环境污染防治信息篇1
关键词：大气污染防治；制度；命令—控制；市场诱导；公众参与
中图分类号：D92文献标志码：a文章编号：1673-291X（2013）10-0118-02
一、中国大气污染防治法律制度现状
（一）命令—控制制度执行无保障
命令—控制手段是世界公认的、比较有效的、且应用最广泛的污染控制手段。这种模式强化行政监管机构的权力和执行手段，赋予行政机构强有力的执行权和处罚权，主要通过设定综合性或单行的环境标准、制定环境规划、高效的行政处罚、多样化的行政强制执行手段、定期或不定期的现场检查和限期治理、突发性环境污染应急预案等方法实施。
中国在采用命令—控制手段防治大气污染时，取得了很大的成效，但在该制度的执行上存在不少问题，突出表现在：一是环保行政机关强制执行权不够。中国环保机关在财政和人事安排上都受制于地方政府，而各地空气污染大户往往也是地方政府的利税大户，有些本身就是国有企业，实施处罚的主体和被处罚的对象都归属于政府，这使得环保行政机关在严格执行空气质量标准上处于两难境地；二是环保行政机关处罚所依据的环境标准不能满足环境质量的要求。与国际标准相比，中国目前有不少环境质量标准比较滞后。以空气质量标准为例，中国在新制定的空气环境质量标准中增加了pm2.5的数据，但是与其配套的监测方法标准、规范却无法满足需要，由于缺乏仪器适用性检测技术要求，中国在规范pm2.5的监测工作方面存在很大的纰漏。目前中国还没有针对pm2.5连续自动监测系统技术要求的相关标准[1]；三是缺乏对环境行政机关的监督制度。大气污染防治涉及到企业、政府和公众的利益博弈，作为监管者同样具有“经济人”的特性，同样会“权力寻租”或为“机构俘获”，需要建立广泛的环境行政监督制约制度，在环境行政机关怠于履行职责时，由监督机关督促其履行职责。中国的环境行政机关一方面权力配置不够，影响了其职责的发挥，另一方面，也有行政不作为。以大气污染防治为例，中国现行《大气污染防治法》第5条规定：“任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。”这里并没有明确将政府机关列为监督的对象[2]。
（二）市场诱导制度不够健全
命令控制手段作为一种最早和应用最广泛的防治手段，在长期的适用过程中逐渐暴露出弊端。最典型的是由于其强制性，无法激发出被监管者的积极性，不考虑污染防治成本的个体差异，实行统一的环境标准，造成防治成本高的污染者尽量逃避监管，与监管者“躲猫猫”，而对防治成本低的污染者也缺乏激励。尤其是在中国以GDp为导向的资源配置模式中，对环境与经济的博弈，政府倾向于经济优先，但环境污染又不得不治理，折中的结果是实行较低的环境标准，污染成本要远远小于预防成本，造成企事业单位宁可缴纳排污费和罚款，也不进行环境预防治理。
（三）公众无法参与大气污染防治，相关制度严重不足
在环境治理领域中，既可能出现政府失灵，也可能出现市场失灵。市场经济人利益最大化的本性会造成监管者为被监管者“俘获”，出现权力寻租，而环境污染的形成本身就是市场失灵造成的，因此，对污染治理，需要独立于政府、市场的第三方参与。第三方主体因其公益性、独立性、草根性而避免了政府的权力寻租，因其特定的维护环境公益的宗旨和目标、成员的专业性和敬业精神避免了市场的盲目性和自利性。中国大气污染防治法对公众参与的典型规定是“任何人和单位”都有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告，但却没有具体的法律规范规制检举和控告的对象、程序等实施条款，导致该条规定成为无法实施的空中楼阁。比如，公众参与必须具备的条件之一是获得充分的环境信息，但在实践中，政府不公布甚至拒绝公布环境信息很常见。2012年11月，北京市志愿者由于无法获得广州市李坑垃圾焚烧发电厂的环境信息而广州市环保局案就是一个很好的例证[3]。
二、欧美发达国家的大气污染防治法律制度
（一）实行严刑峻法
欧美大气污染防治法最典型的特征是对大气污染防治实行严格的管制措施。以pm2.5为例，中国的是年均35μg/m3，美国原执行的是年均15μg/m3，但美国联邦环保局在2012年12月，进一步降低该标准为12μg/m3。美国还不断修订工业锅炉、焚化炉和水泥窑等污染设施需要达到的清洁空气标准，以及工业锅炉最大可行控制技术标准等，以切实实现空气质量标准。在执法上，欧美对大气污染实行刑事处罚、禁令、高额罚金等制度，处罚对象极其广泛，被惩罚的对象小到个人，大到巨型跨国公司，乃至市县、州政府甚至联邦政府，都可能受到美国环保部门或者司法部门的巨额罚款。如2011年3月，根据《清洁空气法》、《资源保护和回收法》以及《综合环境反应法》等，美国政府向通用汽车公司罚款5100万美元。而中国的大气污染事故很少有受到重罚的，以2009年福建仙游血铅污染案造成多达203人血铅超标的情况下，罚金总额也才2750万元人民币[4]。
（二）采取多种市场手段
美国的排污权交易制度最早就是在空气污染防治领域实施的。20世纪70年代美国为控制酸雨、降低空气污染又不影响发展经济，首创了泡泡政策、容量结余、银行储备、排放抵销等，取得了良好的制度绩效，成为各国争相借鉴的典范。排污权交易可以提高污染防治资源的使用效率，给由于技术改进等方法而超量减排的厂商以出售剩余的排污权的激励，而治理污染成本较高的企业，也可以通过从市场上购买排污权指标达到降低污染排放的目标。欧盟为减缓全球气候变暖而实行的碳排放权交易制度，是另一个经实践证明比较成功的环境经济法律制度，该制度的原理正是借鉴了排污权交易制度。除此以外，欧美还广泛实行种类繁多、功能各异的空气污染税，通过市场价格杠杆控制污染的排放。
（三）公众普遍能够参与大气污染防治
首先，欧美立法赋予公众有大气环境治理的参与权，如美国《清洁空气法》建立了“公民诉讼”制度，赋予任何公民可以就空气污染向任何“人”，包括厂商、州县、联邦政府等的权利；欧盟制定的《奥尔胡斯公约》（《在环境问题上获得信息、公众参与和诉诸法律的公约》）明确赋予各国民众与nGo团体对未履行公约的政府机构可提出控诉；其次，实行广泛的环境信息公开制度，以保证公众能够获得环境监管所需要的信息。美国有《信息公开法》、《国家环境政策法》、《行政程序法》等；欧盟颁布了《情报开放指令》、德国有《环境信息法》、英国有《信息公开法》等。再次，欧美国家政府支持和发展了数量庞大的环境nGo，这些环境团体以其专业性强、组织周密、财力雄厚等优势，成为公众参与的主力军。
三、完善中国大气污染防治法律制度的建议
（一）完善中国大气污染防治的行政监管手段
在中国这样一个各地区经济发展水平极不平衡、市场程度差异很大的发展中国家，对大气污染的基本防治手段仍然是行政监管，应该借鉴欧美发达国家的监管制度和方法，实行大气污染防治的严刑峻法。一是加重大气污染的处罚力度。要根据经济发展水平，对污染者实行重罚，迫使污染者不敢违法，从思想上主动杜绝靠污染转嫁和降低成本的苗头；二是实行多样化的行政监管方法。不断完善现场检查、限期治理、环境标准、行政指导、环境监测、突发性大气污染应急处理等命令—控制手段，不断优化和提高监管指标水平，完善监管配套技术法规；三是加大监督力度。把负有大气污染防治职责官员的履责情况同其职位变动挂钩，实行严格的环境行政监管问责制，对行政不作为和不当作为的官员要依法追究其渎职等法律责任。
（二）注重构建和完善大气污染防治的市场诱导手段
市场诱导手段是大气污染防治行政监管的重要补充，要不断构建适合中国国情的市场机制，引诱大气污染企事业单位主动积极地预防和治理大气污染。一是构建广泛的大气污染税费制度，逐步建立主要污染气体税收制度，如二氧化硫税，二氧化碳税等；二是不断完善大气污染排污收费和排污权交易制度，在大气污染总量控制的基础上，构建具有中国特色的大气污染产权市场交易制度；三是构建和完善有利于大气污染防治的绿色信贷制度、绿色消费制度、环境保险制度、绿色产品制度、绿色证券制度等。
（三）强化公众参与大气污染防治的制度建设
一是强化空气环境信息公开。应依据《政府信息公开条例》，不断完善环境信息公开的方式方法，可采取在环保部门网站主动公示，接受公民申请告知，在电视、广播、报纸等媒体公布等多种方式环境信息。除了涉及保密和知识产权外，相关环境信息都应该依法公开；二是支持和促进环境nGo的设立和发展。特别是降低和简化环境草根社团登记的条件和程序，完善环境nGo的组织建设，形成民主决策的体制和机制，强化其公益性、专业性；三是构建和完善环境公益诉讼制度。中国已经在2012年新修订的民事诉讼法中宣告建立了环境公益诉讼制度，但对于哪些组织和机关享有环境公益诉权还没有明确，需要相应的配套制度予以完善。
参考文献：
[1]郄建荣.pm2.5监测方法标准规范欠缺环保部拟发6项新标[eB/oL].http：///fzdt/newshtml/fzjd/20121112125311.
htm，2012-11-12.
[2]张式军，曹甜.略论大气污染防治法的不足及其完善[C].2007年全国环境资源法学研讨会论文集，2004.
环境污染防治信息篇2
一、总体目标
健全环境空气重污染预警响应和应急处理机制，形成统一高效、科学规范的指挥体系，信息共享、运作灵敏的防范体系，行动迅速、反应及时的处置体系，责任明确、配合密切的保障体系，实现决策科学化、指挥智能化、应对系统化、保障统筹化，有效解决环境空气重污染问题。
二、基本原则
（一）坚持预警与响应相结合。建立常规气象监测和环境空气监测预报合作机制，统筹预警环境气象，及时、科学布防应急响应对策，最大限度避免或减少环境空气重污染。
（二）坚持减灾与减排相结合。把保护受污染人群摆上突出位置，贯穿应急工作全程，尽量减轻健康损害；把减少大气污染排放源和排放量作为根本措施，尽可能防范和化解环境空气重污染。
（三）坚持劝导与严管相结合。注重环境空气重污染危害常识普及和排污行为管理约束，既主动面向社会倡导防范污染损害的建议性措施，更加大环境违法问题查处力度，保证环境管理与为民服务都见成效。
（四）坚持政府主导与部门齐抓共管相结合。建立市政府统一领导、市应急办具体协调、市环保局牵头组织、区县（市）政府和市直有关部门分工负责的工作机制，共同解决环境空气重污染。
三、适用范围
环境空气重污染是指空气质量指数(aQi)大于200。本预案适用于应对哈尔滨市区环境空气重污染，所辖县（市）参照执行。
四、组织体系
在市政府领导下，建立市大气污染防治联席会议制度。联席会议除承担日常制定政策、统筹协调、督办检查、解决难题外，负责组织应对环境空气重污染工作。
（一）联席会议组成。总召集人：市政府主管环境保护工作副市长。召集人：市环保局局长。会议成员：市政府办公厅（应急办）、市环保局、气象局、发改委、财政局、工信委、交通局、公安局、交管局、住房局、城管局、教育局、监察局、执法局、工商局、农委、建委、卫生局、新闻办、市政府法制办、各区县（市）政府分管负责人。各成员单位确定1名联络员负责工作联络。联席会议办公室设在市环保局，负责应急工作综合协调，并组织实施本预案。
（二）成员单位应急职责分工。市政府办公厅（应急办）：负责环境空气重污染应急工作的综合协调。市环保局：负责环境空气质量监测、分析、研判和重污染预报预警、信息，组织重点企业落实环境空气重污染内部应急预案，监督检查并依法处理大气污染源违法排放行为。市气象局：负责与市环保局等部门建立环境空气重污染联合会商和服务响应机制，开展环境空气污染气象条件预报与研究。市交通局：负责紧急增加公共交通运力，劝导市民尽量乘坐公共交通工具出行，组织停运尾气超标公交营运车。市交管局：负责临时调整车辆限行范围、路段和时间，会同市环保局集中路检尾气不达标车辆。市住房局：负责组织供暖单位错时错峰起炉，压缩供暖燃煤量，加强供暖单位环境保护工作行业管理。市发改委：负责产业结构调整，严格控制“两高”行业项目审批。市工信委：负责督导工业企业特别是重点工业企业降低生产负荷、停止或减少废气排放量大的工段生产。市农委：负责会同区县（市）政府落实秸秆禁烧应急工作方案。市城管局：负责组织区政府落实道路保洁应急预案，减少道路扬尘。市建委：负责控制建筑施工扬尘。市执法局：负责集中查处露天烧烤、垃圾焚烧等违法行为。市工商局：负责配合查处烧纸行为。市公安局：负责管控燃放烟花爆竹行为。市教育局：负责建立中小学校重污染天气响应机制，科学安排学生放假及课外活动，普及中小学生大气污染防治知识。市卫生局：负责组织预防大气污染导致的疾病，科学指导公众提高防护能力，及时提醒儿童、老年人和患有疾病等易感人群采取必要防护措施。市财政局：负责提供环境空气重污染应急工作资金保障。市法制办：负责环境空气重污染应急方面的地方性法规规章草案、市政府规范性文件审核，依法对法律法规、规章实施情况进行监督。市新闻办：负责指导协调环境空气重污染应急工作信息、新闻宣传，协调广播、电视、网络、报刊等新闻媒体做好报道和舆论引导、舆论监督。市监察局：负责严肃追究重大环境违法问题责任单位及责任人。区县（市）政府：结合区域实际，制定并组织实施环境空气重污染应急预案，指挥落实应急措施。
（三）成立专家组。市大气污染防治联席会议办公室负责组建环境空气重污染专家组，提供决策咨询建议和技术支持保障。
五、分级预警
依据环境空气质量和气象条件实测与预报，并综合分析污染程度及持续时间，将环境空气重污染分为3个预警级别，由轻到重顺序依次为Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级，分别对应黄、橙、红色预警，红色为最高级别。
（一）Ⅲ级黄色预警。市区24小时环境空气质量指数均值达到201-300定为重度污染。当市区24小时实测环境空气质量指数均值达到重度污染程度，并预测未来持续48小时以上，由市大气污染防治联席会议办公室组织研判、审定，启动黄色预警。
（二）Ⅱ级橙色预警。市区24小时环境空气质量指数均值达到301-500定为严重污染。当市区24小时实测环境空气质量指数均值达到严重污染程度，并预测未来持续48小时以上，由市大气污染防治联席会议办公室研判、审核后，立即与市应急办沟通，并通报相关情况，2小时内报市大气污染防治联席会议总召集人审批，启动橙色预警，并由市大气污染防治联席会议办公室转市应急办备案。
（三）Ⅰ级红色预警。市区24小时环境空气质量指数均值达到500以上定为极重污染。当市区12小时实测环境空气质量指数均值达到极重污染程度，并预测未来持续12小时以上，由市大气污染防治联席会议办公室1小时内组织市环保局、气象局和专家组会商分析后，立即与市应急办沟通，并通报相关情况，1小时内报市大气污染联席会议总召集人审核，再1小时内报市长审批，启动红色预警，并由市大气污染防治联席会议办公室转市应急办，由市应急办指导应急处置工作。
六、预警
（一）黄色预警。启动预警后，由市环保局公众网和市气象局气象用户平台2小时内向社会，并给予市民健康防护提醒，提示儿童、老年人和患有心脏病、肺病等易感人群暂停或减少户外活动，建议室外作业人员采取必要防护措施。
（二）橙色预警。启动预警后，由市新闻办组织广播、电视和网络等新闻媒体30分钟内向社会预警信息和应急预案，并给予市民健康防护提醒和公益性建议提示。提醒：儿童、老年人和患有心脏病、肺病等易感人群暂停或减少户外活动，室外作业人员采取必要防护措施。建议：市民尽量乘坐公共交通出行，减少汽车上路行驶；机动车尽量避免昼间加油。
（三）红色预警。启动预警后，由市新闻办组织广播、电视和网络等新闻媒体30分钟内向社会预警信息和应急预案，并给予市民健康防护提醒和公益性建议提示。提醒：儿童、老年人和患有心脏病、肺病等易感人群暂停户外活动，室外作业人员采取必要防护措施。建议：倡导公众节约用电；一般人群尽量乘坐公共交通出行，减少汽车上路行驶；暂停重大群众性户外运动赛事和露天大规模群众活动；不燃放烟花爆竹。
七、应急响应
（一）黄色预警应急响应。由市大气污染防治联席会议各成员单位按照职责做好日常环境管理工作，但不集中行动。
（二）橙色预警应急响应。市环保局、气象局加密监测，将监测结果及时报送市应急办，每8小时更新1次环境气象与重污染程度信息，并由市大气污染防治联席会议办公室同步向总召集人报告。市大气污染防治联席会议各成员单位按照本预案和相关工作方案，及时组织落实各项应急措施，每天15时前向市大气污染防治联席会议办公室报送情况，并固定夜间值班人员，保持通讯畅通，同时在保障城市正常运行前提下，按照职责采取下列措施：
1、立即纠正并严格依法处罚秸秆焚烧违法行为；
2、立即纠正并严格依法处罚垃圾焚烧违法行为；
3、立即纠正并严格依法处罚露天烧烤违法行为；
4、加大道路机械化清扫保洁范围，减少道路扬尘污染；
5、立即纠正并严格依法处罚煤堆、灰堆和物料堆未有效封闭行为；
6、要求供热单位确保供暖锅炉24小时低温连续作业；
7、确保排污单位污染防治设施稳定运行；从重处理超标排放大气污染物行为；
8、要求施工单位停止建筑拆扒工程；
9、要求施工单位停止建筑工程土石方施工；
10、立即纠正并严格依法处罚燃放烟花爆竹行为；
11、增加公交运力；
12、立即纠正并严格依法处罚和问责供暖储煤、输送用煤（运灰渣）车辆未有效防尘行为；
（三）红色预警应急响应。在橙色预警响应基础上，由市环保局、气象局随时向市应急办报送信息，每2小时更新1次环境气象与重污染程度信息，并由市大气污染联席会议办公室同步向市长、有关副市长和市大气污染防治联席会议总召集人报告；市大气污染防治联席会议各成员单位每8小时向市大气污染防治联席会议办公室报送应对措施及进展情况；市大气污染防治联席会议总召集人或召集人最长每24小时召开1次联席会议，听取应急情况、研判污染趋势、部署任务措施、解决重点难点问题，并增加4项强制性措施：
1、幼儿园、中小学停课；其中，前一日22时前预警并维持到22时后的，或者前一日22时后至当日6时前预警的，采取停课措施；当日6时后至上课前预警的，采取停课措施；当日上课后预警的，不停课，但停止户外课及户外活动，迟到、缺勤学生不作迟到或旷课处理，学校灵活安排教学进度。
八、预警解除和应急终止
经实测和预测研判，未来不满足预警条件时，由有权决定预警的部门2小时内解除预警或终止应急响应，并向社会。橙色和红色预警应急响应终止后，由市大气污染防治联席会议各成员单位总结应急措施落实情况，报市大气污染防治联席会议办公室，再由市大气污染防治联席会议办公室总结评估后，报市大气污染防治联席会议总召集人或市长。
九、经费保障
按照市政府有关处置应急情况的财政保障规定，市大气污染防治联席会议各成员单位所需预警及应急经费，由本级财政预算资金安排解决。
十、预案管理
（一）演练培训。市大气污染防治联席会议办公室每年组织至少1次本预案联合演练和操作流程、岗位职责等培训。
环境污染防治信息篇3
[关键词]水污染；政策工具；交易成本；测量方法
[中图分类号]D035[文献标识码]a[文章编号]1006-0863（2013）08-0041-04
在工业化和城市化的背景下，工业企业污水排放仍然是我国水污染的重要成因。因此，加强对企业污染物排放的监管，是水污染防治的重要内容。对企业水污染加以防治，政府拥有多种可供选择的政策工具。对于环境监管部门来说，能否从政策工具箱中选择最有效的治理工具，在很大程度上将决定水污染防治的绩效。我们运用交易成本经济学理论，对企业水污染防治进行政策分析，探究水污染防治政策过程中的交易成本构成、影响因素以及测量方法，从而促进环境政策设计和工具选择的优化。
一、水污染防治的政策工具选择和交易成本
对于工业企业水污染，传统的政府环境监管采取的是命令控制方法，也就是环境执法部门要求企业做出特定行为的直接监管。实践中，命令控制型的直接监管包括两种执行路径：一种是为企业制定统一的环境标准，另一种是要求企业采纳特定的生产流程或污染控制技术。这种命令控制型的环境监管模式，在实施了多年以来，并没有从根本上扭转水质恶化的局面。
命令控制型管制模式在实践中所暴露的弊端促使经济工具在水污染防治中受到追捧。所谓经济工具，也被称为以市场为基础的政策工具，是指运用市场信号为企业或社会公众提供激励，从而诱使它们做出符合政府决策目标的行为。常见的经济工具包括排污权交易、环境税费、使用者收费、生态补偿机制等。[1]尽管借助市场力量实现水污染防治的目标，从理论上讲是一条成本更低的路径，然而实践中经济工具不仅在设计环节存在潜在问题，而且运用市场机制本身也是需要成本的，这一点往往受到忽略。命令控制型管制模式以及经济工具在应用中所出现的问题，促使政策制定者探索新的水污染防治政策工具。
水污染防治领域的新工具，指的是命令控制型管制工具以及经济工具之外的新方法。换句话说，命令控制型管制工具以及经济工具，属于水污染防治的传统方法。它们共同的特点就是对产生负外部的市场主体施加控制，偏离行为将遭受惩罚。新工具主要包括教育方法、信息供给方法以及自愿途径。教育方法是通过系统和结构化的方式，向学生或全体公民传授有关水资源、水污染等领域的科学知识，促进受众的知识提升以及价值规范的确立。信息供给方法，主要是由政府、企业或行业协会，借助环境信息公开、生态标签、环境认证等手段，传递企业环境行为信息，从而诱导消费者做出有利于环境保护的市场选择。自愿途径包括企业主动采取超越遵从的行为、与管制主体签订自愿协议、由行业协会发起的自愿协议以及绿色供应链管理等。以上三种类型的新工具，其共同点是通过含蓄的途径诱导污染者做出有利于环境的行为，或者间接通过利益相关者的压力来驱动企业实现环境行为转型。
以上我们将水污染防治的政策工具划分为传统工具和新工具。传统工具包括命令控制型管制工具和经济工具。新工具包括教育方法、信息供给方法以及自愿途径等。其中的任何类型，又可以作进一步的分类。如命令控制型管制工具包括制定环境标准、强制执行生产流程或污染控制技术。事实上，无论环境政策工具如何创新，它们均可归类为三种最基本的治理结构：即命令控制、经济工具以及自愿途径。这三种基本的治理结构在实现水污染防治政策目标中依据不同的权力逻辑，同时各自也存在不同的优势领域和缺陷。
在水污染防治中，任何一种治理结构的选择和使用，都是需要成本的。以往环境政策工具选择的文献中，之所以将经济效率或成本收益作为最重要的标准之一，原因也在于此。然而，以往环境经济学文献通常只考虑环境政策工具所引致的直接成本，这样的测量显然偏离了实际运行成本，不利于政策工具的科学设计和正确选择。[2]以治理结构为视角来看待环境政策工具，分析和测量制度运行的总体成本，能够为水污染防治中政策工具的设计和优化提供有益的参考。这里的环境治理结构的总体运行成本，实际上就是交易成本。
交易是新制度经济学的基本分析单位，指的是在资源使用上存在冲突的双方或者多方的基本协调问题，往往涉及到产权的转让。[3]在新制度经济学家看来，河流水污染用外部性理论来解释从而为政府干预提供充分依据的做法，对于水污染的防治，理由并不充分，并且限制了解决方案。政府干预本身既可以是解决方案，也可能是问题来源。河流既可以用来发展渔产业，也可以用来旅游休闲；既可以用来造水电站生产电能，也可以用来发展水上运输；既可以用来农田灌溉，也可以用来倾倒工业废弃物。这些对水资源不同的利用方式，有的彼此兼容，有的互相冲突。水污染本质上是因为不同主体对水资源竞争性使用所引发的冲突。因此，解决水污染问题的基本思路就是界定谁拥有做什么的合法权利。[4]
交易成本是新制度经济学的核心概念。交易成本指的是用来界定、建立、维持以及转让产权的资源成本。需要注意的是，与威廉姆森等人将交易成本应用于产业组织的情境有所不同，水污染防治政策过程中的交易成本，通常并不是发生在市场主体之间，而是围绕环境产权保护，产生于管制机构和社会主体之间。水污染防治政策过程中的交易成本，源自于交易双方信息的不对称性。[5]交易双方试图采取行动来管理和减少这种不确定性，交易成本由此产生。这些引致交易成本的活动包括搜集和研究信息、协商和制定规则、监督规则的执行以及对违约情形做出惩罚。概括来说，环境政策过程的交易成本包括合约制定前的成本以及合约制定后的监督和执行成本。将交易成本纳入水污染防治政策工具选择的标准，不仅需要弄清楚交易成本的构成，还需要分析交易成本在时间和空间维度的分配情况（见表2）
二、水污染防治政策交易成本的影响因素
本节内容重点研究哪些因素共同决定水污染防治政策的交易成本大小。这部分内容借鉴威廉姆森在研究产业组织交易成本的分析框架[6]，同时吸收了环境管理领域学者先前做出的实证研究成果。
（一）交易自身的特征
交易自身的特征，指的是环境监管机构和企业围绕水污染防治和环境产权保护之间进行的交易所具有的特征，包括资产专用性、交易的频率以及交易的不确定性。
1.资产专用性。所谓的资产专用性，按照威廉姆森的观点，指的是用于特定用途后被锁定而很难再移做他用性质的资产。倘若改作他用，价值会降低，甚至可能变成毫无价值的资产。水污染防治中的资产专用性主要包括：地理区位的专用性、物理资产的专用性以及人力资产的专用性。工业园区集中污水处理厂就具有典型的地理区位专用性。企业购置的污水处理设备就具有典型的物理资产专用性。造纸厂聘用的环境技术人员就具有典型的人力资产专用性。资产专用性程度越高，交易成本通常越高，往往需要制定非标准合同加以保障。
2.交易的频率。交易发生的频率或者说数量，也会对交易成本产生影响。倘若交易重复发生，这种情况下，即使被交易的物品具有很强的资产专用性，交易成本也可以大大减少。这是因为，一方面交易的频繁发生，有利于增加彼此之间的信任以及持续合作的愿望，减少机会主义行为；另一方面，可以通过长期合约的设计，每次交易无需重新签订，节约了信息搜集和博弈的成本。
3.交易的不确定性。交易的不确定性主要体现为两个层面。首先，环境行为和环境结果之间关系的不确定性。在水污染防治中，企业的污染防治行为并不等同于水质的改善，因为水质还受到非点源污染、地表径流、自然气候等因素的影响。其次，缔约方行为的不确定性。再详尽的合约也无法约束双方当事人所有的具体行为。不确定性程度越高，交易双方在起草合约以及监督合约执行过程中需要搜集的信息就越多，从而增加了交易成本。
（二）交易主体的特征
在水污染防治中，交易主体主要包括监管机构、企业、环保组织等。交易主体的特征，对交易成本的高低也会产生影响。交易主体的特征主要体现为有限理性、机会主义行为以及相互间的信任、意识形态和社会关系。
1.有限理性。有限理性的概念，最初是阿罗提出的。他认为有限理性就是人的行为既是有意识理性的，但这种理性又是有限的。诺贝尔经济学奖得主西蒙发展了这种观点，承认人是理性的，但是在预测所有情境中存在约束。即有限理性指的是“理性主体在规划和解决复杂问题以及处理信息过程中的能力是有限的。”[7]在水污染防治政策中，有限理性意味着各方面在做出交易决策之前、过程中以及之后，都需要耗费时间成本以及调整成本。尤其对于水污染防治以及污水处理设备安装这样的技术复杂易，交易主体的有限理性将增加交易成本。在水污染防治中，环境知识的教育以及以往的经历有助于减少有限理性和相应的交易成本。
2.机会主义。机会主义也被称为投机主义。在威廉姆森看来，指的是人们在自利和欺诈情形下所做出的决策行为。具体来说，机会主义行为指的是在信息不对称的情况下，人们不完全如实地披露所有的信息及从事其他损人利己的行为。当合约行为很难被观察或者行为和结果之间存在很大的不确定性，那么交易主体极容易做出机会主义行为。在水污染防治中，企业长期闲置治污设施、白天正常运行而夜晚停止使用、通过暗管偷排或者超标排放，都是典型的机会主义行为。针对企业的机会主义行为，监管者的选择要么是制定更加严厉的规章制度，要么是增加监控的精力和频次，毫无疑问都会增加水污染防治政策的交易成本。
3.社会资本。社会学视野中的社会资本，指的是个体或团体之间的关联，包括社会网络、互惠性规范以及由此产生的信任。在水污染防治中，交易主体的社会资本对交易成本具有重要影响。这里最典型的就是相互信任、共同的认识或意识形态以及社会关系。政府和企业之间存在信任关系，那么无论是水污染防治政策的制定，还是后续的政策执行和监管都会变得顺畅，从而节约了交易成本。共同的认识或意识形态，比如对于水资源价值、水污染危害以及企业环境责任的共识，有助于企业的自觉守法从而减少政府的监管成本。社会关系或者说社会网络，尤其对于水污染防治过程中的自愿协议至关重要。无论是监管机构和企业之间的环境协议，还是行业协会发起的水污染防治自愿协议，通力合作的社会关系，能够显著减少合约制定的信息搜集成本和营销成本。
（三）交易的制度环境
一项新的水污染防治政策的出台，已有的制度环境可分为三种情形，这将对交易成本产生不同的影响。第一种情形是，这项新政策是现有法律制度的具体化，或者同现有的污染防治政策相兼容；第二种情形是，这项新政策是全新的制度安排，没有政策先例；第三种情形是，这项新政策的出台，同以往的政策相抵触，或者和相邻的政策存在冲突。这三种情形中，第一种情形，政策执行中的交易成本最低；第三种情形，政策执行中的交易成本最高；第二种情形的交易成本介于前两种情形之间。总而言之，现有的制度环境可以增加或减少新政策设立的交易成本，取决于新政策是否与现有的制度环境相匹配。[8]
三、水污染防治政策过程中的交易成本测量
管理学大师彼得·德鲁克说过：只有能被测量的，才能被管理（whatgetsmeasuredgetsmanaged）。水污染防治政策交易成本研究的重心，一方面是研究哪些因素对交易成本高低构成影响，另一方面就是对具体环境政策的交易成本加以测量。以往的交易成本测量文献可以概括为两类：一类是测量在既定的制度环境下某经济体交易成本总量，也就是宏观层次的测量；另一类是微观层次的交易成本测量研究。水污染防治政策过程中的交易成本测量属于微观层次的测量，也就是测量一项水污染防治政策的制定、执行和监控所产生的交易成本。事实上，这是典型的“政策诱致型交易成本”（policy-inducedtransactionCosts）。
水污染防治政策的交易成本测量首先需要明确的问题就是，哪些成本应该包含在内，哪些应该排除在外，以及这样做的理由是什么。事实上，这牵涉到交易成本的界域设定。水污染防治政策的交易成本测量，可分为三个层次：第一个层次是测量市场交易的成本，即排污权交易政策的市场交易成本测量；第二个层次是水污染防治领域利用市场和创建市场的交易成本测量，即环境税费、生态补偿机制、可交易的许可证等所诱使的交易成本测量；第三个层次是水污染防治法律和制度变革所引致的交易成本，例如《中华人民共和国水污染防治法》的颁布实施所带来的交易成本测量。显然，由于这三种层次的政策结构是嵌入式的，因此，前一种交易成本是后者的组成部分。
水污染防治政策交易成本测量的第二个重要问题是测量的精确性（即显性成本和隐性成本）、时点选择（即事前成本和事后成本）以及全面性（即公私部门的成本分担）的权衡。显性成本是用现金支付的成本，测量起来比较容易而且精确；隐性成本通常是机会成本，不仅应该包含在内，而且要力求准确。事前成本是指决策制定前的交易成本预测量；事后成本是政策执行后的交易成本测量。事前的交易成本测量能够为政策工具选择以及设计提供重要的信息；事后的交易成本测量是政策效果评估的重要部分，能够为今后的政策设计提供借鉴。权衡的全面性要求政策分析者在测量和权衡各项政策工具的交易成本时，必须将每一项政策方案对公共部门以及私人部门施加的交易成本全部涵盖在内。
水污染防治政策交易成本测量的最后一个核心问题就是测量方法的选择。与企业的生产成本测量、组织的管理成本测量不同，由于交易成本测量在相当大程度上与产权制度、公共政策、习俗规范等存在密切联系，而这些因素都难以量化，因此交易成本测量中必须依赖于直接测量法和间接测量法的结合。对于研究者来说，真实数据的获得是交易成本测量的重要环节。水污染防治政策的交易成本数据，分布于政府部门和相关企业，甚至需要调研者自身去挖掘。可以想象，倘若是陌生研究者的闯入以及对于数据的申请或搜集，无论是公共部门的管理者还是企业管理者，警惕、怀疑甚至拒绝，都是很自然的。因此，在政策项目的交易成本测量过程中，建立信任关系是第一步也是关键的环节。至于具体的测量方法，主要分为两种类型：调查以及访谈，通常用于隐易成本的测量；政府报告、财务报表以及预算文件的获取和分析，可直接用于显易成本的测量。[9]由于获取数据本身需要耗费一定成本，因此研究者需要在数据的精确性、全面性和获取数据的成本和价值之间做出判断。
四、结论与建议
水污染以及水污染防治是环境经济学和环境政策研究的重要内容。环境经济学在研究水污染防治政策中所使用的基本分析单位是外部性。外部性通常被作为政府干预环境问题的合法性依据。现实中的政府失灵表明，以外部性理论为依据，将政府干预作为环境问题唯一的解决方案是存在问题的。新制度主义经济学认为，污染是社会主体对自然资源（例如水和空气等）的冲突性使用所导致的结果。因此，将新制度主义经济学引入包括水污染在内的环境问题分析，不仅有利于深化对环境问题的认识，而且有利于问题解决方案的创新。
新制度主义经济学的基本研究工具是交易成本。水污染防治政策的交易成本分析，其核心就是在具体的问题情境中，比较行政命令、市场交换以及社会网络这三种基本治理结构的交易成本。原则上，包括水污染在内的环境问题，可以利用这三种基本治理结构及其衍生的各种具体政策工具加以解决。各种水污染防治政策工具的选择过程必须将交易成本评估纳入进来。将交易成本引入到水污染防治政策工具评估之中，不仅有利于促进政策方案的有效设计和执行，而且有助于跨越政策的完整生命周期来评估政策的预算影响，从而做出更科学的政策工具比较和选择。
水污染防治政策过程中的交易成本受到三类因素的影响，即交易自身的特征、交易主体的特征以及交易的制度环境。交易自身的特征包括资产的专用性、交易的频率以及交易的不确定性。交易主体的特征包括有限理性、机会主义以及社会资本。交易发生的制度环境既可以增加交易成本，也可以减少交易成本，取决于当前政策和制度环境的匹配程度。交易成本测量是水污染防治政策交易成本研究的重点，更是难点。测量的前提就是交易成本的界域设定以及显性成本和隐性成本、事前成本和事后成本、公私部门的成本分担之间的权衡。至于交易成本的测量方法选择，根据隐性成本和显性成本的差别，需要多种方法的结合，常用的包括调查法、访谈法、政府报告、预算文件查阅等。接下来的研究，不仅在交易成本测量技术上存在巨大的提升空间，另外，如何将交易成本分析和测量方法应用于水污染防治政策的项目之中，也是公共管研究者和实践者的共同任务。
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环境污染防治信息篇4
关键词：土壤污染；新环保法；土壤污染防治
1土壤污染防治及其法律规制
1.1土壤污染概念的界定
对于什么是土壤污染，土壤污染的程度如何界定。这一直是人们争论不休的问题。于是，国家相关部门针对这个问题做了详细的解释。所谓土壤污染，即是指人们在生产和生活中所产生的污染物，通过某种途径进入到土壤中，从而给土壤带来一定的影响，并引起土壤不同程度的恶化。在国外一些发达国家，早就开始注意土壤污染的问题。当我国也意识到这个问题之后，就开始借鉴外国的经验，尤其是借鉴台湾保护土壤的经验。
1.2土壤污染的现状
现在，在我国土壤污染问题已经由以往的隐性问题转变成显性问题。正因为土壤污染问题的严重性，才引起了社会各界人士的关注。针对这一问题，早在20年代末就已经开始研究，经过调查研究，专家发现长江以南的城市，土壤污染比较严重。就土壤污染严重的问题，国务院曾经两次派调查小组深入到农村进行调查，并对那些污染比较严重的土壤实行不耕种的政策。2014年，国家相关部门再次展开调查，并对外宣布我国的土地状况不乐观。总而言之，我国的土壤污染已经到了必须治理的地步了。
2土壤污染防治立法现状分析
2.1土壤污染预防规范性文件
就土壤污染的问题，我国的法律也早就明文规定，公民有权力维护土壤的安全性。《宪法》的第十条就做出明确的规定。之后，我国在1998年和2014年分别下达了土壤污染预防规范性文件。这一文件的，虽然在一定程度上缓解了土壤污染的程度，但是还未能从根本上解决问题。因此，政府和老百姓都呼吁新的法律出台，以便能够从根本上维护土地的权益。
3土壤污染防治法的前景与展望
自1989年我国就颁布了《环境保护法》，同年开始实施。并于2012年进行修改，期间经过了四次大的审议会议，最终于2014年完成修订工作，自2015年1月1日起施行。新环境保护法自实施以来，受到社会各界人士的好评。
3.1土壤污染防治法的功能定位
土壤污染防治法的目的就是要把“促进社会主义现代化建设的发展”改成“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”，从前后语言就能够看出，后者的目的更注重社会的和谐发展。其实，国家实行环境保护法的最终目的就是在发展经济的同时兼顾社会环境，从而达到经济与环境的和谐发展。纵观防治法，可以发现土壤防治是把防和治紧密结合在一起的，两个方面都不能放松，放松其中的任何一个方面都会导致土壤问题的严重。
3.2土壤环境影响评价制度
在我国的新环保法中，如果要建设对于当前的环境有影响的项目或者建筑物，就必须要进行申请，得到相关部门的批复之后才能够继续开展。如果在申请的过程中，得不到批复，就没有Y格开展项目。该条法律规范明确了环评是建设项目开展的必经程序。未来的土壤法应规定土壤环境影响评价制度，建设项目实施后可能造成对土壤环境的重大影响时，建设单位应对此进行分析、预测和评估，并提出预防或减轻土壤污染或土壤生态环境破坏的对策和措施，必要时做出土壤污染专项应急预案，同时应进行跟踪监测，尽量避免土壤的‘先污染、后治理，先破坏、后恢复”。
3.3土壤污染防治基金制度
要想治理好受污染的土壤，就必须要有足够的资金进行保障。新环保法第43条提出了排污费、环境保护税，规定排污费必须专款专用，应全部专项用于环境污染防治。此二者可作为土壤污染防治基金的有效来源。它是以排污单位发生事故对第三者造成的损害，依法应负的赔偿责任为标的保险。它是风险责任社会化的产物，当发生环境污染时，其可以通过市场经济的机制分摊风险，将修复被污染环境的资金分摊到排污单位。
3.4土壤污染信息公开制度
土壤污染信息是每个公民都很关注的问题，因此，一定要做到污染信息透明化。而新环保法也把老百姓对污染信息的知情权作为专门的一个条款来规定。这就要求相关部门在对土壤污染情况进行调查后，要及时的公布信息，让社会各界人士都知道土壤污染的程度。另外就是要大力宣传土壤污染信息公开化这一信息，让老百姓来监督政府部门的行为。以便让社会各界人士都能够保持对环境问题的敏感性。
环境污染防治信息篇5
面源污染，又称为非点源污染（non-pointsourcepollution），是相对于点源污染而言的概念。点源污染主要是指在工业生产过程中以及城市化过程中所排放的污染物，这种污染形式具有排污点集中，排污途径明显等特点。而面源污染则是在大面积范围以内或大量小点源形式排放污染物造成的，它在自然环境中混入一部分危害容人体，降低环境质量或破坏生态平衡的现象[1]。结合当前中国发展的实际情况，可以将面源污染理解为广义和狭义两种，广义的面源污染是指污染的覆盖面较大，没有固定的排污地点和时间，随意性较大，而狭义的面源污染只限定于对水体的污染，即各种能够引起环境污染的各类液体及固体，在降水及其他因素的作用下，通过一定的流动而引起的环境恶化、水体富营养化及有毒有害等污染[2]。根据污染物的来源和发生区域可以将面源污染分为城市面源污染和农业面源污染，其中分布最为广泛的是农业面源污染。从当前发展的实际来看，对农业面源污染的理解可以从狭义和广义两个角度来进行分析，广义的概念是指人们在农业生产以及生活过程中所产生的、未经任何处理的污染物对水体、土壤以及农产品所造成的污染[2]；狭义的概念主要是指在农业生产的过程中，人们为了追求农作物高产而过度使用化学肥料、农药以及无机污染物，通过一定的流径所造成的水体污染。
二、中国农业面源污染原因分析
当前，中国正面临改革发展的关键时期，面对农业面源污染的严峻性，必须要从根源入手，认真分析问题产生的深层次原因，多角度对问题进行分析，为以后制定政策和采取措施提供必要的帮助与支持。
1.市场失灵经济学家诺斯曾经说过，产权的建立实际上是不同社会成员之间对资源权利的界定、保护和行驶，其关键的特征在于相互之间的排化性。在中国，一切自然资源都属于国家或集体所有，人们对这些资源只有使用权，在产权界定不清晰的情况下，农民为了从土地上获得更多的经济效益，总是在自己有权支配的年限内对土地进行掠夺性开发。同时，造成农业面源污染的另一个原因是农村环境资源的准公共物品性。农业环境是一种准公共物品，每个人都存在于环境中，又同时要利用环境，对于农村环境的污染和治理的责任权限难以准确界定，这使得农村环境在受到污染时没有主体去承担，最后只能由政府埋单，造成了公共资源的浪费。此外，政府对于农业环境信息缺乏准确有效的监测，信息主体故意隐瞒信息，使得信息不对称现象较为严重。
2.政府主体失灵一是部分地方政府片面追求短期经济效益。一部分政府为了追求经济GDp的增长，片面的追求政绩，甚至不以牺牲环境来换取经济增长。由于农村环境治理的难度较大且见效较慢，导致地方政府不愿重视农村环境的防治。二是部分基层政府缺乏有效的约束和激励机制。没有出台保护农村环境的相关政策，也没有制定农村环境保护的激励措施，使得农业面源污染得不到及时治理，这对于农村社会发展是极为不利的。
三、发达国家农业面源污染防治经验
1.美国美国是一个非常注重农业生产的国家。1936年，美国国会首先颁布《防洪法令》，将农业面源污染的防治工作提升到国家战略，并将这一规划控制工作交由水土保持局负责，这使得农业面源污染的防治有了新的局面。为了使面源污染的程度得以有效的控制与防治，美国在1972年颁布《联邦水污染控制法》，首次将农业面源污染防治提升到法律层面，并提出“最大日负荷量计划”，对每日的污染量进行实时监测，以此来保障环境质量[3]。此后，美国政府不断加大投入力度，对于积极进行污染防治的企业或个人，国家给予分担一部分费用，并减免税额，使得企业参加污染防治的积极性不断提高。1987年，美国政府对《清洁水法》进行了修正，并提出了面源污染控制计划，通过国家财政支持，鼓励各州进行有效的管理措施，通过减少水土流失以及环境保护承诺等不断减少面源污染。此外，一些地区对污染情况进行甄别，制定污染程度标准及防治措施。为了限制农药的生产和使用，美国政府不断加大措施对农药的种类、性质、特点和使用方法进行了严格规定，以达到有效的管理和控制。此外，美国政府还加大对农村创业以及农村生态环境的建设力度，2002年美国政府颁布了《农业安全与农村投资法案》，对农业政策进行了重新的调整和规范，使得农村经济的发展程度进一步提升。截至2010年底，美国政府用于农业环境保护的投入总量已经超过200亿美元，通过高投入，使得美国农业面源污染的势头得到进一步的扼制，农村生态环境得到进一步改善，生活水平进一步提高。
2.欧盟欧盟对于农村环境保护的认识是伴随着经济的发展而逐步开始的。欧洲各国通过工业革命使得经济得到巨大发展，但经济的发展也带来了环境污染加剧、生态环境破坏等现象。为了防止环境污染，从20世纪70年代开始，欧洲各国开始了环境保护政策的制定与落实。1987年，欧洲各国统一制定政策详尽的法律政策来防止环境破坏。1989年，欧盟委员会第一次明确提出农业面源污染的正式文件，在文件中，首先对农业面源污染进行了阐述，对农业发展与社会进步的关系进行了介绍。此后，农业面源污染的防治工作得到各国的不断重视，防治政策与法律体系也不断健全。欧盟在农业环境立法上主要制定了《硝酸盐施用指令》、《饮用水指令》以及《农药使用指令》等。这些法律规定在农田范围要合理控制牲畜的密度，制定各类禁肥方法，建立缓冲带，合理使用肥料和数量，并要详细记录施肥情况。对水体的各项指标进行监测，定期或不定期进行抽检，对水体富营养化现象进行严格控制。在农业政策方面，共同农业政策一直是欧盟执行的行业政策[4]。随着农业生产在社会发展过程中的重要性程度不断提高，欧盟在农业政策的制定方面也越来越详尽，通过鼓励农民使用环保型、创新型耕种方式，以此来改变传统耕种方式，减少对环境的压力，此外，欧盟还通过制定一些自愿性以及强制性的措施来减少农业面源污染，通过一系列的法律、法规和国家政策使监控发挥到最大限度，以此来减少农业环境的污染。
3.日本日本政府的农业面源污染防治工作起步较晚，由于农产品的供求关系发生变化，日本政府于20世纪90年代开始农业面源污染的防治工作。1992年，日本农林水产省制定新政策，首先提出“环境保护型农业”概念，并开始逐步致力于环境保护工作中来。随着环保型政策的不断深入，日本政府开始注重发挥农业发展与经济的协调运行，通过减少化学肥料以及农药的使用来发展绿色农业。1999年，日本政府颁布了《食物、农业、农村基本法》，该法律强调要充分发挥农村的特有属性，增强保护农村土壤、维持水资源的合理使用、促进生态资源等合理发展的能力。对农村土地肥料的使用进行了严格的规定，强调要减少使用化学肥料和农药，通过新技术的发展来进行病虫害防治工作，对实施此类技术的企业和个人给予一定的政策优惠。为了减少养殖业对环境造成污染，日本政府还制定了《家禽排泄物法》，该法中强调对于一些规模化的养殖企业，对粪便要进行合理的安置，严禁野外堆放或直接向沟渠排放，粪便的保管地要由非渗透性的材料建设，并进行适当的覆盖，通过新技术的使用对粪便进行合理处置，使之变成有效肥料。
四、中国农业面源污染
防治经验借鉴和措施制定农业环境对于中国社会发展具有非常重要的意义与作用。面对中国农业面源污染中存在的问题，必须要借鉴发达国家的成功经验，结合中国实际国情制定行之有效的措施与方法，构建有效的行政管理体系，推进农村环境的顺利发展。
1.建立科学合理的监督制约体系为了对农村环境管理部门进行有效的制约，必须摒弃传统的管理方法，在法律上健全政府部门在农业面源污染防治方面的环境管理职能。健全农村环境保护机构，依法落实农村环境的监管主体，明确各方面的权利与义务，要设立农村环境治理小组，负责对农村环境的整治与管理工作，将分散的相关职能部门有效地融合在一起，在农村环境防治的政策指引上加强力度。同时，建立农业面源污染的综合协调机构，使多个部门都能够有效地参与到农村环境的治理工作中来，转变过去各自为政、职责不清的局面。在明确各个部门职责之后，要建立严格的责任追究制度，使各个部门能够按照各项制度和职责来进行农业面源污染的防治工作。
环境污染防治信息篇6
关键词：餐饮业；油烟污染；治理现状；法律对策
大气污染问题与水污染问题、土壤污染问题是我国当前三个主要的环境污染问题。近几年来，人们自身体会到雾霾的危害后，开始关注奔走呼吁大气污染问题，强烈要求政府以改善大气环境为目标去治理以雾霾为代表的大气污染。2015年初，柴静的纪录片《在苍穹之下》引发公众对以雾霾为代表的大气污染问题的关注、反思并积极探寻应对之策。然而人们却未必能够关注餐饮油烟污染，这个司空见惯却又容易被忽视的一个污染问题。随着经济的快速发展，人民生活水平的不断提高，我国的餐饮业得到了迅速的发展，但因餐饮业油烟污染治理工作存在不足甚至是缺失，餐饮业油烟污染排放没有得到有效的控制，大量未经过处理的油烟经过抽油烟机或者排风扇无秩序地排放到了室外大气环境中，对周围居民的居住环境造成了极大的危害。餐饮油烟污染不同于“大而集中”的工业企业大气污染，具有“小而分散”的特征，这对环保部门开展油烟污染防控工作带来了一定的挑战。其特点是产生油烟污染的餐馆多但规模小，产生油烟污染的餐馆经营状况较差并且多位于环境敏感区内，餐饮油烟污染的变动较大，餐饮油烟污染的受害者较为特定［1］。对此，本文将从法律与制度运作角度来分析和解决油烟污染治理问题。
一、油烟污染治理立法现状之分析
（一）国家层面有关油烟污染治理的立法现状
我国对餐饮业油烟污染治理工作很早就有了认识，早在2000年修改《中华人民共和国大气污染防治法》（以下称2000年《大气污染防治法》）时就在第五章第四十四条明确规定“城市饮食服务业的经营者，必须采取措施，防止油烟对附近居民的居住环境造成污染”。为了贯彻落实《大气污染防治法》，防治餐饮业油烟污染对大气环境和居住环境的污染，原国家环保总局于2001年正式颁布了中华人民共和国国家标准GB18483－2001《饮食业油烟排放标准》，按照该标准要求所有餐饮业企业必须安装油烟净化设备，以期治理餐饮业油烟污染。由于2000年《大气污染防治法》未能得到很好地落实与贯彻，空气质量也没有得到改善，人们生活中的排污问题仍然很严重，我国大气污染还在逐年加剧，整个社会深受大气污染之苦［2］。于是《大气污染防治法》的修改又被提上了日程，并于2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议修订通过了新《大气污染防治法》。该法第八十一条处规定：“排放油烟的餐饮服务业经营者应当安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，使油烟达标排放，并防止对附近居民的正常生活环境造成污染。禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。任何单位和个人不得在当地人民政府禁止的区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地。”相比于2000年《大气污染防治法》，新《大气污染防治法》规定的范围扩大了，法律责任空前的严格化了，对餐饮业油烟污染防治的规定更严格，也愈发具体化。一定程度上体现出在国家愈发重视餐饮业油烟污染的治理工作。新《大气污染防治法》中第八十一条的规定是对先前餐饮业油烟污染治理过程中经验教训的一个总结与概括，这为餐饮业油烟污染治理的立法工作提供了一个上位法的支撑点，为各级政府环保部门在餐饮业油烟污染治理的过程给出了部分法律依据。但是，目前为止国家层面并未有专门的餐饮业油烟污染治理相关法律法规抑或是部门规章，仅依靠《大气污染防治法》中第八十一条的规定，简单地治理餐饮业油烟污染，采取一些有效的措施，并不能达到治本的目标，这种治标不治本的做法，在餐饮业油烟污染治理的过程中，其是否真正能发挥出作用以及发挥出多大作用，是存疑的。
（二）地方层面有关餐饮业油烟污染治理的立法现状
自十以来，地方把环境保护工作摆在空前高度的位置已经成为当前常态，对于当前人民群众反应强烈的诸如“雾霾”、“饮用水污染”等问题，尽可能地探寻各种方法与模式去应对；也有一些地方对于当前人民群众未能察觉的污染，如餐饮业油烟污染等，在努力地探寻治理方法，以期能有效地防范于未然，并以地方立法的模式将经验与成果固化，这体现了地方在环境保护领域对《环境污染保护法》中“预防为主”原则的贯彻与落实。根据检索与咨询了解，有一些地方已经出台了油餐饮业烟污染治理的规定或相关规定。省一级主要有：安徽省于2014年9月出台《安徽省餐饮业环境污染防治管理暂行规定》，浙江省于2015年4月出台《浙江省餐饮油烟管理暂行办法》；省会城市以及设区的市一级主要有：广州市于2013年11月出台了《广州市餐饮场所污染防治管理办法》，宣城市于2014年5月出台了《宣城市市区饮食服务行业油烟污染管理办法（试行）》，宜昌市于2014年6月出台了《宜昌市城区饮食业油烟污染防治管理办法》。总体而言，在餐饮业油烟污染治理的地方立法层面，出现了地方有关餐饮业油烟污染治理立法的繁荣景象。当然还有许多地方并未以地方立法的方式去探寻餐饮业油烟污染治理方法，是以制定餐饮业油烟污染治理行动方案等形式对餐饮油烟污染治理进行探索，诸如南京、亳州等地以餐饮业油烟污染防治工作实施方案的模式进行探索餐饮业油烟污染管理，该方法机动灵活，应对餐饮业油烟污染治理过程中遇到的问题较为有效，有利于地方总结经验与探索方法。但是，也容易让地方政府在餐饮业油烟污染治理中面临着无法可依的风险。总体而言，地方在餐饮业油烟污染治理上是努力地探寻方法与总结经验，以期得到有效的餐饮业油烟污染治理方法与模式。但是，通过对上述有关餐饮业油烟污染地方立法的对比可以得知，当前地方立法还存在许多问题与不足。首先，从制定的法律规范的效力上来看，当前在餐饮业油烟污染治理立法领域，地方主要制定的是地方政府规章，且还有一部分地方对餐饮业油烟污染治理立法还并未专门出台餐饮业油烟污染治理的法律规范，出台餐饮场所污染治理规范涵盖餐饮业油烟污染治理或者是以行动计划替代。众所周知，部门规章相比于条例而言法律位阶等级较低，且由于餐饮业油烟污染治理方面没有一个系统的上位法依据，所以地方在餐饮业油烟污染治理领域则会出现心有余而力不足的现象。其次，从具体内容来看，出台的规定均存在规定较为空泛实践中难以操作的困难，未能有效地解决当前油烟污染治理工作出现的部门职责划分不明确等问题，长远看，是不利于餐饮业油烟污染治理工作的具体展开。
二、餐饮业油烟污染治理工作的现状
（一）行政部门间的协调机制不完善，存在部门推诿的现象
各地方的情况不一致，且地方政府组成部门众多，这些部门在政府横向领域成块状分割职能，因为这些职能的分割系并非根据客观规律而做出的，故现实中存在职能竞合现象［3］。餐饮业整治并非环保部门能够单独处理的，如产生油烟污染的餐馆多为无照经营或者超出范围，此时，环保部门一般将无照经营或者超出经营范围的餐馆转交工商部门或者食品药品监督部门进行处理，但是工商部门或者食药监部门在接到此类投诉后，一般不会予以取缔或者没收违法所得，而是要求餐馆尽快办理营业执照和餐饮服务许可证，但为企业在办理营业执照和餐饮服务许可证过程中并不要求其执行环境影响评价和“三同时”制度，这使得餐馆完全可以不必理会环保部门提出的油烟污染整治，油烟污染的治理效果会大打折扣。在治理餐饮业油烟污染的过程，需要不同的部门联合配合环保部门，会有部门以油烟污染治理并非其职能为由而推诿的现象。［4］还有些地方实行卫生、环境保护行政执法权集中由城管部门行使。但是在实践中，城管部门在接到举报后，只负责对违法排放油烟的餐馆进行处罚工作，却并未能够对产生油烟污染的餐馆进行整治，认为具体的治理工作属于环境保护部门的事情。环保部门在没有处罚权的前提下，环保部门下达限期治理决定，产生油烟污染的餐馆则采取消极态度，能拖就拖，最终导致油烟污染投诉得不到及时有效地解决。［5］
（二）餐饮业油烟污染治理过程信息公开工作不到位
2008年5月1日起施行的《环境信息公开办法》（试行）是原国家环保总局颁布的，从立法层级来说属于部门规章，层级较低。在餐饮业油烟污染治理的过程中，涉及到城管、工商、食药监、国土、规划、房管等部门均未有明确要求其需要信息公开，因此在该规定中环境保护部门是唯一的信息公开机关，未免显得过于单一。且在实践中公布信息的真实性、及时性和完整性都有待提高，公布程序比较繁琐。［5］由此可观之，许多地方环保部门在油烟污染治理过程中，有关油烟污染治理的信息公开工作不到位，未能让公众能够对餐饮业油烟污染有个清楚的认识，也未能形成社会联动治理油烟污染的效果，使得油烟污染治理工作也未能得到有效的落实。
（三）餐饮业油烟污染治理中未能有效发挥基层群众自治组织的作用
考究当前餐饮业油烟污染治理方式的现状，能够发现一个现象：各地均只是由本级政府环保部门负责餐饮业油烟污染治理工作，对于规范化经营的餐馆油烟污染排放的监督与治理能够取得相应效果。但是与此同时也有许多隐藏于居民楼里的无照经营的临时性小餐馆，却并未发动基层群众自治组织即村委会与居委会参与进来，成了餐饮业油烟污染治理工作中的“盲点”。这种现状既造成了环保部门人手吃紧基层自治组织人力资源闲置，同样又影响了餐饮业油烟污染治理的工作效率与质量。
（四）公众对餐饮业油烟污染认知不足，餐饮业油烟污染治理过程中公众参与力度不够
没有调查就没有发言权，为粗略地估算当前公众对餐饮业油烟污染的认识现状，笔者曾经制作过一个简单的调查问卷，在人流量较大的地点进行广泛的派发，共发出200份，问卷发出当日收回有效问卷183份。因为本次调查只是为了解当前大众对餐饮业油烟污染的大概认识，故问卷调查做得较为粗略，但是从该次调查中仍然可以得出一些结论。首先，公众对大气污染基本上都是知道的，且从本次调查中笔者与受调查者的交谈中得知，基本上都认为政府在治理大气污染过程中要有强有力的措施，使得“雾霾天”等现象早日远离，让大家能呼吸上一口新鲜的空气。其次，从收回的问卷可以发现，仅有78人知道饮食油烟污染，占收回的有效调查问卷的42．6％；与此同时还有105人不知道饮食油烟污染，占收回的有效调查问卷的57．4％。根据调查的数据可以得知，公众对饮食油烟污染的认识很薄弱，绝大多数均不知道饮食油烟污染。如果公众对餐饮业油烟污染没有一个清楚的认识，则餐饮业油烟污染治理过程中的公众参与就无从谈起。环境治理工作是靠全社会通力合作的，少了公众参与这个重要部分，也就意味着餐饮业油烟污染治理的工作成了政府有关部门以单打独斗的方式去面对，其效果能有几何，值得商榷。
三、餐饮业油烟污染治理法律对策分析
（一）国家层面应出台专门的餐饮业油烟污染治理规定
当前我国已经出台了《大气污染防治法》并在其中规定了餐饮业油烟污染的防控，但是由于该法仅仅只是用一个条款来规定，并不能有效地涵盖餐饮业油烟污染治理工作中所出现的问题。国家可以出台法律法规或者部门规章来规制餐饮业油烟污染。笔者认为，国家层面出台油烟污染治理方面的法律或者法规，为地方对应制定油烟污染治理的地方法规提供一个明确方向的上位法依据。同样，在国家立法层面厘清各部门在餐饮业油烟污染防治工作中应发挥出的作用，明确到具体部门在餐饮业油烟污染治理工作中需发挥出的具体作用，为地方在探索餐饮业油烟污染治理的过程中减少争议，能够有效地贯彻落实餐饮业油烟污染治理的工作。最终的效果是，在法律层面形成以国家层面的法律规范为引导，各地方结合本区域的特色，制定出地方餐饮业油烟污染治理法律规范。现在由于人们的法律意识和环保意识不断地增强，人们要求对污染的源头加大处罚力度。所以国家层面应当制定出相对应的餐饮业油烟污染治理法律规范，明确对具体餐饮油烟污染治理的规定与控制范围，填补空白点。
（二）应当完善餐饮业油烟污染治理过程中的公众参与
公众参与不足已经成为了各地区治理餐饮业油烟污染甚至是治理环境污染的一个重要问题。有鉴于此，国家在新出台的《环境保护法》以及《大气污染防治法》均中明确的规定了公众参与，国家环境保护部也积极地制定了《环境保护工作参与办法》，努力地保障公众的环境信息获取权以及参与和监督环境保护的权利，并且明确要求畅通参与，促进环境保护公众参与依法有序发展。因此，在餐饮业油烟污染治理的过程中应当树立“同防共治”的理念，清楚的认识到餐饮业油烟污染防治绝非环保部门的单独责任。应当搞好宣传工作，让公众清楚的知晓餐饮油烟污染的危害以及油烟污染治理工作公众可以有何作为；应当畅通公众参与的渠道，以多种方式，诸如公布举报邮箱、举报热线，便捷有效地向环保部门反映情况；应当搞好公众参与餐饮业油烟污染治理工作后的隐私保护工作，保障参与者的个人信息不被泄露以及人身安全不受影响。与此同时，也可设立举报奖励等方式鼓励公众参与。
（三）应当在制定法律规范时厘清部门职责
餐饮业油烟污染治理的主要工作还是由政府职能部门进行的，现实中油烟污染治理工作经常出现“九龙治水”的现象，最终结果是导致油烟污染治理工作没有做好。因此，理清餐饮业油烟污染治理过程中各部门的职责，使得各部门在餐饮业油烟污染治理过程中明确各自的职责，各司其职，在职权范围内抓好油烟污染治理工作，从而达到改善油烟污染、改善大气、改善环境的共同目的。如果各部门之间在餐饮业油烟污染治理的工作上达成了共识，相信餐饮业油烟污染治理的执法工作甚至整个治理工作将会比较顺利的进行，餐饮业油烟污染问题也会得到很好地解决。
（四）发挥出基层群众自治组织在餐饮业油烟污染治理工作中的作用
我国《宪法》所规定的行政体制中，最基层的政权是乡镇，村委会与居委会只是基层群众自治组织，并非一级政权，不具有行政执法的权力，因此在油烟污染治理的工作中，基本上是忽略基层群众自治组织在其中发挥的作用。但是我国是一个熟人社会的国度，以村委会和居委会为代表的基层群众自治组织，因为其产生方式的特殊性，在政府或政府职能部门与群众之间地沟通中发挥着不可替代的作用。现实中，在拆迁征地补偿等领域，基层群众自治组织发挥出了较为重要的作用，为国家在相关领域工作推进上减轻了许多负担。在油烟污染治理领域里，亦可以发挥出基层群众自治组织的作用。譬如基层群众自治组织可向其辖区内的居民或村民宣传油烟污染的危害与相关政策，基层群众自治组织可以对辖区内的餐馆油烟污染排放情况进行监督，若发现问题可劝告其改正，若仍未改正应当上报环保部门；并且在油烟污染治理过程中可以起到证人或者固化证据等作用。总之，有效地发挥出基层群众自治组织的作用，将会为油烟污染治理工作减轻许多压力，可达到事半功倍的效果。
（五）建立完善多种渠道多种方式的油烟污染监督模式
建立完整的油烟污染检测体系，旨在提升油烟污染的监测能力，我国各地区依据本地区的经济发展差异，监测能力其实各不相同。因此，建立全国性质的监测体系尚不能解决实际问题，只有通过有关部门针对本地区的特殊情况，推进不同模式的油烟污染监测体系，提高检测设备的性能，完善诸如在线监控等模式为代表的多种监测渠道，循序渐进地对油烟污染进行监控，使得排放油烟污染油的餐馆按照规定排放油烟，则烟污染治理工作会得到显著有效的提高。
（六）支持公众以诉讼的方式解决餐饮油烟污染
随着社会文明的不断进步，法治化取得了长足有效的发展，公众愈发重视自身权益维护，积极地选择用司法方式解决争议［6］。当餐馆在符合国家标准的情况下进行排污时，环保部门应对无策的情况下，环保部门可以告知并支持公众以诉讼的方式去应对油烟污染而对其造成的侵害的问题，并为其提供相应的技术支持。现行民事法律对公众寻求诉讼解决餐饮污染问题提供了充足的法律依据，诸如根据《中华人民共和国物权法》第七十七条、《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体运用法律的若干问题解释》第十条规定请求排除妨害、消除危险、恢复原状或者赔偿损失；亦可以根据《中华人民共和国侵权责任法》第八章规定提出侵权之诉。油烟污染受害者可以通过比较选择合理并且最有利的案由向人民法院提起民事诉讼。
参考文献：
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环境污染防治信息篇7
湖南省大气污染防治条例第一章总则
第一条根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》，结合本省实际，制定本条例。
第二条县级以上人民政府应当对本行政区域内大气环境质量负责，将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，合理规划城镇布局和工业发展布局，优化产业结构和能源结构，加大对大气污染防治的财政投入，建立大气污染防治责任考核机制，加强环境执法队伍建设，提高环境监督管理能力，改善大气环境质量。
乡镇人民政府、街道办事处应当按照上级人民政府的工作安排，根据本地区的实际，组织开展大气污染防治工作。
第三条县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。
县级以上人民政府发展和改革、经济和信息化、公安、财政、国土资源、农业、林业、住房和城乡建设、交通运输、商务、质量技术监督、气象等主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。
第四条村(居)民委员会应当协助做好大气污染防治相关工作，发现大气污染违法行为应当予以劝阻，并及时报告乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府环境保护主管部门。
第五条企业和其他生产经营者应当保障必要的环境保护投入，采用有效的大气污染防治技术，防止、减少生产经营对大气造成的污染，并依法承担相关责任。
其他单位和个人应当采取有效措施，防止、减少工作、生活等活动对大气造成的污染，共同改善大气环境质量。
第六条县级以上人民政府应当组织环境保护、经济和信息化、住房和城乡建设等主管部门加强大气环境保护宣传，普及大气环境保护知识，提高公众的大气环境保护意识。
县级以上人民政府教育主管部门应当逐步推进环境保护教育，将大气环境保护知识纳入学校教育内容，培养青少年的大气环境保护意识。
第七条县级以上人民政府环境保护主管部门可以聘请社会监督员，协助监督大气污染防治工作。
县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的主管部门应当公布举报电话、电子邮箱、网络平台，接受并及时处理公民、法人和其他组织对污染大气的行为和不依法履行大气环境保护监督管理职责的行为的举报。
第二章防治措施
第八条本省实施煤炭消费总量控制制度。
省人民政府发展和改革主管部门应当会同有关主管部门制定煤炭消费总量中长期控制目标，确定煤炭消费总量控制方案和实施步骤。
第九条新建燃煤发电机组(含热电联产)应当采用烟气超低排放等技术;现有燃煤发电机组(含热电联产)应当限期实行超低排放改造。电力调度单位应当优先安排使用清洁能源的发电机组和超低排放燃煤发电机组发电上网。
第十条县级以上人民政府发展和改革主管部门应当会同环境保护、经济和信息化、质量技术监督等主管部门，限期淘汰不符合国家规定的燃煤锅炉，加快改造燃煤锅炉和燃煤工业窑炉，推广使用清洁燃料。
第十一条鼓励城市建成区、工业园区等实行集中供热。在集中供热管网覆盖区域内，禁止新建、改建、扩建分散燃煤锅炉，集中供热管网覆盖前已建成使用的分散燃煤锅炉应当限期停止使用。
第十二条设区的市、自治州、县(市、区)人民政府应当划定并公布高污染燃料禁燃区，报省人民政府环境保护主管部门备案。高污染燃料禁燃区面积应当逐步扩大。长沙市、株洲市、湘潭市城市建成区可以划定为高污染燃料禁燃区。
第十三条钢铁、水泥、有色金属、石油、化工等行业中的大气重污染工业项目应当按照国家和省有关规定开展强制性清洁生产审核，实施清洁生产技术改造。
城市规划区禁止新建烧制建筑用砖厂;已经建成的，设区的市、自治州、县(市、区)人民政府应当依法关停，并予以处理。
第十四条省人民政府环境保护主管部门应当会同质量技术监督等主管部门，制定化工、印染、包装印刷、涂装等重点行业的挥发性有机物排放标准。
省人民政府环境保护主管部门应当根据挥发性有机物排放标准和行业特点，制定挥发性有机物污染防治操作规程，指导排污单位组织实施。
鼓励生产、使用低挥发性有机物含量的原料和产品。
第十五条在化工、印染、包装印刷、涂装、家具制造等行业逐步推进低挥发性有机物含量原料和产品的使用。产生挥发性有机物的企业应当建立台账，记录生产原料、辅料的使用量、废弃量、去向以及挥发性有机物含量。
第十六条设区的市、自治州人民政府可以根据本行政区域大气环境质量状况和机动车排放污染程度，划定禁止或者限制高排放机动车行驶的区域和时段，并向社会公布。
第十七条设区的市、自治州应当根据城市规划大力发展城市公共交通，鼓励发展低排量、新能源汽车。确需控制燃油机动车保有量的，应当依法举行听证。
县级以上人民政府应当加强并改善城市交通管理，优化道路和公共交通线路设置，保障人行道和非机动车道的连续、畅通，方便公众选择公共交通、自行车、步行的方式出行，减少机动车排放污染。
第十八条禁止生产、销售、使用不符合国家标准和本省有关标准的机动车船用燃料。县级以上人民政府经济和信息化、商务、质量技术监督、工商行政主管部门应当按照各自职责，加强监督管理，定期对机动车船用燃料质量进行监督抽查，并向社会公布抽查结果。
第十九条在用机动船舶排放大气污染物不得超过国家和本省规定的排放标准;超过规定排放标准的，应当进行设备更新、维修或者采用污染控制技术等措施;经采取相应措施后，仍不符合规定排放标准的，应当停止运营。
禁止机动船舶使用渣油、重油。
禁止在内河水域焚烧船舶垃圾。
第二十条新建码头应当规划、建设岸基供电设施;已建成的码头应当逐步实施岸基供电设施改造。船舶靠港后应当优先使用岸电。
县级以上人民政府发展和改革主管部门应当将岸基供电设施建设纳入清洁能源利用发展规划;经济和信息化主管部门会同有关主管部门推进岸基供电设施的建设和改造;交通运输主管部门会同有关主管部门推进船舶油气动力系统和使用岸电系统的改造。
第二十一条鼓励、支持节能环保型非道路移动机械的推广使用，逐步淘汰高油耗、高排放的非道路移动机械。县级以上人民政府交通运输、住房和城乡建设、农业、林业、水利等主管部门按照各自职责对非道路移动机械大气污染物排放实施监督管理。
第二十二条排放油烟的餐饮服务经营者应当按照规定安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，保证油烟达标排放。鼓励大型餐饮服务企业和食堂安装油烟在线监测设施。
已配套设立专用烟道的居民住宅楼、商住综合楼，居民家庭和有关单位应当通过专用烟道排放油烟，不得封堵、改变专用烟道，不得直接向大气排放油烟。未配套设立专用烟道的居民住宅楼，鼓励安装油烟净化装置或者采取其他油烟净化措施，减少油烟排放。
新建居民住宅楼、商住综合楼应当配合建设专用烟道。
第二十三条城市规划区内裸露地面应当按照下列规定进行扬尘污染防治:
(一)市政道路以及河道沿线、公共用地的裸露地面，由相关主管部门组织实施绿化、透水铺装或者覆盖;
(二)暂时不能开工的建设用地，由土地使用权人、建设单位对裸露地面采取设置防尘网或者防尘布等措施进行覆盖,不能开工超过三个月的，应当进行绿化、透水铺装;
(三)其他裸露地面由土地使用权人、管理单位进行绿化、透水铺装或者覆盖。
第二十四条县级以上人民政府可以根据扬尘污染防治的需要，划定禁止从事矿石开采和加工等容易产生扬尘污染活动的区域。
矿山开采应当实施分区作业，做到边开采、边治理，及时修复生态环境。废石、废渣、泥土等应当集中堆放，并采取围挡、设置防风抑尘网、防尘网或者防尘布等措施;施工便道应当进行硬化并做到无明显积尘。
采矿权人在采矿过程中以及停止开采或者关闭矿山前，应当整修被损坏的道路和露天采矿场的边坡、断面，恢复植被，并按照规定处置矿山开采废弃物，整治和恢复矿山地质环境，防止扬尘污染。
第二十五条县级以上人民政府及其有关主管部门应当鼓励和支持采用先进适用技术，对秸秆、落叶等进行综合利用。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近等区域露天焚烧秸秆、落叶、垃圾等产生烟尘污染的物质。具体范围由设区的市、自治州、县(市、区)人民政府划定，并向社会公布。
县级以上人民政府农业主管部门应当建立健全禁止露天焚烧秸秆监管机制，利用遥感监测等技术手段进行监督抽测。
第二十六条设区的市、自治州、县(市、区)人民政府应当根据气象条件和大气环境质量状况，对燃放烟花爆竹的管理作出规定。
第二十七条省人民政府环境保护主管部门应当划定本省大气污染防治重点区域，报省人民政府批准，并向社会公布。
省人民政府环境保护主管部门应当会同大气污染防治重点区域的设区的市、自治州人民政府按照《中华人民共和国大气污染防治法》规定实施大气污染联合防治。在大气污染重点区域城市建成区内禁止新建、扩建钢铁、水泥、有色金属、石油、化工等重污染企业以及新增产能项目。
省人民政府应当在长沙市、株洲市、湘潭市和其他大气污染防治重点区域提前执行国家大气污染物排放标准中排放限值。
第二十八条大气污染防治重点区域设区的市、自治州人民政府可以根据气象条件和大气环境质量状况确定本行政区域大气污染防治特护期。在特护期内，设区的市、自治州、县(市、区)人民政府可以采取下列措施:
(一)禁止燃放烟花爆竹;
(二)限制燃油机动车行驶;
(三)责令停止露天烧烤、工地土石方作业和建筑物拆除施工;
(四)责令高排放大气污染物工业企业停产、限产;
(五)国家和本省规定的其他措施。
第三章监督管理
第二十九条设区的市、自治州、县(市)人民政府在编制或者修改城市规划时，应当按照有利于大气污染物扩散的原则，合理规划城市建设空间布局，规划城市风道，扩大绿地、水面、湿地面积。
第三十条未达到国家大气环境质量标准的城市人民政府应当及时编制大气环境质量限期达标规划，采取措施，按照规定的期限达到大气环境质量标准。
大气环境质量限期达标规划应当对本行政区域环境质量及其影响因素进行分析，确定分阶段大气环境质量改善目标，明确相应责任主体、工作重点和保障措施。
第三十一条省人民政府应当按照国务院下达的重点大气污染物总量控制目标和国务院环境保护主管部门规定的分解总量控制指标要求，综合考虑区域经济社会发展水平、产业结构、大气环境质量状况等因素，将重点大气污染物排放总量控制指标进行分解落实。设区的市、自治州、县(市、区)人民政府应当按照省人民政府的要求，制定年度总量控制计划，控制本行政区域重点大气污染物排放总量。
省人民政府可以根据本省实际情况，对其他大气污染物排放实行总量控制。
第三十二条对未完成国家和省下达的大气环境质量改善目标或者超过重点大气污染物排放总量控制指标的地区，省人民政府环境保护主管部门应当会同有关主管部门约谈该地区人民政府的主要负责人。约谈可以邀请媒体以及相关公众代表列席。约谈针对的主要问题、整改措施和要求等情况应当向社会公开。
省人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门督促被约谈地区的人民政府采取措施落实约谈要求，并对整改情况进行监督检查。
第三十三条省、设区的市、自治州人民政府应当依托公共资源交易平台，推行重点大气污染物排污权交易。具体办法由省人民政府制定。
第三十四条省人民政府发展和改革主管部门应当会同经济和信息化、环境保护、质量技术监督等主管部门，按照国家淘汰严重污染大气环境的工艺、设备、产品目录和淘汰期限，编制本省淘汰严重污染大气环境的工艺、设备、产品目录和淘汰期限，报省人民政府批准后公布实施。
第三十五条县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有大气环境保护监督管理职责的主管部门，应当加强对排污单位排放大气污染物情况的监督检查，将监督检查结果作为环境信用管理、排污许可管理、建设项目环保审批等环境管理的重要依据，并向社会公布。
第三十六条省人民政府环境保护主管部门应当加强设区的市、自治州大气环境质量和大气污染源监测，每月公布其上一个月的空气质量和排名情况。
第三十七条省人民政府对设区的市、自治州、县(市)人民政府大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务和重点大气污染物排放总量控制指标完成情况进行考核，并根据考核结果实行奖惩，具体办法由省人民政府制定。考核结果和奖惩情况在省人民政府门户网站和省主要媒体公布。
第四章法律责任
第三十八条各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的主管部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任:
(一)包庇大气污染违法行为的;
(二)未依法作出责令停产、限产决定的;
(三)发现或者接到举报未及时查处大气污染违法行为的;
(四)未依法公开大气环境信息或者公布虚假大气环境信息的;
(五)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假的行为。
第三十九条违反本条例第十九条规定，机动船舶使用渣油、重油的，由县级以上人民政府海事管理机构、渔业主管部门按照职责处一万元以上十万元以下的罚款。
第四十条违反本条例规定的其他行为，法律、行政法规已有法律责任规定的，从其规定。
环境污染防治信息篇8
法律原因分析
1．受城乡二元经济结构的影响，农村水环境保护法治理念未深入人心（1）政府着重于农村经济发展，农村环境保护法治观念不强我国城乡二元经济结构不仅造成城乡贫富差距扩大、地区发展不平衡，同时也造成城乡环境保护的不平衡。长期以来，我国都将环境保护工作的主战场放在城市，中国污染防治投资几乎全部投入到工业和城市［3］，而中国农村还有3亿多人喝不上干净的水，1 000万公顷耕地遭到污染，每年1．2亿吨的农村生活垃圾露天堆放，农村环保设施几乎为零［4］。一些镇村干部为了本地区经济利益而置环保法律于不顾，导致农村环境日益恶化。《国家农村小康环保行动计划》指出，由于受人力、资金条件限制，环保宣传教育还没有真正深入到农村，一些干部对生产、生活污染的环境危害认识不足，难以适应新农村建设的需要。（2）农民的法律意识和环保意识淡薄新农村建设以来，农村经济快速发展，农民的生活水平日益提高。但是，在积极践行新农村建设政策的过程中，往往只重视抓经济建设，而忽略精神文明建设，这就导致农民在物质生活水平大幅度提高的同时，精神文明建设仍旧处于较低水平。农民的受教育水平仍旧较低，农民的环境保护意识依然淡薄，农民的法律意识更是仍处于萌芽状态，很多农民甚至还是法盲。于是，农民依旧习惯于乱扔垃圾，滥用农药化肥，随意排放生活污水，用工业废水和城镇污水灌溉农田，在畜禽养殖和水产养殖中随意使用饲料、饵料和化学药品等，导致农村水污染和化学污染，破坏了农村水环境。笔者在泉港区后龙镇后龙村调研时了解到该村的相应垃圾处理配套措施不如城市完善，直接导致了河道两旁垃圾堆积如山，阻碍了溪流的疏通，使村里溪流遭受不同程度污染。在随访的125位村民调查中，认为溪流污染是由生活垃圾堆积所致的占了90％，但有58％的农民仍会经常往溪流扔生活垃圾。可见村民存有明知故犯的心理，成堆的垃圾直接影响了溪流的自我净化。大部分受调查的农民（51％）文化水平属于小学文化水平，而有70％的农民认为文化水平对溪流的保护存在着影响，保护溪流需要大家意识上的提升。2．农村水环境保护法律制度不完善（1）农村水环境保护方面缺乏基干法律《水污染防治法》中虽然有专节提出“农业和农村水污染防治”，但是其内容简单，缺乏可操作性。“由于现行农村环境保护法律体系中没有综合性的、专门的农村环境保护基干法律，没有对农村环境保护的监督管理体制、适用范围、规制的主要领域等做出统一规定，因而无法协调农村环境保护与自然保护、城市环境保护、工业污染防治的关系，难以对农村环境保护活动进行科学、系统、全面、准确的调整和规制。”［4］（2）现行《水污染防治法》对农村水环境保护不足我国环境立法多以城市为中心，对建设社会主义新农村中出现的农村水环境问题认识与实际有很大落差，关于农村水环境保护的法律法规比较少，或者虽有涉及但内容比较简单。例如《水污染防治法》中涉及农业和农村水污染防治的规定只体现在第四十七条至第五十一条这5个法条中。这些法条只涉及到农药、化肥的使用，污水排放，养殖家畜和家禽这三方面水污染行为，其他方面并未涉及。若现实生活中出现其他水污染行为，则找不到法律依据。而且，这些法条内容都过于笼统，在现实生活中可操作性较低。如《水污染防治法》第四十七条规定：“使用农药，应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、存贮农药和处置过期失效农药，应当加强管理，防止造成水污染。”该法条并没有涉及违反该规定会受到怎样的处罚，致使法条相当于一纸空文。在第四十八条规定：“县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门，应该采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防止造成水污染。”该法律规定过于笼统简单，使农业主管部门执行起来弹性很大，不利于保护农民的利益。与此同时，《水污染防治法》缺乏农村饮用水源保障或者农村饮水安全保障的专门制度，《水污染防治法》在第五章中设专章规定饮用水源和其他特殊水体的保护，但这章主要是城镇设立饮用水水源保护区，而对农村饮用水保护却没有提及，国家提出的到2020年完全解决中国农村饮水安全能否实现令人担忧。3．农村水环境监督管理机制不完善，执法不到位我国现行农村水环境保护管理体制基本上属于城市型水环境保护管理体制。我国《水污染防治法》第八条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”我国县级及县级以上人民政府及其行政主管部门都位于城市（包括县城）。单靠这些部门少量的执法人员去管理大量分散的村庄水环境保护工作，存在许多不便和困难。目前，绝大部分乡镇还没有建立专门的环境保护机构，也没有配备专职环境保护工作人员［5］。在笔者调研的泉港区所属各乡镇，都没有建立专门的环保机构，乡镇的环境保护工作基本由乡镇的环卫所承担，而环卫部门的主要职能是负责辖区内环境卫生管理，与环保部门的职能完全不同，加之乡镇环卫部门人力有限，对于违反农村水环境保护法律法规、破坏农村水环境的行为执法不到位，使得受损的农民水环境权不能得到有效的保护。现如今的新农村建设仍处于摸索阶段，需要有外部的监督机制促进其完善、进步，环境管理机制的缺失或者不完善，容易使制度落实形同虚设。4．农民水环境权益司法救济渠道不通畅（1）农村水环境信息不公开，剥夺了受害者寻求司法救济的机会当农民的水环境权益遭到侵害时，其行使水环境诉权的前提就是能够充分享受水环境知情权。目前，我国法律对于环境知情权没有明确规定，更没有配套的环境知情权的救济程序。环境知情权的义务主体———各地方政府与企业形成了利益共同体，难以公正地履行披露信息的义务，广大农民对农村水环境的状况、农村水环境信息几乎一无所知，根本谈不上对自己水环境权益的保障和救济。通过在泉港区部分乡镇随访207位村民，笔者了解到，对本地区溪流径流量、本地工业及生活污水排放情况等基本水环境信息，有21．7％的村民通过村委会或政府得知，18．1％通过媒体或是他人，其余的村民则完全凭借自己的感觉，可见农民获得准确环境信息的途径极少，信息有限。新农村建设本应该尊重农民的权利、发挥民主，使广大农民加入到新农村建设的行列中来。本来是新农村建设这台大戏的主角却缺乏了解自己该知道信息的途径，更何谈表达自己的意见。（2）受害者通过诉讼维权意识的不足影响到司法救助的力度在农村，大部分污染受害者都是以农业生产为生的农民，没有适当的司法救助制度的安排，他们不知、不愿或不能提讼。例如在笔者所调研的泉港区后龙镇后龙村，其常住人口60％为农民，而其中80％属于法盲。如果出现污染侵害或者纠纷，能够想到打官司的微乎其微，所以，当地农民虽然对获得的污染赔付不满，也无人提起损害赔偿诉讼。（3）新民事诉讼法对环境公益诉讼主体的规定过于粗略，影响了水污染受害人提讼水污染事件大多影响范围广，当事人多，并且带有不确定性。要求单个受害者分别提讼，其成本高，获益少，其结果可能是受害者不愿提讼。2012年8月31日通过的新《民事诉讼法》第一次确立了环境公益诉讼制度。其第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这一条款的增设意味着与案件没有直接利害关系的机关和组织也可以向法院，这大大提高了农村水污染受害者获得司法救济的机会［6］。然而，新民事诉讼法只对提起环境公益诉讼的主体进行了粗略的规定，即“法律规定的机关和有关组织”，却未明确哪些机关和组织可以提起环境公益诉讼，对于提起环境公益诉讼最积极的社会组织在当前仍无法获取诉讼法层面的者主体资格。因而，像当地的农民协会等受害者授权的组织或团体的诉讼资格根本无法得到确认，更不用说与水资源和水环境没有直接关系的环保组织和其他公民了。虽然，贵阳、无锡、昆明等地相继出台规定，承认社会团体的资格，但这仅仅是基于当地司法机关出台的地方性规定，其法律效力相对较低，无法在其他地区“复制”，环境公益诉讼很可能出现明显的“同案不同判”现象。
新农村建设背景下农民水环境权益法律保护的对策
（一）增强政府农村水环境保护法治观念，提高农民水环境保护法律意识“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”（《孟子•离娄上》）再完美的法律制度，如不被信仰和遵守，就只能是纸面上的文字。农村水环境问题要做到依法治理，政府率先树立起法治观念是关键所在。因此，在新农村建设背景下，政府部门要树立科学发展观，不能以损害农村水生态环境为代价换取经济的暂时发展，要摒弃重城市环境保护、轻农村环境保护，重工业污染防治、轻农村和农业污染防治的倾向，优化农村地区工业发展布局，严格工业项目环境准入，防止城市和工业污染向农村转移，加强和促进农村环境保护法治建设，促进农村环境保护的生态化。农民是新农村建设的主力军，是防治农村水环境污染最有力的基层队伍。因此，应当加强农村水环境保护法制宣传力度，使农民了解农村水环境保护的基本知识以及农村水环境保护的政策和法律，提高农民的水环境保护意识，树立农民的水环境法律观念。
（二）健全农村水环境保护法律制度1．修改《环境保护法》，落实农村环境保护的相关内容要改变农村水环境保护方面缺乏基干法律的现状，着手制定一部综合性的、专门的农村环境保护法律是一个不错的选择，但是立新法过程中要消耗大量的人力、物力、财力及时间，立法成本较高。因此笔者认为，可以借修改《环境保护法》的机会，争取在落实农村环境保护方面有所突破，从根本上解决农村环境问题。《环境保护法》作为环境法体系中的基本法，是对环境与资源保护方面的重大问题加以全面综合调整的立法，一般是对环境与资源保护的目的、范围、方针政策、基本原则、重要措施、管理制度、组织机构、法律责任等做出原则性的规定。这种立法常常成为其他单行环境与资源保护立法的依据。因此，要落实农村环境保护基干法律规范，首先，解决《环境保护法》中的一些条款与环保单项法律中的有关条款不相衔接的问题。现行《环境保护法》与其他环保单项立法一样，都是由全国人大常委会制定，在效力上与后者等同。因此，修改《环境保护法》，要合理确定不同法律的功能定位，妥善处理相关法律之间的衔接关系。其次，在内容结构上予以调整完善，改变《环境保护法》侧重于工业污染控制和城市环境保护，在农村环境保护方面很薄弱的现状，增加有关农村自然资源利用和保护，生态保护以及许多污染严重、亟待治理的领域等方面的内容，使其成为真正意义上的“城市、农村、自然原野三种区域一体化”的环境资源保护基本法，从而对农村环境保护发挥统领作用，为《水法》《水污染防治法》等单行法中具体制定“农业和农村水资源保护和水污染防治”相关法律规范提供立法依据，从而改变农村水环境不断恶化的趋势，切实有效地解决农村水环境问题。2．完善《水污染防治法》关于农村水环境保护的相关内容首先，《水污染防治法》对农村水污染主要来源的控制应由农药、化肥的使用，污水排放，养殖家畜和家禽扩展至农用废弃塑料薄膜、化肥编织袋、废弃农药瓶等农村固体废弃物及建筑固体废弃物，以实现对农村水污染源更加全面的控制。其次，《水污染防治法》应设立农村饮水安全保障的专门制度，在饮水安全保障的制度中，应有专门的保障农村饮水质量安全的内容，如制定农村安全用水规划及农村饮水安全卫生标准，在水环境质量标准与水污染物排放标准的制定中，应有农村水环境质量与水污染物的指标与量值，应考虑与农村饮水安全卫生标准的衔接与统一。再次，为提高《水污染防治法》法律规范的可操作性，在水污染防治监督管理制度中，应有农村面源污染控制的具体办法，同时明确违反具体办法的相关规定应受到的处罚，从而有效遏制农村水环境的污染行为，实现新农村建设方针中“生产发展、生活宽裕、村容整洁”的目标。3．应尽快制定农村饮用水源保护的专门法规饮用水安全是人类生存和发展的基本需求，农村饮用水安全问题事关农村社会稳定、经济发展和广大农村居民的身心健康。因此，笔者认为，除了在前述《水污染防治法》中设立农村饮水安全保障的专门制度外，应尽快制定农村饮用水源保护的专门法规，以使散见于《水污染防治法》《水法》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等法律中有关饮用水源保护的法律规范之间相互协调，避免立法体系内部出现冲突和矛盾。针对目前农村饮水安全的整体形势，立法时应该重点关注以下几个问题：首先，在保护集中式饮用水源的同时，还要加强对农村水塘、水井为主要形式的分散式饮用水源的保护。各地可参照集中保护饮用水源地保护区制度，并结合本地水源地实际情况划定水源地保护范围，在水源地周围加强排污口的管理，限制有害农药化肥的使用，杜绝垃圾的堆放。其次，从生产、销售、使用、运输、储存等各个环节对化肥农药加以严格管理，指导农民科学合理地使用化肥农药。对于在水源地附近的农作物种植、管理中的化肥及农药的使用，要先经过环保部门的检测，依科学指标使用，防止水源地受到破坏。再次，在人口集中的村镇引入排污费征收制度，促使乡镇企业及牲畜养殖业减少排污，同时建立污水收集与处理工程，防止污水流入水源地。最后，应尽快建立农村饮用水水质监测网络，饮用水水源地水质水量状况的详细信息，作为政府进行水源地保护及污染治理的可靠依据［7］。
（三）健全农村水环境监督管理机制，提高农村水环境管理队伍的执法能力目前，我国现行《水污染防治法》仅规定县级以上人民政府环境保护主管部门和分管部门的水环境保护监督管理职责，无法实现对大量而分散的村庄的有效管理，因此，农村水环境保护管理应该在现行的县级以上人民政府及其环境保护行政主管部门，及其他分管部门齐抓共管农村水环境保护的基础上，实行农村水环境保护的垂直管理制度，即在各乡镇建立乡镇环保所，作为县环保局的派出单位，其建制为副科级。乡镇环保所和原有乡镇所属的水利站、林业站、畜牧站、渔业站等部门相互配合，共同做好农村水环境保护监督管理工作。该制度安排的优势在于：第一，确保乡镇环保所的水环境保护统管地位。乡镇环保所作为上级环保部门的派出单位，在级别上高于隶属于乡镇的水利站和林业站等专业站所，有利于保证环保所在水环境保护监督管理中的统管地位，从而更好地协调农业、林业、水利和渔业等各乡镇站所的水环境保护工作。第二，有利于稳定农村水环境保护执法队伍，提高水环境执法人员的素质。实行垂直管理后，乡镇环保所工作人员实行双重管理，乡镇环保所人员的组织关系在当地，工资关系由县财政划拨到当地，人事关系由县（市、区）环保局管理，乡镇可以提出进退流转意见，但主动权掌握在上级环保主管部门手中，可以制约人员经常变动，有利于队伍稳定和提高环保人员业务水平和执法能力，同时也可以有效避免乡镇为了片面追求农村经济发展和加快建设社会主义新农村而对农村水环境保护执法进行不当干预。第三，有利于乡镇环保所的基础设施建设和装备建设。实行垂直管理后，环保所工作经费纳入县区财政预算，这样将彻底解决乡镇环保所因乡镇财力不足而导致的无钱办事的问题，同时也能妥善安排好农村环保执法人员的待遇问题，做到赏罚分明，调动环保执法人员的积极性，提高农村水环境管理队伍的执法能力。当然，也要改变农村企业分散、缺乏统一有效的管理的局面，合理布局、综合治理，划定农村企业园区，以有利于对农村水环境的监督和管理，改变目前农村水环境保护制度在农村执行率低下的局面。
环境污染防治信息篇9
关键词：饮用水源；客水；污染；预警
集中式饮用水源保护是一项高度敏感的民生工程，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》强调，要以饮水安全和重点流域治理为重点，加强水污染防治工作。地处沂沭泗流域下游的沭阳县等地区，地表水源地极易受到上游客水污染，政府及相关部门如何提高水源地管理能力、保障水源水质安全，显得极为重要。
1．水源地污染隐患分析
1.1沭阳县主要水系及饮用水源地取水口
1.1.1沭阳县主要水系概况
淮沭河、新沂河为沭阳县两大河流。淮沭河河道设计流量为3000m3/s，由南向北纵穿该县，南接洪泽湖、总六塘河（泗阳县尾水通道），北连古泊善后河（连云港市送清水通道），属地表水Ⅲ类功能区，六级航道；新沂河河道设计流量为6000m3/s，由西向东横贯该县，西接沭河、骆马湖，向东流入黄海，为新沂市、山东沂蒙地区及宿迁市区重要尾水通道，沭阳县境内分为南偏泓、北偏泓，分别属地表水Ⅲ类和Ⅳ类功能区，在县城西北处，南偏泓与淮沭河交汇，北偏泓建有上清下污地涵（设计流量为50m3/s），淮沭河清水通过地涵上方向北通过沭阳新闸，新沂河上游尾水由地涵内东流，汛期大流量泄洪时，南偏泓和北偏泓平槽，当水位高于淮沭河，将对淮沭河产生顶托，并向南倒灌至沭阳闸，为保护淮沭河上游水质，此时须关闭沭阳闸。
1.1.2沭阳县饮用水源地取水口
沭阳县城区地面水厂于2006年初投入运营，供水能力5万吨／天，水源取自淮沭河，沭阳县城南6千米为淮沭河沭阳闸，在该闸北侧600米的南关洞闸，建有城区饮用水源第一取水口；在沭阳闸南部上游，2008年又建设了第二取水口和饮用水源水质自动站。
1.2水源地污染隐患分析
淮沭河、新沂河两岸建有防汛河堤，县内无排污口。根据水源保护需要，沭阳县依法划定饮用水源保护区，并完成了水源保护区专项整治。根据相关水系特征，目前水源污染主要威胁为四方面：一是汛期新沂河客水污染，倒灌汇入水源地保护区；二是水源地保护区上游淮沭河水源污染；三是水源地保护区内外的水陆运输泄漏事故污染；四是人为破坏。以上四方面实际发生概率依次递减，地面水厂投运以来，发生最严重的水源水质事件就是2007年7月2日，新沂河南北偏泓发生平槽，上游污染导致南偏泓总磷、氨氮分别超过三类水质标准17.3倍和34.0倍，南偏泓水向南倒灌进入淮沭新河南关洞渠，致使饮用水源地遭受污染，城区地面水厂停水近两天。
2．预警响应体制和机制
2.1预警响应组织体系
成立饮用水源预警响应工作领导小组，下设水质监测工作组、环境监察工作组、协调处置工作组、信息保障工作组。
2.1.1水质监测工作组：负责保障水源自动监测站正常运行，并对饮用水源人工采样和实验室分析，也可提请省市环保部门实施水质同步监测。
2.1.2环境监察工作组：负责掌握可能威胁水源地的安全生产和水污染事故，对可能的污染源防范排查，跟踪协调对污染源采取隔离、消解措施。
2.1.3协调处置工作组：负责统筹应急演练，及时了解周边天气形势、水文情况，牵头分析水污染可能到来和持续的时间，指导和协调应急期间的供水保障及调水冲污。
2.1.4信息保障工作组：根据应急领导小组指示，负责信息处理汇总上报、人员调配及后勤保障等工作。
2.2预警应急响应机制
当有信息显示水源地可能或已受到污染，相关人员应及时报告应急领导小组分析确认，根据实际形势，分别启动红色、橙色、黄色、蓝色四级应急响应。
2.2.1蓝色级应急响应
根据周边天气形势、水文情况，可能将有客水下泄，或者饮用水源受到其他威胁，但尚难以确定近日会直接影响饮用水源，应启动蓝色级应急响应机制。在此期间，着重作好监测、监察、气象水务信息通讯、信息分析上报工作，并及时作好提升响应级别准备。
2.2.2黄色级应急响应
根据预警，上游有大流量污染客水下泄，或者饮用水源水质受到其他威胁，将于近日影响饮用水源水质，应启动黄色级应急响应机制。在蓝色级的应急内容外，还须对污染源落实有效隔离、消解处理措施，科学实施调水冲污。
2.2.3橙色级应急响应
当饮用水源地污染已经形成，但污染程度轻微，地面水厂可以对净水工艺实施强化处理，也可启动第二取水口及地下井备用水源，则实施橙色应急响应机制。在黄色级的应急内容外，还须落实供水应急保障。
2.2.4红色级应急响应
当饮用水源地污染严重，必须暂时关闭地面水厂，立即启动备用地下水井等应急措施，则实施红色应急响应机制。在橙色级的应急内容外，还须启动城区地下水井备用水源、采取调集周边洁净水，保证安全供水，必要时，鼓励部分企事业单位在应急期间有计划进行调休。
3．边界污染联防联治快速反应工作规则
加强预警应急工作保障，必须在改善预警应急装备、提高人员素养基础上，针对客水型污染特征，畅通上下游水务、环保部门的联络，完善联防联治联席会议制度，落实边界污染联防联治快速沟通和处置工作规则。
3.1环境信息快速通报交流工作规则
3.1.1适时通报重污染项目建设信息。邻域上游地区建设化工、农药、印染、酿造、制浆造纸、冶炼、电镀等重污染项目时，应及时向下游通报，通过电子邮件等方式抄送项目环境影响评价文件简本。
3.1.2适时通报环境保护敏感目标信息。邻域下游地区建设饮用水源地等环境保护敏感目标时，应及时向上游通报。
3.1.3超前预警紧急排污讯息。当遇汛期泄洪或突发性污染事故，相邻县（市）之间要在第一时间通知对方，主动、实时通报河水流量、污染物浓度、水利调度等讯息。
3.2边界环境保护快速执法处置工作规则
3.2.1提前开展污染防范性的联合检查。在汛期到来之前等可能会发生环境污染情况下，经协商同意，开展污染防范性的联合检查，加强重点污染源监管，可适时提请召开临时联席会议，商讨预防与处置调度方案。
3.2.2快速处置突发性的环境污染事故。在遇到跨界突发性环境污染事故时，相关县（市）应迅速赶赴现场，按照睦邻友好、相互支持的原则，共同协调磋商、共同处理解决边界污染，积极构建和谐、安全的区域生态环境。
参考文献:
[1]国家突发环境事件应急预案,国务院，2006.
[2]突发环境事件应急预案管理暂行办法,国家环保部,2010.
[3]关于沭阳县地面水厂取水口受上游客水污染调处情况的报告,沭阳县环保局,2007.
环境污染防治信息篇10
【关键词】湘江流域水污染治理环境审计
衡阳市位于湘江中游，流经市内的湘江是全市人民生活用水及工业农业生产的主要供应水源，因此湘江是衡阳人民的母亲河，也是生命之河。但随着湘江流域衡阳段附近经济的发展和城市化步伐的加快，尤其是衡阳有色金属开采及冶炼的迅速发展，使得各类水污染物不断涌入水体，湘江流域环境污染问题日益严重，其中衡阳段重金属污染较为突出，且具有较为明显的复合型污染特点，具有很强的潜在生态危害。而环境审计是审计学在环境保护领域的一个延伸扩展，具有学科融合性、范围不确定性和对象特殊性等多重特点，是一种政府、社会和公众全方位多角度参与的审计，是协调社会、经济、人类以及环境和谐发展的纽带。因此，在湘江流域衡阳段水污染治理中开展环境审计，有利于改善人居环境，促进湘江流域衡阳段经济的发展。
一、在湘江流域衡阳段水污染治理中开展环境审计的重要性
湘江流域衡阳段水污染治理中环境审计是结合湘江流域衡阳段水污染治理的实际情况，为了确保水污染治理受托环境责任的有效履行而开展的，因而具有重要的意义。
1、开展环境审计有利于贯彻落实科学发展观，实现经济社会可持续发展
水资源的科学发展是涉及国家经济安全、社会安全和人民生命健康安全的重大发展课题，更是经济社会发展的重要物质基础。但在衡阳市经济社会迅速发展的大背景下，湘江流域衡阳段地区的生态环境问题日益突出，衡阳市水资源供需矛盾也日益严重，面临开发和保护的双重压力，水资源演变成了衡阳市发展的“瓶颈”资源。因而作为专职监督部门的审计机关有必要从科学发展观的角度，分析经济社会发展和资源环境约束之间的冲突矛盾，并通过审计监督及时揭露水资源浪费、水资源管理、水环境污染等方面的问题，以保障水资源的可持续发展。另外通过加强环境审计监督，可以维护资源环境安全，推动生态文明建设，促进经济社会的可持续发展。
2、开展环境审计有利于改善湘江流域衡阳段地区严峻的环境形势
流域水污染治理属于环境科学领域最棘手最复杂的难点，因为具有流域整体性强、关联度高、区域内各要素联系紧密且关系复杂等特点，使得单纯的治污工艺和治理措施都难以解决湘江流域生态的根本问题，必须将自然科学与社会科学的多门学科进行融会综合。湘江流域衡阳段水污染的成因是多方面的，主要包括工业污染、生活污染、农业污染、季节性污染、水上餐饮污染等方面。衡阳是湖南省著名的有色金属之乡，也是省内重要的非金属矿产资源基地。目前湘江衡阳段的重金属污染面临污染源多、污染面广的状况。因此，探讨环境审计在湘江流域衡阳段水污染治理中的具体应用，着重从全流域的角度，从长远利益出发来审计湘江流域水污染治理问题，将有利于改善湘江流域衡阳段地区严峻的环境形势。
3、开展环境审计有利于企业自身的发展以及满足利益相关者的需求
企业要长远发展，就必须要承担相应的环境责任。而作为社会重要监督机制的环境审计，将在评估企业水资源使用效率、监督企业最大化利用水资源以及水资源环境保护中发挥重要作用，促使企业承担必要的环境责任。此外，企业周围必定存在诸多的利益相关者，如企业的交易伙伴、政府部门、社会舆论以及自然环境等等。企业要持续经营，就必须获得利益相关者的支持。面临水环境日益恶化的现状，各利益相关者对作为水资源污染者之一的企业提出了为环境负责的要求，并通过各种方式对企业施加压力。企业要维持和发展与利益相关者的关系，就必须尽量承担起应尽的社会责任。环境审计的工作就是要解决如何完整而全面地对企业环境责任的真实性、可靠性进行评估，并将其及时地传达给各利益相关者这一问题。
二、在湘江流域衡阳段水污染治理中开展环境审计的主要内容
政府审计机关可以从以下几个方面对湘江流域衡阳段水污染治理的相关情况开展环境审计。
1、环境政策法规的审计
在湘江流域衡阳段水污染治理中开展环境审计时，应注重对国家以及省市地方政府的环境法规体系的完善性、有效性以及执行环保政策及其所产生的效益进行科学、合理、独立的评价。具体来说，包括审查环境政策法规的具体规定，审查执行环境政策法规措施的手段和目标是否合理可行等。通过加强环境政策法规相关情况的审计，使衡阳市的环境政策更具规范性、科学性和可操作性，并推出关于规范环境审计行为的指导文件，利用管制手段和经济手段等执行手段来督促企业增强环保意识。
2、流域水污染防治资金审计
湘江流域衡阳段的水污染防治资金审计主要根据湘江流域衡阳段水污染的防治规划，对水污染防治资金的筹集、投入、管理、工程建设及设施运营、治理效果、责任等进行审计，即通过事前审计监督防治资金的落实到位，以及事中和事后一系列相贯彻统一的全程审计监督，来评价流域水污染防治规划实施的绩效情况，促进规划目标的实现。对于水污染防治资金的审计还具体包括防治资金绩效审计，环境资金使用效益不高是普遍存在的一个问题，因而加强这方面的审计有利于确保资金在利用过程中的经济性、节约性、效率性。
3、饮用水安全审计
饮水安全是涉及人民生命健康安全和社会安定的重大问题，衡阳市饮用水安全审计主要通过重点审查中央和地方对衡阳饮水安全工程的投资以及配套资金的投入和运用情况，了解衡阳地区在饮水安全工作方面应用的相关措施和办法，评价其取得的成效和经验，更重要的是披露出在工作管理以及制度和机制各方面存在的问题，并在实践中不断解决问题。关注民生、保障民生是政府审计的一个重要理念。因而审计机关对水资源的来源、供给和水环境的治理进行监督，关注水质的优劣、水价制定的合理性、水资源保护和治理情况，将有助于保障广大人民的切身利益。
4、环境管理体系审计
环境管理体系的审计与检查主要包括检查环保部门本身的管理、监督体制的建立以及环境管理措施具体执行情况等。衡阳市环保部门本身体制建设上存在一定缺陷，管理不到位，然后又有相当一部分企业环保意识较薄弱，产生的污水未经任何处理或经简单处理后就直接排入湘江，严重污染了水质环境。因而，应加强环境管理体系的审计，完善部门管理及监督机制，通过审查污染物总量控制、排污许可、环境统计和环境监测的执行情况以及治污效果等，督促企业提高环保意识，以达到改善和保护湘江衡阳段环境的目的。
三、在湘江流域衡阳段水污染治理中开展环境审计的建议
目前我国水资源环境审计的范围非常狭窄，内容比较单一，主要是关注水利资金的运用以及水环境治理等，我国审计机关应从总体上把握水资源链，突破重点，实现水资源环境审计的重大发展。
1、加快水资源环境审计的信息化建设
统一规划、指导的信息化建设可以使各类水资源环境审计的信息资源进行优化配置，实现信息资源的高度共享。没有水资源环境审计的信息化就不能实现动态的以及远程的水资源环境审计，也就不能实现资源整合、数据交互，提高水环境审计质量，降低风险。要进行信息化建设就要建立水环境审计信息化应用系统、网络系统以及安全系统，建立数据共享的办公和业务应用系统。另外，建立水资源环境审计的质量控制体系也很必要，这样可以解决好对环境审计项目实施全过程的质量控制。
2、建立有效的水环境污染问责制度和环保督查、评估制度
建立水环境污染问责制度，需要对治理水污染的环保目标进行应用性分解，并控制消耗和污染的指标范围。另外，还应将水环境的治理指标纳入政府和企业管理者考核体系之中，建立跨部门跨流域的综合治理机制，建立全新的水环境经济政策体系，利用政府、社会和企业三重压力来遏制湘江水污染恶化的趋势。目前缺少足够的监察力量是湘江流域水污染日益严重的一个重要原因，因此应加紧建立公众参与的环保督查和评估机制，强化监督机制，推动环境审计的深入进行。
3、加强环境审计专业人才的培养
环境审计是一种特殊的审计，既涉及到财务审计，又涉及到绩效审计和合规性审计，具有极强的专业性、技术性和综合性，其深度和广度对审计人员的素质是一个很大的挑战。它要求审计人员不仅要掌握报表审计方面的专业知识和实干能力，还需要掌握大量关于资源环境等多方面的知识，但这种人才目前在我国是比较缺乏的。而从审计人员的现状来看，其更是难以适应环境审计的发展要求，因而加快环境审计专业人才的培养是推动水资源环境审计发展的重要条件。
4、加强地区、省市之间环境审计的交流沟通
湘江流域的水污染问题并不是单独一个地区的问题，其流域的整体性和关联性促使湘江流域各县、市必须要加强交流与互动，不能各自为政、不相统属，使得在水污染治理过程中缺乏协调与合作。因此，应通过加强各地区环境审计之间的协作与沟通，并在一定程度上实现互相结合，进行更广泛的交叉研究和综合治理，以最大程度发挥环境审计的功能，尤其是在一些全局性的环保工程和项目上，这样有利于从宏观的角度来推动环境审计的发展。
（注：本文为2012年部级及湖南省大学生研究和创新性实验项目：环境审计在湘江流域衡阳段水污染治理中的作用机制及实施路径研究的研究成果。）
【参考文献】
[1]黄绪全：水环境审计探讨[J].中国内部审计，2011（3）.
[2]李成艾、孟祥霞、周学军：创新型水资源审计模式研究[J].财会研究，2011（7）.
[3]罗文、李红伟：湘江流域衡阳段水污染防治现状及对策分析[J].南华大学学报（社会科学版），2012（2）.
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