新公共管理模式篇1
关键词:文官制;新公共管理;管理模式
1引言作为一个后发国家,中国在现代化进程中,要在经济领域实现计划经济的市场化和自由化、自然经济的货币化与市场化;在政治领域实现集权制度的民主化;在社会发展领域实现农业社会的工业化、工业社会的信息化;在行政管理领域,则要承受改革传统行政模式逐步实现文官化和为应对全球化挑战而推行新公共管理的双重压力。那么,作为行政管理重要组成部分的社会保障制度的管理到底应采用何种模式呢?
2中国社会保障制度的管理模式现状中国社会保障制度的管理模式经历了一个由乱到治、由分散到统一的发展过程。1998年3月,九届人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》,新的一届中央政府中,在原劳动部的基础上写作论文组建劳动与社会保障部,把人事部,民政部,卫生部及原国务院医疗制度改革办公室管理的有关社会保险事务划归劳动与社会保障部统一管理。1998年4月1日,劳动与社会保障部正式成立,并在此基础上建立了新的由政府统一集中管理的社会保障管理体制。即由中央政府设立劳动与社会保障部,下辖养老保险司、医疗保险司、失业保险司、农村社会保险司和社保基金监督司;在省级政府设立社会保障厅,在市级单位设立社会保障局,实行统一政策、统一制度、统一标准、统一表格,经费统收统支。管理机构包括行政管理机构和业务管理机构两个部分,也就是说劳动与社会保障部除了要承担政策法规的制定,社保基金的监督等责任之外,还要负责社会保障的业务管理,包括受保人的登记和审查;保障基金的筹集、计算和支付;保障基金的使用、调剂和运营等责任。因此,中国社会保障制度的管理模式在经历1998年的行政体制改革后,基本确立起以劳动与社会保障部为领导机构的分部分层、集中运作的管理模式。它的运作和管理方式具备了西方文官制的某些特点。从分散管理逐步走向集中统一管理;从行业统筹逐步走向省级统筹,并进一步迈向全国统筹;从大范围粗线条管理逐步走向分部门、分项目管理,为建立广覆盖、低水平的社会保障制度打下了良好的基础。但是,现行的管理模式仍然存在一些问题第一,文官制不足,劳动与社会保障部尚未建立起足够的权威和严格统一的制度规范。各部门出于局部利益的考虑,纷纷涉足社会保障事务。如今,社会保障管理与经办已涉及到劳动、人事、卫生、民政、财政、教育、工会、妇联、银行、保险等多个部门,由于各部门所处地位不同以及利益的驱动,认识很不一致。所以,在实际工作中经常发生矛盾,难以综合规划和统一协调。在管理决策上,各订各的办法,各有各的政策界限,难于统一政策;在资金管理上,各有各的条块壁垒,资金过于分散,不能统一挑拨,调剂余缺,资金整体使用效益差;在监督机制上,仍缺乏严格制度规范并存在较大的漏洞。如电力、石油、通信等垄断行业以及事业单位职工的社会保险本应计入所在地区的省级统筹,但在推行的过程中,由于劳动与社会保障部权威不足以及利益冲突,最终不了了之;又如某些地区的社会保障主管机关没有建立起严格监督机制,地方政府便通过各种关系重重施压、巧立名目来挤占挪用社保基金,严重威胁了社保基金的安全。上海社保案就是一个鲜明的教训。第二,由政府集中统一管理所带来的高额管理成本严重影响了社会保障制度的运行。我国实行的具备一定文官制特色的政府集中统一管理方式决定了我国各级别社会保障管理机构都属于政府机构。社会保障的行政管理即制定法规及相关政策和业务管理即登记、缴费等日常事务性工作都集中在政府部门;管理人员享受政府编制,工资与福利都来源于国家财政。这种管理模式有利于中央政府制定的各项社会保障政策的贯彻实施和维护整个社会保障制度的稳定,但同时却产生了高额的成本。这种成本是维护政治系统稳定、遏制腐败所必需的,也是政府内部性所导致的必然结果。但随着社会保障覆盖面的进一步扩大、社会保障水平的刚性增长,尤其是人口老龄化的进一步加剧,所需的社会保障基金的数额越来越大,仅仅靠提高费率扩大缴费人口已无法承受为维护政令畅通、体制稳定所带来的高额成本。而人口老龄化给社会保障制度带来的最明显的压力就是快速增长的老年人口抚养比加重了赡养负担。老年人口扶养比是从经济学角度反映人口老龄化社会后果的动态指标,即老年人口与劳动年龄人口的比例。通常用百分比表示。随着我国老龄化社会的到来,我国人口扶养比在未来50年中的变化将非常明显。我国60岁及以上老年人口的扶养比将从2000年的15.7%上升到2050年的56.8%,上升41.1个百分点。少儿人口的扶养比则将从2000年的37.2%下降到2050年的28.3%,下降8.9个百分点。即便是少儿人口扶养比下降,但由于60岁及以上老年人口扶养比上升的幅度较大,也将导致总人口扶养比从2000年的52.9%上升到2050年的85.1%,将上升32.2个百分点。大幅度升高的老年人口扶养比加重了劳动人口的赡养负担,这是我国养老保险和医疗保险项目必将面对的一个严峻考验,它将会影响我国经济社会的可持续性发展。在大幅提高劳动人口缴费比率已变得比较困难的将来,只有在管理方面进一步优化组合,积极引入效率机制,在维持制度稳定的同时降低管理成本,才能使社会保障制度健康良性发展。综上所述,我国现行的社会保障制度管理模式的弊病集中在混乱和低效这两个方面,未来的社会保障制度管理模式必须要同时克服这两种缺陷以形成统一的制度和高效的管理。
3文官制与新公共管理的有机融合———中国社会保障制度管理模式的理性选择如果我国的社会保障制度推行彻底的文官制管理模式,建立分部分层、集权统一的组织机构和管理模式;树立严格的制度规范和监督体系,虽然会统一社会保障制度,打破行业、地区壁垒,快速实现行业统筹、省级统筹乃至全国统筹,但却会导致整个管理体系效率低下、冗员众多、浪费严重,进而形成官僚垄断。这些都是官僚制与生俱来的内部性以及公共服务成本与收益脱节所带来的缺陷,难以彻底根除。这些缺陷会极大地加重社会保障制度的经济负担。在人口结构逐步老龄化的今天,如果稍有不慎,就会造成整个社会保障制度因资金入不敷出而崩盘。但是,如果我们在文官制尚未完全成型的制度基础上全盘套用新公共管理模式,打破制度规范和政府垄断的坚冰,大力推行企业化管理,在政府部门之间展开竞争,奉行效率优先和弹性机制并引入社会资本,虽然会大幅提高管理机构运作效率和社会保险基金增值力度,但却违背了社会保障制度追求公平的初衷并使整个制度逐步脱离政府的有效控制范围,成为滋生贪污、腐败等丑恶社会现象的温床。因为在制度体系普遍缺乏足够的法制、理性和规范的前提下就贸然对国家管理进行市场化、分权化改革往往会造成大范围的混乱状况。因此,在我国社会保障制度的管理模式的选择问题上,将文官制与新公共管理进行有机融合,建立以文官制为主、新公共管理为辅的管理模式也许是一个更为适合中国行政环境的解决方案。其具体措施如下:第一,完善文官制。现代文官制具备浓烈的法治与理性主义色彩;奉行等级权威和层级节制;制定严密的制度和规范。而在中国传统行政体制里,人治大于法治;人情超越制度;权利胜过法律。社会保障体系混乱的管理状况就是其微观表现形式。因此,要完善文官制,必须从以下几个方面着手:首先,提高社会保障立法层次,逐步由地方立法转为中央立法;由行政立法转为人大立法,为劳动与社会保障部开展管理工作和推行相关政策打下坚实的法律基础。其次,提高劳动与社会保障部的地位,在其机构内部奉行严格的等级权威与层级节制,将垂直管理延伸到市一级的社会保障局。各级社会保障管理机构应无条件服从上级主管部门的命令与安排;地方政府在一般情况下应无权干涉当地社会保障管理机构的正常工作;利用我国行政体制中党政系统与系统双重领导的特色,在各级党委建立社会保障委员会,配合各级社会保障管理机构的工作。再次,在社会保障管理机构内部建立严格的规范与制度并完善监督机制,破除人情和人治的桎梏,逐步在管理人员心中树立牢固的理性与法制精神。第二,适度发展企业化运作的社会保障管理机构。首先,在经济和社会发展较为成熟的地区将区、街道及以下级别的基层社会保障管理机构改制为接受劳动与社会保障部监管的企业化运作的事业单位———社会保险公司。这些社会保险公司负责社会保险的办理、咨询和征缴等业务管理。它们的运营经费并不来自财政拨款而是从企业和职工缴纳的社会保险费中提取一定比例作为公司利润以维持其正常运营,而国家则对其提供一定的财政补贴和税收优惠。改制之后,公共服务的成本与收益紧密联系;管理人员的收入与社会保险公司的效益直接挂钩,社会保险公司的运营效率较改制前将有所提高。其次,将竞争意识与效率机制注入社会保险公司。国家应将一个地区的基层社会保险管理机构分拆成几家社会保险公司,以破除垄断并鼓励它们之间的竞争。企业和职工应有权自主选择投保机构。由于市场和竞争的压力,这些公司会自发提高运营效率并提供更好的服务以吸引更多的企业和个人投保。同时,这些社会保险公司在经济利益的驱动下还会主动利用其社会资源和关系网迫使那些违反劳动法和相关规定的企业为职工办理社会保险,扩大社会保险的覆盖面。劳动与社会保障部还应对社会保险覆盖率进行考察,与当地社会保险公司签订合同,将社会保险覆盖率作为绩效考核的标准之一以确定其享受国家财政补贴和税收优惠的额度。
参考文献
[1]刘淑周.完善社会保障体系构建和谐社会[J].福建省委党校学报,2005,(1).
新公共管理模式篇2
1新公共管理模式的特点
“新公共管理”最早是由胡德于1991年提出的，将英国及其他国家在20世纪70年代中期以后纷纷掀起的政府改革运动称为“新公共管理”运动。其被看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构，采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。新公共管理是以管理、业绩评估和效率为标准，在公共部门中广泛采用私营部门的管路方法，病引入竞争机制，把公民当做顾客，以顾客为主要引导，同时加强调整政府职能，优化和有效利用管理人员的自利、机会和风险的意识，使他们拥有合理充分的权利，适应激烈变化的外部环境，创造良好的管理绩效并强调对资源利用的节约性的理论。主要从以下几方面表现:
(1)政府转变职能,强调政府职能调整和优化,更加关心服务效率、效果和质量的结果。注重提高服务质量,改善公共机构形象;
(2)强调政府管理方式的改革,主要包括:利用市场和社会力量,推行公共服务社会化;改革政府部门的行政管理体制,以提高管理效率和水平;
(3)注重公共行政传统规范与科学的管理方法的融合;
(4)基于新公共管理的行政管理改革是在完善的法律和规章的基础上进行的,强调法制建设和遵守既定的法律和规章制度。新模式下的公共管理手段主要是通过对市场分析，采用市场经济下私营管理模式，以及市场经济下的私营单位企业成功管理方法和竞争机制。
2我国行政管理改革存在的主要问题
我国改革开放30年的实践来看，政治、经济、文化、教育、科研体制等各个领域的全方位改革主要是公共行政的传统准则，缺少当前西方各国流行的新公共管理的准则。世界各国在公共行政改革中面临的许多问题都是共同的，这一点不论在理论上还是实践上都是如此，因此，了解和吸取西方国家公共行政改革实践中取得的经验和教训，对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。在我国的行政改革中存在许多的问题，首当其冲的是行政机构膨胀和效率低下的问题严重，各级财政中出现财政赤字，精兵简政是必须执行的。其次，法律保障意识低下，政府机构改革不够法制化和规范化。行政管理改革受到的严重影响，导致行政管理改革无法正常运作，并且不能真正认识到中国行政权利问题。我国处于社会主义初级阶段，进行着社会主义建设，然而基于我国的背景和国情以及我国行政管理中出现的弊端，要正视新公共管路理论，结合目前实际情况，吸收和借鉴西方国家的新公共管路，进行政府职能转变、政府机构规范化，为建设中国特色社会主义政府，逐步建立一种新的政府管理模式。
3新公共管理模式下行政管理的改革思路
我国要立足自身国情的基础上，本着实事求是的态度和创新丰富的原则，进行反思性的借鉴。思考现阶段我国行政管理改革的特殊维度，主要应关注以下几方面：
（1）转变政府职能,建立起适应市场
经济发展需要的“有限政府”新公共管理强调政府职能调整和优化对我国的行政管理有借鉴作用。我国原有的行政管理模式基本上是计划经济的管理模式,政府是“全能型”的政府,在这种管理模式下,行政权力渗透到社会的各个角落,政府对社会和公民进行无所不及的控制,政府垄断了社会的一切资源,公民和社会组织都在政府的严格控制下。随着社会的发展,市场经济的建立,政府职能的“越位”“、错位”“、不到位”就逐步显现出来。转变政府职能的关键,就是要处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民个人之间关系,界定政府的角色和职能。同志曾指出“:在社会主义市场经济条件下,政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。也就是说政府应为“有限政府”。为此,行政管理改革必须在现有政府职能的基础上有所为有所不为。一方面,政府应把自己管不了、管不好的事务交出去,在市场经济体制下摆正管理位置,实现正确定位,矫正在市场经济体制下政府职能的“越位”、“错位”现象。另一方面,要大力推进在政府管理改革过程中适应市场经济发展的政府管理新职能,通过有效的管理来促进市场经济的建立和健全,加强社会管理和公共服务,补足政府职能的或缺部分,解决政府职能的“不到位”现象,使政府从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”,从“管制型”向现代“服务型”转变。
（2）在树立服务理念,强化服务意识
加强政府的服务职能的同时,有针对性的实行必要的官职管制,重塑政府与社会的关系新公共管理主张提高服务质量,改善公共机构形象。服务行政的理念是强大的内在规范和价值导向。我国过去计划经济时代的管制型政府管理模式下片面地以经济、效率作为政府行政的价值取向和评价标准。在这种价值取向下,政府及其工作人员循着命令链只对上级负责,片面追求效率,往往容易忽视民意,忽视社会公平。而在现代社会的今天,政府应该转变管理理念,强化服务意识,以社会和公民满意为价值取向和评价标准。行政管理职能从管制向服务的转变,正是反映了行政管理的本质要求。我国政府的宗旨是为人民服务,当然更应当树起服务理念,提升政府的服务职能。但是,由于我国尚处在由传统社会向现代社会的转型中,市场经济还没有完全建立,政府还担负着培育市场的艰巨任务,因此,政府的管制职能不能轻易放弃,特别是在维护市场秩序方面。
（3）把科学的企业管理方法引入公共行政领域,以提高政府管理的效率新公共管理把一些科学的企业管理方法
如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。对比政府公共管理和企业管理都是对管理对象、方式、目标和方法的管理，但是又都各有差异，将企业管理的方式完全实施在政府公共管理中并不合适。但企业管理重视管理的科学性,重视市场需求和顾客的反馈,重视效率,重视产出,这些方面则可为我国的行政管理所借鉴。比如,把投入产出分析和成本核算等方法引入我国政府部门的管理,可以提高政府管理人员的责任感,更加科学地进行绩效考核。
（4）加强法制建设,完善相关法律制度
遵守既定的法律和规章制度新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度。西方的“新公共管理”运动虽然也包含某些激进因素,但却未引起严重的国家失控和社会动荡局面,其主要原因之一在于西方发达国家有着坚实的法律制度基础,法治化的社会环境将激进变革的负面影响衰减到较低水平。我国的法制建设起步较晚,目前尚处于法制不健全,制度供给不足的阶段,法治的总体水平低于西方发达国家。所以,要考虑在我国行政管理改革中一项重要任务即建立和完善各种行政法规,规范行政行为,实现政府机构、职能、编制、工作程序的法定化。同时，要主要制度是手段，因此在制定法律法规和管理制度时，因此在制定法律法规和管理制度时,要将法律法规及管理制度落到实处,使其为政府完成公共管理目标和任务服务，是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。
4结语
新公共管理模式篇3
关键词：公共管理；大数据；创新模式
公共管理的范围较大，既能介入到社会，又能参与公共事务管理。公共管理者的眼界应该扩大，紧跟时代变化，顺应时展，利用新型的信息手段开展公共管理工作，才能有效提高公共管理水平。大数据的应用更能推动公共管理的创新工作，利用信息手段将管理工作模式进行整合与改变，从而促进公共管理的健康成长。
1大数据时代的简述
在计算机技术的发展下，出现大量的数据最终汇集形成数据流，通过信息网络被传播，成为人类学习的新知识。信息化背景下，信息的传递不再需要传统的制作，也不需要更高的成本，传播信息传播速度更快，以此构成大数据。大数据时代的发展为现代社会带来巨大的变化，由于知识量较大，传统的方式已经无法将知识分析理解掌握，只有利用信息化的方式，按照信息化的方式形成与之相匹配的认知模式，才能将信息知识应用在社会管理中。大数据时代的特征较为突出，即信息收集、信息分析、信息运用。将大数据与公共管理工作相结合，才能保证信息稳定的传播基础上，进一步提高管理水平。
2公共管理在大数据背景下的发展现状
公共管理的工作主要是通过维护社会正常的发展状态，推动国家现代化建设。大数据的出现，数字成为信息的新载体，促使我国进入科技时代。正是因为大数据时代的来临与高速发展，传统的公共管理方式已经无法跟随时代的发展，因此公共管理面临时代带来的挑战，只有抓住创新发展机会，才能最终提高公共管理工作效率。对公共管理面临的问题进行分析，以此为依据对管理模式进行创新。首先，缺少大数据统筹意识。公共部门管理者已经形成精细化管理意识，但无法熟练使用大数据信息，从而导致精细化管理的工作效率较低，而造成这一现象的主要原因是由于缺少统筹管理意识。一部分公共部门依然采用传统的管理方式，无法将大数据时代带来的优势充分利用，无法将管理中的信息进行统筹与整合，从而导致公共管理水平跟不上时展。其次，信息安全问题。虽然政务内网或其他内部网络形式都能够对信息安全进行管理，但传统的信息媒介传递方式存在安全隐患。公共管理人员在操作时缺少安全防范意识，使用移动硬盘或者各种存储器会导致电子病毒进入到内网中，影响数据传输的稳定性，从而导致数据缺少，直接影响公共管理信息传递效率。最后，公共管理存在不公平现象。数据信息技术的发展，公共管理部门已经具备数据分析处理能力。但不同的管理部门的数据分析能力存在差异，使用同样的数据信息技术，由于自身的能力差异，从而导致最终得到的结果不同。因此导致信息分配不平衡，导致公共管理缺少公平性。
3大数据时代推动公共管理创新模式形成的策略
（1）运用精细化大数据思维。公共管理创新模式的形成，需要管理者能够充分利用大数据的经济化思维，才能对信息管理进行精确化分析。在数据高速发展的时代背景下，信息数量较多，若无法将精准化的处理原则准确应用，会为公共决策提供错误的信息支持，从而造成公共管理水平降低。公共决策的准确性能确保现代社会的稳定发展。因此，通过利用大数据思维，将多种新数据资源进行精准运用，才能将准确的数据信息提供给公共决策者。由此才能实现公共管理工作的创新，基于大数据精准化思维应用公共管理创新模式，进一步强化日常数据信息管理，确保数据信息传递的稳定性与准确性。
（2）利用大数据安全特征保障信息安全。公共管理在利用大数据思维的基础上，进一步应用大数据安全的特征，提高公共管理数据的安全性。将传统技术与新技术相结合，主要针对公共管理中个人隐私信息进行安全管理，确保信息不被他人挪用。相关工作人员也要增强安全信息管理意识，才能确保数据信息不被泄露。在大数据时代背景下，公共管理信息的安全，才是推动公共管理部门进步的重要基础。只有注重公共管理信息的安全，才能充分利用大数据的优势开展管理工作，提高公共管理效率，进一步促进社会现代化的建设，保证社会稳定。
（3）基于大数据强化人才管理。公共管理部门要想充分利用大数据带来的优势，需要部门具有综合性的人才，才能利用新型技术对信息进行分析。由于互联网的互通性，数据传递的快速性，信息管理工作时刻面临多种问题。管理人员只有具备较强的专业能力以及较强的应变能力，才能在危机出现之时制定正确的处理方案，为社会公众提供更为准确的信息。公共管理也应改变传统的人才培养模式，将人才培训与实际操作相结合，制定更高的人才选择标准，才能为公共管理部门提供更为优质的数据人才，进一步完善公共管理数据分析体系。
（4）利用大数据实现部门信息共享。在大数据时代背景下，为消除公共管理存在的不公平性，需要改变传统的数据管理方式，实现各部门之间的信息共享。对于不涉及秘密的信息，公共管理各部门有权对信息进行查阅。为进一步保证信息查阅的安全性，制定相关的查阅流程。信息共享在一定程度上也能提高公共管理内部稳定，从根本上提高公共管理水平。
4结束语
综上所述，公共管理在大数据时展中面临更多的挑战，利用大数据思维的统筹意识，开展数据信息精细化管理。利用新型技术提高信息安全问题，减少信息传递过程中的泄露问题，充分运用大数据的优势，在公共管理部门之间实现信息共享，从而使公共管理内部更加稳定，推动公共管理的持续发展。
参考文献
[1]马昌顺.试析大数据时代公共管理创新模式[J].中外企业家，2019（34）：52.
[2]陈行廉.大数据时代的社会公共管理模式创新[J].现代营销（信息版），2019（12）：153-154.
[3]刘爱景.大数据时代公共管理创新模式探究[J].武汉商学院学报，2019，33（02）：69-71.
新公共管理模式篇4
（一）数字政府公共管理模式的概念及其基本特征
数字，几乎每个人从小就开始接触，它就是一个简单的数学符号。但是数据就没有那么好理解了。目前，对数据的定义还没有一个统一的说法，可以笼统地解释为大量的数据、海量的数据。如何理解数字政府公共管理模式呢？其实就是政府公共管理开始运用数据来进行管理，利用数据库软件工具对数据进行抓取，接着对其进行分析管理，最终得出结论。这种新型的管理模式有规模大、类型多样、时效高速等几个特点。采用数字管理模式，海量数据会不断增长，政府采集的数据来源渠道和种类也比较多样化，对数据的处理速度也是比较快的。这样以数据作为依托，可以更好地解决公共问题，为广大人民群众带来更多的利益。
（二）数字化办公模式对政府公共管理创新的意义
在政府公共管理中，政府是公共管理的主体，主要的任务是解决公共问题、实现公共利益，为广大人民群众谋求福利。数字化办公模式对政府公共管理创新有两个方面的意义。一方面，对政府自身而言，在数字政府公共管理模式中，政府完全可以用收集回来的数据分析政府公共管理的行为，以此作为参考，设立可行的预警机制，转变传统思维，面对挑战，改革创新，消除信息孤岛现象，让数据资源得到共享，令信息的传达更便捷更畅通，从而增强政府公共管理的效率，为科学的管理决策提供指导。另一方面，对政府外部而言，能够把政府的相关信息反映给公众，使信息更加透明，提高了公众的参与度，公众不仅可以参与政府公共管理的政策制定，还可以随时查看政府的执行情况，加大了监督政府的力度，能够不断推动政府公共管理水平的提高。
二、数字政府公共管理模式面临的挑战
虽说数字政府公共管理模式给政府公共管理带来了诸多的好处，但是在当前大趋势下，政府公共管理也面临着诸多的挑战。
（一）行政思维方式落后
随着时代的不断发展，信息的传播速度也越来越快，但是目前我国大部分政府公共管理人员的工作方式仍旧跟不上时代的步伐，他们的思维模式和思维方法还是停留在传统的模式中。传统的政府公共管理模式，一般流程如下：问题出现了—分析问题出现的原因—找出问题的根源—提出解决问题的方案—总结经验，避免下次再发生类似问题。但是现如今，社会的信息量相当的庞大，传统政府公共管理模式已渐渐不适应社会的发展和需求了，因为在人们还没及时找出问题的根源时，大批量的数据和接踵而来的相关问题会扑面而来，让人们措手不及。
（二）数据行政文化意识不强
政府公共管理人员缺乏数据行政文化意识。数据行政文化是指政府公共管理人员在处理行政事务的时候，要根据具体的真实的数据处理事情，实事求是，看重数据的准确性。但是在传统的行政文化意识里，还缺乏利用数据处理事务的意识。这会降低政府公共管理的质量，降低政府在百姓心中的信誉度和公信力。
（三）缺乏专业的数据统计技术人才
在我国，互联网用户数量达到了将近5个亿，基本上是美国的两倍；手机用户高达9个亿，几乎是美国的三倍。在这么庞大的基数里，意味着我国每天产生的数据也不会少。政府公共管理部门尽管拥有海量的数据可供采集和发掘，但是却缺乏专业的数据统计技术人才，所以无法深入地发掘运用数据所带来的信息量，不知道怎么处理这些复杂的数据，也不清楚这些错综复杂的数据所带来的价值。在我国数字政府公共管理中，常常会出现大量的数据被丢弃，甚至直接删除，造成资源浪费。
（四）大数据相关的法律和法规体系不健全
在我国，数字政府公共管理模式已经在逐步推行试用中，但是也存在一些隐患。例如一旦政府的公共网络受到攻击，民众的个人隐私也往往会受到侵犯。在这方面，我国虽然加强了对网络安全的管理，但是迄今为止，国家还没有立法出台相关的法律法规，也没有明文规定网络安全问题。没有法律法规的保障，出于安全考虑，政府上下级之间或者是各个部门之间就不能完全实现共享信息资源。而对于个人来说，其隐私得不到相关法律法规的保护，那么群众的真实想法就很难传递到公共管理人员那里，政府的公开性和透明性就很难实现。
（五）大数据的合作共享程度不够
在我国信息资源中，重中之重的部分就是政务信息资源。政务信息资源在整个信息资源中有着主导的作用，是不可替代的。然而在现阶段，政务信息资源在政府的各个部门中、政府与政府间、人民群众与政府之间的共享程度是远远不够的。部门间没有充分地利用数据，甚至导致政府的某些行政审批程序杂乱烦琐，办事效率低下，增加了行政的成本。
三、数字政府公共管理模式的创新措施
信息化时代已经到来，这也为我国政府公共管理创新开辟了新的道路。对于政府来说，如何创新模式、应对挑战，笔者有以下五个方面的建议。
（一）改变传统的政府公共管理模式，培养数据行政文化意识
当前，世界各国竞争的核心和关键就是是否拥有大数据思维。要改变传统的政府公共管理模式，就要培养数据行政文化意识。在进行政府公共管理的时候，要运用数字化的思维和理念，如根据收集采纳回来的真实可靠数据做出科学的决策。如何才能建立起数字政府公共管理模式呢？首先在政府公共管理工作中，运用数据平台大量地智能地搜集公众对政府需求的信息数据，其次对这些信息进行整理、分析，找出数据中有用的信息点，并对其进行推导和预测，最后根据推导和预测的数据制定优化政府决策的方案。上述数字政府公共管理模式是一种预测模式，也是一种事前方案。
（二）培养专业的数据统计技术创新人才
培养专业的数据统计技术创新人才是数字政府公共管理模式的重点。这里的创新人才不仅仅指个人，也包括政府公共管理的整个团队。首先，要培养专业的数据统计技术创新人才，例如数据分析员、数据架构师等这些新兴人才。其次，创立数字管理团队。个人的力量是微小的，所以要有团队的支撑，这样才能更加充分及时地发掘数据中有价值的信息。
（三）建立数字政府公共管理模式，让政府数据更加透明
在信息量庞大的当今社会里，要利用好庞大的数据库，建立数字政府公共管理模式，让政府数据更加透明。如何才能建立数字政府公共管理模式呢？一方面，政府可以开放一些和民众交流的公众平台，例如微信公众号、政府官方微博等，让民众一起参与到政府公共管理中，这样不仅能增加政府的公信力，还能增加公众和政府的亲密度。另一方面，政府内部要共享数据信息，把有用的数据一起分享、一起分析、一起运用，避免出现“信息孤岛”的现象。
（四）加强相关的法律法规建设
正因为大数据相关的法律和法规体系不健全，所以要加强相关的法律法规建设。从法律角度上来思考，要做到有据可行、有法可依，不仅要完善我国网络信息安全的法律法规，还要完善公民个人的隐私权利保护法。对于网络安全管理，欧美国家相对来说做得较好。所以在完善法律法规上，我国可以学习借鉴欧美国家先进的网络安全法律法规，然后制定出符合我国国情的法律法规。
（五）运用数据建立政府公共管理监督体系
监督体系对政府公共管理是十分的重要的。政府可以建立一个数据库专门用来收集公众的意见建议，然后由专业的数据人员进行分析，让广大群众对政府进行监督，随时随地了解政府的工作进程，让民众最大化地参与到政府公共管理中。
新公共管理模式篇5
一、宪政基本原则与现代公共管理的内在张力
宪政是现代国家运用宪法管理国家的政治制度，我国宪法学家张友渔先生曾经指出：“所谓宪政，就是拿宪法规定国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间的权利义务关系，而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态”。豍显然，公共管理是宪政国家重要的组成部分，宪政基本原则与现代公共管理之间存在一系列的矛盾和冲突，并由此构成了公共管理模式创新的内在张力。
（一）权利保障原则与部门条块化的冲突
宪政的基本价值追求就是对人权的保障，“宪政的本质就是用宪法和法律来限制政府专横的权力保障公民的基本权利”，豎宪法以根本大法的形式对公民的基本权利加以确认和保障成为近代宪法鲜明的主旨。从制度安排的角度讲，应本文由收集整理当“以保障个人基本权利作为国家机关职权的确立和执行的底线”，豏这有利于保障公民的合法权利免受国家权力的非法入侵与伤害，同时可以“以权利制约权力”。尊重人的主体性和个体性，以公民的权利为出发点和归宿，是近代宪法的真谛。然而，目前我国以分工为基础、以各司其职和层级节制为特征的传统官僚制日益导致了行政业务之间、政府各部门之间、各地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间的分割，形成了“碎片化”的分割管理模式。豐随着网络化、信息化的快速发展，这种管理模式的缺陷日益凸显，既妨碍了政府整体效能的实现，又妨碍了服务政府的建设，对保障公民的基本全力带来了极大不便。
（二）权力制约原则与公共权力拓张的风险
在马克思主义的视阈中，国家是社会发展到一定历史阶段的产物，并有其萌芽、异化与回归的过程。权力制约原则认为权力需要制约，国家权力的各部分之间相互监督、彼此牵制，以保障公民权利。然而，国家公共权力的回归需要经历过一个漫长的历史过程，在这个过程中，限制和制约公共权力成为了公共利益最大化的前提条件。正如黄健荣指出：“没有宪政保障和制约的公共管理尤如沙滩上的楼阁一样，而没有规范和有效的公共管理的支撑，宪政则如同空中楼阁”，豑公共权力与公共利益的辩证关系需要统一于宪政的现实基础之上。
（三）法治原则与市场化政府行为的矛盾
法治也称“法的统治”，是指“统治阶级按照民主原则把国家事务法律化、制度化，并严格依法进行管理的一种治国理论、制度体系和运行状态”，豒公平和正义成为法治原则的核心内容。对于中国公共管理而言，法治原则是一项基本内容。然而随着市场化改革，中国公共服务的供给主体结构由单一的政府供给转向政府公共部门、市场企业组织及社会非营利组织多元参与，关键问题是：在社会公共服务产品购买过程中，政府管理部门能否做到公开、透明和规范？如何改变社会公共服务产品的“临时性”？政府把本应承担的公共服务责任推给市场，容易引发公共服务供给过程中政府与市场的错位，“不少公立服务机构偏离甚至抛弃了公共服务机构的定位与定向，产生了大量的趋利行为，少数甚至成了自行其是的营利机构，陷入了畸形市场化与产业化的困境。公立服务机构在体制上的严重缺陷是造成近些年来所谓的‘上学难’与‘看病难’等一系列社会问题的重要根源。”豓显然，中国公共管理和公共服务改革在实现效率的同时，在一定程度上牺牲了公平和正义的法治原则。
二、宪政视阈下公共管理创新的模式分析
构建一种有效、合理的公共管理模式成为一种必然选择。目前学界对公共管理模式的认识存在着诸多见仁见智的观点，但分类依据都缺乏整体性的视角，很难为我们提供一种具有普遍性和科学性的范式。在宪政视阈下，以公共权力的组织形态为依据，公共管理的模式可以分为分割管理模式、整体管理模式和服务型管理模式三种类型。
（一）“市场主导-效率优先”模式
该模式强调效率和合法性，公共管理具有高效的管理能力以及这种效能得到了宪政支持，但是没有价值诉求。在市场经济条件下，市场竞争是产生效率的前提，因此我们可以此种范式视为一种由市场主导的公共管理模式。在这种范式下，政府不仅需要积极完善市场秩序，创造各类市场活动主体公平竞争的环境，而且还需要根据市场的竞争机制，解决公共服务产品的供需问题。因此，这种模式一定程度上能够克服官僚体制下公共服务的政府单一供给模式，有助于纠正传统公共服务的失效现象。但是，为公共利益而进行的公共管理同样有可能面临着如何代表和实现公众要求和愿望的合法性，即政治学意义的合法性的挑战。
（二）“分权融合-公平至上”模式
高模式强调价值和公民政治诉求，公共管理由明确的政治价值诉求，而且有宪政支持，但是缺乏高效率的管理效率。在当下的社会条件下，公平、正义、民主的价值诉求成为一种主流，该模式能够凸显公共行政的公共利益指向和公民指向，将公共服务的范式建立在民主治理框架的基础上，但是对与高效率相关的管理技术、体制安排和行政程序并没有具体的主张，而且认为以市场价值作为公共行为的主要导向，无法克服市场失效带来的价值问题，即市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、降低统计成本等方面存在着内在的局限，尤其在实现社会公平方面更是无能为力。
（三）“多元竞合——均等共享”模式
此种模式能够比较清晰地反映出当前我国公共服务的供给状况，最突出的特征就是激发各级地方政府以及市场主体和社会主体在公共服务供给方面的能量，以期推动公共服务总量和质量的迅速提升。但是，由于我国现行宪法仍存在着公民基本权利与自由保障乏力、国家权力分配体制不明确、秩序缺位和面临宪法实施困境等宪政缺失，官僚体制的弊端依然存在，整个公共管理体系存在着明显的缺陷和不足。在缺乏宪政支持的背景下，基于不同的利益定位和实现机制，不同供给主体对公共服务供给具有不同的目的，容易导致公共服务供给过程中不公平的现象产生。
三、宪政视阈下公共管理模式创新的路径
一个政府如何选择自己的公共政策，选择什么样的公共政策来干预社会生活，直接关系到该社会中种种矛盾的解决以及社会结构的调整，从而也直接影响社会的未来发展方向。”豖基于上述范式分析，我们认识到，中国公共服务范式的构建和完善，既要强调公共服务行为的管理效率、能力（怎么做事），又要充分考虑公共服务的政治价值取向（为谁做事），同时还需要发挥宪政作为一种支持的存在（何以可能）。“由于公共管理的两重属性使然，它既是国家与社会的中介，又是政治过程与技术过程的统一，公共管理难免会陷人民主与效率、价值理性与工具理性选择的两难。”豗只有建立在宪政基础上，公共管理才能够实现民主与效率以及价值理性与工具理性的辩证统一。
新公共管理模式篇6
关键词：公共图书馆；可持续发展；管理模式；创新
目前公共图书馆那种固定不变的常规型管理显然已经不能适应环境，只有实行创新管理，才能使公共图书馆始终处于良性的可持续发展之中。公共图书馆作为一种知识产业，是全民教育机制中不可缺少的一部分。它承担着传播知识和信息的重要职能，是公众学习和获取知识的重要场所。它的这一非凡性能决定了其发展具有重要的可持续性。公共图书馆的可持续发展在管理方面可实现以下创新管理。
1.公共图书馆在人才结构和思想观念上实行创新管理
在新世纪数字化时代，公共图书馆的人员素质和人员结构情况在管理和服务中都非常重要，这里不仅包括人员的学历和业务水平，也包括他们接受适应数字化图书馆要求的管理机制情况。就目前情况看，图书馆要实现创新管理，必须尽快提高图书馆人员的整体素质，建立健全的人才管理机制，明确人才培养方向。这方面可实现以下创新摘要：
（1）人才战略对公共图书馆的可持续发展非常重要，尤其是在数字时代，为了达到资源共享的目的，在公共图书馆的建设和运作中需要高级管理人才和计算机人才高屋建瓴的长远眼光和决策能力，因此图书馆首先必须引进一批专业人员，非凡是具有计算机网络知识的人才和具有领导才能的高级管理人才，对引进的人才实行以感情留人、以事业留人、以待遇留人的管理方式，同时给予人才广阔的发展空间，营造良好的氛围，让他们去施展自己的才能。
（2）对现有的馆员进行知识更新和专业知识培训，实行“在岗工作一批人，离岗培训一批人，人才储备一批人”的三类人员梯队的管理办法，使人人都有外出进修或内部培训的机会。同时实施学习型组织的管理创新模式。学习型组织即是能够设法使各阶层人员全身心投入，并有能力不断学习的组织。由专业人员出面组织、举办各种类型的短训班，如专业知识讲座、电脑培训等等。
（3）在人才流动方面，要稳定中层骨干队伍；在用人方面，要不拘一格用人才；在选拔人才方面，要不唯文凭，不唯年龄，而以业绩和才能来衡量人；在人才激励机制上遵循优胜劣汰的竞争机制，假如只是满足目前状况，就会限于平庸，甚至有被淘汰出局的危险，只有大胆实行创新管理，才能再造图书馆的无限生气。现在各公共图书馆都在实行竞争上岗制，这在人才激励机制上就是一个很好的创新。
（4）打破当前公共图书馆人员大锅饭、铁交椅的传统思想观念；改变传统的仅向读者提供收借服务的思想观念，全面贯彻读者第一、精益求精的服务宗旨。
2.采取置身其中的创新管理形式
传统的公共图书馆领导很少下基层去了解具体情况，对很多具体工作岗位、工作职责、工作流程、工作量的考核标准等都不是很清楚，所以制定出的工作制度均有许多不合理之处，从而导致图书馆的工作运转起来存在很多不尽人意的地方。在当今新世纪数字化时代，图书馆员的竞争意识都很强，若对其采取这种冷冰冰的高高在上的管理制度，轻易使大家产生事不关已、缺乏热情的工作态度，使图书馆暮气沉沉。领导可采用先暗示后认同的方式和馆员们沟通，置身其中，淡化制度，和馆员融为一体，以真情感人；同时致力于在尊重对方的前提下，转变馆员的思维方式，使人际关系变得更为轻松。这种置身其中和淡化制度的更人性化的管理办法，更有利于图书管理人员自觉地调整精神状态，变被动为主动，以饱满的热情和良好的精神状态去投入工作，将有形制度无形化，从而“融化制度”，达到执行制度的高境界。
3.领导队伍在管理结构上实行例金字塔的创新管理模式
传统的公共图书馆组织是正金字塔的管理模式，金字塔的顶端是馆长，其次是办公室和各部门主任，金字塔的底层则是从事实际工作的图书馆管理人员。这种组织结构已难以适应新世纪数字时代的要求。由高层实施命令控制型的领导管理方式，难以激发迎接数字时代挑战所需要的创意和敏感度，这种组织忽视了组织作为生命有机体的整体活动的塑造，最底层的图书馆馆员直接和读者打交道，最了解读者，当领导旨意和读者要求出现不一致时，最终必将服从领导旨意而不顾读者要求，不利于“读者第一、精益求精”这一宗旨的实施。
公共图书馆的管理模式由正金字塔型变为倒金字塔型，实行组织分权，把权力从领导者手中分散到馆员手中，使他们可以直接处理自己职责范围内的事务，这样可以使馆员获取独立处理新问题的管理才能，使馆员的知识、能力、技术得到持续的提升。倒金字塔的上端是和读者直接接触的馆员，这表明真正的顶层是广大读者，馆员直接承担为读者服务的责任，领导者则支持、指导馆员的工作，激发馆员的聪明，并为馆员服务。倒金字塔型管理形式，可以大大提高组织效率和应变力，且有利于实现以人为本的创新管理。
4.实现以人为本的创新管理
管理只有以人为本，才能充分发掘人们的潜能，以人为本的创新管理的关键在于馆员参和管理。在美国有这样一种说法，即在图书馆服务所发挥的功能中，图书馆，的建筑物占5%，信息资料占20%，而图书馆员占75%。因为图书馆员是知识的载体，是图书馆信息库的建造者和维护者，是信息资源和读者之间的桥梁和纽带，是高知识含量信息产品的设计者、生产者和操作者，而具有创新精神的图书馆员又恰恰是图书馆内在发展的动力。可以将岗位的设定、工作制度的制定、工作量的考核标准等交由每个部的部主任和全体馆员自己制定，让所有馆员参和管理，这样更多的管理权限和任务被赋予馆员，大大地调动了管员的积极性和参和热情，馆员不仅能够提出更好的建议，同时可锻炼并提高管理能力，制定出更切实可行的具体管理制度，以馆员为主导完成的新方案更有利于在工作中的顺利实施，为实现管理的最高境界打下基础。
5.实现管理的最高境界即“没有管理的管理”
“没有管理的管理”，并非是取消管理，而是使管理进入更高的层次和更高的境界。传统的管理模式，较多地表现为管制、监控、指示、命令，在一定程度上束缚了人的个性和创造才能。走向新世纪数字化时代，随着公共图书馆人员结构的合理化以及全体馆员的不断努力学习和以人为本的创新管理的实现，整个馆员队伍的基本素质、知识能力和管理能力都将得到极大的提高，获取信息和处理信息的能力以及人的精神境界和文明程度也将得到极大的提高，在此基础上，必须把管理也推向新的境界。它要求实行全员管理体制，人人都是管理者，重大决策的执行者。以人为本和馆领导的置身其中将大大激发全体馆员的主动精神，并自觉地完成自己应当做的事情，通过管理文化，创造出一种高度和谐、友善、亲切融洽的氛围，使全体馆员融为一体，这将大大增强公共图书馆的自我组织、自我调节功能，保证整个公共图书馆的协议、有序、高效运行。管理达到这种境界，才能使领导者摆脱日常事务，认真地面对未来，审时度势，谋求公共图书馆事业的发展大计，从而使公共图书馆的整个管理和工作处于良性的可持续发展的动态的平稀之中，使公共图书馆在国家实施可持续发展战略中作出应有的贡献。
参考文献：
新公共管理模式篇7
关键词：公共管理；模式创新；公共服务
公共管理作为公共行政的分支，从公共管理视角探究管理模式的创新，能够明确公共行政理论研究与实践发展的结果，并认识到公共管理的概念和范围，通过探究我国公共管理模式的内容、特点和发展趋势，从而在行政实践过程中促进我国行政部门管理体制的管理效能。加强公共管理的理论研究，可以充分发挥公共管理模式对公共管理者的培养作用，并帮助管理者提升管理技术的有效性，在管理者遇到问题时以正确方法进行引导，从而加强公共管理绩效。公共管理不仅是系统的、科学的管理理论，也是公共行政管理中重要的组成部分。从个公共管理视角对管理模式进行创新，能够有效提升公共服务质量和公共利益。
一、对我国公共管理的特性分析
公共管理是对公共事务的管理，它是公共行政的一个分支，而公共事务是公共管理的起点，对公共行政走向公共管理起着决定作用。近年来，我国学者对公共管理的一些相关问题进行了深入探讨，也取得了一定的成效。但是公共管理对我们来说还是一个新课题，公共管理学科的发展还处在起步阶段，只有充分了解了公共管理的概念与所涉及的范围，才能促进我国行政部门管理体制的不断发展和创新。
1.我国公共管理的内容
我国公共管理的内容主要是以国际公共管理内容作基础，并引进了适合我国经济体制发展的管理策略。它的主要内容包括以下几层：一是要保护公民自与社会权益的公平公正；二是要提高全社会生产力和人民的生活水平；三是要实现市场经济与公有制经济相结合；四是要统一中央管理和地方管理的管理制度；五是要规范公务员行为；最后就是要加强公共行政管理中的民主性与公共性。
2.我国公共管理的目的
我国公共管理的目的就是要实现公共利益。公共利益直白地来说就是为社会成员提供共享的资源与条件，简而言之就是为大家提供公共物品与服务，也就是设立公共场所、公共设施、公共交通等等，也可以包括无形的产品和服务，例如：教育、医疗、社会保障等等。
3.我国公共管理的特点
公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益进行的一切管理活动。而我国的公共管理则是从我国的实际国情出发的，如我国的社会主义民主制度、国家的民生问题、国民经济情况及国家的发展前途等一系列国情。从实际情况来看，我国人口众多，存在各地区发展不平的现象时有发生，经济发展不协调，也是需要中央进行宏观调控的原因之一。再有就是受我国传统思想的影响，虽然近几年来进行了改革开放，但贫富差距还是相差太大，从而引发了很多社会问题，因此，我国政府管理部分就更需要相应的公共产品来实现有效管理，促使社会和谐稳定发展。
二、政府管理模式创新
建立与社会主义市场经济相适应，与社会主义民主政治相配套，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府管理体制，需要对政府管理模式进行改革和创新，实现政府管理模式的四个转变。
1.由管制型政府向服务型政府转变
由计划经济条件下的管制型政府向市场经济条件下的服务型政府转变，是近年来各级政府在深化行政体制改革中确定的一个目标选择，同时这也是政府管理模式创新的根本所在。按照产业分类，政府是第三产业部门，属于服务领域，因此，各级政府的首要职责就是提供服务。服务型政府本质上是社会本位、民本位，政府管什么不管什么，都要从社会和公民的需要出发，并以此作为政府职能定位的依据。它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较，是两种不同的管理理念和管理方式。政府公共部门与社会公众之间，由治理者与被治理者之间的关系变为公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。社会公众成了政府服务的对象，是公共服务的消费者和顾客，从而使根据社会公众的需要提供公共服务成了政府公共行政的应有之义。
2.由全能型政府向有限型政府转变
在计划经济体制下，高度集权的政府管理形态不仅极大地压制了非政府力量参与经济和社会事务的管理，而且导致政府职能庞杂、机构臃肿、成本高昂、效率低下，存在很多管理盲区，容易诱发行政权力腐败。政府管理中长期存在的越位、缺位和错位现象，根本原因就在于此。社会组织及公众对公共事务管理活动的广泛参与，主要表现在其对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，促进政府在公共服务质量上的提高，增强各自在公共管理中的独特作用。
3.由权力型政府向责任型政府转变
在计划经济时期权力高度集中的行政体制下，政府权力与责任严重脱节和失衡，强调权力配置而忽视追究责任，重视权力行使而忽视承担责任。权力和责任的不对等造成严重的集权主义、和形式主义，政府权力渗透到经济社会的每一个领域，而且由于缺乏有效的监督制约机制，造成权力的滥用和行政资源的浪费。随着市场经济的发展和民主化进程的推进，计划经济的直接命令式的管理显然不能适应市场经济发展需要，把政府活动和行为规范到现代市场经济和现代民主法治的范围之内成为时展的必然要求。各级政府必须建立责任制，使其各就其位，各负其责，各尽其职。大力推行政务公开，增强政府管理的透明度，把行政行为放在公众的监督之下，使公共权力不仅在权力制约机制内得到监督，而且必须接受整个社会的普遍监督和普遍制约。
4.由人治型政府向法治型政府转变
建设法治政府，是要确立法律的至上地位，将法律所确定的秩序关系引入私人领域和政府领域。在国际交往中自觉将政府行为纳入wto规则的轨道，自觉按规则行事。按法治化的要求，政府必须调整行为理念和行为模式，在遵守和履行世贸组织法的规则和义务时，推进政府自身法治化的进程。
我国已步入市场经济发展后期，面对国内市场经济主体和国际市场经济规则，我国政府的行政部门一定要从组织、结构、职能、流程、政策等方面入手，构建出一套适合我国政府行政管理和公共管理的措施，改变传统的政府管理方法，从社会需求和政务公开的角度出发，创新政府管理模式，促进管理理念的发展。
参考文献：
新公共管理模式篇8
关键词：公共管理；政府管理；创新模式；体制改革
公共管理是一种体系，也就是政府要引导企业和个人尽可能利用高效的方式来实现经济增长，这也是实现公共领域服务和管理常态化的体现。再者，公共管理的定位就是政府能提供相应的公共服务，正因为此，也有少数公共管理者则认为，为追求个人最大利益，免费使用公共资源，导致公共资源被严重滥用和耗竭，从而导致个人的理性和集体的非理性，公共资源的合理利用也就更为重要。公共管理也是一种科学的管理模式，涉及到方方面面，如执行公共政策、管理公共事务等等，也是对公共管理者的一种实践和培养，通过管理能帮助管理者达到有效实施管理的一种手段，同时也帮助管理者及时解决遇到的管理问题，从而促使管理者加强对管理原理及管理方法的学习，以此来提升管理的效率。公共管理的综合性很强，同时也且有较强的现实性，在多方面有待于加强公共管理。本文首先从我国公共管理的特点着手，阐述了我国公共管理存在的一些问题，并对我国政府管理模式进行了创新分析和讨论。
一、对我国公共管理的特性分析
公共管理是对公共事务的管理，它是公共行政的一个分支，而公共事务是公共管理的起点，对公共行政走向公共管理起着决定作用。近年来，我国学者对公共管理的一些相关问题进行了深入探讨，也取得了一定的成效。但是公共管理对我们来说还是一个新课题，公共管理学科的发展还处在起步阶段，只有充分了解了公共管理的概念与所涉及的范围，才能促进我国行政部门管理体制的不断发展和创新。
1、我国公共管理的内容
我国公共管理的内容主要是以国际公共管理内容作基础，并引进了适合我国经济体制发展的管理策略。它的主要内容包括以下几层：一是要保护公民自与社会权益的公平公正；二是要提高全社会生产力和人民的生活水平；三是要实现市场经济与公有制经济相结合；四是要统一中央管理和地方管理的管理制度；五是要规范公务员行为；最后就是要加强公共行政管理中的民主性与公共性。
2、我国公共管理的目的
我国公共管理的目的就是要实现公共利益。公共利益直白地来说就是为社会成员提供共享的资源与条件，简而言之就是为大家提供公共物品与服务，也就是设立公共场所、公共设施、公共交通等等，也可以包括无形的产品和服务，例如：教育、医疗、社会保障等等。
3、我国公共管理的特点
公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益进行的一切管理活动。而我国的公共管理则是从我国的实现国情出发的，如我国的社会主义民主制度、国家的民生问题、国民经济情况及国家的发展前途等一系列国情。再如，我国公共管理目前的特殊性，可以看得出我国公共管理存在以下基本特点：以公共利益的实现为目标；公共管理的过程是公共权力的运用过程；具有独占性；必须接受公众监督；要以公共组织为依托；除此之外，从实际情况来看，我国人口众多，存在各地区发展不平的现象时有发生，经济发展不协调，也是需要中央进行宏观调控的原因之一。再有就是受我国传统思想的影响，虽然近几年来进行了改革开放，但贫富差距还是相差太大，从而引发了很多社会问题，因此，我国政府管理部分就更需要相应的公共产品来实现有效管理，促使社会和谐稳定发展。
二、我国公共管理存在的问题分析
新时期下，受新公共管理的影响，我国公共管理逐步产生了不同的问题，同时这些公共问题的出现也为我国公共管理体制的进一步发展起到了积极的促进作用。公共管理也只是一种管理手段，只起到提高政府管理水平的一种作用，但是从根本上还是不能全面的抵制旧的官僚制度，再说受社会各方面压力的影响，到目前为止，我国公共管理还没有形成统一的管理理论框架，我国的公共管理无论在管理方面还是在本质内容上都存在着些许各种各样的问题，一般体现如下，首先公共管理对市场经济的过分依赖，使得公共部门在执法过程中丧失公益性，其次公共管理部门把公民当成了自己的顾客，使公民变成了被动接受者，无法体现出公民的主体地位来，再则就是公共管理在管理过程中授权方式淡薄，导致公民对政府领导能力的不信任，最后一点就是公共管理把政治和行政的概念模糊了，使得大多数行政人员在管理过程中过分使用权力，从而增加公共管理的腐败和社会的不稳定性。
三、我国政府管理模式创新措施分析
1、转变现有的公共管理理念
我国政府管理模式要寻求创新，在公共管理过程中首先就要转变现有的公共管理理念，只有树立了新的服务理念，才能把管理工作做好。因此，在目前看来，首先要转变政府职能。新的公共管理在对政府职能的定位上应该要恰如其分，要有正确的定位，要明白政府职能的执行政策，而不是简单的引导，要不断实现以市场作为导向的政府职能的转变，实现政府职能市场化，充分把市场机制的有效配置作用发挥出来，明确政府和企业之间以及政府和社会之间的职能关系，并把具体的执行交到市场中去，从而减少政府职能的越位现象，实现政府职能的宏观调控，并树立以“顾客”为导向的服务理念，也就是政府在进行公共管理时，要以公民需求为导向，努力提高公共服务水平，以此来满足广大人民群众日益增长的公共服务需求。其次就要不断改革政府的组织结构。从目前来看，建立起和现代化社会经济制度相适应的扁平化的政府组织结构是值得推广的，这种组织结构比较精简，能减少政府管理的层次，但又大大地拓宽了政府管理的宽度，从而实现高效管理。
2、创新政府管理方法
创新政府管理方法，首先要不断改进政府管理方法和技术，只有从根本上改进了政府的公共管理方法，才能在政府管理模式上得到创新。而新公共管理强调的是要把企业的管理方法和技术致胜到政府部门的管理当中去，可是，企业管理的方法和管理技术在政府管理上并不完全适应。因此，在寻求政府管理方法的创新过程中，可以适当地引用企业经营管理中所运用到的比较成熟的目标管理和先进的成本核算方法过来，并根据政府的实际情况来选择恰当的管理方法和技术，目的就是要提高政府管理的绩效。其次还可以利用信息技术，建立起政府行政管理信息系统，实现电子化政府。具体做法就是通过互连网络建立起信息沟通的渠道，充分地来为扁平化的政府组织结构提供有力的技术保障，让公共管理部门在信息传递和交流上做到畅通，实现高效办事。另外，在公共行政领域，政府的主要作用就是在遵循客观规律的前提下，对自发性的社会秩序给予相应的尊重和积极的引导，并不断发扬，尽全力建立起合理的秩序来，因此，对于政府部门来讲，就要勇于承担起维护秩序的重大责任，用自己的权威来引导和维护社会秩序，达到实现秩序和效率的双赢为目的。
总之，新公共管理视角下，要求我们结合具体的实际情况重新对公管理理念进行有目的的选择，从而更好地履行政府的公共管理职能。因此，我国政府的行政部门一定要从组织、职能、结构等多方面入手，来构建一套适合我国政府行政管理和公共管理行之有效的措施来，以此来改变传统的政府管理模式，实现我国管理体制快速与国际接轨。（作者单位：湖南师范大学公共管理学院）
参考文献：
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[4]欧黎明，朱秦.社会协同治理：信任关系与平台建设[J].中国行政管理，2009，（5）.
新公共管理模式篇9
论文摘要:政府责任机制的改变是传统行政管理模式向新公共管理模式转变的基础。在新公共管理责任机制中行政部门的管理责任上升并成为主导责任，它关注的是管理结果和目标的实现以及管理者对此负有的个人责任，同时加入了行政系统对公民的直接责任，而官僚系统的政治责任则不像以往那么突出，管理者与政治家之间形成了更加灵活而紧密的关系。在这种新的责任机制框架下，公共管理在实践中形成了绩效管理、引人市场、顾客至上等多种灵活有效的管理方式与技术。因此，从责任机制的转变与构建来把握新公共管理对于我国行政体制改革的研究及实践具有重要意义。
快速
20世纪70年代以来，新公共管理运动在西方国家掀开了政府改革的新篇章。针对传统公共行政模式下官僚体制的僵化、低效等种种弊端，新公共管理从多元、民主的现代社会冲豁正出发，借鉴私营部门的成功经验为政府量身裁制了一套全新管理模式。政府运作模式转向新公共管理的过程从根本上说在于责任机制的改变和再造。作为官僚系统运行的根本动力和约束，责任机制成为研究和把握新公共管理的一个重要视角。下面将退封丈对政府责任机制的转换和建构研究来深人而全面到断垂析新公共管理模式。
一、传统公共行政到新公共管理的资任机制转变
上世纪70年代以来.新公共管理兴起并日益成为传统公共行政的替代物。传统的公共行政模式是在工业发展的特殊时期应运而生的，其体系和技术都与早期的工业年代相吻合;常规的等级制和政治与行政的分离是其突出特征，也反映着传统公共行政模式的责任机制。然而，这种传统模式在今天表现出的僵化、低效使其不能再有效发挥作用了。
休斯曾把公共部门的责任归结为两种相关的责任机制:政治责任与官僚或管理责任。第一种是选举产生的政府对选民的责任;第二种则主要表明官僚制组缪拐寸选举产生的政府的责任。以此来审视传统公共行政模式，就会发现它在今天力不从心的根源:没有明显的指向结果的管理责任，政治责任也是间接的、含混的。快速
传统的公共行政理论在政党分赃之弊的解决对策中形成了政治—行政二分原则，引门色其作为要永久坚持的理论基础。由此，传统官僚制要求行政独立于特定的政治范围之外。官僚制组织仅仅是在政策方面给政治领袖提供建议，并且尽可能地代表政治领袖管理其拥有的各项资源。这样，行政部门的责任链走向便表现为公务员通过各个部门的等级结构，在技术上对政治领袖负责，并最终对人民负责。此外，传统公政责任机制假设，作为政治官员活动领域的政策事务与留待公务员完成的行政事务是可以严格区分开来的;实际上公务员是中立的、匿名的，且与任何特定政策无关，因此，只有政治官员才真正负责任。
不难看出，传统公共行政模式下官僚系统的政治责任是模糊不清的。民主政治要求官僚系统必须对公民负责，然而传统公共行政模式下的官僚体系只有通过政治领导人而间接地对公民负责，也就是说，由于官僚系统直接对政治领导负责，行政者的行动也就成为政治领导的行动，因此选民通过投票选举政治领导人来评寸古政治方面和官僚方面的能力。传统官僚制的政治责任机制实质上振当恿过某种政治制度把官僚系统和公民最终联系起来，这种对公民责任的间接性是其政治责任模糊含混的根源所在。
传统模式下的行政责任机制被认为是一种“范围较窄的责任”，“在这种机制中，虽然由谁最终负责是很明确的，但这种责任是对错误，而非对成就而言的。传统的公共行政要求公务员准确无误地贯彻执行既定政策，在行政“习卜政治化”的原则下，这也是对公务员的唯一要求及衡量标准。这种激励使得“照章办事”比取得成果重要，必然导致官僚系统中“不求无功，但求无过”的消极作风的盛行。另外，由于严格的等级制和命令一一一月民从模式，行政者可能以没有下达命令或命令不清楚为由逃避责任，特别是个人的责任。在此，传统官僚体系的僵化、低效等弊病也就容易解释了。
传统公共行政模式的责任机制存在的缺陷使其不能在今天的社会中有效运行、发挥应有作用，也成为采用管理主义模式的主要原因。新公共管理以管理主义、经济学和公共选择理论为基础，试图用适合当代社会的一系列全新.构建一套根本不同于以往的公共管理模式，来代替漏洞百出、力不从心的传统官僚机制，这些理念包括:公务员被假定为具有经济利益动机;私营部门的灵活管理为政府部门提供了经验;政治与行政不可分离;在从行政到管理的理论变化中，一个关键的区别是，行政是执行指令，而管理是获取结果并承担相应的责任。
要全面理解新公共管理，应从其责任机制的更新与构建人手。这一变革的突出特点就是行政系统的管理责任上升并成为了行政组织的主导责任。也就是说，在完成政治领导制定的战略目标时，官僚组织需要负的是管理责任而非政治责任;虽然在对政策目标的分解和细化中公务员常常要参与政策制定并监督目标的实现，下旦这一过程也被视为公务员指向战略目标的一系列管理过程，他们在其间的责任也就更多地表现在管理方面。所以，新公共管理模式的显著变化就在于关注重点转向了管理目标的实现和管理者对结果所负的个人责任。
快速
从本质上说，行政是指听从指令，而管理则是实晒胜吉果。既然管理责任成为官僚组织的主导责任，那么它的一切行为责任就集中在对结果的实现上了。新公共管理并不认为实现某结果有一条最好的途径，管理者在被赋予责任之前也就没有被告知如何获得结果。决定工作方式是管理者的一个职责，如果没有实现预定的目标，管理者对此应当承担责任。这意味着公务员的角色已从行政者变为管理者，他可以综合运用计划、组织、指挥、协调、监督等多种方式来更好地实现目标。于是，新公共管理下官僚组织的运作模式及公务员职能都比传统的公共行政模式有了根本性的扩展与转变。
阿利森右少付公共管理的某些刃乙点进布予综合的基础上归结出了“管理的一般职能”，主要是三个方面:战略、管理内部构成因素和管理梦卜部构成因素。其中“战略”又可划分为:(1)确定(组织的)目标和重点(以对外部环境和组织能力的预测为依据);(2)设针也展作讨戈蛆以实现所定目标。“管理内部构成要素”包括:(1)人员的组织和调配;(2)人事指挥和人事管理制度;(3)控制绩效。“管理外部构成要素”有:(1)与组织的“外部”单位协调关系(它们服从于同一个权力机关);(2)与独立的组织协调关系;(3)与新闻媒介和公众协调关系。
管理的自由性与灵活性使公务员能因地制宜、因时制宜地积极发挥能动性，找到完成目标的最佳或最适宜方式，出色地完成目标。像企业家一样发挥自身的创造性，把资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方，达到优化配置原本十分有限的政府资源，使得在税收不变的情况下，提供更多更有效的公共服务。很明显这种指向结果的管理责任鼓励官僚组织内的创新意识、效率和成本意识，也就是运用私营部门的成功经验来改善公共部门的运作和绩效。
在注重结果的同时，管理责任还强调“谁对结果负责”，也就是公务员对结果的个人责任。可以说这种个人负责机制是公务员成为管理者的基础和前提，因为谓织寸结果负责谁就有权选择管理方式。同时这也是公务员积极工作、争创业绩，同时努力减少和避免失误的有效激励。个人负责的责任机制包含对出色实现目标的个人奖励和未实现或达到预期目的的个人责任追究和惩罚机制。由此引申出的“责任管理”更是以往官僚行政中消极懈怠，“不求有功，但求无过”等思想的克星。英国曾对政府责任机制进行过一系列改革，富尔顿报告认为责任管理就是要“使个人和单位对已得到尽可能客观评价的绩效负责”，它的实现依赖于“在政府部门内部确认或建立责任单位一这些单位的产出能够被尽可能客观地加以考核，同时，这些单位中的个人则可以个人的名义对自己的绩效负责。
可以说，新公共管理责任机制的杨:就是公务员的管理责任。在这一机制下，公共管理者应为自己的行为及所属机构的行为负责任，在政策执行中他们不能以所有行动应是政治责任为由而否认他们自己的职责。这一点对于责任追究和功绩奖励来说是十分重要的，同时也是新公共管理在责任机制方面比传统公共行政模式的进步之处。表面上看强调公务员的管理责任仿佛会降低整个行政系统的政治责任，同时也减少了政治领导人的责任。事实上，管理责任的上升并不提多寸政治责任的削减，而是使政府责任得以明晰化。传统行政机制下，政治官员在为其所主管的部门承担责任时并不曾明确真正的管理责任，以致承担了与自身职位不相称的政治责任，而行政人员则可因此而形成逃避责任或规避风险的倾向，其管理绩效与成就方面的责任就显得很微弱了。所以说，要克服传统行政机制的弊端必须明晰政治责任和管理责任;即便新模式下政治责任在某种意义上真的有所减弱，然而“政治责任任何程度的减弱都可以被管理责任的改进所抵消。"
新公共管理责任机制的另一个显著变化就是增加了对公民的直接责任。它要求官僚组快速织建立对公众的直接联系与责任，这种联系的建立可以是为公众提供相关咨，增加行政透明度，接受公众监督，倾听公众意见，或是提供政府服务时与社会私营部门、非营利组织等各类团体的直接接触及共同协商等。实际上，行政系统在政策执行过程中渴望得到公众的认可与支持。从系统论来看，行政系统生存和发展的活力之源来自外界不断的需求信息和能量的输人，经过一系列内化、整合过程后再向外界输出，并得到反馈，以此来调整和促进组织的再运行。并在与外界的互动中不断更新自身，达到与环境的适应和共同发展。因此有学者认为，由于这种对公众直接责任的存在，官僚制组织本身甚至比政治官员或利益集团更具有责任感:“作为政治代表，官僚制组织的优势在于它们既有信息也有责任感。在令人信服地处理某事务时需要第一个特点，而在证明行政的合法性时则需要第二个李东点。像立法者等选举产生的代表具有高度的责任感，但有时却会严重缺乏专门知识。私人利益集团—立法者经常依靠它们获取信息(及金钱)—拥有丰富的信息，但却对合法权力的来源缺乏责任感。相反，公共官僚制组织部同时具备了专业技术及正式的法定权力。从有效性以及可提供广泛联系的角度来看，这是一种独一无二的组合。如果没有官僚制组织，将会使社会更加不平等，使政治更加动荡。
为了突出行政系统与公众间的直接责任关系，新公共管理把公众喻为公共服务的“顾客”，并提出政府在公共管理中要做到“以顾客为中心”，对顾客需求敏感并作出及时、周到的回应。“以顾客为中心”成为了新公共管理对传统公共行政的重大突破与创新，正如休斯所言;“传统模式缺乏对顾客的特定反应，事实上也不需要。但对责任体制的思考改变了这一点，并且反过来导致了行政体制的改变。世界经合组织(oeCD)甚至认为，整个经济效率须依赖于公共部门在提供商品及服务时如何对顾客需求作出反应。经合组织还就此提出建议，认为政府可以通过提高行政体制的可理解性，对顾客的需要予以满足，保证政府与公民接触渠道的畅通，以及推动公民的积极参与等等方法改进对公众作出的反应。
对公民的直接责任机制，使行政部门像企业关注顾客一样关心公众需求，有针对性地为不同公众群体提供又快又好的服务，以满足今天多元的社会需求。在此需要指出一点，把公众当作顾客来对待并不是像有的批评所说的那样要改变公民的主权地位，而是强调一种以公众现实需求为出发点和导向的服务理念，这恰恰提岁寸公民权利的最大尊重与实现。根据公共选择理论，企业把顾客作为上帝是为了争得更多的“货币选票”，使自己在激烈的市场竞争中生存和发展;政府以顾客为中心为自己赢得了政治选票，这样才能在公民的认可中获得和巩固自身的合法地位。因此，对公民的直接责任成为了公共管理模式的责任机制中必不可少的一部份。
二、公务员与政治家、公众间的贵任关系
传统的公井衬了政模式因其责任机制的单一、僵化和政治—行政二分法的不切实际而遭到批评，随着从行政到管理的转变，新公共管理模式下公务员与政治家、公为匕之间的责任关系必然发生改变。
传统模式中，管理者与政治家之间的关系是范围狭小的和技术性的，快速类似于主人和仆从之间的那种发号施令和唯命是从关系。但在新公共管理模式下，政治家与管理者之间的关系变得比以前灵活而紧密，突破了传统的狭隘范围和技术性局限”由于政治权威依然存在，公共管理必然是处于政治权威影响下的管理……其结果是将公共管理与未受政治权威影响的其他管理形式区别开来。今天的公务员(公共管理者)日益卷人公共政策制定中，也与传统严格意义上的政治事务发生了千丝万缕的联系;正如雷尼所说;“在技术合理性的基础之上，公共管理者在某些情况、某些层次上有较大的自主权而不受政治干预。政治干预在其他情况下则有支配权。而在某些情况下，政治和行政标准则有效地融合在一起。’，于是，特别是在行政管理的高层人员身上，管理责任与政治性也出现了交融—出现了一批“官僚政治家”。他们更有可能带有政治色彩地致力于公共管理，而不是无党派或中立的。人们越来越明显地看到，一个有效的管理者必须在政治上也要长袖善舞。可以说，公务员与政治家之间这种灵活而紧密的关系是与当代政治与行政发展趋势相一致的，因此也是相适应的。
另外，随着“以顾客为中心”的提出，公务员与公民间建立了直接和互动的责任关系。新的责任机制改变了公民的被动服从或接受地位，公民要求可以直接成为政府部门提供公共服务的动力和压力，公务员与公民间变成了倾听与合作关系，行政部门以积极的回应态度与公民共同努力，以创建更好的经济社会环境。
三、新公共管理资任机制在实践中的运用
以管理责任和对公民的直接责任为主要特征的新公共管理责任机制，成为了政府运行模式和管理方式全面革新的内在动因和根据。新型的责任机制促使政府逐渐在各个层级之间、在监督机构与执行机构之间、在公共部门与私营部门之间以及公共部门内部引进一种更为契约化、更具参与性、选择更为自由的关系。在新公共管理的具体实践中，指向目标和结果的责任、管理者个人责任、对公众的直接责任和与政治的灵活关系构成了一个全新的责任机制框架，以此为基础创设出了一系列的管理方式和方法。我国学者陈振明曾将其概括为以下几个方面:1)“让管理者进行脊里，(强调职业化管理);2)衡量业绩(明确的绩效标准与绩效评估);3)产出控制(项目预算与战略管理);4)顾客至上(提供回应性服务);5)分散化(公共服务机构的分散化和小型化);6)引人竞争机制;7)采用私人部门的管理方式;8)改变管理者与政治家、公众的关系。
很明显，新公共管理的责任机制使政府在管理实践中更倾向于借鉴私营部门的管理技术和成功经验，以“三e" (F.coramy, efficiencyande6ec)标准来提高生产力并增强提供公共产品和服务的能力。在这一过程中，世界经合组织(oe)认为应通过“两个主要途径”。
其一是:“提高公共组织的生产绩效，目的是提高人员、发展合格人才的招聘以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平。具体内容包括让组织员工参与决策和管理过程，在推行严格的绩效目标时相应放松管理控制力度;运用信息技术;改善顾客反馈渠道并强调服务的质量;将供给与需求决策结合起来(例如采用使用者付费方式)。”
这一途径主要为了在组织内部加强对公务员个人的激励和绩效测量，以及改善与顾客的关系;这与组织内部个人负责制和对公众的直接责任机制是对应的。同时，在关注结果而非控制过程的管理责任机制下，行政组织有了充分的自由空间来选择达到目标的最佳途径:而在现有的社健牲圣济条件下，市场这个最有效率的资源配置方式必然成为首选方式。
于是，第二个途径便是“充分利用私营部门建立一个可靠的、有效的、竞争性的以及公开的采购体制，将原来由公共部门提供产品和服务的生产转包出去，通过合同形式购进中间形态的产品和服务，并终止供应的垄断现象和其他保护形式。”当然，在公共管理实践中，管理者还要根据具体情况选择或者创造出最适宜的管理方式以求为公众提供更满意的服务。用一个不太贴切的比喻，政府责任机制与管理方式二者之间好比内容和形式的关系;新公共管理责任机制的建立使政府运营和治理模式焕然一新，而今后围绕这一机制，公共管理技术与方式将随实际情况的不同而变化发展，但这种形式的不断变换却始终以责任机制这个“内容”为基础和依据，也始终反应和适应其要求。
新公共管理模式篇10
关键词新公共管理理论基础核心价值操作规则治理
一、新公共管理的基本含义
开始于30年代的政府经济职能和社会职能的扩张，长期奉行凯恩斯的国家干预政策，加上石油危机的影响，进入70年代，西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。[1](p46)
为此，西方国家在实践中很快兴起了被称为“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并很快扩展到其他西方国家和发展中国家。[2]（序p4）
“新公共管理”作为一种实践和理论，从实践上讲，他是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式。旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，他是基于对传统公共行政模式的考量，对行政（administration）与管理(management)概念的再认识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，[3]（pp1-23）以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。
对于“新公共管理”的内涵，政治实践者和理论工作者有不同的论述。有代表性的观点有三种。一种是oecd组织的认识，认为新公共管理就是增强和提高公共产品和服务能力的两个途径：一是“提高公共组织的生产绩效，目的是提高人员、发展、合格人才的招聘以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平。”二是：“充分利用私营部门”。[4]（p11）胡德(hood)则从管理过程的角度看待“新公共管理”，包括七个方面：公共政策领域中的专业化管理，绩效的明确的标准和测量；格外重视产出和控制；公共部门内由聚合趋向分化。公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用更具有更大的强制性和节约性。[5](pp4-5)欧文.休斯(owen.e.hughes)从一般管理的框架入手得出了新公共管理的综合性的框架。认为“新公共管理”的内容包括战略、管理的内部要素、管理的外部构成要素三个部分。[3](pp64-66)
对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本的分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩（thomaskuhn）在科学革命中提出的“典范”或“范式”（paradigm）意义，是政府管理科学的革命性的变革。[6]（pp73-82）；另一种观点则认为新公共管理只是一种“寻求政府良好治理的一种努力”[7](pp15-21)，是多种管理的工具和方法的“交响乐”[8]
鉴于行政管理学的研究具有交叉性和综合性的特点，公共行政管理被誉为“借用来的学科”，[9]（p3）而“典范”这一概念作为科学哲学历史学派的核心概念，是相对于逻辑学派解释科学结构和科学发展问题的时候提出的，“典范”是一个含义非常丰富不确定的概念，库恩本人也在不同的时期、不同的意义上使用“典范”这一词语。为避免“典范”在科学哲学层面的争论。我们打算从“新公共管理”的理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次概括新公共管理的基本特征。同时新公共管理的批评和新公共管理替代模式的提出也是围绕这三个层次进行的。
1、“新公共管理”的理论基础。新公共管理的理论基础不同于与传统公共行政（publicadministration），传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织(bureaucracy)理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指50-60年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托理论等）。
首先，公共选择理论作为经济学方法在政治学中的运用，用方法论上的个人主义，采用“经济人”假设解释整个传统上属于政治学、行政学研究范畴的问题，其推论的结果是市场力量应该最大化，政府的作用应该相应的减少，建议采用以市场为基础的制度设计。同时公共选择理论认为传统的官僚制组织模式不具有更好的责任机制、激励约束机制和灵活性，需要向灵活的、负责的、成本——收益对称的市场机制转变。
新制度经济学的研究发源于科斯(coase.r)引入交易成本概念对企业组织和市场边界的研究，后来新制度经济学在深度和广度上得到了扩展，交易成本泛指“经济制度的运行成本”。[10]（p8）新制度经济学从制度成本比较的角度研究制度的选择和设计，认为“在公共部门，如果采用签约的形式来降低行政经费并且造成某种竞争，将有可能使某些交易付出较低的成本。”[3]（p16）
委托理论旨在探讨人和委托人之间由于信息不对称而产生的激励和监督问题，为了减少公共部门的问题，新公共管理强调诸如合同等市场化方案的运用。
最后，私营部门的管理也是“新公共管理”的理论基础，20世纪末，人类在科学技术革命的带动下从工业社会向后工业社会转变，信息化、知识经济、全球化的进程改变了人类的生存环境，同时也改变了私营部门的组织管理模式。私营部门为了适应环境，很快进行了管理变革，新的管理理论、技术和模式层出不穷，公共部门在私营部门获得成功的巨大影响下，开始引进在私营部门中卓有成效的管理方式。诸如绩效评估，目标管理，灵活化的组织、弹性的组织模式、人力资源开发等，形成了重视结果，以顾客为导向的管理理念。
2、新公共管理的核心价值与思想。
以经济学和私营部门管理学为理论基础的新公共管理理论具有如下的核心价值与思想。
首先，人性假设是组织分析和行为分析的起点，新公共管理采用经济人的假设，导致对传统约束规则、激励规则的再思考和再评价。使得传统上重视组织理性的官僚制规则转向重视个体理性的市场规则。通过市场这种成本——收益对称的约束和激励机制，使行政（administration）人员转化为管理(management)人员，使管理人员对自己的结果负责。
其次，调整国家与社会、政府与市场之间的界限和关系模式。改变福利国家的过渡干预，还权于社会，严格限制政府的界限和规模，让市场发挥更大的作用。民营化是其主导方案，就是将公共服务的提供通过市场的方式进行，改变传统上所有的公共产品都由政府直接提供的模式。
再次，与调整国家与社会、政府与市场之间关系，让市场发挥更大的作用，限制政府的边界和规模这一逻辑一致。新公共管理更加重视战略管理，确定组织的目标和重点，制定政策成为政府的主要任务。将政策制定和政策执行分开，政府主要从政策和战略层次上进行管理。而让具体的执行事务交给市场解决。于是政府通过公共关系，与外界组织建立良好的伙伴关系，与非政府部门积极协调，与公众和新闻媒体良性互动成为新公共管理的题中之意。
最后，政府内部的管理价值、原则、机制的重新审视，进行“重塑政府”。在政府的管理当中引入私人管理模式。一是“重理”观念的引入，“重理”即“为了显著改善严格当代意义上的业绩指标，如成本、质量、服务和速度等而在根本上重新思考、彻底重新设计管理程序”[11](p32)。二是，人力资源的开发和利用，对公务员中立的原则提出挑战。三是政治与行政关系的调整，政治对行政官员具有很大的决定力量和影响力，公务员不再是传统上的政策的执行者，公务员需要有较强的政治敏感性，公务员直接和公众接触，对自己的管理责任负责，公务员与政治家之间通过合同进行管理。
3、新公共管理的操作规则与手段。新公共管理的操作规则与手段是多种多样的。首先是市场化的操作手段，一个方面是将国有企业出售给私营部门，诸如规范政府产权；放松管制：出售国有单个企业或资产。另一方面是将公共活动以签订合同的方式转包出去。将竞争机制引入公共服务的提供中去，以私人与私人的竞争、公共部门与私人部门的竞争、公共部门之间的竞争。[12]（p63-68）打破政府的垄断地位，提高公共服务的绩效。
与市场化的逻辑要求相一致，政府对于自身的管理和对市场和非政府组织的管理也发生了众多的变革。在自身管理方面：政府调整自身的组织结构，组织结构向扁平化、平面化的趋势发展.比如英国的“下一步行动方案”（thenextsteps）和新西兰的公司化改革等。政府进行管理流程的再造，核心在于以结果和绩效为导向，诸如采用目标管理(mbo)、全面质量管理(tqm)、成本核算、财务控制、绩效预算、绩效工资等，英国的雷纳评审（raynerscrutinyprogramme）和财务管理新方案(fmi)，澳大利亚的高级文官绩效评估等等都是一些具体的管理方法。政府对非政府组织的管理也有许多具体的操作办法，诸如，建立良好的公私伙伴关系，制定政策标准，保障市场秩序，放松管制等。
公共管理的操作规则与手段是多种多样的，从西方国家和发展中国家的实践中可以列举出许多。这些操作规则以市场价值、私营企业管理价值作为核心。
二、对新公共管理的批评
新公共管理从提出到实践一直面临着众多的批评，这些批评总体上由理论上的批评和实践上的批评构成。理论上主要针对“新公共管理”的理论基础、核心思想与价值提出批判性的分析和见解。实践上主要针对“新公共管理”的实践承诺与具体操作规则的真实效果之间的反差和距离而提出。
（一）对新公共管理的理论基础、核心思想和价值的批判。前面已经论述了新公共管理的理论基础、核心思想与价值。对此的批判主要由三部分组成：一是对新公共管理的人性假设的批判，二是对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判，三是对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。
1、对新公共管理的人性假设的批判。新公共管理借用经济学的观点和方法分析公共组织，分析的起点就是经济人假设，学者的批判主要集中在两个方面，首先，经济人假设的真实性问题。经济人的动机并不代表政府组织中政治官员和官僚的真实动机，人会在群体中受到组织文化的影响和人际关系的影响，组织实质上是一个相互影响的系统和网络。[13]（p321）人性是复杂的，人的理性也是有限的。其次，经济人假设所造成的组织管理的约束和激励问题。经济人假设要求按照“胡萝卜加大棒的约束激励机制”。这忽略了官员的伦理和自律在约束官员行为方面的重要性,“欺诈、腐败、内线交易等似乎已成为地方性的流行病。”[3]（p296）同时经济人假设使政治家和官僚在公众面前变成了不受尊重的人，官员的士气受到影响，“士气不振的工作者显而易见不能有成效的工作。”[3]（p297）
2、对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判。对市场价值的重新发现和利用是公共选择的核心。但对市场的推崇和过渡的宣扬，使得新公共管理的陷入了一条腿走路的误区。波利特（politt.christopher）据此认为新公共管理是新右派考虑国家问题的“令人欢迎的面孔”[14]（p.vi）
学者们对新公共管理除了指责其意识形态的倾向外。还从理论上分析了市场崇拜的弊端。
首先，市场本身是不完善的，新公共管理从市场出发指出了政府的缺陷，但是，市场发挥作用需要一系列的假设条件和政治环境、法律环境以及文化环境，假设条件的缺失直接造成了“市场失灵”。同时如果市场发挥作用的环境不健全的话市场就很难发挥作用，世界银行和国际货币基金组织对非洲的援助，强调良好的治理和“善治”，发展中国家在运用新公共管理的时候出现的诸如腐败、政治化、合同实际上难以执行等一系列问题就与新公共管理的适用环境相关。片面的市场崇拜是新公共管理的难以应对的挑战和批评。
其次，市场的基本价值是效率，但是效率并不是公共部门和社会的唯一的价值追求，用单纯的效率价值忽略甚至替代其他的价值（诸如作为公平的正义、民主、公民权利、公众参与等），有悖于公民对政府的要求的。以至于有学者认为新公共管理把英国拖入了“相互倾轧的50年代”[15]（p100）
复次，市场的适用性问题。市场机制是以平面化的方式组织私营企业，并且需要政府的政策提供市场的游戏规则，“将市场机制运用到行政组织和管理当中不能不顾及公共部门提供公共产品的性质和机制。”[7]（pp15-21）否则很容易造成失败。
最后，市场崇拜忽视了政府、社团、第三部门等其他社会组织在公共服务上的特殊作用。交易费用经济学的代表威廉姆森（williamson.o）认为，哪怕是最简单的交易活动都少不了被称作“治理结构”（governancestructure），可以通过比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系。90年兴起的治理理论认为社会的网络化、多样化和复杂化导致了市场和等级官僚制这两种协调方式都失败了，需要多种社会组织通过网络化的组织，通过谈判和协调进行公共服务的提供。
3、对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。对私营企业管理理论基础的批判与人们对市场的批判类似，主要针对私营企业管理的局限性、价值取向的单一性和对于公共部门的适用性等方面。私营企业与公共部门之间的区别是进行批评的基础。公共部门和私营部门在时间观点、绩效衡量、人事限制等方面存在差异，[16]（pp339-346）私营企业的管理模式移植到政府当中去会遇到许多麻烦，甚至造成混乱和冲突。
（二）对新公共管理的操作规则与手段的批判。
首先是对市场化方案的批判性审视，公共部门市场化的途径主要有二,一是民营化(privatization),二是签约外包(contractingout)[3](p292)。民营化和签约外包可能使成本提高，私人组织在没有竞争和没有市场的情况很难有很高的效率。民营化和签约外包使合同的执行和责任的追究变得复杂和难以实现，需要许多技术和政治问题解决，同时还容易造成公共工程中的合谋和贪污腐化。
其次，私营企业的技术运用于公共部门存在许多自相矛盾和弱点。新公共管理“接受一种超组织的视角，没有注意到不存在控制的情况下如何让协调共同的目标”。新公共管理“沉迷在目标管理当中，忽视了信任的重要性”。新公共管理“把注意力集中在结果上，但是不适合跨组织的网络”。新公共管理的核心，“竞争和调控之间存在矛盾。”[17]（p100）新公共管理使得政治对行政的控制加强导致行政的公正性和公共性很难保障。
最后，新公共管理的技术和手段在实践中的效果“尚未得到验证”[3]（p304）在实际当中新公共管理的方案推行和执行并不像政治家所说的那样一帆风顺，遇到了众多难题，对于难题的解决和实践效果的检验还需要一个过程。“重塑政府”去向何方？还是一个值得继续探讨的问题。[18]（pp37-39）
三、新公共管理的替代模式
建立在对新公共管理批判的基础上，治理(governance)构成了新公共管理的替代模式。“治理”可以追溯到古典拉丁语和希腊语的“操舵”一词，原意是控制、指导或操纵。长期以来，governance一词专用于“国家公务有关的法律的执行问题，或者指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。[15]（p55）。20世纪80年代治理成为广泛运用的词汇，不光涉及政治学、国际关系学、经济学、管理学还涉社会学等广阔的领域。
在政治学和公共管理领域，治理的兴起主要有两方面的原因，一是实践的原因，首先，80年代以来伴随着信息时代、知识经济时代和后工业时代的到来，改变了人们的交往方式和产业组织形式，复杂性、动态性、多样性[19]（p218）要求有新的组织方式和协调方式。人们开始将注意力转向治理。其次，国际金融机构在借款问题上从经济主义转向对社会和政治问题的关注，治理成为他们常用的概念。战后重建运动、对全球化和超国家组织的管理也是治理常常指称的领域。最后，国家、市场和市民社会之间关系的变化，国家统治领域出现了诸多的新情况，传统的统治模式遇到了许多新的问题，也是治理出现的重要原因。
理论作为对实践的指导和反映集中的体现了治理出现的原因和背景。首先，“把治理当作一个重要的课题来研究，根源在于对社会科学流行的一些过于简单化的非此即彼的两分法的否定。”[15]（p56）比如，新制度经济学通过比较制度分析扬弃了市场与政府；政治学扬弃了私与公；国际关系扬弃了混乱无序与主权。其次，系统论的整体思想、开放思想、演化思想；以及与系统论相伴随的自组织理论、协同论的发展，为人们提供了观察、驾驭复杂、多变的组织的理论参照。
理论和实践的结合终于导致了治理概念和治理理论的提出。治理概念和治理理论是一个充满含混和多种含义的概念和理论。以致于成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语。[20]（p53）人们在多层面、多领域和多层次上使用治理这一概念，鲍勃.杰索普认为治理可以分为广义和狭义两种形式，狭义的治理就是自组织（self-organizing）的协调方式。广义的“治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式。”[20](p53)罗伯特.罗茨归纳了治理的六种不同的用法，即作为最小国家、作为公司治理、作为新公共管理、作为善治、作为社会——控制系统、作为自组织网络。[17]（p86）
笔者认为作为新公共管理替代模式，应该包括对新公共管理的理论基础的替代和超越、对新公共管理核心思想与价值的替代和超越，对新公共管理具体的操作规则与手段的替代与超越。罗伯特.罗茨将新公共管理看作治理的一种形式，并将治理在不同领域的用法进行了概括，这样的确触及了治理的外延，但并没有阐释治理的内在机制、理论基础和相对一致的操作规则，因此很难从总体上形成治理的概念。笔者比较同意鲍勃.杰索普的意见，认为治理就是协调组织活动的多种方式，它们构成网络关系，这些网络通过自组织的形式进行协调。
治理直接构成新公共管理的替代模式或者说扬弃了新公共管理。所谓替代或者扬弃就是说，治理包含了新公共管理的内容但是只是把它作为自组织网络中的一部分，治理本身具有不同于新公共管理的范围、理论基础、核心思想与价值以及操作规则与手段。
1、治理对新公共管理理论基础的替代。新公共管理的理论基础是公共选择、新制度经济学、私营企业管理理论。治理理论基础是比较广阔的，包括经济学、政治学、管理学、国际关系、系统论、协同论、自组织理论等众多的学科当中的理论和思想，比如经济学当中的交易费用经济学（tce）就主要运用比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系，以致于tce有时被称为新制度经济学的“治理”一脉。[21]政治学对统治和治理的区别；管理学对治理与管理的区别[22]（p128）；系统论对组织复杂性和演化性的研究；自组织理论对组织之间协同和控制机制的研究都构成治理理论的基础，成为分析公共管理问题可资借鉴的视角、方法和观点。
这些众多的理论当中我们不能简单地说新公共管理的理论基础和治理的理论基础截然分开，其中也有重合的部分，比如两者都垂青新制度经学，都喜欢使用交易费用理论，但是治理理论对新制度经济学的应用主要不像新公共管理那样用来论证市场崇拜的，而是用来论证组织之间的选择和替代，认为在行动的网络中没有唯一的优势组织和活动方式，而在不同的情景下需要组织之间的相互替代和协调。比如，90年代兴起的“比较制度分析”（cia）就在于强调制度的多样性和替代性。
这些理论中有一部分是与新公共管理不同的，是在对管理环境变化考量的基础上提出的新的观察和解释公共管理的理论和方法。比如系统论、协同论、自组织理论、混沌理论等自然科学理论本来是对复杂、有机、多样的自然现象研究形成的知识体系，对社会和管理的复杂性、多样性和动态性的认识，使得人们发现这些现象具有相同的运行机制，因此这些本来属于自然科学的理论也变成了治理的理论基础。
2、治理对新公共管理核心思想与价值的替代和超越。新公共管理的核心思想有两条，一是，市场价值的重新发现，市场崇拜，政府卸载，通过市场机制提供公共产品。二是，运用与市场适应的私营部门的管理方法和原则进行政府的再造和重塑。新公共管理被称为“新右派意识形态”（newrightideology）就在于新公共管理在市场和政府二分的逻辑基础上，过分推崇市场价值，而忽略了政府、第三部门的作用以及它们之间的协调。
治理理论对新公共管理核心思想与价值的替代和超越表现在以下几个方面。
首先，治理理论扬弃了新公共管理的一条腿走路，将市场和政府以及其他机构和组织看作自组织网络中的一部分，他们采用合作和“谈判的逻辑”[20]（p61）进行协调。“治理的重新发现有可能标志着这一过程中的一场革命——对过去由国家进行协调遭到失败的事例做出简单周期性的反应；在更晚的一些时候，则是对市场调节失败做出的周期性的反应。”[20]（p59）
其次，治理理论扬弃了管理理论，将治理和管理看作不同的概念，治理与管理的内容和范围、机制是不同的，治理超越于管理。
治理和管理的内容不同，打个比方说，治理是决定到哪儿去（wheretogo）;而管理是决定怎样到哪儿去（howtogo）。“治理被看作机构的内在性质、社会经济和文化背景、外部性和组成要素的监督有关。而管理是采取或监督采取明智的手段完成某些目标的行动。管理阶层主要关心在以具体的时间和既定的组织具体的目标的实现。也就是说：治理的中心是外部的，管理的中心则是内部的；治理一个开放的系统，管理是一个封闭系统；治理是战略导向的，管历史任务导向的。”“所有与管理从而与控制的分离是治理问题产生的根源。”[22]（p128）
治理与管理的范围是不同的，治理是社会系统要素之间的协调，对话和谈判要求广泛的共识和参与，治理的范围涉及广泛的主体之间的互动，通过协调的方式达到协调增效。而管理是一种理性结构，目标管理(mbo)、全面质量管理(tqm)、绩效评估、人力资源开发，要求一种规范和结构使得目标得到实现。管理的范围没有治理广泛。治理涉及“关于规则的游戏”（”gamesaboutrules”）而管理涉及“遵守规则的游戏”（’gamesunderrules’）。
治理和管理的机制不同，新公共管理被波特利（politt.christopher）等人认为是“新泰勒主义”。重视效率的逻辑而忽略感情的逻辑，重视程序理性而忽视对话理性，核心在于通过测量绩效和控制以期待获得最佳的管理过程和管理结果，也就是说新公共管理“被关于效率和经济的价值所支配”，对于求得“诸如正义、代表性和参与等等不是被剔除出议程就是被视为高产的阻碍。”[14]（p138）新公共管理的内在机制不能容纳正义、代表和参与的价值。而治理是以“反思的理性”[15](p65)为基础。治理实现的机制是网络化的协调和自组织，包括广泛的参与，通过参与、谈判和对话形成共识，使得组织之间能够协调增效。
3、治理对新公共管理操作手段和操作规则的替代和超越。
治理替代和超越新公共管理的操作手段与规则既体现了治理理论和管理理论的差别，也体现了治理理论所凭借的广泛的理论支持。
首先，治理的操作手段和规则的多元性，新公共管理所倡导的市场化方案和重塑政府措施只是治理的一个组成部分，治理通过衡量政府、市场、自组织网络等不同的协调形式的优缺点，通过不同形式的网络化协调达到公共事务处理的最佳状态。
其次，治理的操作规则与手段的多层次性，治理的总体特征在于自组织的协调，这一自组织的协调包括人际层次、组织际层次和系统际层次，不同的层次需要不同的操作规则和手段。在人际层次，人们的交往是直接和简便的；在组织际层次，通过成员间的谈判和协商为基础确定具有明确任务的战略联盟；在系统际层次，系统通过“降低噪声”和“负面协调”形成共同行动的纲领。[20]（p62）
最后，治理的操作规则与手段的动态性、复杂性和多样性。在传统的公共行政和新公共管理当中所运用的操作规则与手段都是静态的、简单的单一的。然而在治理理论中，治理借鉴了系统科学、控制论、信息论、自组织理论、协同论、混沌学等自然科学在研究复杂现象时所用到的基本概念，尝试用这些概念形成治理的可操作的规则与手段。在动态性方面，熵、均衡、干扰、相互影响、干预等被用来形成治理在处理动态性时的操作工具和手段；在复杂性方面，约简和选择、结构化与操作化成为处理复杂性的工具和手段；在多样性性方面，通过考察系统本身的各个方面，例如计划、目标、权利等形成治理的可操作性工具。[21]（p218-230）
当然治理对新公共管理的替代和超越还是很不完善的，治理理论因为理论基础的综合性，核心价值和思想的多元性，操作规则和手段的抽象性，很难形成像新公共管理那样的相对固定的一套管理理念和模式。治理对新公共管理的替代和超越需要随着时间的发展不断取得成果。
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