为。[24]同样针对农民上访行为，胡荣的研究发现与其相似：在农民心目中，中央政权与地方政权的信任度是逐层降低的。上访者每提高一个层级，他对政府的信任度就会降低一个档次。从这些研究可以看出，政治信任在中国不同层级之间的不平衡分布会对政治参与行为产生重要影响。[25]
总体上看，研究者在政治信任现实应用议题方面的分析主要是运用定性研究和定量研究两种方法。尤其是基层政治与社会发展问题的研究者充分运用了定量研究方法对政治信任的基本状态作出了较为细致的分析。如胡荣对农民的政治信任状况进行深描后认为，当前农民对中央的政治信任感较强，而对地方的政治信任感较弱，具体来说，农民相信中央的政策意图，但对中央的政策执行力抱有一定程度的怀疑；王向民则对学生的政治信任加以分析和推导，认为当前中国国民的政治信任处于U型结构：在抽象的国家和政府方面，青年学生表现出极高的政治信任，而在具体的制度运行、官员行为和政策制定方面，青年学生的信任度却并不太高，然而，在政策绩效尤其是经济绩效方面，青年学生的信任度也表现出极高的峰值。[26]
四、农村政治信任问题成为一个重要的显学议题
“农村的作用是个变数：它不是稳定的根源，就是革命的根源。对政治体制来说，城市内的反对派令人头痛但不致命。农村的反抗才是致命的。得农村者得天下。……如果农民默许并认同现存制度，他们就为该制度提供了一个稳定的基础。”[27]在中国，农民的政治信任是中国共产党政权得以建立和巩固的关键，也是现代化过程得以顺利展开的保障，更是构建和谐社会的社会基础。因而，农村政治信任议题深受关注。
徐勇研究了乡村政治信任重建的问题，他认为“在一些地方乡村选举中‘信任票’的做法值得称许，这一做法可以增进村民的政治参与度，并在此基础上重建村民的政治信任感。”[28]谢治菊的实证调查表明，“村民的政治信任存在明显的层级差异，即对自上而下的政治系统的信任程度逐次递减，且递减的幅度逐级增大。而造成这种微观结构的原因，却是宏观结构各要素在实践中不良运行的结果。”[29]
农民的政治信任同哪些因素有关系呢？这是研究者高度关注的议题之一。黄家亮在华北的实证调查显示，乡土社会特有的生产、生活方式和关系形态锻造了农民特殊的信任逻辑。[30]而匡和平教授则认为，农民政治信任主要内嵌于农村公众的政治社会化过程。因此，建构行之有效的政治社会化过程是提升农民政治信任的重要路径。吴理财的社区认同论也具有一定解释力。他认为，“农村社区认同是影响农民行为逻辑的一个重要变量，农村社区认同建立在社区居民的互动基础之上，没有一定的互动不可能形成社区认同，并且社区认同与这个社区的社会资本相互关联，它促进社区成员的利益趋同，从而增进公共利益。”[31]认同感的增强会在深层次上增强农民的信任度。这确实是一个客观的事实。
受市场经济的浸润和社会转型的现实促动，农村政治信任的流失成为一个不容否认的客观事实，并不断侵蚀基层政府的合法性基础，严重制约了乡村治理绩效的提升。对于这一重要议题，研究者的关注度是很高的。如胡荣对农民上访问题予以深入分析表明，“农民上访的直接结果是造成了各级政府在农村的信任流失。对于包括市、县和乡在内的基层党委和政府来说，它们在农村的信任度不仅普遍偏低，而且农民上访的级别每上升一个层次，他们对政府的信任就减少一个档次，即农民上访走访过的政府层级越高，对基层政府的信任度越低。”[26]那么又是什么原因促使农民的上访导致政治信任的流失呢？其中的原因肯定很多，但是香港浸会大学李连江教授认为，这主要从中国的制度中去寻找答案。现行制度成了政治信任流失的渠道，从政治思想角度看，的观念基础是中国的封建人治传统，设立制度的初衷是建立一条民意“上达”的渠道，而不是民意“表达”的渠道。陶振对于农村政治信任流失的过程也很关注。他提出，“农村基层政权公信力本质上是公众对基层公共权力合法性的一种政治认同，公信力资源流失也是基层政治认同流失的过程。农村基层政权组织与公众利益实现关联度弱化、乡―村关系行政化对基层民主制度的架空以及农民价值认同的理性化和行动单位的原子化分别构成了后集体化时代基层政权公信力流失的利益、制度和价值认同根源。”[32]
客观而言，研究者对已经显现的农村政治信任流失情况作出的描述基本上是客观的，但遗憾的是，对于农村政治信任流失的内在机理尚没有作出应有的解释和分析，这不得不说是已有研究的一大不足。
五、国内研究的限度及拓展空间
从上文的文献梳理来看，目前国内有关政治信任的研究尚处于初浅阶段，尤其是对于政治信任本身所具备的重要性及其对政治社会发展的积极意义尚未作出应有的重视。总体上看，其限度集中表现在四个层面：
其一，研究理路上具有挥之不去的西方烙印。西方学者对政治信任的研究已经形成了较为独立的领域，尤其是提出和分析了政治信任研究的“元问题”，从而使研究者在深层次上感知和体认了这一基础性问题。但是，由于西方国家自身的政治经济文化内涵及其历史景观，内在地决定了西方的有关研究对中国研究者只具备有限的借鉴性和参考价值。过于依赖和临摹西方研究，并不利于中国研究者对政治信任研究的拓展。
其二，研究视角上，过于关注宏观层面，微观层面的解读偏少，对政治信任的基本内涵也远没有形成一致性看法，尤其是对于政治社会生活中的信任议题尚处于初浅层次的探讨阶段。宏大的叙事式论述多，微观细致的解读少。
其三，研究内容上，过于集中于理论方面，比如对政治信任的内涵、特征、功能研究过多，但是对政治信任的生成机理、运行机制，及其与社会管理、政治发展等现实议题的研究较为匮乏，对不同时代背景下政治信任的比较研究更是凤毛麟角，对于同一背景下政治信任的跟踪研究几乎没有，对于政治信任的测量研究也非常短缺。
其四，研究方法上，尚未实现规范分析与实证研究的合理均衡，过多地沉迷于规范阐释，而没有对现实生活中，尤其是基层政治社会生活中的政治信任问题展开实证解读。实际上，对于政治信任的复杂结构、政治信任流失的过程及机理、构建政治信任的可行路径，都需要研究者在实践调查的基础上展开实证探讨。
基于此，国内研究者若想对这一重要议题进行深入探讨，尚需从三个层面作出一些创新性探索。一是将政治信任议题置于社会治理这一现实背景下予以解读和阐释。这是对目前政治信任研究的一大拓展，也能促使研究者对社会治理的社会基础给予足够的重视和关注。在具体分析过程中，要重点研讨对政治信任的结构要素、对社会治理的积极功能、理论背景和现实诉求等问题，也应阐明政治信任与不信任的一般规律和基本逻辑。
二是告别宏大的规范分析模式，转而寻求实证分析，对政治生活中政治信任流失的过程及其内在机理作出描述和解读。这是对目前相关研究的一大突破，有助于向研究者描述在政治生活中政治信任是如何流失的。
三是在检视政治信任历史形态的基础上，提出适合中国政治社会生活实际的理想信任图景。这种信任途径要能既包含公众对政治体系的信任，也包含建构政治系统对公众的信任。
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基层社会治理成果篇9
党的四中全会明确指出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，完善社会治安防控体系，健全公共安全体制机制，构建基层社会治理新格局，完善国家安全体系。这标志着我们党对社会治理及其规律的认识达到了新高度，为新时代加强和创新社会治理提供了根本遵循。
突出“共建共治共享”，深刻揭示社会治理制度的科学内涵。坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，是推进国家治理现代化的必然要求。社会治理制度是指社会治理主体为了维护正常的社会秩序而制定的具有约束性的各种行政法规、章程、制度、公约的总称。深化社会治理重在共建共治共享。共建是社会治理的基础。在党委领导、政府负责的前提下，各类社会主体协商合作，充分发挥其在社会管理和公共服务领域的独特作用，共同参与社会建设和治理。通过政府购买服务、健全激励补偿机制等办法，鼓励和引导企事业单位、社会组织、人民群众积极参与社会建设。在教育、医疗、卫生、就业、社保以及社会服务等相关领域，营造全民共建的社会环境，为市场主体和社会力量发挥作用创造更多机会，增强社会力量参与社会建设的能力和活力。共治是社会治理的关键。充分发挥各级党委在社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，同时强化各级政府抓好社会治理的责任制，以保障人民群众根本利益为出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民群众在社会治理事务中依法实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，努力形成社会治理人人参与、人人尽责的良好局面。共享是社会治理的目标。推进社会治理现代化归根到底是为了不断满足人民日益增长的美好生活需要，让人民群众共同享有治理成果。要构建共享服务体系，建立政府主导、覆盖城乡、可持续的公共服务体系;不断完善社会保障，满足人民群众生产生活基本需要;构建实现共享的体制机制，不断完善基本公共服务制度、民生保障制度和公共服务监管制度等，让人民群众有实实在在的获得感、幸福感、安全感。
增加“民主协商”“科技支撑”，丰富完善社会治理体系的基本内容。一方面，民主协商是社会治理的重要方式和有效途径。充分发挥民主协商在社会治理中的作用，有利于广纳群言、广谋良策、广聚共识，有利于促进党委和政府决策科学化、民主化，有利于更好实现人民当家作主，有利于化解矛盾、促进社会和谐稳定。另一方面，科技支撑已成为社会治理现代化的技术保障。近年来，科技在社会治理中发挥着越来越重要的作用，互联网、大数据、人工智能、云计算、区块链等新技术不断推动社会治理创新。党的四中全会把“民主协商”和“科技支撑”纳入社会治理体系，强调在党委领导的基础上拓展民主协商的功能，在法治保障的基础上充分发挥科技支撑的作用，明确提出完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的“七位一体”社会治理体系。这是适应新时展需要提出来的新要求。党的四中全会还提出“社会治理共同体”新概念。社会是由大小不同的各类社会主体构成，社会治理共同体主要是由政府、社会组织、市场主体、公民等治理主体共同组成的。建设社会治理共同体，需要社会共同体成员共同参与共同体建设和共同体治理，各主体之间通过民主协商、共同合作形成良性互动的共同体，进而实现共同的治理目标。
基层社会治理成果篇10
〔关键词〕社会资本；社会治理；社区；基层党组织；党的建设；社会动员
〔中图分类号〕D267.7〔文献标识码〕a〔文章编号〕2095-8048-（2015）06-0052-07
“社会资本”概念自提出以来，引起学术界广泛关注，并被广泛应用于理论问题和现实问题的研究中。社会动员是中国共产党的政治优势，利用社会资本进行社会治理对于执政党而言意义重大。作为社会治理的主体和领导者，基层党组织如何利用社会资本进行社区治理、引导社区自治良性发展问题，却鲜有学者关注。基于社会资本视角，探索基层党组织与城市社区治理新思路新途径，对当前社区发展具有重要意义。
一、社会资本是社区基层党组织的重要资源
政党是社会整合的重要力量。在中国共产党基层组织对于社会的治理中，社会资本是非常值得运用的资源。中国的社会资本受特定国情、历史传统的影响具有两重性，即传统性社会资本和现代性社会资本同在、共同发挥作用。因而，在我国的社区治理中，社会资本既能起到增强社会信任、协调社会关系、解决公共问题的积极意义，同时受传统性因素的影响社会资本又会干扰现代制度的运行，对社会造成消极影响。
（一）社会资本的概念
学术界对于“社会资本”概念的界定纷繁复杂，一些较有代表性学者的观点也不尽相同。最早提出“社会资本”概念的学者是布尔迪厄，他认为“社会资本”是由体制化的行为来形成和维持的关系网络，不是通过血缘等先天性原因自然产生的，而是通过某种投资使得原有的、偶然的社会关系成为一种资本，进而形成持久的关系网络〔1〕。林南认为社会资本是“期望在市场中得到回报的社会关系投资”，“是通过社会关系获得的资本”，“借助于行动者所在网络或所在群体中的联系和资源而起作用”。〔2〕普特南认为：“与物质资本和人力资本（分别指的是提高个人生产率的工具和培训）相比，‘社会资本’指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。社会资本提高了投资于物质资本和人力资本的收益。”〔3〕
本文主要采用普特南对于社会资本的界定，即社会资本是人际关系网络中倾向于通过合作与互惠来达到某一目的的态度，关注点在于组织化了的社会资本如何促进社会的自我管理与外部协作。首先，社会资本是一种“公共产品”，不具有排他性，即社会资本不能排斥其他组织成员的使用，即使这些成员没有为社会资本的积累作出贡献；其次，社会资本的积累是公民间互动与交往增多的结果，“社会资本不能由私人部门提供，这意味着社会资本一定常常是其他社会活动的副产品”〔4〕；再次，社会资本具有自我强化和积累的倾向，“一次成功的合作就会建立起联系和信任，这些社会资本有利于未来在完成其他不相干的任务时的合作”〔5〕。但社会资本非但不会随着使用而减少，反而会不断增加存量。这使得拥有社会资本的人能够通过尽量使用来积累更多的社会资本。
（二）中国社会资本的两重性
社会资本作为公共产品，对于当前中国公民的政治参与、多元社会主体的协调具有积极意义。两千多年的封建专制制度对于中国人的影响是深刻的，传统性社会资本对于中国现代化的影响又是不容忽视的。将重点放在如何促进以合作与信任为特征的现代性社会资本的积累，促使其在社会参与方面发挥积极作用，是亟需解决的理论问题与现实问题。
1.传统性社会资本的大量存在。中国的社会资本存量很大，但是历史遗留的传统性社会资本所占比重较大，社会关系网络并不发达。传统性社会资本不同于现代性社会资本，主要是以个人为节点展开的关系网络，纽带是血缘、地缘，因此整个关系网络辐射范围小、不完整，对于现代制度有腐蚀作用。一方面，血缘、地缘作为纽带使得社会资本的范围小、排斥性高。传统社会的关系网络辐射范围小，同时个人、群体的信任范围重合。这导致群体内成员无法与群体外成员充分沟通，各个同质群体独立存在，群体间很难进行信息交换。基于血缘关系形成的宗族内部有着特定的规范，按照自身的逻辑运行。福山认为，这种社会资本的消极效果是对非血亲和非组织成员的排斥性。〔6〕另一方面，传统性社会资本不够完整，关系网络的脱节情况并不少见。相比于现代社会，传统社会的个人身份更加单一，边缘性、单一性、狭窄性的关系网络广泛存在。以个人为节点的关系网络，致使“人的因素”干扰了社会资本系统的运行。“对人际关系的过度强调的传统和个人在建构自己的社会资本时权力的广泛介入，使中国社会政治生活中缺乏法治精神，……权力和人际关系俨然成了资源配置的主要力量。”〔7〕
2.现代性社会资本的产生与发展。中国现代性社会资本的诞生几乎与中国的现代化同步，但是它的高速积累则开始于改革开放。在旧关系网络恢复的同时，新型社会关系网络也随着社会主义市场经济的发展、社会管理的现代化、文化的繁荣以及网络的兴起而高速累积。个人参与公共事务的同时，社会生活也极大丰富，以普遍信任为基础的公共性社会资本增加，个人与社会的关系网络也大范围扩张。通过经验积累和训练养成的社会运行规则，是在与他人进行联系的日常交往活动中逐渐形成的默认的规则，也是固定的思维、态度和行为方式。这些行为实践包括参与社区公共事务的讨论、决策，社会团体活动的参与实践，与他人的协商合作等等。
（三）社会资本对于社区治理的效用
社会资本是重要的社会治理资源，它在社会生活中的重要性源于其特殊效用：能够增强社会信任，能够协调社会关系，能够解决公共问题。这三点效用说明社会资本的良好运行不论对社会治理主体、社会组织，还是社会成员，均受益。
1.增强社会信任。社会资本是建立在信任基础上的一种稳定的关系网络资源，这种信任建立在合作与制约上。普特南认为，因为密集的交往行为以及随之产生的公共舆论又限制着关系网络中的主体，所以普遍信任作为社会资本的一个指标，决定着一个社区甚至社会的社会资本的存量，影响着人们从事互惠互利集体行为的能力。社会资本增强社会信任是建立在合作与制约基础上。一方面社会资本为公民、群体间的沟通与协商提供便利，推进合作；另一方面它是一种道德评价或者惩戒，对于在行动中有悖原则的成员进行警示、威慑，甚至剥夺其社会资本。因而，基于合作、制约的社会资本迫使社会成员必须遵循集体的逻辑，符合集体的道德取向，从而使得行动的不确定性大大降低。
2.协调社会关系。社会资本的增加能够协调社会关系，增进社会和谐。社会资本的积累过程是居民对社区认同感和归属感增加的过程。社区居民互动越多，共享感情的可能性越大，越有可能参加集体活动，因而又进一步增进了居民之间的情感。而信任、规范便在社区网络中形成并扩散。社会资本所带来的信赖感可以增强公民参与社会活动的意愿，普遍互惠的信任关系增进了居民交往，使之结成不尽相同的关系网络，决定了不同社会组织的格局以及社会的总体结构。社区成员之间发生交互行为，从而形成关系网络。社区组织网络是多元利益主体在合作关系基础上建立起来的，它通过社区利益主体之间的协商、谈判、合作，实现公共事务的有效管理与公共产品的创造。
3.解决集体行动的困境。社会资本的积累对于社区集体行动的达成也具有重要的意义：信任互惠程度高、邻里关系密切的社区，其民主的实践往往更加成功。足量的社会资本是社区有效自治的基础。社会资本一般通过参与社会、市场的活动来发挥功效，各个活动主体因此形成互动关系。社区建设是一项多元主体参与的集体行动，面临着个人“搭便车”、承诺难兑现、规则失效等集体行动的困境。从居民角度来看，“公民参与社群生活的原因不是庇护，而是因为公共问题的存在”〔8〕。有效的社区治理是公民持续参与的动力。若社区内能够创造丰富的社会资本，促进治理目标的达成，那么个人利益与社区整体利益的矛盾、社区治理的集体行动困境便迎刃而解。
二、社会资本在社区治理中发挥效能的制约因素
根据亨廷顿的观点，传统社会、已现代化的社会是稳定的，现代化过程中的社会则是不稳定的。后者不稳定的主要原因在于传统因素与现代因素的冲突。中国社会正处在由传统向现代的转型期，现代化过程中难免受到传统社会资本负面因素的阻碍，如何处理传统性因素与现代性因素的关系是亟需解决的难题。受经济、政治、社会发展水平的限制，社会参与不足、多元治理主体地位与职能的界定等问题，也影响着现代社会资本的积累。
（一）如何处理传统性社会资本与现代性社会资本的关系
传统性社会资本具有腐蚀现代制度、干扰社会法治的消极作用，这是传统性社会资本主要的负面影响。从这个角度来看，应当控制传统性社会资本，避免其成为社会资本的主体。传统性社会资本对制度的腐蚀并不是特例，而是普遍性现象，这是传统性社会资本内部力量的合力。有一点值得注意，即传统性社会资本对政治、经济等理性的现代因素的干扰。在经济领域内，公平公正的原则会被传统性社会资本的排斥性与封闭性妨碍，造成经济收入分配的不公。这种干预在政治领域中更为常见。如基层农村中大的家族以人数优势对村委会施加影响，干扰村委事务；更有家族在村委会选举中依靠亲缘、血缘等传统性社会资本，对基层民主选举进行干扰。这些情况的发生，不利于人们遵守规则，挑战了法律的权威性，影响了国家与地方经济、政治活动的正常运转。因此，遏制传统性社会资本的消极影响极为必要。
但是，传统性社会资本与现代社会又不能完全割裂开来。完全排斥传统性社会资本，用现代性社会资本全面替代它也会影响个人与社会的良性发展，造成情感联系的缺失等负面影响。正确的处理方式是重新挖掘传统性社会资本中有价值的内容，实现传统社会资本的现代化。完全消除社会资本中的传统性因素是不必要的，因为它具有无法代替的功能。科尔曼认为传统性社会资本具有两种功能：一是社会保障和社会支持的功能，主要是在精神和情感方面；二是规范与赏罚功能。第一点功能是不能替代的，因为在家庭、宗族中人们之间的关系更加亲密、稳定，互相提供爱、关注、安全等情感因素。现代社会组织虽然能够替代传统社会关系网络的某些行为，但是没有弥补情感等方面的有效手段。以社区老年人的养老为例，保姆、居委会和社工能够为老年人提供生活帮助，组织文体活动，替代传统性社会资本的某些功能，但是很难满足老年人对于亲情的渴望。类似的情况也发生在幼儿抚养机构，他们可以保证儿童的安全和健康，但是无法替代儿童与父母的亲密联系，以及父母在儿童智力、情感、身体发育等方面的作用。
（二）怎样提高居民在社区治理中的参与度
近年来，各地对于社区公共服务工作的重视程度在增加，社区服务水平有所提高，但是居民的社区治理水平并没有得到相应的提高。在广东、上海、浙江等省份的社区试点中，积累了较为成功的经验。这些试点社区探索出了“网格化”管理模式、电子化信息传递、多主体协商促办等新模式新方法。为鼓励居民参与社区事务管理，他们设计的一系列制度渠道，在提高居民社区治理参与度方面的实践较为成功。但是必须看到，社区居民对于社区事务的参与主要是被动的，在经济、政治、文化方面的参与率、参与层次均未到自治水平。居民参与的社区治理层面较低，特别是直接的、面对面的政治参与程度很低，提高居民社区治理参与度在质、量两个方面均遇到困难，这个情况是社区社会资本不足和质量不高所造成的。社会资本不足致使社区居民对社区的依赖性低，居民人际关系淡漠，邻舍关系消亡，居民选择避免接触。社会资本质量不高，导致居民的主体意识、民主意识欠缺，小团体、小圈子广泛存在，排外、封闭意识浓厚，甚至拒绝外来成员参与社区活动。
中国正在经历由传统的熟人社会向现代陌生人社会转变的过程，法治意识、契约精神都在发育中，居民之间的信任度偏低。这种情况在混合式小区表现较为明显，这类小区内部人员构成复杂，居民流动性较高，居民拥有的社会资本具有多源性：与工作、志趣相关的社会资本丰富，这些社会资本不依赖于社区维系。他们对社区的认同感和归属感较低，对居委会、物业管理公司缺乏信任感，对社区事务漠不关心。居委会作为社区自治组织，本应实现居民自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的功能，但实际上大多数城市社区居民与居委会之间的信任和联系十分缺乏。如何改变社区居民政治参与率低、参与意识不强的问题，是改善社区社会资本不足、质量不高的难题，也是社区自治的焦点问题。
（三）如何界定多元社会治理主体的地位与职能
积极有效的社会动员是中国共产党的政治优势。新中国成立以后，中国共产党实现了对社会各个领域的领导，即政党以资源分配、政策制定与执行等方面的绝对优势，通过单位制度实现了党和国家对社会的自上而下的全面控制。整个社会是呈现“国家――单位――个人”的直线结构。个人在单位中的“小社会”，并没有与其他单位产生联系的必要性。村集体、工厂等单位从生产、生活两个方面全面覆盖个人生活，为“单位人”提供各种社会资源，满足个人对组织和社会的依赖与需求。街居作为单位的补充，管理没有纳入单位管理范畴的居民，这些人主要是社会弱势群体。这使得大部分人能够通过体制内渠道表达意愿，深入社会的各级党组织理论上能够管理、教育、约束每一个人。可见，这一时期党和政府是社会资本的主导力量。
改革开放以后，特别是街居制度改革后，单位全面撤出社会管理，居委会在管理居民方面的权限大大扩大。然而，居委会作为自治组织，面临社会管理任务过多、行政化色彩较浓、定位不清、权责不匹配等问题。与此同时，多种社会组织、多元社会主体参与社区治理是客观趋势，他们对于社区治理的关注与参与，使得社区治理成为多元治理主体的利益分配的博弈，这与传统的一元管理体制具有极大的不同。如何界定社会治理主体的地位与职能、处理多元治理主体的关系，成为社区治理的难题。在社区治理系统中，党组织、居委会的行动在整合能力、组织规模、组织吸引力等方面存在短板。政府掌握大量的权力和资源，如果权力深入到社会各个角落或权力越位，势必挤压社会资本的成长空间，影响社会资本的积累。如果长期保持这种趋势，社会活力将会不断丧失，社会阶层固化，导致权力滥用、腐败丛生、公民权受损等情况的发生，严重影响社会稳定。因此，如何处理好政府与社会之间的关系，是影响社会资本积累的关键。
三、基层党组织利用社会资本的可能性与必要性
改革开放新时期，基层党组织能否在新型社会资本积累、引导传统社会资本发挥积极性方面发挥正面效果，是一个重要的现实问题。综合党员构成、组织结构的发展趋势以及党的历史来看，基层党组织利用社会资本具有可行性。具体操作中，基层党组织应在生产与积累、投资、使用等环节发挥作用，利用社会资本巩固党的执政基础。
（一）基层党组织利用社会资本的可能性
中国的现代性社会资本呈现出勃勃生机，但其存量远不如传统性社会资本。为了实现社会的转型，我们不仅需要进一步增加现代性社会资本的规模，还应积极挖掘传统性社会资本的积极效用。构建新的社会资本需要多元治理主体的积极、有效、有序的参与，中国共产党的基层组织――这一内生于社会的主体――是构建新的社会资本的主力。
基层党组织的这一角色是多种因素作用的结果。第一，从基层党组织的党员构成来看，党员既是中国共产党的一员，又是社区的居民。基层党组织以嵌入的方式存在于国家与社会之间，它既是党和国家政策精神的传达者，又是扎根于社会的居民代表，身份的重叠使其能够更灵活地使用个人、党组织的社会资本。第二，从基层党组织的组织结构来看，基层党支部的设置使得每个党员都在党支部委员会领导之下，党员广泛分布于社会各个领域。因此，基层党组织遍及社会各个角落，其辐射范围之广是其他社会组织所无法比拟的。第三，从党的历史来看，从建党之后的革命斗争，到新中国成立之后的各项建设，中国共产党始终扎根人民群众，践行群众路线，积累了丰富的历史资源。同时，执政党这一角色意味着中国共产党拥有丰富的执政资源。总之，中国共产党的基层组织是构建新的社会主体的重要主体。
（二）基层党组织利用社会资本的必要性
“政党领导并不一定依赖国家权力，却经常性地依赖社会力量对他们施展影响。”〔9〕中国共产党利用社会资本，能够实现社会发展、社区自治，具体环节有三个：在生产与积累环节，增强社会成员对执政党的认同；在投资环节，领导各社会主体解决社会问题；在使用环节，培育社区关系网络，提高社区自治能力。三个环节的实现都依赖于足够存量的社会资本。
1.生产与积累环节：增强对执政党的认同。中国共产党重视各类社区、社会组织的作用，并在各种社会关系网络中发展党的组织，使其成为关系网络中的一个节点，争取社会各界对执政党的认同。基层党组织担负着传播党和国家意识形态的作用，以大量政治性和非政治性的手段培养民众对党的情感、认同，提高党的影响力；基层党员主动参与各项社会活动，积极服务社会，履行党员义务，融入社会关系网络中，增加人民群众对党的认可度。
基层党组织是利用社会资本的重要主体。第一，社区的基层党组织把党的政策与社区工作紧密结合起来，深化社区居民对党的认识，把党的意志内化为社会成员的自觉行动。第二，基层党组织承担着组织、配合和鼓励社区居民、团体的文化活动、志愿服务活动，丰富社区业余生活，指导居民的社会交往、政治参与等职能。如定期组织各类社会组织到社区进行文化科普活动，配合社区居委会、业主委员会的日常工作，联系其他基层党组织为本社区活动提供资源和便利。第三，基层党组织能够了解社情民意，运用党的执政资源，切实为社区发展提供帮助，收集居民的意见建议，并将其尽可能地贯彻到社区活动中。
社会资本是由诸多关系网络构成的，党员是基层党组织利用社会资本的主要联结点。“党员的‘联结点’作用，可以使群众之间形成普遍的合作和团队，一定程度上引导公民自我组织起来，形成社会‘黏合剂’。”〔10〕中国共产党的先进性，决定了党员往往是社区活动中最易发动的积极分子，他们能够主动配合党组织的工作。党员乐于与社区居民进行交往，作为纽带将居民与党组织联系起来。由于党内组织生活的政治经验，党员能够在政治生活中起到“范例”作用，以党内民主带动社会民主，向普通居民普及政治参与的基本常识。
2.投资：领导多元主体解决社会问题。执政党对于社会资本的“投资”指的是为了实现预期收益，执政党在某段时间内投入一定的人力、物力、财力的行为。在革命、建设的不同时期，投资社会资本都是中国共产党领导人民群众的重要手段。
新民主主义革命时期，投资社会资本是中国共产党卓有成效的政策手段。通过深入社会各领域的基层组织，中国共产党建立并发起各种形式的社会运动。建党初期，中国共产党积极争取与社会各阶层的联合，克服了传统性社会资本的排他性。如为发动上海工人参加罢工、发展工人党员，党的工运领导人李立三通过联合青洪帮的中下层分子，在工人中建立党组织，使党的组织力量得到极大发展。1927年3月5日，发表的《湖南农民运动考察报告》可以算作中国共产党深入分析当时中国社会资本的典范。对社会不同阶级、不同阶层的划分，实际是对社会关系网络的宏观梳理。这也是中国共产党放手发动群众，组织群众，依靠群众的理论基础之一。
新中国成立以后，中国共产党成为执政党。从革命党向执政党的转变，需要党改变领导人民群众的方式策略，但是投资社会资本仍然是党的工作重点。可以看到，改革开放以来特别是随着社会主义市场经济的建立，党对于社会的控制有所放松，中国社会也在经历以集体、单位为主体到以家庭、社会组织为主体的转变。当前，党和社会各界正在积极培育和践行社会主义核心价值观，但是社会阶层的丰富与分化，社会关系的复杂化，都使得社会资本投资具有风险性。基层党组织对于社会资本的投资应当立足扩大党组织在社会的影响力，提高社会各界对于党的认同。
3.使用环节：提高社区自治能力。基层党组织利用社会资本的目的是提高社区自治能力，让社区与居民实现自治。一些治理较好的社区的案例表明，很多社区问题仅依靠个人、市场或者政府等单个主体是无法解决的，需要多元主体的协同治理。稳定的邻里关系支持着社区成员相互之间的关心、信任，甚至能够形成非强制性的社区规范。社区关系网络中分散的私人信息对国家、市场来说并没有直接价值，但这种社会资本对社区生活具有重要意义。“社区能够解决国家和市场所无法应付的问题，在社会相互影响，以及通过契约提供公共物品与服务的机制不完善，生活成本较高的地方，尤其如此。”〔11〕
社区自治是治理意愿和治理能力的统一。政党对社会资本的利用包括两个方面：一方面是要处理党与社会组织、个人的关系，另一方面则要花大力气鼓励社会内部成员建立各种联系。广泛的联系能够增进社会成员的信任与合作，使社会拥有自治的意愿与能力。以天津市某社区为例，为解决社区内的住房改造问题，社区党组织、居委会采用“议事协商促办会”的形式，组织社区人大代表、政协委员联合开展议事协商促办活动；市、区两级人大代表多次召开现场座谈促办会，利用他们的社会资源实行“两级”代表上下联动，采取区人大代表提出建议、市人大代表转交的形式，最终使该小区纳入旧楼改造的范围。一些“老大难”问题的解决大大激发了小区群众的社区自治热情。该社区还举办了政策学习、意见反馈、爱心活动等活动，以此培养了居民参与社区活动的规范和意识。事实说明：基层党组织利用社会资本能够显著提高居民的社区自治能力。
四、制度与信任：实现基层党组织、社会资本共赢互动的基本维度
制度与信任是实现基层党组织、社会资本共赢互动的两种手段。其中制度是刚性因素，体现着强制力对公共生活的确定；信任是柔性因素，体现着社会多元主体对某种自主个体的承认。从结果来看，制度和信任又会对主体形成两种约束――法律约束和社会约束。将制度看作解决一切问题的“万灵丹”的想法是不切实际的。偏颇于某一方面而有损另一方的零和博弈思维不适用于现代社会治理，应当用良性互动的共赢思维予以代替。基层党组织的社区治理，同样是一个“刚柔并济”的过程：“刚”是指要把党的领导融入社会资本的各个方面，用制度为社会资本的积累搭建支架，以政策指引社区的发展方向；“柔”是指从社区到基层党组织，增加基层党组织的社会资本，用信任夯实治理基础，服务于社区自治的实现。
（一）制度：以党的领导融入社会资本，引导社区治理朝着制度化方向发展
基层党组织积累社会资本需要足够的制度支撑和制度空间。首先，社区关系网络无法代替有效的国家治理，法律制度与政策环境是社区良性运转的必要条件。其次，“设计良好的制度可以使社区、国家、市场相互补充而不是互相取代。缺乏制度设计，社区治理会被国家和市场所侵犯。”〔12〕再次，完善制度建设、推进法制化进程，是传统性社会资本向现代性社会资本转化的手段。基层党组织等治理主体无法在基本规范缺乏、行动难以预期的情况下开展工作，应通过法治等基本方式为现代法理型社会资本提供制度化保障。〔13〕最后，改善社会资本的性质、增加现代性社会资本容量，应借助外部制度环境从外向内施加影响。“改变外部环境可能提供一种导致社会资本变化的情境……外部环境的巨大变化能够导致社会的巨大变化。”〔14〕从制度角度来看，将党的领导融入社区的社会资本，还应当处理好两个问题。
1.通过制度厘清权限范围。我国的城市社区治理结构呈现出政府行政组织、社会自治组织和社区党组织三者共存与互动的基本格局。〔15〕多元主体参与治理的情况，使得厘清各个主体的定位和权限责任非常必要。如果权限不清，常会出现责任推诿、机构重复、管理“真空”等情况。关于基层党组织的地位和权限，2000年中共中央办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设》规定：“社区党组织是社区组织的领导核心，在街道党组织的领导下开展工作”，但是并没有规定居委会等主体具体的职能、权限等问题。由于社区之间的差异太大，其他主体的权限需要视各方协商情况、角力情况而定，基层党组织要承担起组织协商、监督落实的责任。
2.社区党组织领导制定切实有效的自治规章。目前我国针对社区的法规是《居委会组织法》和《街道办事处组织条例》，二者由于颁布时间过长已经不符合实际工作需要，这使得出台新的针对社区治理的规章十分必要。基层党组织应当在权限范围内，督促社区管理部门领导多元治理主体探索制定社区自治章程，以及日常工作流程细则，并通过法律工作站等形式宣传、普及社区规章。社区规范的内容必须简单明了、具体易行，不仅要规定基层党组织的相关权责，还要规定公民的权利和义务。比如在定期举行的联席会等民意表达活动中，要规范意见表达机制：意见表达要在会前用表格登记，领取表格的流程，表格的填写示例、字数限制等。制度化要求活动内容规范、流程简化明晰，避免因规定模糊产生的不必要的误解和摩擦。
（二）信任：增加基层党组织在社区的社会资本，实现多元主体参与的社区自治
信任依赖于人们之间互助共济、相互守望意识与规范的形成。要想与社区居民建立真正的信任关系，进而积累社会资本，基层党组织和党员需要积极、善于与居民、社会团体广泛接触。以多重途径来增加基层党组织在社区社会资本的目的在于，引导社区居民参与社区活动，实现社区多元主体的自治。加强基层党组织与社区主体间的信任，可以从两个方面着手。
1.进一步开放党组织的日常活动，增强群众对党组织的了解与认同，拉近双方距离。认同源于了解，以及由此产生的理解。开放党组织的日常活动，增加居民了解党组织的机会，让群众了解党员干部认真、积极为民服务的过程，这是胜过无数溢美之词的有效的宣传方式。与传统的社会调研、召开座谈会不同，开放党组织的日常活动是一项长期的活动。居民参观、体验党员干部的工作实况，同时可以进行询问和监督，这也能激发基层党员的工作热情。居民的不定期到访可能会对党组织的日常工作造成一定的影响，打断工作人员的日常安排，等等。但是，开放党组织的日常活动所增加的相互信任，为基层党组织积累的社会资本要远大于消极影响增加的工作成本。
2.密切党群关系，注意利用非正式的互动方式，以及挖掘党员个人社会资本为基层党组织服务。构建以党员为节点的人际网络，是实现党组织社会资本增殖的重要路径。“人与组织的沟通往往是缺乏温度和热情的，人与人的沟通才会凝结为深厚的友谊和同志般的信任，所以党员干部要用个人的精神气质和诚恳态度去打动群众。”〔16〕特别是在经济较为发达的城市，人们更加倾向于非正式的、个体性的、自发的参与途径，党员要善于利用这些非正式的互动方式增加社会资本。信息网络平台在城市社区已经广泛存在，大量具有共同爱好、共同理念或共同目标的社会成员，以网络为媒介聚集，规划、开展集体活动。党员可以在平台上发起以兴趣为主题的活动，组织休闲娱乐活动，如垂钓、烹饪、骑行等，在活动中拉近党员与居民的距离，增进彼此的信任。这些活动可以依据年龄而分门别类，由不同年龄段党员分别负责实施，覆盖社区的所有居民。如果社区老年人所占比重较高，应当更多地采用电话、当面询问的方式；以青年为对象的活动，尽量安排在周末，并且考虑幼儿能否同行等各种因素。
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