公共价值管理理论篇1
税务部门作为公共部门之一，公共性是其行政管理活动的主导价值取向，它既能在宏观上指导和规定整个税务行政管理活动发展进程，又可以在微观上直接影响税务人员的管理行为。探究税务行政管理活动的价值内涵，进而推断出其价值产生的根源，对于公共管理的结构设计、功能定位、管理方式选择都有重要的导向意义。
公共性价值的内涵当前，国内外学术界对“公共性”内涵尚未形成统一的理解，但从公共管理角度来看，“公共性”主要体现在三个方面：首先，在伦理价值层面上，“公共性”必须体现政府活动的公正与正义。其次，在公共权力的运用上，“公共性”要体现人民和政府行为的合法性，支持公民社会，体现公开与参与。第三，在利益取向上，“公共性”意味着公共利益是政府一切活动的最终目的，必须克服私人或部门利益的倾向。
公共行政的“公共性”内涵可以归结为公共精神。
现代公共行政的公共精神应包括四个方面:民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一来源;法的精神，它意味着政府的一切活动应受到预先确定并加以宣布的规则制约;公正的精神，即承认社会公民应具有平等的权利并不受公共权力所侵害;公共服务的精神，即政府的公共服务应尽可能公平分配，政府的施政过程应平等、公正和透明。这四种公共精神在公共行政活动中的实现方式应是:逐步实现政府与公民平等化;行政权力既受到保护又受到制约;行政活动既有效率又有责任;公共行政是由民众驱动的、积极的、合作主义的、参与的过程等等。公共性价值的内在要求在2004年国家统计局新颁布的国民经济三次产业划分规定里，明确了税务部门“公共管理”部门的行业性质。税务部门作为所谓“纯粹的”公共部门，具有与其他公共部门相同的价值取向。它有以下基本特点:第一，其基本职能是对社会公共事务进行管理。第二，用来从事税收管理的权力是一种公共权力。
第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。因此，税务部门应该是一种“公益组织”而不应该是一种“自利组织”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。当然我们需要澄清的问题是，公共性不是税务行政管理的主导价值取向，而不是唯一。
在实践中，人们发现除了正义性和公平性以外的主导价值，税务行政管理活动也有安全、自由度的价值要求，也有成本——效益的核算问题。按照公共性的要求，作为税务部门的公务员，其道德价值坐标应包括三个主要向量:其一，税务公务员必须建立对公共利益的信仰;其二，必须对其执掌的公共权力，如征税权、检查权、稽查权、核税权等，以及自己的定位有着充分的自觉;其三，必须确定无私奉献的价值目标。
前三个维度反映了社会对税务部门行政管理绩效量的要求;秩序、公平和民主的价值取向是一种解决各种社会关系和利益冲突的互动行为模式，反映了社会对税务行政管理质的要求，后者在税务行政管理效率评估的过程中，可通过纳税人的满意程度这一价值判断来体现。
公共性价值根源在经济学领域，由于公共欲望和私人欲望的存在，便有了公共经济与私人经济的划分。人类为了满足私人欲望，在经济上需要有一些物品供自己消费，以维持自身的存续和繁衍。
此外，由于人类还存在着一些不同层次的公共欲望，因而还需要有一些物品来满足，这些物品便被称为公共物品。公共物品因其具有消费的非排他性或非竞争性，而不像私人物品那样具有独占性、消费的排他性和可转让性，因而它不能或不适宜由市场来提供，而通常由政府来提供，由此产生了公共部门，公共部门产生的特殊背景使其无论如何都不能放弃对公众利益的追求和公共服务的重视。
可见，公共部门的公共性价值导向根源于“公”、“私”二元结构所产生的矛盾。税务行政管理就是税收征管资源的配置问题。具体来讲，税收征管资源是在贯彻各项税收政策、提高纳税人遵从水平而开展的税收管理活动中能够起主体作用的各种资源的总称，特指对税收行政管理活动中所能够投入和控制的各项资源要素，这些要素包括人力、物力、财力等。
税收征管资源是整个社会资源的一部分，来自于公众的委托，其根源是公共需要即对于公共产品的需求，是公众为了取得公共产品而必须付出的代价。税务部门负责组织收入，其征税权是公众的赋予，与公众形成委托关系。另外，如果借用科斯关于企业性质的理论（企业是对于市场的替代）来看待公共部门，公共部门及其权威也是对市场的某种替代。
因此公共部门存在的理由是:政府通过垄断赋税进行公共管理的成本，通常要低于社会成员在完全市场化之下从事公共事务的交易成本，即在社会资源分配给公共部门之后，社会总效益较分配前应该是增加的。当然，不管从公共财政的角度还是从交易成本的角度，一方面说明税务部门存在的合理性和必要性，而另一方面也说明了其价值导向的基础。
优化税务行政管理近年来，在加入wto、体制改革、经济转型三大合力的推动下，中国正在迎来有史以来最大规模、最深刻的大变革，在职能转变上，突出表现为管制行政的传统正在被摒弃，服务行政正作为一种核心价值观被注入到政府职能设计和政府行政中来，政府发挥作用的重点正在逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。作为政府的重要执法管理部门，税务机关也要进行相应的职能定位和转换。按照前述公共性价值导向的要求，税务行政管理的变革可以从以下几个方面着手:
（一）加强税收立法的民主性现代税收概念也被学者称为“民主税收”。在此前提下，税收只能是满足人民自身福利需要，并经人民同意而征收的由人民享受政府提供的公共产品和公共服务的费用。在实践中，税收的民主性则主要体现在税收的立法上，而且民众参与是民主概念的题中之义，税收立法民主必然要求民众参与。2005年，我国个人所得税改革召开了听证会，迈出了税收立法民主化的重要一步。
但是，税收立法民主机制的完善需要公众参与。提高税收立法的民主化水平，让民众参与到税收立法程序中来，必然增强税法的公众认同度和遵从度，降低税收的成本和执法难度，从而最大限度地避免公众消极对抗税法的执行，减少征收阻力和偷漏抗税的发生。
公共价值管理理论篇2
【关键词】新公共服务理论高校内部管理价值理念
【abstract】inrecentyears，thetheoryof"newpublicservice"isgraduallyenlarged，mergedintoatrend，thiswesterntheoriestohaveanimpactonourcountry'spublicadministration，infiltrationextendedtootherareaswithastrongmomentum.thispaperanalyzestheapplicabilityofthe"newpublicservice"inthemanagementsystemofChinabystudyingandcombedthetheory，ourpointofviewisthathumanistic，responsibility，service，democracyisthecorecontentoftheservice-typegovernment，butalsothepresenttheinternalmanagementconceptsdemands.andenlighteninternalmanagementreforminuniversitiesinChina.
【Keywords】newpublicservicetheoriesinteriormanagementValueconcept
现代大学是当代最复杂的社会机构之一，是知识传播、生产和应用的重要机构，承担着人才培养、科学研究和服务社会等职能。新中国成立60年来，尤其是改革开放以来，我国高校内部管理体制渐趋完善，高校内部管理改革取得了举世瞩目的成绩，但改革的任务远未完成，新问题、新矛盾仍亟待改革深化。正如美国密西根大学前校长詹姆斯・杜德斯达所言，当今大学面临的一个巨大挑战，不是财政上的限制，不是学生能力与研究机构效能的提高，而是大学内部治理以及大学与外部社会的关系和治理方式的改革[1]。毫无疑问，促进高等教育的发展当然需要社会各方面的大力支持，但高校自身积极性和能动性亦很重要。高校内部管理体制的改革无疑是促进我国高校良好发展的重要动力。为此，我国和国外的大学都在研究和探讨如何提高内部管理的科学性、有效性。本文试作引玉之论，通过深入探析新公共服务理论的核心内涵，探明新公共服务理论与高校内部管理改革理念诉求的耦合。
1新公共服务理论的核心内涵
在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的职责是建立一些明显具有完善整合力和回应性的公共机构。具体包括以下几点：
1.1公共行政的目标
在传统公共行政中，效率是公共行政关注的主要目标，而公共服务则始终被认为是一种价值中立的技术过程，它只要以效率、科学和政治中立的方式执法便是最好地为公共利益服务。新公共服务再次重申公共行政的终极目标是谋求公共利益，而效率、利润、节约只是政府实现目标过程中应该体现的特征。因此，公共部门必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，鼓励公民采取一致的行动解决问题。
1.2公共政策的制定与执行
1.2.1政府的职能是服务，而不是掌舵
公共行政人员的作用是帮助公民表达共同意愿并满足他们的共同利益需求，而不像过去政府在费劲脑汁试图为社会“掌舵”，或是指导公民“划桨”。
1.2.2思考上要具有战略性，行动上要具有民主性
新公共服务理论认为激发并重新恢复公民应有的自豪感和公民责任感，满足公共利益的政策就可以通过各相关方共同努力实现。而为了实现集体意识，必须规定角色和责任并且要为实现预期目标而确立长远的行动方案和具体的行动步骤。
1.2.3重视公民权和公共服务胜过重视企业家精神
公共权力的所有者属于公民。新公共服务理论不再简单地鼓励公共行政官员像企业家一样去思考和行事，去实现生产率最大化、满足顾客的需求，而是鼓励公共行政官员成为公共治理过程中负责任的参与者，他们除了注重效率外，更要分享权力，依靠人民来工作，通过中介服务来解决公共问题。
1.3公共行政的道德
在在新公共服务理论看来，公共行政道德就是要承认政府责任并不简单。任何政府都有自己的责任机制以保证其在社会的广泛支持下正常管理国家。政府的权力由人民赋予，行使公共权力为人民服务，就必须对人民负责。
1.4公共服务中的人
效率不再是公共行政追求的唯一目标，人的因素、尊重人的主体参与在新公共服务理论中显得特别的重要。以往的公共行政企图通过设计一条标准化的行为准则作为取得良好效果的重要手段，而人的因素则处于次要位置。在新公共服务理论中的人包含参与治理中的公民和行使公共权力的公务员，他们同样被组织尊重和信任，公务员以负责任的参与者的角色与公民共同实现目标，这个过程本身就是对公务员的尊重和能力提高的过程，也是其他公民履行其广义意义上的公民责任，关心个人和社区利益，参与社区管理，与政府对话解决问题的过程。[2]这就是说培育出有责任心、献身精神和公民意识的雇员或公民，比重视生产率更为重要。
2新公共服务理论对我国高校内部管理改革的启示
当前，我国正在积极审视着政府的职能定位和行动方式，新公共服务理论的价值理念和基本原则无疑对我们澄清、创建“服务型政府”有重要的意义。高校管理作为社会管理的重要组成部分，其管理理念和管理制度必然受到政府行政管理体制改革、建设“服务型政府”的影响。另外，按照萨缪尔森的理论，消费的非竞争性和收益的非排他性是区分公共产品与私人产品的重要特征。因此，就高等教育而言，其产品显然使受教育者受益，从而带有竞争性和排他性，但这种产品除了给受教育者带来利益外，更将相当一部分效益外溢给了社会。从这个角度来讲，高等教育理应属于准公共物品，那么保证这种服务的高校内部管理也就可以借鉴新公共服务的相关理念。我们认为新公共服务理论核心内涵里的人本精神、服务理念、责任意识、民主参与是当前高校内部管理的理性诉求。
2.1人本精神
科学发展观的核心是以人为本，人的全面发展是素质的全面提高与和谐统一，是马克思主义的最高人格理想与价值目标。传统公共行政所依据的理念认为，效率至上，如果不监督员工，他们就不会努力工作;新公共管理认为人们是理性的“经济人”，所以金钱等激励手段可以提高生产率;而新公共服务关于人的动机和人的假定完全不同于传统公共行政和新公共管理，它把人的要素置于核心地位，形成了全新的以人的自由全面发展为目标的发展观，要求公共管理必须把人作为考虑一切问题的出发点和归宿，强调充分尊重人，把努力满足人们多样化需求，实现人的发展作为公共管理的终极目标。由此，不难看出新公共服务理论的核心内核与科学发展观不谋而合，高校人本管理与新公共服务的理念有着深切的耦合，这无疑对我们树立高校人本管理的理念和管理模式具有极为现实的启示和借鉴意义。可以说高校管理的以人为本，就是在教育、教学、科研和行政等管理实践中以人为中心，“把人看成是教育管理活动的中心和主旋律”[3]
2.2责任意识
责任寄于法治之中，寓于善治之中，但责任远不只遵守法律、规章制度那么简单，每个人都应该充分考虑自己行为可能产生的后果，再实施行动，并对结果负责。这就要求公共管理者是服务者，回应公民要求和呼声;是引导者，鼓励公民参与，如此以来善治的目的就是公共利益最大化。需要注意的是，这里的公共利益是目的而不是副产品，具体到高等教育管理活动中，高校作为政府委托的承担公共教育的重要部门，其责任并不是简单地对政府教育主管部门负责，或者对在校学生负责，而是要办人民满意的教育，是实现每一个学生的全面发展，实现全民族的文化传承，为社会培养合格人才。因此，高校的责任并不简单。就高校行政管理责任而言，在高校自不能完全落实的特殊情况下，更不能唯行政命令是从，更应该对服务对象的诉求给予积极回应，更要对学生和家长负责;对于教师而言，最好的知识传授不是唯一目的，而如何激发学生的学习热情，满足学生的多样需求，培养具备民主素质的合格公民更是高校教职工必不可少的责任。
2.3服务理念
服务理念就是凸显政府的服务意识，并积极将意识转化为服务的具体行动。我国是社会主义国家，我国的根本政治制度是人民代表大会制度，政府的权力来自人民，政府的行为就必须对人民负责，受公民的监督，所以政府一切活动的最高评价标准正是人民满意与否。高等教育的使命是人才培养、科学研究、服务社会，而学校教学、科研的主体是广大师生，因此，在高校内部管理中，只有实行服务型的管理模式，了解师生的所思、所求、所虑，调动激发广大师生的积极性、主动性和创造性，把服务好、实现好师生的全面发展理念贯彻到学校管理的每一项工作中去，教学、科研事业才能蒸蒸日上。
2.4民主参与
众所周知，现代的政治理念、法治精神和民主意识是除了经济发展指标外最重要的衡量现代化的指标。新公共服务理论认为，市民社会独立于国家与个人，是社会和谐、稳定、健康发展的调节器。因此，他们认为政府在具有高度自觉参与意识和民主参与能力的社区里，各种问题就更可能被集体协商而有效解决，这就凸显建设这样社区的重要性。我们认为新公共服务理论对民主实践发展的贡献包括以下三方面：一是强调公民身份和其所拥有的政治权利，主张将公民看作是政治活动的参与者;二是重建政府与公民之间的关系，强调政府与公民之间应是一种公民主动地参与到行政决策、执行、监督等过程中的新型合作关系;其三，市民社会是在个人同国家政府之间有众多的自愿结合的社会组织，构成了一个巨大的网络结构，成为了国家和个人相联系的中介。在我国，大学作为从事教育事业的事业单位，是参与国家政治、经济、文化、社会生活的基本单位，无疑是整个国家民主实践的重要场所。然而，我国当前的现状却是公民身份与公民意识严重脱节，在大学内部，一方面师生文化素养高，思想活跃，识辨能力强，对民主的要求也比较强烈;另一方面高校管理者由于受到传统管理理念的影响而无法真正落实民主管理，这种矛盾需要得到缓解，并且我们认为高校在国家经济社会里的特殊地位，其内部的民主管理是有条件、也是有必要走在时代的前列，应当成为民主建设的试金石。这是建设小康社会、发展民主政治的客观需要，是现代大学教育的重要目标之一，也是为未来培养合格公民，增强我国人才竞争力的客观要求。因此新公共服务对社区公民参与的提倡和鼓励与我国党和政府对实施民主管理的要求和相关具体法律规定要求下高校人本管理所提倡的民主参与不谋而合。
参考文献：
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基金项目：本文系河南省2013年软科学研究计划项目（编号：132400410851）《新公共服务理论视阈下我国公立高校内部管理改革深化研
公共价值管理理论篇3
英国著名的哲学家休谟最早提出事实判断与价值判断的问题，他视价值中立与价值的问题为“是”与“应该”或者“实然”与“应然”的问题。休谟认为以传统道德学为基础的逻辑推断总是将“是”与“不是”作为命题判断的标准，这种判断逻辑既缺乏相应的逻辑基础，也没有实证论证的支撑;所以这种判断标准具有天然的缺陷，故价值与价值中立之间存在必然的哲学界限，两者的区分问题也尤为重要。此后，价值与价值中立问题以及休谟对因果关系的普遍、必然性进行反思所提出的问题便被康德称之为休谟问题。伴随着休谟问题在学界的发展与扩展，在传统公共行政学的漫长研究历程中，价值中立与价值之争也骤然上演。在公共行政学界中，韦伯首先继承休谟的遗风，进一步探究价值与价值中立的关系。韦伯将价值看做一个主观选择的问题，如果一个事物是好的，那这个简单的判断中就带有主观的意识成分，个人的主观意愿作为个人价值的根本基础，而对于科学的研究来说，个人的主观意愿与想法又远非科学的解决范围，科学致力于解决事实的问题。同时，个人的主观喜好也截然不同，不同的个体对于同一事物具有不同的价值判断，而价值判断无法衡量对错，因此价值判断并无对错之分，而科学则不同，符合客观规律的事实才能称之为科学。美国社会学家帕森斯认为韦伯的这一观点是可以接受的，并指出之所以可能的原因“尽管在描述一个具体现象的时候，作为科学分析之主题的，并不是该现象可体验到的事实的全部整体，而是一个选取的部分;但历史的个体如它构成的那样，所包括的诸事实都是客观的和可以检验的……。”［1］韦伯对于价值与价值中立的理想性分离最终使他构建起统治公共行政学科长达一个多世纪的科层官僚制理论。在韦伯看来，官僚制的设计机制完全能够实现公务人员的价值脱离，个人的任务与职责通过规范性的条例得以体现，公务员仅需按照规则办事，价值的影响便无处藏身。
韦伯设想中的管理体制成为传统公共行政学科发展的经典模式，对于后来的组织机构的设计与发展都产生过重要影响。纵然，组织结构与组织制度伴随社会形势与社会发展的需要而进行不同模式改良，但是韦伯官僚体系的根基与设计理念仍未彻底性改变。在其设计的科层官僚模型中，韦伯给予休谟问题以更为实践性与组织性的阐释，他不仅仅热切拥护休谟所坚持的事实与价值的分析，而且在实践层面通过一种科学性的制度构建试图化解事实与价值、价值与价值中立之间的复杂缠绕关系。而传统公共行政学对于“价值中立”的挚爱则显然深受政治行为主义流派的深刻影响。谈论起价值与价值中立的纷争与纠缠，偏爱政治科学与价值中立的行为主义学派关于价值与事实的理解也受到广泛地关注。“对于任何科学研究来说，如果其要想获取成功，就必须向公众说明其获得的知识是有效的”［2］，为了证明知识的有效性，社会科学学者都纷纷提出不同的方法论。行为主义的方法论作为一支难以忽略的重要流派，对于社会科学方法论的研究发挥重要影响。行为主义的方法论秉承逻辑实证主义的价值导向，将科学研究的范围紧紧锁定在回答事实问题，而非做出价值判断。因为在逻辑实证主义看来，价值判断隶属于哲学与伦理学的问题范畴。行为主义忠实遵从“价值中立”的方法论导向，试图通过科学的研究方法与研究实践，将价值从行为主义的研究中“祛除”。随着行为主义在社会科学研究中话语权的逐步扩张与盛行，其对于“价值中立”原则更加推崇有加。打着“科学主义”的理性旗帜，行为主义的方法论与价值观曾一时成为社会科学研究的主导者，成为经济学、社会学、心理学、政治学等学科走向科学化的首要方法论选择。行为主义的发展趋势难以抵挡，而作为主要价值根基的“价值中立”原则也在学者们的不断争论中获得发展与完善。经历长期的理论塑造与自我完善，行为主义的“价值中立”原则也发展成为一种较为完美的系统理论。社会科学研究者，为了实现“价值中立”原则，他们致力于在研究对象、研究过程与研究结论三者之中都贯穿“价值中立”，企图以此来实现价值中立的实证主义科学梦想。在对于研究对象的分析中，“价值中立”原则倡导科学与哲学的分离，科学是要解决事实的问题，而哲学是回答“应然”的问题。
其次，在研究过程中，价值中立原则力求研究者规范地依照科学的研究精神与实践伦理，将个人的情感、价值与主观偏见等统统抛弃，而不让这些主观的感受干扰正常的科学研究;最后，在研究结果中，价值中立原则将事实判断作为科学的终极目标，而将价值判断彻底拒于科学大门之外。行为主义为社会科学的研究带来了一场新的革命，其将社会科学看作与自然科学一样的科学理论，视个人的实证研究与经验观察作为研究的基础，妄图将社会科学的研究从抽象、思辨与形而上的哲学方法论中解脱出来，使其彻底迈入科学的领域。在行为主义鼎盛时期，社会科学学者终于可以摆脱来自自然科学学者的方法论攻击，可以自信坦然地成为科学智库中的重要一员。行为主义的强势发展深刻地影响着社会科学研究方法论的革命，公共行政学也不例外。公共行政学既然源自政治学，其发展也必然存有较为浓烈的行为主义政治学因素。行为主义政治学带着政治学研究者的雄心试图实现政治学的“科学化”，行为主义政治学派认为先前的政治学缺乏对于现实的关照，而毫无现实基础的政治学研究则是空洞与思辨的。传统公共行政学在行为主义政治学的熏陶之下，再次将价值问题提出来。鉴于公共行政学科的具体情况，公务人员的价值处理也成为早期行政学者探索的关键性议题。不可否认，带有个人偏见与狭隘色彩的价值习惯必然有损于公共组织的合法性基础，而价值中立便成为传统公共行政学者给予公务人员的终极价值评断。
二、从“价值中立”到“价值回归”:当代政治哲学与当代公共管理研究的悄然转型
对于整个十九世纪来说，自然科学的突出成就为人类社会的发展带来了诸多变革，经验理性为基础的行为主义学派占据学术话语的主流，这些都对于传统的政治哲学合法性造成了巨大挑战。“在十九世纪，公共管理的概念与理论都伴随着时间与背景的不同而发展，而其发展的宗旨就是将公共管理学科发展成为一种真正的科学，使其从非科学中摆脱出来。”［3］然而，科学与技术的发展并没有促进人类社会比例性的发展，科学家在为人类生活带来便利与安毅的同时，也为人类社会的和谐发展增添了诸多困境。人类社会中的公平与正义问题并没有随着人类科学技术的突飞猛进而得到长足发展，而由公平与正义等价值所带来的一系列社会问题挑战着行为主义研究范式的存在基础。社会科学的研究正在酝酿着一场崭新的转型与革命，当代公共管理学科的也面临新的历史机遇与发展挑战，其研究范式也正在进行着悄然变化。早年沃尔多曾指出，“事实”与“价值”、“是”与“应然”的分离为社会科学家制造了麻烦，“一方面，社会科学家通常都背负着从过去得到的道德信仰的包袱，这些信仰构成了自由民主的观念。另一方面，这些信仰原初的哲学基础依然消失，但没有一种哲学能够得到普遍的接受并成为一种适宜的替代性选择。”［4］
对于公共管理学科的研究价值转型，伊斯顿的《政治科学的新革命》一文功不可没，其在该文中公开质疑行为主义政治学的研究价值取向，并对于行为主义的研究范式进行猛烈抨击。他认为政治科学并非政治学家的唯一使命与追求，责任性也同样必不可少，学者们应该在研究方法与研究事实的选取中充分重视“价值”的作用，该文警示政治学与公共管理学者对于价值的忘却，并致力于再次唤起学者研究的价值回归。此后，建立在逻辑实证主义基础之上的价值中立原则也受到学者们的批判。哈贝马斯甚至把实证主义的错误归结于价值中立，他认为把价值与事实分离，便意味着使抽象的应当与纯粹的存在对立起来。同时，公共管理学界有不同的学者对于以价值中立为基础的韦伯官僚模式也报以怀疑态度，并认为作为政策制定与政策执行的公务员来说，实现纯粹意义上的事实与价值分离似乎过于天真。而作为当代政治哲学复兴之重要标志的罗尔斯的经典巨著《正义论》则进一步将对行为主义研究范式的批判推向高潮。罗尔斯提出在人类社会的发展历程中，社会的正义应该被视为人类社会发展的重要价值诉求。对于正义论的演绎与推论，罗尔斯采取的是一种契约论的理论工具，踏着康德的哲学足迹，其试图构建一种实质性的政治哲学。罗尔斯竭力构建的政治哲学大厦是从根本上来说是对于行为主义政治学范式的批判，其对于社会公正与社会正义的价值追求也有力地激励着现在公共管理学科的范式发展，而结果也着实证明公共管理学科的范式发展也与罗尔斯的政治哲学密切相连。
在传统公共行政学时期，价值中立的制度设计理念与规划带来的是一种效率至上的实践结果，在一定程度上来说，价值中立的组织价值适应了西方国家工业时期发展的道德与实践要求，并对于促进西方国家工业化的持续发展与实现西方国家长期的经济繁荣起到了重要作用。而对于传统公共行政研究来说，价值中立的原则也具有较为现实的作用，其保证政府管理建立在一种规范化的系统至上，并在制度构架与组织设计之中始终贯穿效率的指导原则，这些都促使建立在韦伯科层官僚体制基础之上的政府体制运行畅通。价值中立作为传统公共行政阶段的一种重要理论遗产在整个传统公共行政时期都深刻地影响着公共行政学者的研究。而罗尔斯《正义论》的问世与传播对于传统公共行政时期的支柱理论基础———价值中立原则产生致命性的冲击，对于价值中立原则所倡导的效率第一原则进行根本性的否定，将政府的代表性、回应性、参与性与社会公正的价值作为公共行政者的首要价值选项。政治哲学复兴时期兴起的新公共行政学，可谓是公共管理发展历程中对“价值回归”呼吁和追求的典范，纵然新公共行政学最终未能成为像新公共管理运动一样成为公共管理发展历史长河中具有里程碑意义的重大学派，然而新公共行政学以公平与民主作为目的及理论基础，主张政治与行政、事实与价值关联;重视人性和行政伦理研究，倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制研究。例如Frederickson认为，在20世纪六十年代的时候，基于种族之上的不公平与不正义现象十分常见。美国政府的行政官员并没有依照宪法的意愿促进社会公民的实现，因此，为了修正这种理论与实践的不足，我将社会公平作为公共行政的第三个支柱，使其成为与经济与效率一样重要的价值。［5］只是由于“新公共行政学”缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立足，未能最终立足而取代传统的公共行政学“范式”。
三、“价值”与“价值中立”的联姻:当代公共管理价值理性的研究反思
罗尔斯的巨著《正义论》从一定程度上来说带来了政治哲学研究的复兴，使公共管理学者的研究视野重新回归到社会政治价值理性之中，其对于社会正义的阐释也促进西方国家社会契约论的成熟与演进。然而，就如同对于行为主义政治学的研究态度一样，对于罗尔斯的自由民主理论也从来不缺乏批评的声音，比如以麦金泰尔、桑德尔为代表的社群主义者就对于罗尔斯的自由民主理论进行过猛烈的抨击。对于公共管理的实务者与理论者来说，将公共价值作为审视政府行为的重要准则也已经成为他们的共识，公共价值既作为公共管理学界对于新公共管理的回应，同时也对于我们分析公共部门与公共管理者的行为提出了新的视角。［6］
随着人类社会整体迈入20世纪90年代，公共管理的理论与实践都取得了突飞猛进的发展，治理与善治理论、网络治理理论、政策网络理论、协商民主理论、参与式民主理论、强势民主理论以及公民治理理论等诸多公共管理与民主政治理论流派的兴盛均为现代公共管理学科的发展带来了新的气象与血液。这些缤纷多彩的理论丰富了人们对于现代公共管理的认识，并且将这些新的理论运用于国家的公共管理实践之中，产生了极为积极的效果。然而，这些理论范式的发展与引入仅仅对于现存的公共管理理论基石与政府管理实践产生深入影响，对于学者们和政府行政人员创新性地解决现存的政府管理问题同样具有革命性影响。可对于公共管理方法论研究来说，这些新的理论都并没有对于文化、国家与社会关系等问题进行细致透彻的分析。在这些新兴理论范式看来，这些传统的议题已经丧失了其探讨的价值与意义，社会文化等因素仅仅作为研究框架中的单一变量，科学性的理论能够突破社会与文化的局限，达到对于社会现象的正确理解。社会生活的复杂性对于这些新兴理论的核心观点提出挑战，而且许多国家的现实实践已经证明公共管理的若干实践范式并未产生理想的效果，此时，新的公共管理研究范式呼之欲出。公共管理到底应该追求一种什么样的价值范畴?现代公共管理学者都在孜孜不倦地寻求着答案。在公共管理研究范式转变过程中，罗伯特•D•帕特南的研究具有跨时代的意义。帕特南对于民主等问题的回答并不是如同行为主义研究者一样仅仅通过大量的数据分析与图表分析来解答意大利的民主发展问题，对于帕特南来说，这些看似简单的分析结果蕴含着丰富的社会文化价值。［7］如今，帕特南的社会资本理论逐渐成为一种有价值的分析工具去解释不同国家的民主实践问题，而社会资本理论更为重大的意义则是将公共管理研究范式中的“价值”与“价值中立”进行珠联璧合的完美融合。弗雷德里克森等著名的公共管理学者所倡导的“公共行政精神”更是将公共管理对“价值”的诉求推向了新的高潮，正如弗雷德里克森所言，“理性的假设和社会科学的研究传统，对于创造可靠的、经验的公共行政理论是必不可少的。但单纯来自理性假设和社会科学方法中所产生的理论还不能解释这个领域的重要力量。”［8］公共行政精神的孕育与成长也是公共管理研究范式更为挚爱价值理念与价值理性的深刻体现。
进入21世纪以来，社会科学便致力于实现这样一种理想的目标:建立一种可以复制的、客观的与普遍性的科学，而且可以通过量与数学的方式进行衡量。这些科学性的理念也逐步根植于公共管理的研究之中，但是，不可否认的是在公共管理学者的研究中，他们仍然缺乏一种共识，尤其是对于科学的构成以及公共管理研究的本质没有形成统一的认识。事实上，自20世纪50年代以来，人类的三种科学(自然科学、社会科学与人文科学)都经历过周期性的身份危机，不可否认的是，身份危机也同样困扰着公共管理学科的发展。［9］公共管理的研究特征与方法特性直接影响公共管理的身份确认。纵观公共管理学科的历史演变，价值与价值中立的分分合合与整个社会科学的方法论演变趋势都密切相连。社会科学学科的方法论演变也经历着量化研究与质性研究的争论，而且量化研究所基于的哲学基础与价值中立颇为相似，作为一个科学研究者，应该在科学研究中避免情感因素的干扰并力求实现研究事实的客观呈现;对于质性研究来说，其对于社会意义的关注与重视也与价值原则的诉求有所联系，两者都将社会意义作为社会现实分析的重要参考。对于社会科学学科方法论的发展来说，价值与价值中立、定性与定量研究也似有融合之势。Brower认为“近十几年来，公共管理学者对于方法论的科学性进行不断的争论，诸多学者都认为定量研究应该作为定性研究的作用，从而取代定性研究。而有的学者却持相反意见”。［10］omar等人曾对于定量研究与定性研究进行过分析，他认为:“定量研究与定性研究的区别主要通过数据收集与分析方式而得以区分开来。然而，定性研究与定量研究在科学调查与目的与范式方面也存在不同，定量研究将社会看做一种客观存在，而定性研究将社会现实看做是一种社会构建。”［11］对于公共管理研究而言，近十年来，学者们对于定量研究方法论的僵化性进行过批判，并提出用定性研究来替代定量研究。［12］然而，学者们虽然对于定性研究的重要性与价值有所认识，并且致力于实现一种公共管理定性研究的振兴，然而，学者们在不断的研究实践中越来越清醒地意识到，单一追求定性研究在公共管理学科的普及难以适应现实公共管理实践的发展，因此公共管理学者重新思考定性与定量研究方法论的结合，将定性与定量方法的融合也被学者戏称为一种“联姻”。［13］
如今在公共管理的研究中，更多的学者开始倡导一种“混合型”的研究方法论［14］，试图将定量研究与定性研究结合起来，在同一项研究中，使定量研究与定性研究充分结合，并最终实现定性与定量的研究价值。
四、结语与反思:公共管理研究价值融合的继往开来
如何实现公共管理价值融合的持续性的发展是公共管理学者在未来研究中急需解决的一项根本性研究命题，“对于公共管理学者来说，我们需要从发展公共管理学科的范式中走向一种持续性发展的公共管理道路”［15］，“实现公共管理学科的可持续性发展，理论与实践的结合才是根本之道。”［16］公共管理学科首先应不断探求新理论、新方法，将理论创新作为自身适应政府管理实践的根本基础;同时，公共管理学科也不断强化其应用性价值，因为在如今的政府治理情形下，僵化、单一与滞后性的政府管理体制已经难以应对复杂与多变的社会发展，公共管理作为一门科学性的学科，在理论发展与实践探索领域，其都做出了杰出的贡献，发挥重大深远的影响和作用。
从公共管理发展历史银河中诸多理论范式革新与多次声势浩大的政府管理改革实践运动之中，公共管理学科都已经向我们昭示出其强大的学术活力与生命价值。对于任何一门社会科学来说，社会问题的发现与社会问题的解决始终是社会科学学者要面对的主要问题，如何发现与解决社会问题始终是社会科学学者难以回避的现实议题。社会历史的实践发展也充分说明，如果一门科学不能解决社会实际问题，那么它的价值也将大打折扣。自然科学与社会科学对于社会现象的理解逐步摆脱了哲学的抽象方法论，两者都开始探索适应其发展的方法论。自然科学最终还是走向了实证主义的路线，妄图通过量化的研究做出对于社会现象的理性解读。默顿指出:“物理学家和生物学家完全可能因为另外一组理由而不愿意考虑社会环境对科学的作用。他们可能担心自己工作的高贵性或完整性会由于认识到这样一个事实的内在含意而受到损害……”。［17］
由于自然科学在理解社会现象与创造人类物质文明中的巨大作用，使其长期以来霸占科学的名号，并对于社会科学的科学地位不予认同。同源于哲学体系的社会科学为了应对自然科学的强势地位，其首先对于实证性的研究方法论提出质疑，并且抨击自然科学研究方法在社会认知与文化发展等方面的不足;在两者的不断争论中，自然科学与社会科学的方法论都在其固有的基础上发生了较大的变化。对于自然科学学者来说，在经历了两次世界大战与多次技术故障之后，开始着力于反思自然科学与技术的发展对于人类社会的伦理价值与社会意义。而对于社会科学学者来说，长期以来被视为脱离实践与缺乏现实关照的无用之学，也开始尝试借用自然科学的实证研究方法来解析社会现象。作为社科科学中一名新成员，公共管理学科的延续与更新也必将从方法论做起。透过归于科学方法论的归纳与分析，我们不难发现，对于价值与价值中立原则辩论与争吵，我们也能给予较为清醒与客观的认识，价值倡导对于人类社会的关爱与回应，鼓励科学的发展不要放弃人类社会这个基本实体;价值中立钟爱真实、纯粹与客观，致力于将人类社会在一种极度清晰的事实与价值之间实现发展。而价值中立与价值交叉融合才是公共管理研究漫长道路的最终价值追求。
公共价值管理理论篇4
［关键词］地方政府支出；绩效管理；基本理论；价值功能
［中图分类号］F244.2［文献标识码］a［文章编号］1005-3115（2011）020-0126-02
公共支出绩效管理正在成为世界范围内各国政府实施公共财政改革的代名词，并对政府的公共组织行为、财政管理制度以及社会经济发展产生着深远意义。无论对于中央政府还是地方政府，绩效化管理及其制度改革都是为了“创造一个少花钱多办事的公共服务性政府”。公共支出绩效管理本身具有复杂性和多样性，需要科学理论的指导。
一、公共选择理论与地方政府公共支出绩效管理
作为公共财政两大基础理论之一，公共选择理论最早始于“公共选择理论之父”邓肯・布莱克于1948年提出的中位选民理论。公共选择理论以经济人假定作为分析的逻辑前提，认为绩效管理表面上是政府的选择，但本质上是公共或者公众选择在公共支出领域的必然结果。以下通过几种典型的公共选择模型来说明公共选择理论对公共支出绩效管理的影响。
（一）官僚预算最大化模型
官僚预算最大化模型是1971年尼斯坎南提出的。尼斯坎南模型假设官僚及官僚机构是追求预算规模最大化的。相关研究认为，政府官僚的效用函数包含了诸如权力、声誉、薪金、津贴、产出等诸多变量，其中大部分都是预算的正的单调函数，预算规模越大，官僚或者官僚机构的效用也越大，因此，官僚机构会追求部门预算规模的最大化。尼斯坎南模型的成立表明了公共支出管理的必要性和重要性，也揭示了公共支出绩效管理的困难和阻力。
（二）罗森豪和罗默的提议者模型
1980年，罗森豪和罗默建立提议者模型，模型假设：地方公共产品的支出数量由公民投票机制来决定；供给主体是地方政府；提议公共支出数量的者是法定的、能够代表选民的、并且知晓选民的偏好；如果法定者提出的公共支出数量在公民投票中被否决，公共支出数量将依据最大预算限额来确定；最初法定者的提议和基准数量的提议者都是预算效用最大化者。如果这些假设成立，那么，公共选择的提议者模型将会导致支出规模的绩效水平很低。
（三）贪婪政治家模型
贪婪政治家模型是由麦戈瑞建立的。1975年，麦戈瑞在研究中指出，自利的政治家们在并不完全会按照他们竞选时承诺的公民利益最大化来行动。为了最大化自身福利，政治家们可能会将大量的公共性资金用于没有实际绩效的政绩工程，并通过大量的不完全的甚至是错误的信息来误导选民或者纳税人，从而产生公共支出“绩效幻觉”。显然，贪婪政治家模型在本质上类似于尼斯坎南模型。
二、公共产品理论与地方政府公共支出绩效管理
最早的公共产品定义出现于1954年萨缪尔森的《公共支出纯理论》。萨缪尔森认为公共产品受益上的非排他性，会导致公共产品提供方面的“搭便车难题”。同时，公共产品与私人产品最大的区别特征是它消费上的非竞争性。1956年，蒂鲍特发表了著名的《一个地方支出的纯理论》。随即地方公共产品的文献大量涌现，丰富的公共产品理论对地方政府公共支出绩效管理提供了基本的理论依据。
首先，公共产品理论认为只有当公共产品活动处于合理的领域时，对其展开绩效管理才可能是积极、有效的。在公共产品和准公共产品提供领域，存在着严重的市场缺陷和市场失灵，因此，运用公共资金提供一定数量的公共产品成为政府的重要职责。从实践层面看，公共支出绩效评价的目标和内容是政府公共职能的明确化和具体化，绩效目标与公共支出的供给范围和规模紧密结合在一起，这会对强化公共资金的公共性起到导向和激励作用。
其次，公共产品的多层次性和多样性为公共支出绩效管理指标体系的设置提供了重要的理论启示。公共产品根据受益范围的不同可划分为全国性和地方性公共产品。按照权利与义务对等原则，全国性公共产品应由中央政府来供给，地方性公共产品则由地方政府来供给。相应地，公共支出绩效管理工作也划分为中央政府公共支出绩效管理工作和地方政府公共支出绩效管理工作。
最后，从国内外实践来看，公共产品和公共支出绩效管理之间客观上存在良性互动关系。提供公共产品是为了满足社会共同需要，与全体社会成员的自身利益紧密关联。明确了公共支出的使用范围，社会公众的关注焦点就会集中在公共支出的使用效率、效果和效益上。所以公共支出绩效管理的根本出发点不在于节约了多少了财政资金，而在于资金使用的效率、效果，在于促使政府各部门提供更为有效的公共产品和公共服务。
三、3e理论与地方政府公共支出绩效管理
3e理论是著名学者芬维克1955年提出的。3e是指经济性、效率性、有效性。目前，3e理念已经成为西方国家公共支出绩效管理制度的基本理论平台。国内学者也将3e理论确立为公共支出绩效管理的基本理论和原则。根据3e理论，理想的、完美的公共支出应该是经济性、效率性和有效性的高度和谐统一。对于地方政府公共支出绩效管理而言，3e理论的主要贡献在于：
首先，3e理论较好地兼容了理念的先进性和操作的可行性。理论上，对公共支出实施绩效管理无疑是绝对正确和十分必要的，但如何科学、全面地对支出项目、单位或者部门实施绩效管理却是一道难题。3e理论要求对任何一项公共支出，既要关注财政资源投入的多少，又要关注产出的效率高低，还要关注其影响结果的好坏和程度。这三个关注构成了评价任何一项公共支出对象的三个重要维度。
其次，3e本身的理念内涵是选择绩效管理评估指标的重要指南。3e体系的具体内容包括：经济性评价指标、效率性评价指标和效果性评价指标。芬维克的3e绩效管理指标模式要求我们在经济类指标内考虑“成本”与“资源”，在效率类指标内考虑“投入”与“产出”，在效果类指标内考虑“产出”与“结果”，最终通过所有指标的综合来考量评价对象的绩效水平。
最后，3e对于我国公共支出管理中存在的问题具有很好的导向和监督功能。目前，我国公共支出管理中存在着诸如政府公共服务的缺失、专项支出“只见投入难见产出”、公共投资领域的“胡子工程”等问题。3e要求政府部门用最低的成本、最少的资源的投入、最高的效率提供服务，并取得最好的效果，这对于我国公共支出管理中存在的问题具有很好的导向和监督功能。
四、地方政府公共支出绩效管理的价值功能分析
公共支出绩效管理的价值功能分析对于我们充分认识公共支出绩效管理的重要性以及挖掘公共支出绩效管理的效能至关重要。地方政府实施公共支出绩效管理是一个动态的渐进过程，公共支出绩效管理价值功能的体现也是一个渐进的过程。笔者认为，公共支出绩效管理的价值功能主要表现为理念价值功能、财政价值功能和制度价值功能三大方面。公共支出绩效管理在初始阶段首先表现为一种理念价值。理念价值阶段的主要任务是灌输和普及绩效管理的基本概念、存在意义以及公共价值观、公共责任和公共职业道德观念。公共支出绩效价值认同阶段的主要作用在于强化政府部门和社会公众的绩效观念、强化政府部门的服务观念、强化政府部门和全体公众的社会公共责任，弱化官僚化、自我主义和本位主义观念。这种理念价值是无形的、潜移默化的、持续的，这个价值阶段或短或长，但都不可或缺。
与理念价值功能相比，公共支出绩效管理的财政价值功能是实在的、有形的。它的作用主要表现在：首先，公共支出绩效管理能够有效的节约财政资金，降低公共支出中的浪费和低效率问题；其次，公共支出绩效评估与管理要求按照绩效高低安排预算资金，这使得优化公共支出结构变得可行；最后，公共支出绩效管理作为一种制度化工具，从根本上能够改善公共产品和公共服务的品质，强化公共支出效果和效率。
从长期发展来看，公共支出绩效管理的财政功能价值必然要求公共治理制度层面的改革，即公共支出绩效管理的制度价值功能变得重要。公共支出绩效管理的制度价值功能主要是指公共支出绩效评价与管理本身有利于政府支出管理以及公共行政和公共服务的变革。事实上，公共支出绩效管理对于政府职能优化、政府机构改革及其业务流程的再造以及公务人员官僚化形象的改变都具有十分重要的间接作用。基于公共支出绩效管理本身的复杂性、困难性，公共支出绩效管理的三种价值功能往
往是融合的、交叉式共同发展的。
［参考文献］
［1］詹姆斯・m・布坎南.公共财政［m］.北京：中国财政经济出版社，1991.
［2］张成福，党秀云.公共管理学［m］.北京：商务印书馆，2002.
公共价值管理理论篇5
[关健词]效率价值中立新公共行政新公共服务
一、价值中立与效率崇拜：传统公共行政的二元悖论
我们知道公共行政学诞生的标志是威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《公共行政研究》一文。在这篇公认的行政学开山之作中，威尔逊提出了政治—行政两分法，从而奠定了传统公共行政的理论基石。这种主流的行政理论强调事实和价值的分离，主张在公共行政学的研究中借鉴企业管理的理论和方法，试图建立一种价值中立的科学。这种行政理论关注“工具理性”和“技术理性”，对人及其价值观的存在视而不见，完全把公共行政视为独立于政治和社会之外的一种纯粹的技术领域和管理过程。
可以说，价值中立是传统公共行政模式的基本原则和理论基石，它承载了早期公共行政学家们追求一门公共行政科学的梦想——古立克的行政原则、西蒙的理性决策模型莫不如此。
在组织实践中对效率的过度迷信是一种时尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目标。传统的官僚制行政理论也把效率视为公共行政价值的原点。正如法默尔所言，自一开始，公共行政就依赖于威尔逊的范式，将组织看作分析的基本单位，并关心的是在组织完善方面应用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科学中（不论是公共组织还是私人组织的行政）最基本的“善”就是效率。奥斯特罗姆也表达了同样的观点，他认为效率作为“良好”行政的重要标准一直是美国公共行政主流思想持续的主题。可见，传统的公共行政理论崇尚效率优先，把效率作为衡量一个行政活动成败的关键标准和尺度。
在传统行政模式下，公共行政学被当作了是一门和自然科学一样的学科，完全可以通过客观的观察并以实证主义的方法来进行研究，这样公共行政学研究的就完全把人的价值视为了“巫魅”，并把重点放到了对技术理论和工具理论无休止的探寻和追求上了。实际上，就是这样一个所谓“科学”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告别价值的纠缠，它在非价值化的过程中接受的是另一种价值——效率”。也就是说传统的公共行政模式虽然宣称价值中立，但它一直都是在效率价值优先的原则下展开的。既主张价值中立、价值祛除，同时又把效率和理性当作了价值考量的优先选择，这正是传统官僚制行政模式的内部矛盾与悖论所在
二、价值中立和价值祛除的荒谬
传统的公共行理性模型主张价值中立和价值祛除，通过实证科学的方法获取知识，从而忽略了人的行为的可变性以及个人的价值和目的对行为的影响等问题。实际上，公共行政学不可能完全消除价值因素的影响，因为公共行政的理论和时间决不仅仅技术或管理的问题，那种把行政作为单纯技术和价值中立的政策执行的做法是不妥的，在公共行行政中只强调有效率和经济也是不够的，还必须考虑下价值因素。因为公共行政是建立在价值与信念基础之上的，没有价值的指引，公共行政会失去方向性，甚至“误入歧途”，“价值才是公共行政的灵魂。
在公共行政研究和实践中必须关注价值因素,主要原因在于两个方面：
(1)公共行政学是一门关于人的行为的学科
公共行政学作为一门社会科学，它不同与自然科学关键就在于必须考虑人的因素。因为公共行政学是关于人以及人的行为的学科，而不可否认的是“人类的一切活动都蕴含着价值，无论是个体行为还是集体行动，而且越是集体行动，就越会突出价值问题。”所以，在公共行政的研究和实践中，价值中立和价值祛除是不符合实际的，而且在本质上也是不科学的。因此，只有在公共行政的研究中引入价值视角，才是真正的科学化的方向。
(2)公共行政的政治性和公共性
在现实的公共行政实践中，政治和行政并不是完全分离和经纬分明的。政治和社会是公共行政必须考虑的影响因素。公共行政作为政治和社会生活的一部分，不能仅仅考虑技术和量化的方法，它还必须考虑公共生活，“促进公民社会所拥有的基本价值，如自由、秩序、正义、公民利益和公共利益等基本价值的实现”。
三、倡导价值回归：对传统行政的突破及价值中立的挑战
认识到公共行政中价值中立的缺陷，一些学者提倡在公共行政研究和实践中引入价值因素。沃尔多曾指出，对组织效率的追求可能很容易以牺牲民主和公民对政府工作的参与为代价。罗伯特·达尔也认为，公共行政领域不同于其他领域，公共行政的体系是人的行为体系。因此,公共行政学不应当把价值因素排除在行政学的学科研究范围之外，它不仅要关注效率问题还要关注甚至更要关注伦理问题和政治价值。
要是谈到在公共行政的研究中倡导价值回归的“革命性”事件，我们不得不提到新公共行政学。新公共行政学诞生于1968年的明诺布鲁克会议。新公共行政者们对传统的政治行政两分提出质疑和批判，他们认为纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存在，而且会误导行政学的研究。他们倡导在公共行政的研究中应该将价值放在优先考虑的地位。与传统的公共行政理论对效率的重视不同，新公共行政学者们认为效率固然是公共行政的价值追求和目标之一，但绝对不是其核心价值，更不是惟一的价值准则和终极目标。公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。
另外，还要提到新公共服务理论。新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。登哈特认为政府不应该像企业那样运作；它应该像一个民主政体那样运作。而公共行政最重要的性质和精髓就在于重新审视社会价值并确立自己最重要并且最有价值的使命——“为公民服务以增进共同的利益”。不同与官僚行政理论的x人假设和新公共管理的自利人假设。新公共服务理论采取了一种人本主义的取向，尤为关注人类的行为要素——例如人的尊严、归属感、服务以及共同理想和公共利益的公民意识等。这就肯定了团体规范、价值、组织文化、情感补偿以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共组织中的重要作用。
可见，在公共行政中引入价值因素已经得到了公共行政学家越来越多的认可,也必将成为未来公共行政发展的趋势和方向。
参考文献：
［1］张康之.社会治理中的价值.国家行政学院报，2003，（5）.
［2］乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神.中国人民大学出版社,2003.142.
［3］张康之.社会治理中的价值.国家行政学院报，2003，（5）.
公共价值管理理论篇6
一、以公共价值为基础的政府绩效治理
自1995年哈佛大学马克·穆尔教授提出公共价值概念以来，西方学者对于什么是公共价值、如何创造公共价值以及公共价值管理问题展开了持续研究并发表了一系列成果。近年来，国际公共行政学界尤其注重对于公共价值的研究，《公共行政评论》、《澳大利亚公共行政学报》等公共行政学重要杂志均开辟专栏对这一问题展开讨论。2011年10月，以兰州大学包国宪教授为首的研究团队在美国波特兰举办的第二届政府绩效管理与绩效领导国际研讨会上首次提出了以公共价值为基础的政府绩效治理理论，并接连发表了系列成果。这一问题在这次论坛上也成为最为重要的讨论议题，多位学者发表了相关研究成果，政府绩效管理的研究范式开始从新公共管理向以公共价值为基础的政府绩效治理转换。
美利坚大学罗森布鲁姆教授关注非任务性公共价值在当代绩效导向的公共管理中的地位，他认为公共管理绩效对于结果和资金价值的关注所引发的一个重要问题就是非任务性价值（non-missionBasedValues）的缺失。他提出了同时测量非任务性价值和结果（Results）的需要，认为非任务性价值对于公共行政而言是核心的，并通过价值与结果、价值与管理的区分论述了测量非任务性价值的重要性。罗森布鲁姆教授提出了一个任务性价值和非任务性价值的平衡计分卡，包括政治系统、宏观政策、任务结果和管理绩效等四个方面，并进一步指出在同一周期上对每一个方面的测量可以保证机构或者项目不会忽略管理、政治和法律价值。兰州大学包国宪教授的报告围绕论坛的主题展开，他总结了新公共管理背景下政府绩效评估与管理的贡献、困惑和理论反思，认为传统的政府绩效管理在提高政府效率和提高顾客满意度方面发挥了不可替代的作用，然而，在政府绩效管理实践中却涌现出了大量的疑问，从理论上讲，这就聚焦成为一个重要的研究问题，即为什么政府的产出和结果会有差距？包国宪教授阐述了绩效损失的概念，认为从绩效生产的角度看，绩效损失等于结果与产出之差，产生绩效损失的原因主要在于：第一，由于管理方面的问题，投入没有充分转化为产出，这一方面的问题通过管理工具、手段和流程的优化可以得到改善，第二，一部分产出偏离了社会基本需求，未能体现公共价值，只体现了市场价值，而社会建构缺位是造成这一问题的根本原因。他提出了以公共价值为基础的政府绩效治理理论，认为政府绩效治理是在政府绩效的社会价值建构、组织管理和协同领导三个系统的互动作用下，生产符合基本公共价值的绩效过程。在此次论坛中，包国宪教授基于他提出的以公共价值为基础的政府绩效治理模型（pV-GpG模型），对治理绩效的内容进行了阐述，并对模型中的关系和机制进行了解构，为下一步开展实证研究提供了概念逻辑。美国波特兰州立大学道格拉斯·摩根教授也关注政府绩效管理的价值理性和工具理性间的关系问题，在以《绩效测量的信任范式和效率范式：对于地方政府领导和角色的启示》为题的报告中，摩根教授认为一个以价值为基础的领导和治理路径对于地方政府而言是具有本质意义的。他以价值表达的处所为横轴，以价值表达的结构和手段为纵轴勾勒了公共价值表达、传导和创造的过程，论证了为什么一个价值为中心的路径在地方政府管理中是最为本质的，并提出了学术界应该在以价值为基础的治理和领导中扮演的角色。最后，摩根教授提出了包含政策发展，政策制定，政策管理和执行以及政策评估和反馈等阶段的以价值为基础的地方政府治理战略，并从个体、结构和政策三个层次提出了激励地方政府实施以价值为基础的治理的战略。美国波特兰州立大学盖力文博士则重点介绍了以绩效为基础的公共领导的内涵和本质，提出了工具性治理、公共价值的社会建构与表达框架并构建了以公共价值为基础的实践路径。
在本次论坛中，包括罗森布鲁姆教授在内的多位国内外专家聚焦或开始关注以公共价值为基础的政府绩效治理理论，包国宪教授在以往研究的基础上已经提出了对以公共价值为基础的政府绩效治理模型进行解构的基本思路，摩根教授的研究已经涉及以公共价值为基础的地方政府治理战略，这些前沿性工作为政府绩效管理研究提供了新的方向和路径。
二、政府绩效管理的理论反思
从新公共管理产生的那一刻起，对于新公共管理的批评就没有停止过，对于产生于新公共管理的政府绩效管理理论的反思也是一样。在此次论坛上，多位学者就政府绩效管理理论进行了反思，提出了未来的研究问题和思路。
（1）政府绩效管理研究存在的问题的和解决路径
以中国的双轨制和罗伯特·艾克尔斯教授发表的绩效测量宣言为借鉴，中国人民大学蓝志勇教授提出了绩效测量协助领导，而不能取代领导；绩效测量需要具有柔性和动态性；绩效测量总能得到结果以及成功的绩效测量可能来自于测量“被认为不能被测量的事物”等观点。美国佛罗里达州立大学杨开峰教授就绩效测量研究的若干新方向做了主题报告。在对结果导向的管理（managingForResult，mFR）研究现状进行了深入剖析的基础上，他提出了绩效测量未来研究的9个领域，包括更加广泛的理论路径，中层（middle-Range）理论和机制，结果导向的管理与合作治理，社会媒介与结果导向的管理，对本质问题的回归，民主化结果导向的管理，绩效信息、认知科学与行为经济学，设计科学与结果导向的管理以及结果导向的管理与文化等。澳门理工学院陈庆云教授则围绕政府绩效管理研究的“结果为本”特点，提出了十个亟待讨论的研究问题，包括组织绩效、员工绩效和领导绩效之间的关系，硬绩效与软绩效之间的关系，组织内绩效与组织外绩效之间的关系，长远绩效与近期绩效之间的关系，绩效管理的系统提出与其后发展之间的关系，多元利益绩效与单元利益绩效之间的关系，绩效管理研究中的二元方法论和多元方法论之间的关系，绩效管理研究中因与果之间的关系，绩效管理研究中诸因素之间多关系以及绩效管理研究中奖励与惩罚之间的关系等。中山大学蔡立辉教授主要关注政府绩效管理的科学化问题。他认为政府绩效评估面临的科学化问题是基于政府绩效评估的实践提出来的并且广泛存在，主要包括政府绩效评估的价值取向问题，如何实现定性评估与定量评估相结合，如何确定绩效目标、绩效标准，如何构建评估指标体系，如何设置分值和赋予权重，如何实行分类评估以及分类评估之后各类被评估者的评估结果如何进行横向比较，如何选择与确定评估主体，以及如何获取评估资料，如何识别评估资料的真伪及其对绩效评估的价值等，而这些问题必须通过“政府+专家”的模式加以解决。以往政府绩效管理的研究更加侧重于基于实践经验的技术和模式，而这将伴随着以公共价值为基础的政府绩效治理理论发生变化，政府绩效治理中的国家、政府和社会合作将成为新的研究重点。
（2）新公共治理与政府绩效管理
英国爱丁堡大学史蒂芬·奥斯本教授是最早提出新公共治理理论的研究者之一。奥斯本教授认为在新公共治理背景下，公共服务系统是重要的，而对于关系的治理与专业技术对于有效的公共服务而言同等重要，同时，公共服务价值和公共服务使用者的核心角色对于有效的公共服务供给是最为根本的，在这一背景下政府绩效管理面对一系列新的挑战。奥斯本教授提出了测度外部创新效用的定性指标，主要包括创造、创新、关系建立、过程/系统管理、传播以及可持续性等方面，认为应该绩效管理应向绩效治理转变。英国卡迪夫商学院佐伊·拉德诺教授认为绩效管理是在绩效测量和报告基础上的行动，以改进行为和过程、促进创新为结果，但是缺乏与战略的整合，测量和行动之间的关系没有很好的被理解。同时，她认为，绩效管理没有统一的愿景，对于“绩效测量的管理”强于对于绩效的管理。她提出绩效测量应该与战略相互连接，并提出了包含战略、愿景与目标转化、目标沟通与目标计划转化、目标行动转化等过程的闭合绩效管理系统。
台湾中国文化大学吴琼恩教授、台湾中山大学汪明生教授、兰州大学何文盛副教授等与会代表也分别就新公共管理运动背景下的政府再造、治理结构和政府绩效评估的结果偏差等问题进行了理论阐述。
政府绩效研究呈现从政府绩效评估到政府绩效管理，再到政府绩效治理的发展脉络，绩效治理的框架逐步形成。包国宪教授认为治理绩效包含社会绩效、管理绩效和战略绩效，是一个结构性概念，这一观点首次对治理绩效概念进行了清晰的界定。与会学者通过质性、实证和比较的视角对治理绩效的三个方面进行了研究，也有学者通过对已完成的研究进行总结和反思来逐步修正理论，治理绩效研究的概念框架逐步形成，主要的研究问题进一步明晰。
三、政府绩效管理的实践发展
政府绩效管理是一门应用性学科，对于实践的关注是政府绩效管理研究可持续发展的根本所在。在本次论坛上，国内外多位学者就政府绩效管理的实践进展和经验进行了报告，集中反映了近年来政府绩效管理实践的创新成果。
（1）政府绩效管理的实践和制度创新
近年来，我国政府绩效管理实践在国家层面的推动下进展迅速。厦门大学卓越教授认为公共服务标准化是“十二五”时期公共绩效治理研究的重要领域，政务（行政）服务中心则是公共服务标准化的重点领域。他介绍了我国一些地方自主开展标准化管理的实践和法规，认为政务服务标准化是指以目前我国各地推行的行政服务中心服务标准化建设为代表，在传统的服务运行模式的基础上，将标准化管理理念引入行政服务领域，建立起行政服务标准体系，以实现服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化为主要目标，从而保证无论在服务窗口建设、服务窗口环境、服务内容、服务模式、服务程序、服务岗位各方面都实现标准化。最后，公共服务标准化研究的逻辑思路被提出，包括分析已有公共服务标准化实践的发展背景，评估与验证已有公共服务标准化实践是否创新以及与这一问题相关的创新可持续性、创新时间可扩散性以及如何在已有创新机制基础上进一步发展创新等。中国人事科学研究院吴江研究员关注我国公益事业单位实施绩效工资问题。他提出了包含岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴的公益事业单位绩效工资制度设计方案，并提出推进公益事业单位绩效工资改革的若干措施，并就绩效工资核算中涉及的一些技术问题进行了详细的阐述。中国行政管理学会张定安研究员在强调改革开放以来我国推行行政审批改革的重要性和必然性的基础上，关注行政审批制度改革的绩效评价问题。他精炼地概括了行政审批制度改革推进十余年来的成绩和主要问题，并进一步提出了“机制改革—体制改革—结构性改革”、“组织机构—职能结构—政府角色”的改革路径。他分析总结了行政审批制度改革绩效不高原因，认为将政府绩效管理策略引入行政审批制度改革是推进改革攻坚的重要途径，提出了行政审批制度改革绩效管理理念，并在可操作的层面构建了改革推进框架。
（2）政府绩效管理的实践进展与反思
纽约是美国地方政府绩效管理的标杆城市，纽约市政府绩效办公室副主任杰夫·垂恩斯从纽约市政府在政务透明，数据收集、处理和决策以及创新等三个路径详细介绍了纽约市在改进政府绩效方面的努力，并分析了每一个路径的优势和劣势，指出透明在使得政府成为一个责任政府方面扮演了十分重要的角色，而数据和创新则主要贡献于纽约市良好的管理。浙江大学胡税根教授以绍兴市“扩权强镇”改革为例，关注“扩权强镇”改革的绩效问题，提出了衡量“扩权强镇”改革绩效的基本框架和“扩权强镇”改革的未来思路。华南理工大学郑方辉教授以反思的视角对2007年开展独立第三方评价的“广东试验”进行回顾，总结了“广东试验”的基本特点，进而从评价主体、评价指向、指标体系、动机机制四方面对“广东试验”进行了深入剖析和经验总结。香港城市大学高洁博士关注绩效结果的使用问题，具体探讨了地方政府如何回应公民满意度调查，并通过案例勾画了在市场经济转型过程中不断演化的社会公民与地方政府进行良性互动的“国家—社会”关系。国家农业部是我国确定的政府绩效管理试点部委之一，农业部办公厅王小兵副主任介绍了农业部绩效管理的基本做法和主要成效，着重阐述了由绩效计划、绩效实施、绩效评估和绩效反馈等部分组成的绩效管理运行模式，并从把握理念、组织领导、制度保障、结果运用等方面对绩效管理的认识和体会做了介绍。从国外到国内，从中央政府到基层政权，政府绩效管理已经成为推动行政管理体制改革和政府创新的重要抓手，基于这些创新实践，国内外学者已经开始对实践进行反思，并逐步形成了新的研究发现、经验和理论。
浙江大学范柏乃教授、山东大学曹现强教授、中央民族大学樊胜岳教授、零点研究咨询集团副总裁范文女士、澳门理工学院鄞益奋博士等与会代表也分别从省级政府土地利用和管理绩效评估模型、公用企业平衡计分卡指标体系、生态治理政策绩效评价指标体系、政府绩效评价实践面临的挑战和澳门政府绩效评估体系等方面介绍了对政府绩效管理实践进展，并提出了推进的对策建议。
四、政府绩效管理研究的多元视角
正如罗森布鲁姆教授对本次论坛的评价：“在这次论坛中，我们确实得到了许多关于政府绩效研究的有趣视角，这将为我们未来的研究提供框架和思路”。在本次论述上，许多学者为政府绩效管理研究提供了新的思路和视野。
（1）国家绩效理论体系首次提出
美国波特兰州立大学罗纳德·塔门教授和克莱蒙特研究生大学贾塞克·库格勒教授围绕国家绩效进行了主题报告。他们认为与以GDp为导向的绩效测量不同，政治绩效是对政府能力的客观评估，是独立于政府类型、经济生产水平、人权和社会财富的。对于国家绩效的理解从三个层面展开，分别是政治资源获取能力、政治影响力和政治资源配置能力。同时，他们给出了相对政治资源获取能力、相对政治影响力和相对政治资源配置能力的计算公式和指标含义。塔门教授和库格勒教授将国家绩效的研究分别应用于美国、俄罗斯和中国，指出经济产出与政治绩效是不等同的，同时政治绩效也与政府类型无关，政治绩效可以帮助我们理解增长的潜力、长期的增长趋势、国家的灾难复原能力和国家的成功模式，并就GDp导向的绩效测量和相对政治能力导向的绩效测量以中国、美国和印度等国家为样本进行了对比分析，指出当今世界印度、中国、欧盟和美国是主要的世界主导者，而未来印度尼西亚、巴基斯坦和巴西会在政治绩效上可能会表现优异。以国家绩效理论为基础，美国波特兰州立大学西芝雅美教授认为相对政治能力可以精炼地用相对政治获取、相对政治分配与相对政治影响三者之和表示，她以市政相对政治获取为例，运用基于最小二乘法的回归模型对测量相对政治获取的基本等式进行了拟合。首次出现在学术视野的国家绩效理论更多地从政治的角度看待政府绩效，突出了绩效的治理路径。
（2）政府绩效管理研究方法的规范和创新
台湾政治大学陈敦源教授以台湾地区地方政府的“成绩报告单”为案例，认为美国顾客满意度指数（aCSi）模型并不适用于比较，并提出了从相对测量的视角对主观评价排名进行改进的思路。他强调了在相对测量中确立参照基准的重要性并提出了三个有待验证的理论假设并采用实证的方法对假设进行了检验，认为，地方政府公民满意度采用“确立参照的评价”是一项可靠的预测，同时，在理论上利用“估计量”进行城市间的比较是可靠的。兰州大学尚虎平副教授借助体验型研究途径采用电子政府网络实地体验的方法评估服务型政府建设绩效。研究发现目前服务型政府建设并未落在实处，厦门、宁波、上海、沈阳、大连、重庆、杭州、深圳等地服务型政府建设相对具有更好的回应性，同时，研究还发现电子政务技术存在的“技术黑洞”削减了政府的服务能力。诸如上述两项研究，越来越多的新思路和方法被运用于政府绩效管理研究，这对促进政府绩效管理研究的科学化，创新政府绩效管理理论大有裨益。
复旦大学朱春奎教授运用实证研究方法研究中国省级政府公共服务动机与政府绩效。统计结果表明，公共服务动机、工作满意度、组织承诺和工作投入与组织绩效显著相关，其中工作满意度影响最大；在公共服务动机的四个维度中，只有自我牺牲与组织绩效呈显著的正相关关系。台湾淡江大学黄一峰博士也采用回归分析方法探讨了绩效评价改革与上司信任的关系。同时，台湾政治大学詹中原教授和香港城市大学陈汉宣教授从比较的视角构建研究框架。詹中原教授比较了澳洲与台湾的行政机关施政绩效评估制度，陈汉宣教授则选择以民为本问题进行对话，目的是要了解公民的需求如何通过公众参与的方式反映给政府，同时，让政府更有效回应公民的需求。
（3）公共财政和电子政务绩效研究方兴未艾
针对绩效预算和公共财政问题，台湾大学苏彩足教授指出全球金融危机过后带来的公共债务激增给财政的可持续性带来挑战，仅仅削减开支是不够的，对预算制度框架进行改革非常重要，认为财政规则和财政透明度是改革的两大关键要素。海南大学安应民教授认为地方政府公共财政支出结构发生了变化，并从公共财政支出的视角探讨了地方政府绩效评价中的问题。借鉴英美发达国家地方政府绩效评价与管理的经验，他提出了我国的改进思路和对策。吉林大学张锐昕教授则主要探讨了信息化背景下电子政府绩效评估主体和客体的角色功能，指出电子化政府绩效评估系统将为政府绩效管理的实施提供科学的技术支持。
公共价值管理理论篇7
关键词公共价值；公共体育服务；改革；体育行政部门
中图分类号：G812.4文献标识码：a文章编号：1004-4590（2014）04-0041-05
公共体育服务与卫生、医疗、教育、就业等公共事务同属，它们的上位概念都是公共服务，而公共行政的水平则直接决定公共服务的质量优劣。源于上世纪80年代的新公共管理广泛借鉴企业模式，奉行“效率优位”，然而效率的提升并未带来公众满意度和信任感的提升。在不断对其进行批判的背景下，一种新的公共行政范式――“公共价值管理范式”逐渐兴起，与新公共管理的“泛市场化”和对效率的盲目追求相比，公共价值管理更加强调公共性。国内有关公共价值管理的研究尚处于初级阶段，且多从宏观角度进行内涵探究为主，具体公共事务领域内极少论及，更是鲜见于公共体育服务的相关研究中。
因此，本文以“公共价值”和“公共体育服务”为关键词，在借鉴有关公共行政和公共体育服务研究成果的基础上，借鉴公共行政学前沿理论，运用跨学科分析、逻辑归纳等研究方法将公共价值理论与我国公共体育服务改革进行融合，明确公共体育服务领域以创造公共价值为导向的改革取向，并进一步推介公共价值管理理论，期待引起相关研究者与政府管理者的重视。
1公共价值管理理论评述：概念、内涵、主张
伴随新公共管理范式逐渐式微，马克・摩尔（markmoore）最先提出了公共价值（publicValue）概念。而英国政治家格里・斯托克（GerryStroke）的研究成果的发表则标志着公共价值管理范式的最终形成。该理论主张公众要同利益相关者一起创造社会公共价值，即公众不仅是公共服务的消费者，更是创造服务的“股东”。
1.1公共价值概念
通常，某些客体既对某一主体、又对其他主体产生效用，这种对多个主体都发挥作用的客体效用就是公共效用。因此，公共价值可定义为“同一客体或同类客体同时能满足不同主体甚至是公共民众（公众、民众）需要所产生的效用和意义”。
1.2公共价值的内涵
Kelly和mulgan（2002）的研究认为公共价值体现在三个方面：（1）公共服务。公共价值的输出以公共服务为渠道和载体；（2）结果。结果与服务通常会有交集，但结果中包含了更多隐形的但又确实存在的东西。（3）信任与合法性。信任在公民与政府的关系中处于核心地位，即便是此前的服务水准与结果目标都已达到，信任的缺失也会降低公民从公共部门所获得的效用。
综上，公共价值的内涵可以概括为：公共价值是超越公共服务和产品的范畴，在注重产出的同时，更加注重结果；它以公众的主观感受和满意度为依据，而不是政府认为对公众有用的东西；公共价值具有增加和被创造的积极属性，而不仅仅是对捍卫利益的消极导向。
1.3公共价值管理范式的理论主张
Stroke在《公共价值管理――网络化治理的新叙述》一文中提出：公共价值理论强调在公共价值诉求过程中的协商网络和服务递送[6]。其具体的理论主张包括四个方面：第一，强调公众参与。广泛的公众参与能够减轻民众与政府之间的危机，增强公众对于政府的信任感，实现行政的民主性，彰显公共管理部门的行政合法性。第二，重视政治的作用。新公共管理由于过度强调权力下放，丧失了政治对行政的控制和监管，造成某种程度上的“市场失灵”。第三，网络化治理机制。建立多元管理主体网络化治理框架。各管理主体都有均等的机会成为网络化治理的中心，彼此之间要建立平等协商的长期合作伙伴关系。第四，民主与效率的博弈。注重民主与效率之间的平衡博弈，主张在公共服务领域的每个环节都需要民主的输入。两者之间是相互依存的关系，抛弃了民主价值取向的效率是无意义的效率，而忽略了效率为依托的民主也必将是低水平的民主。
2公共价值的简缺：我国公共体育服务存在症结
近些年，我国公共体育服务在经费投入、设施建设、人才培养等方面取得一些进步，但在阔步迈进的同时，仍须厘清正确的方向，我国公共体育服务在递送过程、结果以及信任与合法性三方面面临诸多挑战。
2.1公共体育服务递送过程
2.1.1公众参与的协商网络有待健全
在公共服务领域中建立稳定的协商网络是实现公共价值的可靠途径。由于受传统行政的影响，我国公共体育服务总体上仍无法摆脱“上传下达”式的模式，公众的参与性较差，有关行政部门也较少采用技术手段引导公众参与到公共体育服务中来。
首先，公众参与意识有待提高。两种不良思想较为突出：其一，“明哲保身”的思想，对政府方向性和决策性工作漠不关心，只关注与自身利益密切相关的事务；其二，“悲观主义”思想，反映了公众参与公共体育服务的政策制定的一种无奈和被动，认为即使参与其中也只不过是形式，最终还是政府说了算。实际上，公众的参与意识的强弱与其参与效能的高低密切相关，当公众认为自身的参与能够影响到政府决策时，就会积极主动地参与其中。其次，协商沟通渠道有待拓宽。政府在进行公共体育服务决策时，一定程度上发挥了科研机构、专家学者甚至社会体育组织的作用，也尝试引入第三方论证机制，但政府与公众互动，公众参与、专家论证和政府决策相结合的公共体育服务决策机制还未真正建立起来。调查显示64.3%的受访者认为没有反映他们体育需求的正常渠道，18.5%的受访者表示知道有渠道，但从来没有参与，这足以说明公众参与公共体育服务的渠道不畅。最后，法制保障有待完善。目前我国公共体育服务各环节中是否允许公众参与仍取决于政府部门的“意愿”，而非法律规定的程序。正是由于相关法律的缺陷，我国公众参与的发展仅依靠民间力量的推动就无法达到规范化与程序化，显得进展缓慢。
3.3构建围绕“公共价值”为核心的公众满意度测评体系
公共部门的绩效评估的主体、内容、过程和公民及社会的参与机制都必须建立在“公共性”灵魂之上。公共管理者扮演着核心角色，他们不仅仅是执行者，还是一个战略家，需要发现并理解价值建构的内容和精神，并积极回应这些价值，从而使政府绩效管理的“轮子”始终在公共价值的“轨道”上飞驰。
公众满意度评测是将公共价值由抽象化转变为具象化的更有操作性的评测手段。满意度评测源于企业对其提品或服务面向顾客进行的主观体验或感受调查评测，用于调整改善产品或服务质量。自上世纪80年代，公共行政领域研究渐趋深入，公众满意度测评被引入到政府绩效评估体系中，并逐渐成为重要标准之一。英国学者talbot和wiggan提出了围绕公共价值采取计分卡框架进行绩效评估的方法，如图3所示。
3.4创建公共体育服务网络平台
伴随全球一体化和信息网络技术的发展，信息作为一种资源和社会的推动力，其作用越来越重要。公共体育服务由于其治理主体的多元化以及广泛的公众参与性，信息资源整合并实现共享将成为提供满意服务的先决条件之一。构建以整体为特征的服务平台，意味着政府部门可以通过统一入口的信息网络服务平台，为公民、法人和其他组织提供一体化、整体性的便捷服务。调查发现，目前已有部分省市级政府开通了电子政务网站，但是信息时滞、信息阻塞、信息过时等问题较为普遍，公共体育服务更是被严重边缘化甚至没有。因此，建议各地区开通独立的公共体育服务网络平台，实现全方位、多角度的公共体育服务。由上海市体育局开通的我国首个公共体育服务网络平台――“965365上海市体育公共服务平台”，通过电信和网络服务结合，已经初具“一站式服务”的功能，能够较便捷地为公众解决一些实际问题。
公共价值管理理论篇8
关键词：管理；管理主义；民主行政；危机
文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）05-093-03
一、公共行政研究中的管理
（一）古典时期公共行政研究中的管理
1.威尔逊、古德诺的政治与行政二分
1887年威尔逊发表了《行政学研究》一文，奠定了公共行政研究中的管理主义取向。威尔逊受到企业管理的科学管理经验的启示，认为单权力中心的等级组织体制可以提高行政效率，增强行政责任，因此公共行政应当贯彻企业管理原则。古德诺对政治行政二分法做了进一步的阐释，认为政治是国家意志的集中表达，行政是国家意志的执行。威尔逊和古德诺一开始的这种行政研究取向就是关注公共行政组织的管理效率。政治行政二分的基本目的在于，一方面对公共行政进行学科定位，阐明行政学是一门研究如何提高效率的科学，另一方面指出行政学研究的目标是效率，民主是政治领域所关心的核心价值观。
2.韦伯的官僚制
韦伯的官僚制提供了实现行政组织的管理效率的理想组织模型。官僚制自20世纪初韦伯提出以来，长期作为一种主流组织理论而存在，并被广泛用于实践。它通过层级节制的等级结构进行控制，按专业化标准划分职位，具有较高的效率性。同时非人格化的秩序使管理的步骤都源于法规，摆脱了人治色彩，保证了行政体制的连续性和稳定性。韦伯把行政管理与效率问题紧密的结合在一起，为当时的公共行政组织提供了最大限度地追求效率的理性组织形式。
3.怀特的公共行政研究
怀特第一次对公共行政学进行了系统的理论建构，提出了建立公共行政学的四个假设：第一，公共行政具有共性，公共行政的重要特征在所有公共行政行为中都大体相同。第二，管理为公共行政学研究的基础，而非法律。第三，公共行政是科学，是一种实践的技术。第四，公共行政是现代政府的核心问题，公共行政学的目的就是追求经济和效率。他认为，“公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效率的利用”，①从怀特开始管理主义就成为了公共行政研究的主流。此后，古利克、厄威克等人又对管理主义的公共行政研究进行了发展。
古典的管理主义公共行政确实在一段时期内大大提升了行政效率，但是由于过于强调效率至上的原则，过于注重科学原理，使得它相对于民主政府公共行政的基本要求相去甚远。因而遭到一些公共行政学者的质疑和批评，受到新公共行政运动和新公共管理运动的冲击。
（二）新公共管理时期公共行政研究中的管理
20世纪70年代以来，西方公共行政界对古典公共行政模式的价值取向与组织设计进行了一系列的反思和批判，产生了一些新的管理理念，如“管理主义”、“新公共管理”等。但在这种反思与批判基础上重构的新公共管理理念仍是基于效率这一价值观的。依据oeCD的报告，新公共管理构建的管理理念包括：1.企业管理技术的采用；2.服务及顾客导向的强化；3、公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。②新公共管理构建的管理理念的内涵为：1.转变政府职能。强调重新定位政府和社会之间的关系，政府并非自我服务的官僚机构，政府应以顾客为导向，增强对社会公众需求的回应；2.引入竞争机制。公共部门和私营部门的管理在本质上是一致的，公共部门应借鉴私营部门先进的管理方式与服务理念，采取市场机制，发挥竞争的必然性和重要性；3.实施绩效评估。政府应该放松管制，放松严格的行政规则，实施严格的绩效目标控制，以经济、效率和效益为标准进行绩效评估。4.强调人力资源管理。应强调人力资源管理，提高公共部门在人员录用、任期、工资等人事管理上的灵活性，以增加管理的有效性，提高效率。
二、民主社会公共行政
随着公共行政的深入发展，以管理主义为主流的公共行政逐渐陷入危机，人们发现公共行政无法脱离政治领域而成为不涉及民主价值的管理科学。种种管理主义公共行政难以解决的公共问题不断出现，越来越引起公众的不满，政府的合法性基础受到削弱。人们认识到公共行政必须走出管理主义的苑囿，寻找可以替代的模式。这样，民主社会公共行政便作为新的替代模式出现并发展，从20世纪后期以来逐渐成为一种公共行政的主流话语。民主社会公共行政主要包括三方面的内容：
（一）新公共行政理论
一般认为，民主行政的理念是由“新公共行政理论”提出来的，它所要突出强调的是民主在公共行政中的价值。从20世纪60年代起，公共行政遇到了、效率低下等问题，政府在其自身的管理和社会管理过程中决策能力不足，决策与执行的界限变得模糊起来，公共行政事务的大量决策都需要考虑政治价值问题，政治与行政二分的理论原则丧失了合理性。因而，出现了对古典公共行政进行反思的新公共行政理论。这一理论以弗雷德里克森、沃尔多等人为代表，拒绝政治行政二分原则及官僚制，追求社会公平和民主价值，强调务实性、民主性、重视社会情境等观点，力图扭转古典公共行政过于重视效率，轻视社会回应的局面。同时，这一理论还提出了公众参与、伦理意识、价值多元、重视回应与沟通等主张，为民主行政的进一步发展打下了理论基础。
（二）奥斯特罗姆的民主制行政理论
奥斯特罗姆对民主行政进行了具体阐述，他系统地讨论了行政体系与民主之间的关系，将民主行政作为一种范式进行构建。他批判了古典公共行政，认为以政治行政二分和官僚制为基础的古典行政理论解决不了美国的问题，而且产生了许多思想危机和实践危害，受到古利克、西蒙等的挑战，被现代政治经济学家批判，甚至出现了宪法危机。他认为“我们的学说包含着很坏的药……当代美国社会病部分源于公共行政学说”，③古典公共行政模式过于关注行政过程中的效率和通过集权控制的机制来追求效率，忽略了公共行政的基本目标，造成了美国公共行政学的“知识危机”，必须进行公共行政范式的转变，由官僚制行政范式走向民主制行政范式。他通过考查借鉴美国联邦体制思想与实践，结合当时政治经济学的研究成果，系统提出了以多元的交叠管辖和权力分散为特征的民主制行政范式。
（三）新公共服务理论
新公共服务理论是基于对新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的，它强调公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色，要求行政官员的行政行为集中于为公民服务和向公民放权的职责，公共行政机构具有整合力和社会回应性。它反对新公共管理中的崇拜市场机能、以企业为师的管理主义做法，认为公共行政与企业管理不同，因为公共部门与其对象的关系不同于私人部门的消费者与供货商之间的关系，公共行政不但要在复杂的政治环境中进行管理工作，更要维护公共利益，保证治理过程合于宪法规范。20世纪90年代后期，特别是进入新世纪后，由于新公共管理在实践上暴露出了诸多缺陷，新公共服务提出的许多具有可操作性的民主行政方案，得到了公共行政实践的普遍响应，产生了世界性的影响。
三、管理的危机
20世纪后期以来，以管理主义为指导的公共行政在理论和实践上都遇到了诸多问题，受到民主行政学者越来越强烈的批判，呈现出被民主行政替代的趋势。管理作为公共行政长期以来的主流价值的地位被大大削弱，遇到了前所未有的危机，由其是在日益重视多元民主治理的今天，人们逐渐认识到，管理并不能作为现代民主社会公共行政的一个价值基础，而只是它的一个工具。
（一）公共性危机
公共行政的行为主体是公共部门，公共部门的“公共性”属性是一种来源于历史发展过程的客观性，它本质上要求公共行政以民主为基石，追求人民、社会公正、公共利益等多元化价值。公共利益应该是公共行政的核心和主题，但是管理主义只重视效率和手段，强调最终的目标和成本，这可能造成公共利益的缺失。管理主义强调经济、效率与效能的单一价值取向，强调企业价值的优先性和工具理性，这在一定程度上削弱了公共行政的根本价值和目的，将公共行政矮化为执行和管理的工具，失去了公共行政担负民主政治价值的责任。管理主义会导致公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程中的正当性的丧失。登哈特认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切，也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的道德内涵。④其次，管理主义过于强调向私人部门学习管理，认为公共部门可以广泛应用私营部门的管理经验，混淆了公私管理的差异，削弱了公共行政的公共性。虽然公私部门管理存在相似性，管理知识、技能、工具可以相互学习与借鉴。但公共管理与私人管理有本质差异，这种差异主要表现在：与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多方面。简而言之，公共行政在本质上是以民主为基础，通过公共部门整合社会资源，贯彻民主治理理念，实现公共利益的过程。
（二）合法性危机
从公共行政角度来看，合法性体现在两个层面，即公共行政形式的合法律性和公共行政的价值观能得到公民的认同。合法性是公共行政存在的基础属性。在政治行政二分观点看来，行政的合法性主要是行政的合法律性，而合法性的另一面即行政价值观的公民认同则是政治的合法性问题。因此对古典公共行政而言，公共行政的合法性基础来源于政治。这种公共行政的管理主义造成了公共行政合法性的缺失。管理主义虽然强调效率、绩效、市场等价值，但它对民主、平等、人文关怀等价值缺乏关注，而这些价值的缺失是导致其合法性问题的根源。其次，管理主义公共行政还存在着公民认同危机。公共行政的合法性问题实质就是公民认同，及其基础上的公共权力社会化问题，其根本在于公民自主自愿的心理认同。公民认同包含感情与理性两个层面：理性层面指公民对公共行政手段、价值、程序等的认同；感性层面则指公民在心理、情感层面对公共行政的认同。公民的心理认同和情感认同具有较长的持久性，具有影响力大，稳定性强等特点。由于管理主义公共行政过于注重行政效率，以结果为导向不注重过程，缺乏民主价值关怀，因此它往往会引起公众对公共部门的不满，引发公民认同危机。
注释：
①彭和平，竹立家.国外公共行政理论精选[m].北京：中共中央党校出版社，1997：45.
②oeCD.publicmanagementDevelopments[m].paris:oeCD，1990.
③文森特•奥斯特罗姆著，毛寿龙译.美国公共行政的思想危机[m].上海：上海三联书店，1999：14.
④Denhardt.R.B.theoryofpublicorganization[m].Brooks/cole，1993.
参考文献：
[1]oeCD.publicmanagementDevelopments[m].paris:oeCD，1990.
[2]Denhardt.R.B.theoryofpublicorganization[m].Brooks/cole，1993.
[3]文森特•奥斯特罗姆著，毛寿龙译.美国公共行政的思想危机[m].上海：上海三联书店，1999.
[4]彭和平，竹立家.国外公共行政理论精选[m].北京：中共中央党校出版社，1997.
公共价值管理理论篇9
一、工具理性与价值理性的涵义
(一)工具理性的涵义
德国社会学家马克思韦伯在《社会学的基本概念》中率先提出并详述了“工具理性”与“价值理性”的界定与差异。他认为，工具理性是指“通过对周围环境和他人客观行为的期待所决定的行动，这种期待被当作达到行动者本人所追求的和经过理性计算的目的的‘条件’或‘手段'”公共行政学中的工具理性取向主张“按照企业管理的原则与价值取向来对公共组织进行管理，试图通过科学化、技术化的管理来实现政府目标，效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。工具理性可以分为成本理性和收益理性。“通过缜密的逻辑思维和精密的科学计算来实现效率或效用的最大化”是工具理性取向的目的。传统公共行政理论和新公共管理理论是西方公共行政理论中工具理性取向的代表流派，公共行政学创始人威尔逊是这一取向的创立者。
(二)价值理性的涵义
马克思韦伯认为价值理性是指：通过有意识地坚信某些特定行为的伦理的、审美的、宗教的或其他形式的自身价值，无关于能否成功，纯由其信仰所决定的行动。”简言之，“价值理性注重信仰和理念，要求所追求的目标必须符合某种伦理道德或者人类内心深处的某些信念。”公共行政的价值理性取向“把公共行政理解为通过不断地向公众传播和灌输公共精神以培养公民资格的过程，关注公共行政的公共性。”公共精神的内容主要有公平、民主和公民权等。价值理性取向“强调公共服务的公平性、政府官员的回应性、民主行政、公民参与和社区自治等基本价值。”新公共行政理论、弗吉尼亚工学院重建学派（黑堡学派）、后现代公共行政理论和新公共服务理论是西方公共行政理论中价值理性取向的代表流派，美国行政学家沃尔多是这一取向的创立者。
二.JR模式主导时期的西方行政伦理学
行政伦理学中的工具理性模式（instrumentalRation¬alitymode)可以简称为iR模式。20世纪70年代之前，工具理性模式（iR模式）在西方行政伦理学领域占据主导地位。
(一)iR模式主导时期的西方行政伦理学发展脉络
1.萌芽时期（18世纪80年代20世纪20年代）
美国开国元勋曾认识到行政伦理的重要性。1788年华盛顿总统在第一次国会会议上指出：我们国家政策的基础在于个人道德的纯粹的、坚定的原则。”詹姆斯麦迪逊则指出：在规划一个由凡人来管理凡人的政府时，老大难的问题在于：你必须首先设法让政府能够控制被统治者,然后又强制政府去控制它自己。”1880年，多曼伊顿“有感于公共行政机制长期的、单纯追求效率的、机械式的运作，认为这种情况必将引起严重的腐败，而且会使美国人的道德感变得麻木。”他把宗教伦理的道德观念引入公共行政学领域，在某种程度上推动了行政伦理学的研究。
伍德罗威尔逊的《行政学之研究》中“关于教育、人性和有道德的行政行为之间的关系和看法”，对行政伦理的研究有着深刻的影响。法兰克古德诺在《政治与行政》一书中主张在功绩制的基础上对公务员加强从上而下的制约，从而实现廉政。20世纪初，弗雷德里克泰罗的科学管理理论某些观点涉及行政伦理学的研究内容。魏罗毕在《行政学原理》一书中“把行政效率和行政伦理联系在一起的看法对此后学界对人事管理，对行政伦理的研究还是具有重要的意义的。”
总体而言，这一段时期的西方行政伦理学仅停留在表面分析阶段：尚无学者对行政伦理的研究兴趣深入持久并进而成为该领域的专家；没有以行政伦理为中心的学术专著和学术刊物面世；没有召开过关于行政伦理学的专门学术会议；没有高等院校开设以行政伦理为中心的专门课程。
行政伦理学在这一时期发展缓慢的主要原因是：其一，政治行政两分法学派认为：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。“对后者而言，所谓的行政道德说到底只不过是服从命令，照章办事而已。”其二，行政原则学派认为，遵从上级指示、注重效率并认真办事就是行政官员的道德要求。这两大学派在公共行政学发展的早期具有重大影响力，其主张在某种程度上限制了行政伦理学领域的研究，并决定了工具理性模式在行政伦理学领域占据主导地位。
这两大学派的主张促使行政学者思考：行政官员应该怎样做才算符合公众利益？为了回答这一问题，西方行政学者从两个角度进行研究：其_是官僚责任派，关注政府官僚部门的责任感，代表人物是弗雷德里奇、范纳、凯登和库珀等等；其二是组织人本主义派，关注政府部门中组织人本主义的重要性，代表人物是福莱特和丹哈特等等。
2.奠基时期（20世纪3060年代）
19351941年，美国行政学界展开了一场关于行政伦理的论战，代表人物是弗雷德里奇和范纳，双方争论的焦点是保证行政官员操守的途径。这场论战使行政学界对行政官员的责任及其制约的关注度得以提高，使学界、政界和公众对行政伦理的重视度得以加强，实质上催生了西方行政伦理学。高斯、怀特和迪茂克则在《行政学的意义与范围》、《公共行政的责任》和《裁量权在现代行政中的角色》等文章中“肯定了行政自由裁量权的合理性，并提出了行政人的裁量性判决应对谁和对什么负责的问题。”维恩李斯在《道德和行政裁决》一文中“不但把人们的注意力集中到公共行政的一个重要环节行政裁决上，而且更强调了公共行政的政治性和公共行政中价值观的不可忽视性。”罗伯特达尔在《公共行政科学：三个问题》中指出传统公共行政学遇到三个难题，他的批判为公共行政伦理的理论研究与系统形成做出了巨大的贡献。此后至20世纪60年代，行政伦理学领域的主要文献有：保罗阿普尔比的《通向更好的公共行政》、弗瑞兹马克斯的《行政伦理和法治》和阿普尔比的《民主政府的行政和道德》、2014年第1期总第343期斯蒂芬贝利的《伦理与公共服务》、罗伯特戈兰姆比乌斯基的《组织作为一个道德问题》和《人，管理和道义：走向新的组织伦理》等等。
总体而言，20世纪30—60年代，西方行政学界开始有一批学者提高对行政伦理学领域研究的重视程度；美国公共行政协会分别于1952年、1959年和1963年召开过三次全国性的行政伦理学专题研讨会。行政伦理的研究取得长足进展，为行政伦理学的诞生打下了良好的基础，但该时期的研究依然显得不够系统、稳定，没有以行政伦理为中心的学术专著和学术刊物出版面世；没有高等院校开设以行政伦理为中心的专门课程。工具理性模式在该领域依然占据主导地位，尽管某些学者的观点已倾向于倡导价值理性模式，但未能在短期内发展为完备的价值理性模式。这一状况直到1968年新公共行政学派创立之后才得以改变。
(二）iR模式在20世纪70年代之前占据主导地位的原因
20世纪70年代之前，工具理性模式在西方行政伦理学领域占据主导地位，其根本原因在于：20世纪70年代之前，工具理性取向在公共行政学（行政伦理学的源学科）中占据主导地位直接导致该取向在行政伦理学中占据主导地位。具体原因如下：
1.外部控制理论的影响。传统公共行政理论的三大基础理论（政治行政二分法、官僚制理论和科学管理理论)都关注对政府官员的外部控制而忽视个体美德。主张对政府官员进行外在的政治控制；下级应该受到上级的绝对控制并绝对服从上级；个体美德应该从属于组织的外部控制。三大基础理论对外部控制理论的倡导使价值理性取向难以在西方行政伦理学中占据主导地位。
2.实证主义研究的影响。实证主义研究在传统公共行政时期大行其道，众多学者倡导效率主义，关注行政的“可行性”研究。公共行政学领域中奉行事实与价值分离的原则、行政与伦理二分模式。“理论研究者们热衷于把行政活动归于科学的事实领域，而认为伦理学属于价值领域，两者无法建立起内在关联。”17]“实然”的事实问题是行政实践与理论的关注点，“应然”的价值问题被忽视。
3.官僚制理论对工具理性取向的倡导。韦伯在其官僚制理论中把合理性分为形式合理性与实质合理性，认为形式合理性与工具理性的科学精神相符，在官僚制中应该摒弃价值理性的因素，应该依据科学性、技术性、逻辑性等原则、在工具理性的基础上构建官僚制，其倡导工具理性取向对工具理性模式在西方行政伦理学发展初期占据主导地位有重要影响。
4.效率至上主义的影响。效率至上主义是传统公共行政理论的核心价值取向，这种取向排斥公平、正义、民主和公共利益等伦理价值观念，为工具价值取向在公共行政学和西方行政伦理学中占据主导地位创造了条件。
以上四方面都致使工具价值取向在西方行政伦理学的萌芽时期和奠基时期占据主导地位，这两个时期的部分学者虽然在其著述中提出某些与价值理性模式相关的观点，但价值理性模式只是处于萌芽和发展阶段，这种局面直到新公共行政学派建立之后才得以改变。
三、行政伦理学中的VR模式
行政伦理学中的价值理性模式(ValueRationalitymode)可以简称为VR模式，这一模式在20世纪70年代前后取代工具理性模式成为行政伦理学中的主导模式。1968年，新公共行政学派建立，该学派对传统公共行政学进行批判，其观点与传统公共行政理论倡导的“价值中立”和“效率主义”截然相反，引发新一轮对传统公共行政理论的批判与反思，并推动价值理性取向在公共行政领域中取得主导地位。20世纪60、0年代，传统公共行政学在西方国家的政府实践过程中引发一系列伦理困境（民权运动、越南战争及“水门事件”等），引发学者思考行政权力腐败和公务员的伦理价值等问题。在这两大背景下，行政伦理的研究开始取得长足进展，西方行政伦理学进入发展时期。
(一)VR模式主导时期的西方行政伦理学发展脉络
斯科特和哈特在《公共行政危机》_文中“主张把伦理学和公共行政结合起来，但他们已不再提倡传统的基督教的价值观或者前一时期人们谈论的各种浅层次的道德规范，而是转向了哲学的沉思。”德怀特沃尔多在《公共道德的反思》一文中对“水门事件”进行了分析。特里库珀是这一时期西方行政伦理学领域极具影响力的学者。他于1982年出版《行政伦理学》_书，试图通过对西方（尤其是美国）社会中的公共行政人员所面临的伦理困境与冲突问题的大量分析和实证研究，揭示出通向行政伦理学的一种‘设计的方法'”此外，还出版了《公共行政中的公民伦理》《行政伦理学手册》。
总体而言，这一时期行政伦理学的特征如下：首先，有一批学者对行政伦理的研究兴趣深入持久，并进而成为该领域的专家，如凯登、库珀和马国泉等；其次，有一批以行政伦理为专题的学术专著和学术刊物不断地出版面世。除前述著述之外,《公共廉政年鉴》于1996年创刊，1998年改名为《公共廉政》,该刊的创刊与发展是行政伦理学日趋成熟的重要标志；再次，行政伦理学专门学术会议持续召开，如：美国行政协会（aSpa)分别于1974、1976、1978、1980,1988和1990年召开了有关行政伦理的讨论会。1989年，aSpa在华盛顿召开第一届“全国行政伦理学大会”。1991年，第一届“政府伦理研究大会”在犹他州帕克城召开。1995年，全国伦理学与价值观研讨会”在美国佛罗里达州坦帕公共行政学院召开；最后，众多高等院校开设以行政伦理为中心的专门课程，如1989年，全国公共事务和行政研究院所联合会（naSpaa)”制定mpa课程标准，要求把行政伦理学作为必修课程，推进了西方行政伦理学的发展。可见，西方行政伦理学的学科体系是在这一时期得以构建和完善的。
(二）VR模式在这一时期占据主导地位的原因
价值理性模式在20世纪70年代前后取代工具理性模式成为行政伦理学中的主导模式的主要原因是：
1.新公共行政学派的影响
新公共行政学派的创立促使众多行政学者对公共行政学领域中新的价值定位（社会公平）的可能性进行思索、对公共行政行为进行伦理思考。该学派的核心价值理念之一是社会公平，但并未忽视效率理念。他们认为：公共行政是政府理论与管理理论的结合，相比之下，前者注重社会公平，后者注重经济和效率。行政人员应该用效率作为手段实现社会公平这一目的。可见，该学派在扬弃传统公共行政学的“效率至上”的基础上大力发展社会公平理论,促使价值理性取向在公共行政学和西方行政伦理学领域中成为主导取向。
2.行政人员伦理自主意识的增强。
这一时期的学者对西方国家面临伦理困境进行反思：当上级命令与公共利益冲突时该如何选择？这种思索促使行政人员的伦理自主性不断增强，维护公共利益”、“坚持社会公平与正义”等理念越来越成为公共行政学领域的主导理念，这种改变为公共行政学领域和行政伦理学领域的主导理性模式的变更创造了条件。
3.对传统公共行政学三大基础理论的批判。
其一,对实证主义方法论的批判（实质上是对政治行政二分法的批判）。斯科特和哈特于1973年发表《公共行政危机》一文批判实证主义研究，他们倡导用伦理视角和形而上学的研究方法对行政组织和公务员的价值观进行审视。其二，对官僚制的批判。官僚制片面强调工具理性而忽视价值理性，过分施行“非人格化”使行政人员异化。另一方面，封闭、保守、呆板的官僚制难以适用于信息资源丰富、快速变化、知识密集型的现代社会。这两方面受到某些学者的批判。其三，对效率至上主义的批判。这实质上是对泰罗制的批判。
四、R模式与VR模式的融合
自西方行政伦理学的奠基时期以来，其内部的iR模式与VR模式一直在相互冲突，20世纪末期（尤其是21世纪）以来，部分学者开始探讨两种模式的融合途径，西方行政伦理学进入融合时期。目前，主要的融合途径有三种：政治伦理视角下的融合，“D模式”的融合与“e模式”的融合。以下将简介这三种融合途径并阐释本研究的iR模式与VR模式融合途径。
(一)政治伦理视角下的融合
1989年，凯丝瑞丹哈特和卡纯在《理想的管理：伦理学的政治前景》一文指出：官僚理念和民主理念是最基本、最重要的公共行政精神要素，民主理念关注个体权利、平等、公平、自由等独立存在的价值；而官僚理念是工具性的，关注程序、手段：有效率、经济、标准化、等级权威结构、职责体制、无偏私、应用程序等。”2。]工具理性是手段，价值理性是目的。他们主张在政治伦理视角下实现工具理性模式和价值理性模式的融合：这一视角与民主理念的实现是相联系的，它提供了一种不同的方式来看待公共行政伦理，这是一个能加速民主与官僚理念融合的方式，从而为行政的政治提供伦理指导。”[21]行政人员在行政体系中，应该将官僚理念作为工具和手段，通过对效率和标准化等价值的追求，保证民主理念所追求的公平、正义、个体权利和公共利益等等价值的实现。
(二）“D模式”的行政伦理解释方式
伯克(Burke)在《行政伦理学和民主理论》一文中探讨了“D模式”的行政伦理解释方式，试图找到行政伦理学中工具理性与价值理性的融合途径。其研究重点是：民主政治的内涵、官僚制在民主政治秩序中的定位、行政人员在组织结构内的角色定位。他阐释了民主制与伦理的关系，并指出存在行政伦理困境的原因在于：同_情境下，行政人员的角色因不同的民主理论而不同。“因而，伯克解决此问题的方式是分别考察：古典民主理论，律法主义、多元主义与参与进路、民主责任、宪法启示这些理论中的行政管理者的角色变化与行政伦理定位。”22]对这些方面进行研究之后，伯克指出，行政人员的个体价值取向应该与民主政府的目标协调一致，民主责任是其中的重要内容。“民主责任的话语重点在于关注行政管理者角色的官僚性质以及它在民主框架内的定位。”23]探究“民主制的特点与行政人员的义务和角色密切相关”这一命题时，需要考虑“民主责任”问题。
(三）“e模式”的行政伦理解释方式
2005年，杨开锋与候泽在《再次接近政治行政二分法及其对行政伦理学的影响》_文中探讨了“e模式”的行政伦理解释方式，试图找到行政伦理学中工具理性与价值理性的融合途径。他们认为官僚精神和民主精神并非绝对二分，官僚价值并不等同行政价值，行政效率同样能够通过参与制、放权和自我管理等行政伦理中的“高道路”实现。“官僚价值的内容能够扩充到包括民主价值在内。通过重建一个公共哲学与公民精神，公共行政能够加强民主制。”24]他们主张通过提高公民的政治参与度构建公民精神和行政人员的伦理道德，促使行政人员关注社会问题、维护公共利益并成为制度构建者。
(四）公共价值管理范式（pVm范式）iR模式与VR模式的融合
1.公共价值管理范式的涵义
西方公共行政学中工具理性取向与价值理性取向的更替类似钟摆运动：一端是绝对的工具理性取向，另一端是绝对的价值理性取向，中间是公共价值管理范式。两种取向在争论、更替过程中慢慢接近中间，逐渐形成公共价值管理范式。
公共行政体系从本质上看应该是工具理性和价值理性的整合统一和完美结合，这种统一、结合所产生的范式即公共价值管理范式。“公共价值管理的理念于20世纪末由英美学者提出，代表人物有哈佛大学的资深教授马克莫尔（markHmoore)和英国曼彻斯特大学的杰瑞斯托克(GerryStoker)教授。”25]1995年莫尔出版《创造公共价值：政府战略管理》_书，2006年斯托克在《公共行政评论》上发表《公共价值管理：网络化治理的新叙事？一文，二者的著述对公共价值管理范式进行了深入研究。公共价值管理模式体现了公共行政的工具理性和价值理性，“是公共行政的价值理性和工具理性合理地有机结合，是公共行政学者前进的方向和公共行政学的发展趋势。”26]网络化治理理论是公共价值管理范式的代表理论之一，莫尔和斯托克是这一范式的创立者。行政伦理学中的公共价值管理范式（publicValuemanagementparadigm)可以简称为pVm范式。至此，西方行政伦理学的变迁共经历了四个时期，分别为四种模式主导，其变迁过程可见表1。
2.iR模式与VR模式融合的途径
实现公共价值管理范式（pVm范式）的基本主张能够较好地实现iR模式与VR模式的融合。公共价值管理范式的基本主张及实现后的成效如下：
(1)对集体偏好的关注。政府应该对公民的集体偏好进行回应，而非对“顾客”进行回应；创造公共价值的基础是基于政治协商的、集体性的偏好表达。公民可以视为关注自己支付的税赋被如何使用的股东；公民通过投票箱、真正的参与、咨询和调查等方式来促进他们的税赋得到有效合理的使用。
(2)重视政治的作用。在政府管理过程中，政治是一种有效的协调机制：它使人们能够在市场利己主义之外进行合作并做出决策；政治决策的灵活性使其能够更好地应对一些不确定、不明晰和意外的变化；政治能够超越利益分配，创建一个将不同利益集中起来实现共同目的的公共价值分配方法；政治通过改变人们的偏好和创造一个具有合作精神的环境来影响合作的基础。
(3)重新定位民主与效率的关系。民主和效率是伙伴关系：民主的输入贯穿于分配效率和技术效率之中，民主嵌入在整个公共价值管理过程之中。“分配效率和民主是合作伙伴关系，而不是交易的对象。”27]
(4)对效率、责任与公平问题的全面回应。针对效率问题，通过持续的检查保证行为符合目标；针对责任问题，通过可沟通的目标对责任进行设定与监督；针对公平问题，通过发展个人能力实现权利与责任。
公共价值管理理论篇10
内容提要:会共管理理论已有的发展，呈现出将人文主义与技术主义相分离的研究方法失偏、将效率与会平相分离的治理理念失偏和将政府与社会相分离的治理结构失偏。公共管理理论创新需要从这些失偏中走出来，开辟新路径。
近年来，公共管理理论创新备受国内外行政学者的关注。但就如何推展的问题，仍然是见仁见智的。笔者认为从传统的行政理论到新公共管理理论的发展，均不同程度地呈现出人文主义与技术主义相分离的研究方法失偏、效率与公平相分离的治理理念失偏和政府与社会相分离的治理结构失偏。公共管理理论创新需要从这些失偏中走出来，开辟新路径。
一、方法路径:将人文主义与技术主义融合起来
社会科学研究中存在偏重价值理念分析和偏重事实实证分析的摆动由来已久，大体都经历过重价值理念分析的传统制度主义方法时期、重实证计量分析的行为主义方法时期和以动态制度分析为主导的新制度主义方法时期。这种摆动往往成为人们质疑社会科学的科学性的把柄，同时也大大降低了社会科学指导人类社会实践的可信度和有效性。而且，这种摆动的趋势仍未有多少收窄的迹象。正如英国科学家兼人文作家c.p斯诺在其著名的《两种文化》一文中所诉，人类将日益面临人文文化和技术文化割裂的威胁。川回顾公共管理的理论与实践发展、从19世纪末的传统行政理论发展到现在的新公共管理理论，经历了三大阶段，虽然不能简单地把它们纳人传统主义一行为主义一后行为主义的发展轨道，但行政理论发展中将人文主义与技术主义割裂开来的特征是十分明显的。
1.传统行政理论阶段(1900-1960年)。在这一阶段，政府机制与企业机制在管理效能上的反差直接推动了传统行政理论的研究路径是吸收企业管理的成功经验，以制度研究为重点，推动“行政制度化”，突出预算、人事、管理和组织等内容，虽然其中也有行为主义的兴起，但“见物不见人”是其主流的研究风格。在研究的价值取向上，“最初的价值观是效率”，“效率至上的价值观在公共管理学领域内直到1960年代都占据上风。”传统行政理论笼罩在技术主义的偏好之中。
2.公共行政理论阶段(1960-1970年代末)。在传统行政理念和方法主导下，政府管理忽视了民权、公平、参与等宪政权益问题的解决，迷失了公共行政的服务方向，引发了社会对政府的信任危机和民权运动的兴起，也促使了“传统行政”向“公共行政”的转变。公共行政理论的研究路径是社会运动的直接介人，各种社会运动不断为公共行政的理论发展提出新问题、新方法，尤其是新的价值观。公共行政研究的重心正是传统行政所忽视的宪政权益问题，“它的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本主义。
3.新公共管理理论阶段(1970年代末一)。为民权运动所推动的公共行政，虽然鼓励政府更多地关注社会公平间题，但随之而来的公共财政膨胀和过度的行政分权，极大地制约了政府的行政能力，也将行政效率吞噬无几，公众对公共行政的乐观想法再度消失。这一时期，西方经济学出现了以布坎南等人为代表的公共选择理论和以科斯等人为代表的新制度经济学的革新，其中的许多新概念、新思维和新模型被广泛地运用到公共行政分析中，产生了新公共管理理论。其价值取向是公共部门“减员增效”，“粉碎福利国家”。因此，“新公共管理表现了向市场和私营部门管理方式的回归，这反映了传统的宪政主义和管理主义之间的摇摆再一次摆向管理主义”。
在传统行政理论时期，各国政府在众多的社会间题面前束手无策，引发了大规模的经济危机和两次世界大战，给人文精神以致命的找害。在公共行政理论的主导下，不少国家选择了福利国家政策，结果引致了政府膨胀、财政危机和社会惰性，将行政效率吞噬殆尽。刚刚兴起的新公共管理运动将公共管理活动视作经济活动来运转，有人批评它会导致忽视公共责任，不强调道德水准。因此，公共管理学要想独立于学科之林，要想在实践中成功地引导政府避免管理失败，就必须从行政理念和行政方法上跳出其在人文主义和技术主义中摇摆的周期性，有机地将公共管理的人文方面和技术方面融合起来进行创新。
二、理念路径:从效率与公平之争走向以责任理念为中枢
公共管理具有对象的普遍性、内容的庞杂性和资源的公共性等特殊性。公平、民主、效率和效益都是公共管理追求的共同价值理念，但在公共管理的理论和实践中却时常难以完整把握。因为公平、民主、效益、效率根本就不是公共管理的最高理念。那么，什么是公共管理的最高理念呢?经典的《政治学》告诉我们“城邦的原则是正义”，“它所求的是最高最广的善业”，公共管理的最高理念应该是公共责任。公共责任相对于公平和效率而言更具有前提性和基础性，不讲求公共责任的公共管理既不可能是公平的，也不可能是有效的。只有公共责任才能将公平、民主、效益、效率有机地融合起来。以公共责任为前提的公平和民主就是不损伤效率和发展的公平和民主。换言之，以公共责任为前提的效率和发展也是不损伤公平和民主的效率和发展。在全球化趋势下，公共责任表现为全球责任。
以公共责任为行政之最高理念的追求被封建国家政治精神的堕落，特别是近代市民社会兴起以来的利己主义(也包括狭隘民族主义、集团及政党利己主义)所吞噬。但在全球化时代，市民社会的利己主义理念要么自由泛滥而致各利益主体同归于尽，要么归附于公共责任的旗帜下寻求更安全的保护。因为，各利益主体越来越被一种人们所熟知的“拴在一根线上的蚂炸”的现象胶着在一起。在全球化的背景中，公共管理所追求的“公平”、“效率”等价值观已不是民族国家内意义上的，任何国家实现“公平”、“效率”的进程都是与它国的相同进程捆绑着的，不能以损害它国的“公平”、“效率，，来实现本国的“公平”、“效率;公共管理所面对的问题具有更多的相似性、关联性和国际性，诸如环保、维和、禁毒、打击恐怖主义、化解金融危机等，每一项职能的履行都更加依赖于各国政府的合作。如果不树立全球责任意识，不履行国际义务，而追求狭隘的“公平”或“效率”，公共管理就不可能实现其职能。全球责任意识是一个可以兼容“公平”和“效率”价值取向的理念，它既强调了人类平等和共同发展的目标，更强调了为此而尽可能地承担义务和付出智慧。它体现了人文精神和技术精神融合的最高境界。
客观地说，传统行政理论一公共行政一新公共管理的发展只是被动地映应社会矛盾而作出的头痛医头脚痛医脚式的创新。当社会运转效率低下时，效率就成为公共管理理论主导的价值取向，并依此改变公共管理的理论构架;当社会不公的矛盾激化时，公平便成为公共管理理论主导的价值取向，并依此重构公共管理的理论框架。倘若照此发展，公共管理理论就没有基本的价值理念和稳定的理论框架。这种创新模式不能保证公共管理理论超前于公共管理实践，并为之提供替示和指导。和平与发展、公平与效率、稳定与革新是公共管理面对的永恒主题，这些主题的解决无不要求有人本的责任理念和科学的机制保障相结合。西方经济学也有过类似的割裂式发展的经历，从古典政治经济学到工具的经济学，都曾在世界性经济危机面前束手无策过。对经济学以这种模式发展的批评不绝于耳。经济学家彼得·德鲁克呼吁下一种经济学应试图兼有“人性”和“科学”两方面，经济学既是一种“人性”，一种“道德哲学”，又是一种严谨的“科学”，是以人性和责任为基础的经济学。目前，以“人性”分析为中心结合制度分析、数学模型分析的“新政治经济学”已经兴起。这一趋势值得公共管理学借鉴。
三、结构路径:从政府与社会之争走向政府、社会和市场混合