公共管理与政策评论篇1
关键词:地方政府;农村公共产品供给;决策机制
中图分类号:D63文献标识码:a文章编号:1003-949X(2007)-12-0029-03
从行政学发展历史来看,行政决策机制的选择有两种基本取向,一是以威尔逊为代表的传统公共行政的规则取向,二是以新公共管理为代表的现代公共管理的绩效取向｡当前地方政府农村公共产品供给决策机制有明显的规则取向特征,它在现实运行中存在诸多问题｡本文尝试以现代公共管理理论为基础,探讨地方政府农村公共产品供给决策机制创新,以期抛砖引玉,受教于同仁｡
1.现行地方政府农村公共产品供给决策机制存在的主要问题
现行地方政府农村公共产品供给决策机制是一种自上而下的行政命令式决策机制,有浓厚的规则取向,其主要理论
渊源是以韦伯官僚制组织理论和威尔逊行政理论为核心内容的传统公共行政理论｡这种决策机制强调决策规则与程序的核心地位,强调决策规则与程序和决策效率之间的密切联系,要求行政决策的制定和执行都必须遵循严格的规则与程序｡正如韦伯和威尔逊理论从诞生之日起就存在争议一样,建立在以韦伯和威尔逊理论为核心内容的传统公共行政理论基础之上的现行地方政府农村公共产品供给决策机制也是饱受非议,它在运行中至少存在下面几个主要问题:
1.1官僚制决策的效率悖论
效率是地方政府农村公共产品供给决策的内在价值追求｡现行地方政府农村公共产品供给决策机制,强调决策规则与程序和决策效率之间的关系,把决策者对决策规则和程序的服从作为实现决策效率最主要的手段,这本质上是对官僚制决策效率的推崇｡官僚制决策是否必然是有效率的?这种决策效率是否是我们所追求的?有关研究对此表示了质疑｡威廉姆・尼斯坎南认为,官僚总是“力图使其自由决定的预算最大化”[1],而且这种预算最大化追求与公共利益无关,“对于任何一位官僚来说,因为他的信息的有限性和其他人的利益冲突,无论他个人动机如何,都不可能按照公共利益来行动”[2]｡韦伯在认可官僚制在精确性､稳定性､可靠性和纪律严明方面的优势的同时,也对官僚制扩张对自由价值的威胁表示出担忧,他写道,“面对势不可挡的官僚制化趋势,究竟如何才能保存个人行动自由呢?”[3]戴维・毕瑟姆更是认为,“官僚制固有的信息和组织能力通过保密和自我封闭,变成为一种反民主力量的过程,以及促使官僚制沿着这一方向发展的特定压力｡”[4]众多研究都表明,以官僚制决策为核心的行政决策机制并非必然是有效率的,而是面临一种效率悖论:一方面官僚制决策具有速度､统一和严格的服从等效率优势;另一方面官僚制的自我扩张又很容易损害决策效率,并且强大的官僚制权力会对自由和民主等价值构成了威胁｡现行地方政府农村公共产品供给决策机制也同样面临这样的效率悖论,一方面地方政府以行政命令式的决策方式供给农村公共产品具有速度快,执行容易的特点,另一方面却存在农民参与不足和所供非所需等问题｡
1.2公共精神的沦丧
地方政府农村公共产品供给决策是地方政府公共行政的重要组成部分,而公共行政有别于私人行政的关键特征是它的公共性｡公共性要求公共行政权力来源于公共授权,其运行要处于公共监督之下,并且行使公共行政权力的行政人员要具有为公众服务的公共精神｡以传统公共行政理论为基础的现行地方政府农村公共产品供给决策机制特别强调决策者对决策规则和程序的服从,它在相当程度上使决策者成为了决策规则与程序的附庸,忽视了决策者的公共精神对于地方政府农村公共产品供给决策的积极价值｡它把对决策规则与程序的遵循作为评价决策的标准,而没有把决策者是否在决策过程中秉承公共精神纳入评价标准,把遵守规则置于价值选择的首位,而忽视追求公共利益的公共精神｡
1.3公众价值的边缘化
农村公共产品供给的服务对象和受益对象是农村公众｡公众性是农村公共产品公共性的具体体现,它要求地方政府农村公共产品供给决策强调公众参与性,强调公众价值,而现行地方政府农村公共产品供给决策机制却很容易导致公众价值边缘化｡现行地方政府农村公共产品供给决策机制只重视来自政治方面的输入,如中央政策等,而忽视公众的反馈,忽视管理过程中的公众参与｡事实上,“许多公共服务的用户本身就是实际上的协作生产者”,[5]公共产品供给离不开公众的参与,以农村教育产品供给为例,没有家长和学生的配合,教师根本就无法有效教学｡因此,在这个意义上,现行地方政府农村公共产品供给决策机制忽视了管理过程中的公众参与,使公众价值被边缘化｡
2.地方政府农村公共产品供给决策机制创新的基本原则
与以威尔逊为代表的传统公共行政不同,以新公共管理为代表的现代公共管理更倾向于建立绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策机制,要求决策者以结果为导向,向决策绩效负责,而不仅仅是向决策规则和程序负责｡鉴于现行地方政府农村公共产品供给决策机制所存在的各种问题,我们认为建立绩效导向的决策机制是地方政府农村公共产品供给决策机制创新的目标选择,它必须遵循以下几个新公共管理的基本原则｡
2.1绩效标准
现代公共管理理论对传统公共行政理论的行政效率标准提出了质疑,尤其是威尔逊的行政效率标准｡在威尔逊看来,“良好行政的规则”就是行政效率的体现,文森特・奥斯特罗姆把威尔逊的行政效率观概括为“等级制组织的完善会使效率最大化,在此效率尺度为花费最少的钱和做最少的努力”｡[6]现代公共管理理论则认为,等级制组织的完善并不必然意味着行政效率的提高,“花费最少的钱和做最少的努力”也并不意味着正确的行政效率｡效率只是一个简单的投入产出比,它并不能体现政府公共事业管理的所有价值追求｡现代公共管理理论用“绩效”这一概念取代了“效率”,地方政府农村公共产品供给决策的绩效标准不仅要求“花费最少的钱和做少的努力”得到最大的产出,还要求这些产出是有效的,也就是说不仅要有效率,还要有效果｡因此,地方政府农村公共产品供给决策机制创新要遵循绩效标准｡
2.2自由与责任对等
传统公共行政强调规则与程序对于行政效率的重要性,在一定程度上导致了决策者成为了决策规则与程序的附庸｡现代公共管理更注重决策者主动性的发挥,要求把决策者从“繁文缛节”中解脱出来,使他们成为具有“企业家精神”的管理者｡它有两条核心原则:一是通过放宽对工作资源使用的管制来“让管理者可以管理”;二是通过明确说明对管理者的期望,并对照这些期望来衡量他们的成绩,从而“使管理者愿意管理”｡如果管理者没有管理上的自由,要求他们对绩效负责是不合理的;而如果管理者的表现无足轻重,那么给予他们工作上的自就会显得不够谨慎｡[7]正如法学强调权利与义务的对等一样,现代公共管理理论强调自由与责任的对等,它一方面主张决策放权,给予决策者以决策自由,以发挥决策者的主观能动性,另一方面,又强调决策者的责任,也即决策者必须对的决策的结果(绩效)负责｡因此,地方政府农村公共产品决策机制创新要遵循自由与责任对等的原则｡
2.3公众参与的民主价值
在传统公共行政中,公众参与主要是在政治领域,也就是通过选举来表明公众的政策偏好和彰显公众参与的民主价值｡现代公共管理理论,把政府管理过程视为一种公共服务的提供过程,认为地方政府应该充当更积极的角色,因为“地方政府离客户更近,能针对当地的需求和利益对服务进行调整”,[8]并且有利于公众参与到公共服务过程中来｡在现代公共管理中公民参与的民主价值得到了更充分的重视,他们不仅仅被看成是公共服务的消费者､协作生产者,而且被认为是管理过程的重要参与者｡现代公共管理认为公众参与政府管理,不仅仅是一种改善绩效的手段,它本身就是一种绩效的体现,因为民主是政府管理绩效的内在价值诉求,而公众参与政府管理过程本身就是民主价值的具体体现｡因此,地方政府农村公共产品决策机制创新要对农民参与给予更多的关注｡
3.地方政府农村公共产品供给决策机制创新的主要途径
通过对现行地方政府农村公共产品供给决策机制运行中存在问题及其创新所应遵循的基本原则的分析,我们认为当前应着重从以下几个方面着手构建绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策机制｡
3.1建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效评估机制｡
绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策机制的一个重要的特征,就是把绩效作为衡量地方政府农村公共产品供给决策的核心标准,把绩效作为激励和约束决策者的重要手段,因此建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效评估机制就成为首要的任务｡
地方政府农村公共产品供给决策绩效评估机制是评估指标体系､评估主体､评估程序和评估申诉等要素之间相互关系的总和｡建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效评估机制也就是要优化各要素以及各要素的组合,具体可以从以下几个方面着手:一是要构建科学的评估指标体系｡要根据具体农村公共产品供给的客观属性构建科学可行的地方政府农村公共产品供给决策绩效评估指标体系,把定性指标和定量指标有机地结合起来｡二是要构建多元主体评估机制｡把上级评估和下级评估､内部评估和外部评估､综合评估和专业评估有机地结合起来｡三是要对评估程序进行合理的制度安排｡程序是否规范直接影响着绩效评估的质量,[9]因此,必须在对地方政府农村公共产品供给决策程序进行科学设计的基础上,对评估程序进行科学的制度安排,以制度的形式把评估程序规范下来｡四是要建立评估结果申诉机制｡由于评估过程的复杂性,评估并非总是准确的,而评估的结果又往往与评估对象的利益密切相关,因此必须建立评估结果申诉机制,允许评估对象在对评估结果的不认可的情况下向上级部门提请申诉,以维护评估对象的正当权利,保证评估的公正性｡
3.2建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制｡
根据自由与责任对等的原则,绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策机制要求决策者承担相应的决策责任,这就需要建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制｡
地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制涉及到“由谁来问责”､“就什么问责”､“如何问责”和“问责的效果如何”四个方面｡“由谁来问责”是问责主体的问题,在问责主体的选择上要坚持主体的权威性和多元性,权威性是问责力度的保障,而多元性是问责合法性的保障,因此,要把人大问责､上级问责､社会问责和市场问责结合起来｡“就什么问责”指的是问责的事项,绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策责任机制所涉及的问责事项主要是决策的绩效｡“如何问责”指的是问责的程序问题,没有一套科学可行的问责程序,问责就无法有序地进行,因此,要建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制就必须制定一套科学可行的问责程序｡“问责的效果如何”指的是问责的结果问题,如果仅仅是“问责”,而不就责任的履行情况进行奖励与惩罚,问责就失去了其应有的激励与约束作用,因此,建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制就必须建立一套科学的奖罚机制｡
3.3建立健全地方政府农村公共产品供给决策公众参与机制｡
在现代公共管理理论框架中,公众参与是手段和目的的有机统一｡一方面,农村公众作为农村公共产品供给的协作生产者,把农村公众吸收到农村公共产品供给决策过程中来,有利于提高决策的科学性和管理的有效性;另一方面,农村公众直接参与公共产品供给决策过程也是民主的一种重要形式,是一种超越传统选举民主的新型参与民主,具有重要的民主价值｡托克维尔曾说过,“个人是本身利益的最好的和唯一的裁判者”,[10]农村公众作为农村公共产品的最终消费者,对于农村公共产品供给决策绩效拥有最权威的发言权,因此,建立健全地方政府农村公共产品供给决策公众参与机制,让农村公众以各种形式参与到地方政府农村公共产品供给决策的各个环节中来,把公众满意度作为最重要的绩效指标是构建绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策责任机制的必然要求｡具体而言,一方面要做好决策信息公开,保障农民的知情权,另一方面则要建立各种灵活的机制使农村能有效地参与农村公共产品供给决策｡
参考资料:
[1][2][美]威廉姆・尼斯坎南.官僚制与公共经济学[m].王浦劬等译.北京:中国青年出版社,2004:275,038.
[3]weber,m.(1978)economyandSociety,2vols.Berkeley,Ca：UniversityofCaliforniapress.especiallypp.1403
[4][英]戴维・毕瑟姆.官僚制.韩志明,张毅译.吉林：吉林人民出版,2005:116.
[5]whitaker,Gordonp.(1980).”Coproduction：CitizenparticipationinServiceDelivery.“publicadministrationReview40(may-June)：240-246.
[6]文森特・奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[m].毛寿龙译.上海:三联书店,1999,p36.
[7]经济合作与发展组织.分散化的公共治理[m].北京：中信出版社,2004:40.
[9]彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价研究[m].湖南：湖南人民出版社,2004:30-31.
[8]彭国甫.地方政府绩效评估程序的制度安排[J].求索,2004,(10).
公共管理与政策评论篇2
关键词：政策评估；评估现状；完善途径
随着我国社会主义特色建设脚步的不断加快，公共政策评估已经成为当前政策执行、政策监控、政策终结以及政策结果的重要过程，这个过程对当前政策所达成的目标效果有着深远的影响。当然，政策评估体系如何按照特定的方法、科学有效的可行性进行效益和效果认定分析是当前所要面临的首要问题。
一、公共政策评估的基本理论
政府作为公共政策评估的主要组织者和决策者，其在公共评估体系中占据着主导地位，政府作为公共政策的主体，有效地发挥出政府的职能将是公共政策评估的重要方向。其基本理论可以从两个方面进行论述，一方面是政府职能决定论，另一方面是行政效能决定论。政府职能是国家行政管理的根本，也是行政管理的最根本体现，从行政评估职能可以体现出国家行政管理的基本内容。政府职能涉及国家安全和社会稳定，作为基本政策统治的基本内容，其覆盖了经济职能、文化职能，是确保经济稳定、文化生活的基本。行政职能是国家行政机关的工作人员完成行政活动以及功能的重要体现，这种体现是效益和效率的综合表现。其评估的基本制度是公共政策评估体制运行的基本框架，对公共政策评估起着决定性作用。
二、我国公共政策评估的现状
1.评估主体过于单一。当前我国公共政策评估主要以政府机构为主，评估主体过于单一，缺乏以社会性质和社会公众组织为主导的组织的参与，在实际评估过程中，只会注重于自身的评价，从而忽略相对人群和社会组织评价的重要性，这对公共政策的长期发展很不利，最终将导致政策意愿偏离。例如，国企和政府机构的改革等，需要多方调查和论证、评估方可出台，缺乏社会组织的参与，在地方政府素质参差不齐的影响下，会影响公共政策的公正性和合理性。
2.评估体系和方法不完善。政府机构作为公共政策评估的主导者，在评估中由于多数人员并非内行人士，其在评估过程中只会将评估意向偏向价值。尤其是随着我国经济的改革速度不断加快，人们的思想道德观念已经偏离传统的是非观念，这种思想道德观念的转变将会直接影响着评估体系的公正性，也会导致公共政策的评价更加偏向于价值，更有甚者会导致腐败
3.缺乏有效的评估标准和评估方法。随着我国市场经济体制的不断完善，人们的思想观念受到好很大的改变，在实施公共政策评估过程中，会侧面引向政策的产出、侧向追求经济增长、侧向定性评估，我国当前政策的评估和国外有很大差别，这种差别源于政策评估内容对政策没有影响，缺乏实际力度。
三、完善公共政策评估的基本有效方法
1.完善公共政策评估体系。由于公共政策评估主体过于单一，造成公共政策的评估结果过于片面，只有多元化发展公共政策评估系统才能有效更善于评估不同的政策。通过规范政府和党的政策评估组织、设置独立的第三方评估机构、提高评估人员的专业性才能有效地完善公共政策评估体系。当然在完善的同时，还要综合考虑整合因素以及创新创意等。此外，公共政策的目标标准、效率标准以及公平公正性等都是完善公共政策评估体系的重要环节。
2.综合应用多重评估方法。在公共政策评估过程中，应采用合适的方法和有效的策略才能事半功倍的完成评估，引入评估方法是弥补评估方法单一的有效途径。利用定性和定量相结合、成本-收益与成本-效能相结合、社会经验和实际案例相结合等评估方法可以有效提高评估的效益与效率，同时也让评估结果更加令人满意。综上所述，我国公共政策的评估由于发展时间较短，在很大程度上受到政治因素和社会因素的影响，存在很大的不足和隐患，多参照国外先进的技术和案例，才能大幅度提高评估经验，有利于公共政策评估的发展。
作者:孙达单位:黑龙江科技大学研究生学院
参考文献:
[1]刘子森，朱友梅.对我国当前公共政策评估现状分析及完善途径的几点思考[J].和谐社会.2013(12):129,131
[2]尹娜娜.我国公共政策评估存在的问题及其完善研究[D].湘潭.湘潭大学,2012
公共管理与政策评论篇3
一、财政资金绩效评价的理论依据
财政资金支出绩效评价是财政资金支出管理的重要环节,财政资金支出绩效评价理论随着公共财政理论的发展而不断被补充完善,其主要理论依据有成本收益论、财政资金支出增长论、新公共管理。
二、成本收益论
西方经济学者认为,做经济决策时,要坚持经济效益原则,以最小的费用获得最大的收益,运用到财政资金支出的决策中时,就是最有效地使用财政资源,获得最大的社会政治经济效益。计算财政资金支出的成本与效益很复杂,他包括多种不同类型的成本与效益。主要有两大类,即实际的成本与效益、虚假的成本与效益。在实际的成本与效益分析中,又分为直接的成本与效益、间接的成本与效益,中间的成本与效益、最终的成本与效益、无形的成本和效益等。
财政资金支出的过程,实际上是社会资源的耗费过程。而社会资源同人们需要相比总是存在着稀缺性。财政资源也同样存在稀缺性。财政资源基本上是由税收收入组成。税收收入是人们为购买公共产品而付出的代价。人们在购买公共产品的同时,存在购买私人产品的机会成本。而人们愿意以纳税的方式购买公共产品,这表明了人们从公共产品中获得的效用不少于从私人产品中获得的效用。财政产品给人们提供的效用大于或等于私人产品给人们提供的效用,这就意味着社会资源达到有效配置状态,同时意味着财政资金支出的效率性。另一方面,某些公共产品由于具有非竞争和非排他的特性,往往不能由市场或私人提供或者即使可以提供但成本很高,由政府部门提供公共产品可能表现为相对的高效,而非绝对的高效,因为政府及相关部门在提供这些公共产品时具有很强的垄断性,缺乏竞争的压力,因此,要想获得最大效益就需要有外部监督和评价的力量,对财政资金支出进行绩效评价并将评价结果与部门业绩、个人利益相挂钩则能获得这种监督的力量。由此,要获得财政资金支出的最大效益有赖于对财政资金支出实施绩效评价。
三、财政资金支出增长论
德国柏林大学财政经济学者瓦格纳于1882年提出了“财政资金支出不断增长法则”。认为一国政府的财政资金支出与经济增长之间存在着正相关的函数关系。即随着国家职能扩大和经济的发展,要求保证行使国家职能的财政资金支出应不断增加。为满足行使国家职能的需要,要么采取增税政策和增发国债政策,要么采取提高财政资金支出效率的政策。在经济增长没有质的飞跃前提下,采取增税政策是不明之举。因为增税抑制了经济发展。虽然采取增发国债政策在一定程度上不但不会抑制经济发展,反而会促进经济增长。根据巴罗-李嘉图等价原理,国债是延迟的税收。国债的发行规模仍要受一国的经济实力所限制。从这种意义上说,采取提高财政资金支出绩效评价政策是切实可行的。
财政资金支出主要用于提供公共产品和服务。随着经济的发展,这些公共产品和服务越老越会制约一国经济的发展。因此,要及时提供适应经济发展需要的产品或服务,并且不断提高公共产品或服务的质量。这世界上是要求财政资金支出要有效益。如何考核财政资金支出的效益状况,依赖于财政资金支出绩效评价体系的建立。
四、新公共管理理论
20世纪70年代起,针对政府规模庞大、缺乏效率以及政府官员等问题,西方国家掀起了一场以改造政府为主要内容的“新公共管理运动”。这场运动以经济学中的新自由主义思潮、政治学中的财政选择理论以及工商企业管理为理论基础,并以信息技术为依托,席卷了整个西方世界,使得西方国家的公共管理思想与方法进入了一个新的时代。新公共管理理论主要包括以下内容:①注重政府政策职能与管理职能的分离。新公共管理理论认为,公共组织可以分为政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织。其中,政策组织完全属于政府意义上的组织,规制组织既可以是政府组织也可以是非政府组织,而服务提供组织和服从型组织基本上可以是非政府的组织。②注重将私营部门的管理方式引入公共部门。新公共管理理论强调政府应广泛采用企业经营部门成功的管理手段和经验,主要包括实施明确的绩效目标控制、重视人力资源管理、强调成本一效率分析、全面质量管理,主张全面的货币化激励等。③政府部门应放松严格的行政规制,实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对传统财政行政重遵守法规轻绩效测定和评估的做法,主张放松规制,实行严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据目标对完成情况进行测量和评价,加强对财政服务部门的绩效评价。财政服务部门的绩效评价内容包括效率和成本效益、顾客满意度、投入产出比率、服务质量等方面。在实践中,绩效评价主要以3e为标准,即economy(经济)、emciency(效率)、effectiveness(效益)。在具体操作中可以根据工作特点和组织性质设计的一系列指标体系,进行量化分析。在此理论基础上,政府财政资金支出的绩效评价成为新公共管理理论所提倡的绩效评价的重要组成部分。
参考文献:
公共管理与政策评论篇4
关键词：npm；公共政策；政府理论
abstract：Fromtheangleofpublicadministrativepathevolution，thispaperexpoundstheemergence，characteristicsandtrendsofnewpublicmanagement(npm)，onthebasisofthis，makesdetailedexplanationoftheimportanttransitionofthemaking，enforcement，evaluationandsupervisionofpublicpolicyintheperspectiveofnpm，andmakesvaluereflectionforthis.
Keywords：npm；publicpolicy；governmentaltheory
一、变革与回应
纵观美国的行政思想史，历来存在着主义和管理主义的两种基本倾向。主义关注社会公正、民主和回应性；而管理主义更聚焦效率准则。两种倾向相互斗争、相互影响，形成了波澜壮阔的公共行政研究和实践途径的变迁历程。而npm(新公共管理或被称为新管理主义)的产生、逐步实行正是公共部门管理理论与实践对这种变革的自我回应。
(一)变革：公共行政古典途径的式微与公共行政实践途径的演化
公共部门行政理论的研究和实践经历了从古典学派研究途径的式微到管理途径和政策途径再到新公共行政的历史沿革过程。
1.公共行政古典途径。基于威尔逊的政治行政二分法和韦伯的官僚制理论，公共行政的古典学派形成了自己研究和实践途径的核心模型：职位应该与人员相分离；公共部门治理的规则取向；控制严密的组织结构有助于提高公共部门的效率；目的不等于手段，事实不等于价值，技术不等于民主，手段、事实和技术是公共行政的内在要素，而目的、价值和民主是外部要素；公共部门的动力与私人部门的动力存在根本的差异，以至于该动力模式最具风险而成为后来公共选择学派轻易捕获的猎物。
2.B途径与p途径。在古典途径达到其顶峰时，1938年的巴纳德在其《经理的职能》论述的组织理论可以说是寻求一种全新的公共行政分析途径的第一个重要尝试。巴纳德认为，公共行政应该从权威转向协作；协作必须围绕组织目标；协作需要管理。显然，在巴纳德的组织理论中已经预示着管理途径(B途径)。而1947年西蒙的《管理行为》终于促推了B途径成为公共部门研究的核心理论。其基本模型可以简要概述为四个逻辑基点：公共部门的行动即是公共目标的实现；公共治理等于根据目的自由地选择适当手段；公共决策是有限理性决策；是令人满意的决策而不是最优的决策。在古典途径之后，新的公共部门分析途径并不仅仅限于B途径。政策途径(p途径)作为填补古典途径之后出现空白的另外一种尝试，于第二次世界大战之后被一些政策分析家提出，与B途径分庭抗礼。它的理论模型是：公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期；政策制定与政策执行是不可分的；分权的政策执行比自上而下的政策执行更有效；政策周期主要是政治过程而非管理效率；在政策执行过程中，政策网络比科层组织效率更高。
3.新公共行政(npa)。1948年美国青年学者沃尔多在其《行政国家》一书中就明确的宣告了古典的公共行政学派的衰落。1967年沃尔多邀请一批年轻的学者齐聚锡拉丘兹大学的明鲁布卢克会议，探讨和形成了后来被人们称之为新公共行政的一些基本观点。总的看来，npa是以新左派意识形态为基本精神，试图威尔逊的“政治-行政二分法”及主流行政学的效率范式，重新建立公平、正义、主义等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明鲁布卢克会议以及《黑堡宣言》我们又看到了新公共行政的悄然变化。这种变化逐步趋向于效率追求的管理主义。
(二)回应：作为一种实践运动的npm
作为一种实践运动的npm，开始于20世纪80年代初期。其根本原因在于西方20世纪50年代后因实施的凯恩斯主义国家干预政策留下的后遗症，加之战后教育的发展和信息通讯的流通增长所带给公民主体意识的增强，以及社会复杂性增加所导致的“不可治理性”(ungovernalibity)。这种不可治理性主要体现在两个方面。首先是政府的权威危机，20世纪60年代后期以来政府权威的合法性降低，公众对政府越来越不信任和持怀疑态度；其次是政府的财政危机，20世纪以来西方采取的福利国家模式等因素造成政府财政支出的快速增长和经济增长的相对减速。面对这些危机，一些西方国家在20世纪70年代末期开始了持续的国家行政改革。具体而言，npm产生是缘于公共部门对一些相互关联的紧迫问题作出的一种回应。
1.公共部门面临的抨击。政府在实际收入下降的同时面临着服务水平不变或提高的政治要求。其唯一的出路就是提高生产力，所以公共部门的低效率将面临激烈的抨击：(1)“规模”方面的批判，对于瓦格纳公共政策定律的否定。瓦格纳认为，大规模的公共部门是发达经济的特征。当国家随着工业化和都市化的进程而达到更高富裕程度时，公共部门的扩展是必然的趋势。然而有学者论证了政府规模过于庞大而浪费了过多的紧缺资源。虽然目前政府经费的削减几乎成为一种普遍现象，但是其作用已经在下降。(2)“范围”方面的批判，政府本身对经济介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的方法，比如私营化改革。(3)“方法”方面的批判。“方法”指的是公共部门对社会资源的配置效率和技术效率即组织的内部效率。官僚体制几乎成为低效率的代名词，人们越来越认为官僚制的方法必定会造成工作无起色和效率的低下。
2.经济理论的变革。官僚制组织中的高层人员所信奉的公共行政理念正在被经济学思想取而代之。著名经济学家弗里德曼的经济自由主义观点冲击了主义理念主导下的官僚政治；新古典主义经济学促使政府内外的政策制定和提供服务方面较多地利用了市场机制；而公共选择理论、委托理论和交易成本理论已经开始融合到公共部门新型管理模式中。
3.私营部门的变革。政府的行政能力愈发成为国家的核心竞争力。对于全球化背景下私营部门迅速变化的现实，要求公共部门与之相适应。公共部门的管理和效率对私人经济与国家竞争实力有所影响。事实上，随着新公共管理在许多国家的实施，私营部门的变革直接导致了公共部门的变革。
4.技术的变革。技术变革促进了所有各种社会变革。如信息技术促使管理的变革，由于信息的共享促使等级制度组织变得扁平化；“办公室”概念的变革；戈尔报告中的电子化政府(1993)；我国的电子政务的建设等。飞速发展的技术已经成为公共部门管理变迁的重要推进器。
npm的出现，标志着早期改革发生了一种变化。它在理论和具体方案方面不像以前的公共管理那样，只是在公共行政内部进行技术性的专业化，其目标在于取代传统的公共行政模式，它不只是对公共部门进行改革而且表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。npm作为政府管理公共部门方式迅速变革的最显著的标志，缘于新公共管理对于公共行政实践领域和研究途径不断变迁的回应。从某种意义说来，它体现了在政府理论发展中和实践中寻求一种学科的整合。
二、特征与趋势
npm也许是20世纪最后20年中公共行政领域谈论最多的话题。从发生学上看来，npm本来只是一场公共行政改革的实践运动。然而随着其在一些发达国家政府改革中深入开展和影响的扩大，众多学者开始从哲学基础、价值目标、方法论及具体实践等各个层面进行探讨和总结，使其甚至逐渐成为一种具有新颖范式的规范理论。从国外理论家经典论述和国内学者对npm的阐释中，可以总结出npm的基本特征与发展趋势。
(一)国外学者关于npm的经典阐释
1.“新泰勒主义”。波利特(pollitt)发现了新公共管理模式中的管理哲学，并将其称为“新泰勒主义”(1990)。他在《管理主义与公共服务：盎格鲁与美国的经验》一书中认为，新公共管理主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论方法技术及模式在公共管理中的应用。波利特论述道，官方文件反复重申，核心问题在于制定明确的目标，发展出用以测量目标实现情况的绩效指标，以及通过功绩奖励、职位升迁等奖励方式来突出那些取得“成效”的人。如何加强生产线管理并为其提供适当的激励是一个永恒的主题。对于工作中的规范、信念及渴望的复杂性，……或者对于决策方面存在的认知偏见等复杂的问题，政府官员似乎并没有多少认知(如果他们真的还有点认识的话)。
2.西方行政学者帕得里夏·格利尔(patricia·Greer)概括了新公共管理的内涵：公共服务组织的分散化；对公共管理人员实行任期与激励；公共服务的供给与生产相分离；强调降低成本；从重政策转向重管理，注重绩效评估；从程序转向产出的控制与责任机制。
3.联合国教科文组织(oeCD)将新公共管理主义界定为：转移权威，提供灵活性；保证绩效，控制和责任制；发展竞争和选择；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。
4.“再造政府”。奥斯本和盖布勒的《重塑政府》作为新公共管理的代表性著作，认为必须“重塑政府”。他们为打造企业型政府提出了十大原则和五大战略：大多数企业型政府鼓励提供服务者之间的竞争；它们授权给公民，将控制权从官僚制组织转移到社区中；它们在评价各种结构的绩效时，关注的是结果而不是投入；重新把服务对象界定为顾客并赋予其选择权；以目标而非以规则和规定为导向；防止问题的发生而不仅仅是事后的的补救；致力于赚钱而不是花钱；实行分析，引入参与管理；它们宁可采用市场机制而不是官僚机制；不仅重视提供服务，而且激励所有的部门(公共的、私人的、志愿的)为解决其社区问题付诸行动。
五大战略是：核心战略—明确组织目标；后果战略—创设绩效后果；顾客战略—将顾客置于驾驶员的位置上；控制战略—将控制从中央和高层移走；文化战略—创造企业家文化。
5.npm。作为npm这一名称的首创者英国学者胡德(Hood)则观察到公共行政更多的内部变化。他认为npm包括了七个要点(1991)：公共政策领域中的专业化管理；绩效的明确标准和测量；格外重视产出的控制；公共部门内由聚合趋向分化；公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。
(二)国内学者关于npm的阐释
近年来，国内学者也对npm的理论及其研究范式作出概括。陈振明教授认为npm的理念主要包括八个方面：强调职业化的管理；明确的绩效标准和绩效评估；战略管理和项目预算；提供回应；公共服务机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的改变。
(三)npm理论范式与实践特征的基本共识
综上所述，npm主要是试图在公共部门引入市场机制，采用私人企业管理的方法，加强竞争和市场导向来改善行政绩效，倡导管理者的管理。关于它的研究范式和在实践运动中达到的基本共识，一般认为有以下几个方面。
1.借鉴私人企业的管理方法。npm认为，公共部门和私人部门并不存在不可逾越的鸿沟，他们之间有好多共性，可以互相学习。私人部门在创新能力、经济、效率、效能等方面都优越于公共部门的管理。因此公共部门要运用私人部门的管理模式和方法如绩效评估、战略管理、顾客至上和结果控制等。
2.公共部门的产品和服务的市场化。npm主张用市场的力量来改革政府，在公共部门引入商场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共产品和服务供给的效率。公共部门的市场机制主要包括民营化。通过业务合同出租，建立政府与私人部门的伙伴关系。通过市场化来缓解政府巨大的财政压力，弥补政府作为公共产品和服务唯一供给者的不足，以此来改善政府运行机制，提高政府运行效率。
3.公共服务的顾客取向。npm认为政府的社会职责是根据顾客的需求来向其提供服务，政府应该以顾客为取向，只有顾客驱动的政府才能满足多元化的社会需求并促进政府服务质量的提高。政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是富有社会责任的企业家，公民则是其消费者和顾客。由于政府与公民关系的重新界定，政府要满足顾客多样化的需求，征求他们的意见，提供回应性的公共服务。
4.实行绩效评估。npm所倡导的绩效评估就是通过科学的方法、程序和标准，对公共部门的成就、业绩做出客观公正的评价。其内容主要包括成本效益、顾客满意度、投入产出比率、服务质量等。在实践中采取3e(经济、效率、效能)标准。更加关注公共部门直接提供的公共服务的效率，在公共部门之间营造竞争的环境。
5.政府的政策职能与管理职能的分离即划桨与掌舵的分离。“成功的组织是把高层管理与具体操作分开来……这使得政府以一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商。”划桨的人专注于一项使命并且把这项事情做好，而掌舵的组织则需要发现达到目标的最佳途径。通过这样来重塑、精简和提高效率。
三、转型与影响
npm理念主张政府作用的退缩与市场价值的回归。基于此背景下，西方政府公共政策的制定、执行、评估与监控发生了重要转型。
(一)npm理念下的公共政策制定
1.更加突出政府公共政策职能。政策执行主体由一元化的政府垄断到多元化的市场竞争的转变，使得政府不再是无所不包、无所不做的公共服务提供者。政府通过将公共服务职能转让给企业和社会，可以部分地甚至完全地从日常例行的公共事务中解脱出来，集中精力进行公共政策的制定、监督与评估，运用公共政策引导政府内外的执行机构有效地承担公共服务职能。政府由微观管理领域退回到宏观调控领域，政府规模缩小，职能减少，但职责更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，从而更好地为公众服务。
2.公共政策类型将发生改变。(1)宏观调控型政策取代微观操作型政策。在传统体制下，政府为“全能型”政府，政府职能的扩张使得政府政策必须涉及每个微观领域，触及社会生活的各个角落。而npm主张分权和权力下放，要求给予执行者自和灵活性，强调市场原则。因此，政府政策必然多为宏观性指导型政策，主要起引导与调控作用，注重的是战略制定与整体规划。(2)指令性政策向契约型政策转变。传统体制下，政府部门以上下级隶属关系为特征，政策也相应地多表现为强制性的命令式或指令式政策，依靠行政权力为后盾。而npm运动下由于执行机构的设立以及私营部门、社区组织的介入，使得这种隶属关系转变为契约关系。制定者对执行者的管理是建立在共识基础上的契约管理。两者不以权力为中介，而是以由合同或契约确立的权利为中介，政策多为协商合作式的契约政策。(3)事后救济性政策向事前预警性政策转变。传统体制下往往是等到问题出现甚至已经很严重了，才制定出相关政策进行补救，虽有“亡羊补牢”之功，但损失已经造成。而npm倡导市场竞争，要求对市场和顾客的需求变化作出迅速的反应。这就决定了政策的出台不应再是“事后诸葛”，而应该具有前瞻性，某种程度上应该是一种前瞻性公共行政。只有具备超前意识，具备较强的预见性，才能更好地发挥政策的作用。有效的政策应该预防问题的发生，而不仅仅是治疗问题遗留下来的创伤。
(二)npm理念下的公共政策执行
npm理念下的公共政策改革主要针对公共服务领域，而公共服务的提供过程很大程度上就是公共政策的执行过程。因此，npm取向的公共政策执行必然不同于传统的政策执行。npm理念下公共政策执行将表现出以下几种趋向。
1.新型的行政权力关系下政策制定与政策执行相分离。传统公共行政强调政治与行政截然分开，强调公务员保持政治中立，不得以党派偏见影响决策，从而强调政策制定与执行相分离。这保证了政策的稳定和持续，但也造成了官僚制组织的种种弊病。npm理念对此则持不同意见，认为行政本身具有浓厚的政治色彩，两者截然分开在现实中是不可能的，当代文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命就打破了文官政治中立的信条。npm理念既主张文官参与政治决策，增加对政治家的响应，同时又主张下放权力，给予执行者较大的权威以及灵活性与自由裁量权。显然，打破政治与行政的分离和坚持政策制定与执行的分离，两种主张在表面上是相互冲突的。这两者的冲突恰恰意味着npm运动下政策制定与执行将在一种新的调控关系下实现分离。这种新的关系主要体现为：第一，传统体制下两者的分离是在“政治中立”的原则下政治家与公务员两大系统的分离，政策执行者不得参与政策制定。而npm理念下政策制定与政策执行的分离则是在强调文官增强对政治家的响应的前提下公务员系统内部的分离。并不排斥一部分高级文官参与政策制定，并强调承担相应的政治责任，在两大系统之间起桥梁和纽带的作用。第二，传统体制下政策制定者对政策执行者的调控主要依靠层级制和严格的规章制度，事无巨细，均有专门化、标准化的规定加以约束，执行者缺乏灵活性、主动性。在新公共管理理念下，政策制定者则是依靠宏观性的政策调控二者关系，给予执行者以较大的灵活性和自，而不是简单地要求他们照章办事。政策制定与政策执行不再是完全截然分开的两部分，而是以灵活的方式实现分离。
2.政策执行主体走向多元化，政治权威体系由层级式结构转为扁平式网络。(1)政策执行主体形式由政府垄断的一元化趋于呈多元化。传统行政体制下政府垄断政策执行，政策执行主体呈一元化。npm运动则打破了政府垄断执行的一元化局面而主张多元化，认为政府在公共管理中最主要的职能是制定政策。政府虽然仍是政策执行的主要主体，但不是唯一主体。政府一方面应通过内部组织体制改革，进行分权和权力下放，成立具有独立法人资格的执行机构或半自治性机构，专门从事政策执行。另一方面，应通过外部私有化，将原本由政府控制或拥有的职能承包或出售给私营企业，准许私营部门进入公共服务领域，提供公共物品。此外，政府还应通过公共服务社区化，充分利用社会的社区、家庭、志愿者组织等基本单位，承担部分政策的执行任务。总之，多元化的主体表现为政府、自治或半自治执行机构、私营部门以及以社区为主的公众参与组织等多方力量。(2)政策执行主体间的权力关系呈扁平式。传统体制下，执行主体结构是与一元化垄断相适应的“官僚制”的金字塔式等级结构，主体与主体之间主要体现为自上而下的统属与规制的不平等关系，联系的纽带多为命令或指令，强调下级对上级的绝对服从。而npm运动在打破政府垄断的基础上也改变了主体间的关系。它将市场竞争机制引入公共服务领域，倡导公共部门与私营部门进入市场进行平等的竞争，主体间呈现扁平式的组织结构。在这样的结构中，主体间不存在强制式的命令，不再是以权力为纽带，而是形成了以契约与合同为基础的政策网络。调控主体关系的手段也由以行政权力为主转为以法律权利为主，通过主体之间的互动合作推进政策执行。也就是说，npm下的政策执行不再仅仅体现政府的统治，而是体现治理理念的一种形式，它“主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”
3.政策执行的逻辑基点由“官僚政治”转向“顾客”，由过程转向业绩。传统体制下许多政府部门并不知道自己真正的服务对象是谁，往往是为了政策执行而执行政策，为了体制的需要而执行政策，甚至为了迎合上级的好恶而执行政策。由于传统的政策执行只注重投入，不注重产出，片面追求效率而不计成本，不衡量效果，因此也就很难取得效果，甚至投入越多效果越差。公众无法从政策中获得应有的好处，传统体制还对服务市场或服务对象需求变化缺乏敏感的反应，追求整齐划一而忽视公共服务的多样性。npm则不同，它主张以市场和顾客为导向，认为政策执行是为了满足公众的需要，必须将顾客放在中心的位置。政府是受顾客驱使而不是受机构驱使，公共服务满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。为此，它强调主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的回应，改变单一的服务，根据不同的需求提供不同的服务。与传统体制不同，npm还重视执行的产出和质量，强调成本与效益的分析，主张发挥业绩测定的作用，按业绩付酬，按业绩管理，按效果作预算。“新公共管理运动下公共服务主体处于相互竞争的状态，只有能提供优质服务，令顾客满意的主体才能在激烈的竞争中立足，这将迫使各执行主体不断完善，不断创新，有利于公众利益的实现。”
(三)机遇和挑战：npm理念下的公共政策评估与政策监控
npm理念既有利于政策评估与监控的发展，又给二者提出更高的要求。传统管理体制由于不重视服务的效果与质量，相应的也不大重视政策的评估与监控。并且由于一元化体制的局限，对政策的评估与监控多属于政府内部行为，常常会因为内部关系复杂而流于形式或发生偏差，缺乏客观性，无法准确反映公共服务的真实情况。npm理念则不同。一方面，政策评估与监控受到应有的重视。将竞争机制引入公共服务领域，由公众自主地选择公共服务主体，就必须要向公众提供各个主体的业绩作为取舍的标准。同时，由于给予执行者较大的自由裁量权，如何保证政策朝着既定的目标前进，而不因主体的自身利益发生偏差要求政府充分发挥评估与监控的作用。因此，政策评估与监控被置于相当重要的地位；另一方面，由于政府不再包揽政策执行，而是站在公众的立场评估与监控其他执行者的活动，这样内部行为变为外部行为。政府与公众站在局外人的角度可以进行更为客观、更为真实的评估，更有利于及时发现问题，更好地进行监控。
然而，政策评估与政策监控也面临着严峻的考验。对评估而言，针对不同的执行主体采用什么样的标准进行评估以确保评估的公正公平，如何在评估中将经济效益指标与社会效益指标结合起来等问题都对其提出了更新更高的要求。对于监控而言，在主体形式多元化及传统行政权力的强制性弱化的前提下，如何保证利用合同契约监督执行的有效性，如何追究违约行为的责任，如何克服私营部门的短期行为对公众利益造成的损害等也是必须予以重视的新问题。
四、诘难与批判
很多学者认为从npm产生之日起就存在着诸多问题：效率优于公平吗？个体效益的聚合必然导致集体利益的实现吗？私营化就能提高效率吗？产品提供者和顾客的关系能替代政府与公民之间的关系吗？随着这些问题的提出，npm的实践将面临一系列的价值追问和伦理反思。
(一)公共性的缺失
公共部门与私人部门是不同的。如果仅由企业的管理来取代公共部门的管理，势必造成公共性的缺失。而离开了公共性的诉求，公共管理就失去了自身的方向与宗旨，就会失去其制定政策进行统治的合法性基础。
(二)虚化了民主与伦理价值
弗雷德里克森认为，广义的公共行政除了管理的价值外，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值。但是npm强调的3e却造成了公共管理核心价值的弱化。正如弗雷德里克森所说，政府企业化的运作改革让我们付出了相当大的道德代价。为此他在3e标准上增加了公正(equity)而形成了4e准则。
(三)政府可能规避其他公共责任
一旦以提高效益作为公共管理者行动的指南，那么由于公共部门效益概念的模糊性及凸显效益所需较长时间的特点，就很容易成为公共管理者寻找逃脱公共责任的借口，从而助长了官僚机构的官僚习气。政府责任不仅限于发展经济，还应该承担引导整个社会文明发展进步的公共责任。
(四)非适当性顾客隐喻
npm倡导构建顾客导向型政府，固然可以提高公共服务的满意度。然而从学理而言，公民作为一个政治概念与作为经济概念的顾客存在着质的差异。公共服务的消费者不仅仅是顾客而更重要的是公民。公民是社会的主人，应该是公共服务的提供者参与者和决策者，不仅用脚投票还用手投票。顾客的不当隐喻把政府与公民的关系理解为单向度生产者与消费者经济关系是很不当的。
(五)腐败也会在民营化中滋生
基于新制度经济学的委托理论的考察，当组织从政府模式转向企业模式时，腐败和不道德行为有增加的倾向。美国公共管理学家弗雷德里克森认为，最为重要的是政府公民精神的培养和树立。如果政府组织中公民精神倾向强，政府组织将努力集中于公共服务、公共利益及有效政府的构建上；而如果政府组织中持私人利益的观念倾向强，将会增加腐败和不道德行为。
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公共管理与政策评论篇5
关键词：公共政策政策评估标准生产力
公共政策是以政府为主的公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与和连续的抉择以及具体实施而产生效果的途径，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。这一概念表述了公共政策的主体、手段、目的，尤其突出其目的性。
公共政策的目的性表现在公共政策的成败上，这就使政策评估在公共政策中占据重要的地位，缺少政策评估，一项政策就不能称之为政策。公共政策评估如何进行，即公共政策评估都有哪些标准，以此对公共政策成败做出判断，本文试就其作些探讨。
一、公共政策评估概念的界定
尽管目前对政策评估的研究很多，但对于政策评估的概念却没有一个统一的、被绝大多数学者接受和普遍认同的定义。
陈振明认为，所谓公共政策评估，是指依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息。林水波、张世贤认为，政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，收集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，又无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用”。
以上学者从不同的角度和方面分别对政策评估进行界定，综合各方观点，本文倾向于这样的界定：公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断，评定并由此决定政策变迁的活动。
二、公共政策评估的标准
邓恩在《公共政策分析导论》中将评估标准分为六类：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。我国台湾学者林水波、张世贤在《公共政策》一书中认为评价标准由八个方面：投入工作量、绩效、效率、充足性、公平性、适当性、执行力、社会发展总指标。张国庆在《现代公共政策学导论》中提出政策评估的首要标准和次要标准的概念。针对公共政策及其活动全过程的各个环节的结果的价值进行评估，评估的标准应该包括下列标准。
1.政策的目标标准
评价一项公共政策是否成功的重要标志就是看政策执行后能否在预定的时间内完成其所确定的目标。那么，在评估政策时，把制定公共政策时所要达到的标准或目标同在一定时间限度内执行政策所达到的目标相比较来进行评价。如果公共政策在预期时间内取得的成就同制定政策所定的标准一致，那么，很明显这项公共政策是很成功的，达到了预期的目标。反之，没有达到所希望达到的目标，说明这项政策是不成功的。
2.政策的投入标准
一项政策从提出、列入议事日程、制定、执行等各个环节都需要大量的人力、物力、财力、信息等各种资源。这个标准要衡量一项政策所投入的各种资源的质量和数量，其实质就是从资源投入的角度来衡量决策机构和执行机构所做的工作，也就是政策评估的成本问题。因此，投入成为政策能否取得成功的重要因素。
3.政策的公平、公正标准
公共政策是政府依据特定时期的目标，在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则，公平性是公共政策的重要特征和体现。政府在制定公共政策的过程中为了实现帕累托最优，就必须注意通过利益的再分配或补偿等方式给予那些受损的合法利益以合理的补偿，以体现和照顾最大多数人的利益。因此，公共政策是否成功的重要标准之一就是看是否体现的政策的公平和公正，是否体现和维护了最大数的利益。
4.政策的效率标准
经济学上讲究经济效率即投入和产出的关系，经济效率要求产出必须大于投入。政策的效率标准是衡量政策取得效果所耗费的政策资源的数量，通常体现在政策投入与政策效果之间的比率和关系。政策效率的高低往往反映出政策本身的优劣和政策的执行状况。
5.公民参与、回应政策的程度
由于公共政策主要实现大多数人的利益，因此，在制定政策的过程中公民的参与与回应必不可少，而公民的参与和回应程度高低是衡量政策是否成功的重要标准。一项公共政策不论关系到全体或一部分人的利益，只要政策对象认为满足了自己的利益，就会对这种政策有着积极的回应。反之，政策的回应程度就低。这也是评价政策是否成功的重要标准。
三、中国特色的评估标准
国内政策学者陈振明归纳出的政策评估的五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。根据台湾学者吴尧峰先生对生产力评估标准的综合与整理，生产力标准的内涵体现了效率标准和绩效标准的统一，在某种程度上也涵盖了政策评估的妥当性和回应度标准，从中国目前所处的发展阶段和公共政策的本质功能上看，生产力标准是当今中国公共政策评估最根本和首要的标准，其原因主要有以下几个。
首先，生产力标准既是评价一个党、国家战略方针的根本标准，也是评估每一项政策的根本标准。一项政策的正确与错误、好与坏、进步与落后，归根结底取决于它有无或在多大程度上解放生产力、促进生产力的发展。
其次，生产力标准最能体现公共政策的公共性和公共精神。从公共政策的实质与功能上看，政府作为公共性的代表，它所依据的是社会公共利益，通过公共政策的制定、实施和评估，来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实，达到持续不断的发展公共利益的目的。
再次，从现代公共政策环境来看，公众要求政府既是廉价的，又是有效的。为解决这一冲突，作为政府公共管理和提供公共服务主要手段的公共政策，它的首选价值就是提升政府机关的生产力，推动社会生产力的发展，回应公民社会对政府的需求，树立政府在公众之中的良好形象，这就决定了生产力标准在公共政策评估标准中的首要地位。
最后，生产力标准也涵盖和统率了公共政策评估的其他标准，如绩效标准，如何最有效达到预期政策目标；效率标准，是否以最小的投入得到最有效的产出；回应度标准，是否满足政策对象最迫切的需要。此外，生产力标准与公正标准也是统一的，公共政策越是符合公正标准，社会越是公平，每个人的贡献与所得越是一致，每个人的劳动积极性便越高。从而越能促进政府和社会生产力的发展，也就越符合生产力标准。
参考文献：
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[4]邓恩.公共政策分析导论[m].北京：中国人民大学出版社，2002.
公共管理与政策评论篇6
关键词：公民参与；地方政府；绩效评估
一、研究现状
从1938年，克莱伦斯•雷德和赫伯特•西蒙德著作《市政工作衡量•行政管理评估标准的调查》发表，标志着对政府绩效评估研究的开始。自19世纪末到20世纪60年代以来，追求政府的行政效率一直是公共行政理论与实践的最高目标。1960年代后，新公共行政学派发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值应该是社会公平，强调公共行政改革的终极目标应该是建立民主行政的模型，强调了公共行政的顾客导向，奠定了当代公共管理的基本理念和绩效评估的理论基础。1970年代以来出现的政策科学和公共政策分析成为了公共行政的主流学派，以普雷斯曼和韦达夫斯为主要代表，力求使政策科学、政策分析与公共行政相结合，使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目，而不再重点研究机构，即重点研究公共行政所产生的结果，这样，就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点。戴维•奥斯本和特德•盖布勒所主张德企业家政府理论，胡德主张政府管理应以市场或顾客为导向，实行绩效管理，提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效，从而形成了新公共管理理论。绩效管理与绩效评估成为公共管理各理论派别的共同主张。关于政府绩效评估构建和实践方面，1997年美国公共力研究中心出版《地方政府绩效评估简要指南》提出了四大主体标准：评估的生产力、效果、质量和及时；美国国家公共生产力研究中心主任、美国行政学协会现任会长马克•霍哲教授认为，一个良好的绩效评估程序应该包括七个步骤：鉴别要评估的项目、陈述目的并界定所期望的结果、选择衡量标准或指标、设置业绩和结果的标准、监督结果、业绩报告和使用结果和业绩信息。在政府绩效评估方法方面，国外通用的三种政府绩效评估方法就是“3e”评价法、标杆管理法和平衡计分卡法。关于政府绩效评估的困难研究方面，霍利、乔伊斯、汤普金斯、米姆邓人都致力于研究包含业绩测评使用的障碍和克服障碍的战略上；法国行政学家夏尔•德巴什认为公共部门绩效评估困难的基本原因是公共部门总体利益性质、公共部门的垄断权、免费服务和公共部门费用混淆不清。
在近些年来，我国学者在学习和借鉴国外政府绩效评估的理论与方法的同时，也积极的探索符合中国国情的政府绩效评估的理论与方法。一般对于政府绩效评估理论的研究有两种，一种是基础理论的研究，比如概念、价值取向、方法和步骤等等，另外一种就是应用层面的，比如我国目前政府绩效评估研究的现状、存在的问题和分析等等。关于政府绩效评估的概念，比较有代表性的观点如“政府绩效是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效评估是指以一定的时段为界线，对政府绩效进行测量和评价以期改善政府行为绩效和增强控制的活动”；关于政府绩效评估的价值取向上，比较有代表性的是李静芳认为“政府与民众的关系决定政府绩效评估的价值取向，中国体制转轨后，政府与民众的关系模式发生了变化，客观上要求政府的价值取向由政府本位向民众本位转变”；关于政府绩效评估体系的建立研究的人也很多，比较有影响力的如人事部人事科学研究院“中国政府绩效评估研究”课题组提出的指标体系，在应用的层面上，中国行政管理学会联合课题组对国内政府绩效评估的现状给予了比较全面的介绍：课题组认为，从实践来看，我国得政府绩效管理可以大致划分为三种类型：一是普适性得政府机关绩效评估，二是具体行业的组织绩效评估，三是专项绩效评估，而各地的探索主要集中在目标责任制与组织绩效评估、社会服务承诺制与组织绩效评估、效能监察与组织绩效评估、效能建设与组织绩效评估；就我国目前政府绩效评估中所存在的问题，北京大学的周志忍教授做了比较全面的概括：评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律作保障、缺乏系统的理论指导，实践中具有盲目性、评估以政府为主，多时上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估、评估内容不全面，没有建立科学的评估体系，片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效地评估指标、评估程序没有规范化，存在很大的随意性，评估结果很难做到客观公正甚至流于形式、评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学、不是把评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为绩效预防的手段等等。
二、公民参与地方政府绩效评估的现状及对策
（一）概念及必要性
我国有很多学者已经关注政府绩效评估这个领域，比如颜如春学者认为“政府绩效是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效评估是指以一定的时段为界线，对政府绩效进行测量和评价以期改善政府行为绩效和增强控制的活动”蔡立辉则认为“政府绩效评估，就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和群众满意程度等方面的分析与判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。”
我们可以看出，学术界对“绩效”、“政府绩效”、“政府绩效评估”、“公民”“公民参与政府绩效评估”等还没有达成共识，那么，本文所采用的概念在此确定一下。
政府绩效，顾名思义，就是指政府的成绩或者表现，在经济、效益和效果三个方面的成绩或者表现。中国行政管理学会联合课题组认为“政府绩效”是在最近的三十年随着西方国家行政理论创新而确立的一个新的重要概念，也有西方国家称之为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等。
在本文里是指接受政府所提供服务的对象，与“群众”同义，“公民参与”与“群众参与”、“公民评议”与“群众评议”等概念都是可以相互互换的。
公民参与政府绩效评估就是指那些接受政府服务的对象主体对政府的成绩或表现进行的评价。它与以往政府评估不同的地方在于：公民参与政府评估是群众对政府的评估，而不是传统的自上而下的、由上级评下级，政府绩效是由上级说了算；其次公民参与政府绩效评估是体制外的主体对政府进行评估，而非以往传统的政府内部，体制内的环节。
以往对政府绩效评估问题的研究主要集中在对政府绩效评估的现状分析上，指出存在的问题并提出建议，或者是探讨政府绩效评估指标体系的建立，再者是政府绩效评估的理念以及价值取向的阐述，还有就是中国政府绩效评估研究的现状、困难以及展望，也有较少的一部分谈到了关于政府绩效评估主体的构建。在实际中，我国现阶段的政府绩效评估大多还是政府内部、自上而下的评估，作为政府所提供服务的直接接受者的公民，最有感触和发言权的主体，参与程度却非常的低，尽管有一些地方政府或部门已经关注倒了公民参与问题，开展了一些公民评政府的活动，但是仍处于初级阶段，缺乏一定的理论支撑和成功经验的总结和借鉴。那本文试图在前人对政府绩效评估的研究基础上，加入公民参与的视角，试图通过对理论的阐述和对国内外实际的公民参与政府绩效评估的案例的对比分析，力图解决公民参与的机制不健全，参与程度低，积极性不高等问题，这对我国地方政府绩效评估的机制本身来说也是一种完善；同时，它也涉及了政府行为的价值取向、政府职能的转变、政府与公民和社会关系等等，是为解决实际问题所做的一种尝试。
（二）现阶段我国公民参与政府绩效评估的状况
首先，公民参与的能力不强，意识有限。虽然社会主义市场经济和政治民主化唤起了公民的参与意识，激发了公民的参与愿望，但是历史上所形成的对权威服从的心理沉积，使公民在短时间内很难形成独立自主的人格，也很难认识到自己在社会生活中的地位和作用。尤其在对政府绩效评估这一活动不甚了解的情况下，公民更加难以意识到自己的主体地位和应有的权利和责任。所以，即使公民在其他主体对政府绩效进行评估的过程中萌生了参与的愿望和要求，也不知道自己是否具有参与的资格以及如何参与。此外，由于公民自身素质的局限和对咨询的掌握程度以及对政府各项行为的理解能力不足等诸多因素的影响，使现实中公民参与的能力与参与要求不符，致使参与效率低微。
其次，公民参与的渠道不畅，方式有限。由于种种原因，思想仍然或多或少在政府部分官员和一些公民的潜意识中存在着，使政府与公民之间始终留有一层隔膜。再加之政府与公民之间的信息交流与沟通又十分有限，政府不了解公民真正的期望与需求，公民也不理解政府的许多政策和行为，使得政府与公民之间的关系紧张、陌生。而在这样一种关系状态下，公民不敢、不想、不易参与到评估政府绩效的活动中来，政府也很难以平常的心态对待老百姓的评议，不愿意公民参与评估，致使公民参与的渠道不畅。
再者，公民参与的程度不高，范围有限。任何民主的形式都需要一定的物质基础，公民参与也不例外。但目前我国的物质生活条件制约了公民参与的广度和深度。一方面由于我国离小康社会还有一定的距离，一些地区仍处于贫困落后状况，一些人仍处于最低生活水平线上，对他们来说最要紧、最重要的是眼前的生存问题和温饱问题。至于政府的绩效究竟如何，那是政府的事，他们无力关心。另一方面由于我国现有交通和通讯设施还很不够，地域和时空的界限依然横亘在政府与公民之间，使得许多地区的公民很难获知有关政府绩效的足够信息，也不知道该如何来评估政府绩效。同时由于缺乏对其他地方政府绩效的了解，没有一个可以比较参照的对象，使得公民也无法有效地对政府绩效进行评议，所以绝大多数公民选择了沉默，放弃了自己参与评估的权利与机会。
最后，公民参与政府绩效评估的制度不健全，作用有限。在现代民主社会，公民的参与是靠一整套健全的制度来实现的。制度是否健全直接影响公民参与的热情。我国的基本社会制度为公民参与提供了根本保证，但是关于规范参与行为，畅通参与渠道，保证参与实施的制度却不够健全。这样使得政府虽然鼓励公民介入绩效评估的过程，但是由于参与的形式、方法、渠道和手段等都没有具体的规定，公民想怎么评就怎么评，并且公民评议出来的结果政府又不予考虑和重视，依旧是按照自己的意图评定自己的绩效，使得公民评不评都一个样，这不仅严重挫伤了公民参与的积极性，使公民参与的热情随之消减，而且还有可能引起公民的不满，使公民参与以非制度化的形式出现，给社会增添不稳定的因素。
（三）问题的症结及对策
针对前面所述，当前我国公民参与地方政府绩效评估的困难，提出几点建议：第一，加大宣传力度，唤醒公民意识。由于历史遗留的原因，或者其他什么民族特性的原因造成了我国人民目前对民主比较没有概念，理解不深，没有意识到自己在当今的社会上的主体地位，这个时候，我们只有加大宣传的力度，使得公民有机会有途径去了解并接受，增强公民意识；第二，采取多种方式，灵活运用。在方式的选择上，政府部门要针对不同的服务对象，以及其意见所占权重的不同，运用多种不同的方法充分的了解各个群体的信息，注意各种方式的结合，使得公民有多种途径可以参与到评估过程中来；第三，注重双向的沟通，扩大参与范围。在公民参与政府绩效评估的这个过程中，政府要做到与公民充分的沟通，使得政府的信息公民得以全面的了解，这样，在公民参与评估时更可以客观可靠的信息，做出公正的评价，保证评估结果的质量；另一方面，公民要及时的了解必要的信息，对政府所提供服务的过程的问题可以给出充分的评价，并非一时主观冲动，或者随意评价，这样的双向互动沟通过程，有利于评估过程持续的进行下去；第四，政府方面要建立起相应的公民参与机制，保障公民参与的可行性，比如政府可以建立专门的小组对政府绩效评估这块内容做持续的跟踪，或者建立起法规，让被评估的政府部门意识到公民参与的重要性，从而可以将公民参与日益地引入正规方式。通过以上的陈述，我们可以看出，公民参与政府绩效评估不但可以保证绩效评估结果的可靠性，更加有利于被评估部门利用评估结果及时的发现不足，并做出针对性的改进，因此，我们要切实地加强地方政府绩效评估过程中的公民参与，使得绩效评估良好的持续下去。
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公共管理与政策评论篇7
关键词 公共决策；公民参与；服务型政府；重大建设项目
中图分类号 C916 文献标识码 a 文章编号 1672-2426(2009)05-0051-03
近年来，不断出现重大建设项目决策由于公众参与而不得不做重大修正的情况，如：厦门pX项目因为学者和政协委员提案反对、市民广泛持续抗争而迁址，北京六里屯垃圾填埋场和垃圾焚烧发电厂项目由于政协委员提案反对、社区居民集体抗议而停建，沪杭磁悬浮交通项目因为沿线居民不断上访反对、部分人大代表和政协委员质疑、一些专家表示不同意见而暂停，武汉二环路改造工程武汉大学段高架桥项目由于紧邻环境敏感区武汉大学遭校方反对而停工
在这一系列事件中，政府最终表现出对多数民意的尊重，公众也用相当理性的方式来表达和维护自己的权益。可以说，这些事件的发生与解决已经成为中国民主发展的生动案例。然而，从决策的角度来看，这些事件的发生具有很高的社会成本，是典型的决策失当，应该避免。
一、主要原因：公众参与缺乏
公众参与是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对有关公共政策的决策、执行等政策过程产生影响的行为。公共参与的思想在当今几乎所有的治理和管理理论中都占有重要的位置。“从一个极端的方面说，巴伯等社群主义理论家重申，唯有公共参与才能构建更加强有力的社区。而从另一个极端方面说，以市场为基本导向的个人主义理论，则将民众视为‘公共物品和公共服务的消费者’和‘参与者’，将公民参与看作是政府治理结构中的关键组成部分”。
公众参与在我国历来受到高度重视。《宪法》赋予公民参与决策的充分权利，它规定：中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。同时，国家也制定了一系列的法律来保证公民参与决策权利的实施。实践中，公众参与公共决策的机制和制度建设也取得了很大进步，听证会制度、旁听政府会议制度、市长热线、开放日等决策领域的公众参与活动不断推出。
随着我国经济社会的快速发展，利益主体日益多元化，公民主体性意识不断强化，人民群众对维护自身合法权益的要求日益强烈，对公共事务参与的积极性日益提高。在这种情况下，不同利益主体问的相互尊重、沟通和协商已为现实所必需，公众参与的重要性日益凸显。
重大项目投资多，经济、社会、环境影响大，决策中发扬民主、引入公众参与机制，是实现国家善治、社会和谐的明智选择，也是提升决策科学化程度的重要途径。然而，当前我国的公众参与仅处于起步和摸索阶段，公众参与的领域和程度都有很大的局限性，重大建设项目决策过程中的公众参与更是如此。
我国重大项目建设决策过程中的公众参与度比较低，主要表现在：一是公众参与口号化、标签化现象严重，象征意义大于实际意义；二是由于知情不够，公众参与质量不高，比较成熟的公众参与少，不参与、无法参与和无序参与并存；三是制度化的公众参与渠道少；四是公众参与层面低，公众参与很少涉及利益平衡的本质问题，仅停留在有限知情权的落实等较低层次上；五是政府的决策部门缺少有效的公众参与同应机制。
就厦门pX项目事件来看，在事前环保评估期间，市政府并没有对该项目在全市公开听证，咨询和论证也不充分。尽管市环保局和项目业主都宣称在环评报告书编写期间，开展了大量的现场调查和公众参与工作，但是，项目环境评估报告始终未向社会公布，项目决策过程中信息不透明、不对称，缺少公众参与机制，因此备受公众猜测和质疑。
在厦门pX事件中，缺少了事前的公众参与环节，也放弃了事前利益平衡过程和机制。在有关主体的利益相冲突的情况下，发生激烈而持续抗争、迫使政府更改决策结果的种子可以说从一开始就埋下了。当地产商在政府决策者面前斗不过“污染商”时，他们就会转而同拥有共同利益的房屋所有者一道发动群众。是再自然不过的事情了。
当然，厦门pX事件中政府和“污染商”也有自己的考虑。政府事前没有发动公众参与，是不是想造成既成事实，避免居民抗争?“污染商”是不是太相信地方政府的权威而放弃了与当地居民的事前沟通与协调?
然而，公共决策毕竟是公共决策，它不会完全采用诸如技术效率、经济效率等明晰的标准评价，它要追求公众共识和舆论的可行性。厦门pX事件中，政府面对汹涌的民意和持续的抗争，尊重民主精神、遵循民主原则、更改决策方案自然在情理之中。
二、直接原因：专业精神缺失
重大项目建设决策受到明显的“质量要求”的约束。“质量要求”是指任何与最终决策性质相关的政策或管理上的约束。比如，(1)技术约束：用以限定应该考虑哪些政策解决方案；(2)规章约束：即任何决策过程都必须考虑的法定因数；(3)预算约束：即某种问题解决方案可以花多少钱。
公众参与直接影响到公共决策和公共政策的质量，通常以如下方式表现出来：(1)由于常常不能理解政策质量中包含的知识和常识，民众可能会对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑；(2)公众参与可能会导致公共项目运作成本的增加；(3)公众参与可能阻滞改革、创新；(4)很多代表特定群体的民众在受邀参与公共决策后追逐特殊利益，从而导致了更广泛的公共利益缺失。因此，鉴于必要的质量要求，重大项目建设决策同时也非常需要专业判断来做支持。
厦门pX项目决策中表现出明显的专业精神缺失。这种专业精神的缺失，主要体现在各种专业机构对决策的技术约束判断有失专业水准上。没有高水准的技术约束判断，就错失了在pX项目选址的早期作出项目不可行的决断。因此，专业精神的缺失是厦门pX事件产生的直接原因。
专业机构对技术约束判断有失专业水准体现在以下层面：
一是专业环境评估机构缺乏独立性和透明性导致技术评价失误。厦门pX项目因靠近居民区、学校等人口稠密区和存在泄漏爆炸隐患而饱受诟病，最后结果是顺利通过环评的项目却因为环境问题而下马，环评企业的公信力受到极大伤害。其原因是环评机构的独立性和透明性严重不足。环评机构本应
该是独立于政府和企业之外的中介组织，然而实际情况却不是这样。“全国不少环评编制单位往往与环评报告审批单位存在利益关系，有些是其下属事业单位……这种体制如不改变，环评审批的公正性就难以保障”，“有的环评机构受经济利益左右，顺从业主的意志，评价的客观公正性受到影响”。我们无法判断厦门pX项目的环评编制单位与环评报告审批单位和业主的特殊利益纠葛，但我们可以知道的是：该机构没有按照《环境影响评价公众参与暂行办法》第五条的规定履行信息公开的义务，而是表示“我们是受业主委托进行的这次环评，环评报告属于机密。不会对外公布。”
二是政府行政职能部门缺乏协调导致技术决断失当。在厦门市“1995年一2010年”以及“2005年-2020年”城市总体规划中，海沧南部工业区主导产业一直被明确为石化产业。然而，随着海沧半岛的开发，一个以人居为主要功能的海沧新城已然成形。据常理推论，政府职能部门应该考虑到该区域定位到底是石化工业区还是居民区，而不至于要等到规划环评时被提醒“在‘石化工业区’和‘城市次中心’之间确定一个首要发展方向”。国家环保总局的说法――“2005年7月正式通过了厦门pX的项目环评，就单一项目本身而言，它是符合环保要求的”，似乎也无法澄清笼罩在这一项目上的环评迷雾。按国际通行做法，环评理所当然应该考虑项目所在区域的整体布局，其对周边环境以及居民的影响。事实上，厦门海沧区域定位错乱，反映的正是在政府职能部门长期以来重局部、轻全局，重审批、轻监管的背景下广泛存在的由于城市规划和环境保护等专业部门缺乏协调造成技术决断失当频发的情况。
三是决策咨询功能蜕化削弱政策过程的科学性。现代社会是一个知识和信息爆炸的社会，同时也是一个高度分工的社会，不论是哪一级的领导，都不可能是各行各业的专家，而政府作为公共管理部门，其决策涉及社会生活的各个领域，因此，重大建设项目决策方案的制定与评估论证，往往离不开专家的作用。实践中，地方政府的一些公共决策，不乏领导者凭个人经验、凭想象、凭个人价值偏好草率定案，然后由咨询机构、专家学者从理论上进行可行性论证。虽然我们没有详细的资料来了解厦门市政府的决策过程，但我们到现在也确实没有发现厦门pX项目决策中做过事前的充分的专家咨询和评估。
三、根本原因：政府的发展角色与服务角色不协调
重大项目建设决策失当频发的根本原因，是政府的发展角色与服务角色不协调和冲突，前述的主要原因和直接原因均源于此。
发展型政府是国际政治经济学者用来描述20世纪末期东亚国家主导宏观经济计划现象的一个词汇。这种模式中，政府拥有更加独立自主的政治权力和更大的经济控制权，发展型政府以更强的政府干预和更广泛的管制与计划为特征。具体来说，发展型政府具有经济增长优先、经济民族主义、市场份额优先、政府官僚机构庞大、经济绩效政治化等特征。
在传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论中，政府的角色定位分别是“划桨”、“掌舵”和“服务”，在“划桨”角色中，政府的作用是设计和执行政策。关注政治上界定的单一目标；在“掌舵”角色中，政府的作用是充当催化剂、释放市场力量；在“服务”角色中，政府的作用是协商、协调公民和社区团体的利益，营建共同的价值观
改革开放以来相当长的时间里，我国基本上采用的是发展型政府模式在这种模式中，国家以政府为经济发展的主体，以工业化实现经济高速增长为优先目标，以市场导向加政府介入为策略，以政府宏观调控和微观介入为手段，这种模式是当时特定历史条件的产物，客观上也起到很好的效果，成就了30多年的高速经济增长，但同时也日渐暴露出诸多问题。
基于对发展型政府不足的认识，服务型政府的建设步伐得到明显推动。在2004年的十届全国人大二次会议上，总理在参加陕西省代表团讨论时，就政府的社会服务职能提出：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”2005年，总理在《政府工作报告》中指出，政府应“在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。”2007年，党的十七大明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。
目前，我国的政府模式正处于发展型政府向服务型政府转型过程中一方面，发展型政府仍然在按照它的惯性向前运行，甚至还表现出相当程度的合理性，另一方面，社会公众对于建设服务型政府，从政府获得种类更多、水平更高的公共服务的需求日益强烈。在实践中这两个方面表现出诸多不协调，甚至是冲突，从而构成了重大项目建设决策进退失据、左右为难，严重影响决策质量。
就厦门px项目决策来看，公众参与为什么没有受到应有的重视?厦门px项目的投资规模过百亿元、年产值近千亿元的特点和发展型政府定位是不是根本原因呢?让我们看看海沧区一位领导是如何评价这一项目的：“化纤产业链的形成，不仅能为企业带来巨大的经济效益，还将为海沧这个全国最大的台商投资区打造海峡西岸重要石化基地奠定良好基础，一旦该项目建成投产，对海沧工业产值的拉动、工业重镇的形成以及厦门市和福建省工业产值的拉动，都将起到极大的作用”。由此可见地方官员的发展冲动之一斑。在这种冲动下，如果公众参与有可能威胁项目上马，那么排斥公众参与就是自然而然的事了。从这类似的事件中，我们可以看到，地方政府出于增长的冲动，总是想方设法让项目上马，而在遇到强烈抗议和抵制的情况下，又都能回到政府的服务角色定位上来，通过与公民和社团的协商、协调，凝聚多数共识、维护多数利益。这就是政府转型期的发展角色和服务角色不协调、相冲突的表现。厦px项目能够冲破技术中介机构评估、管理部门技术审查和政府决策咨询等重重关忙，在与主城区近在咫尺的地方，在存在“石化工业区”与“城市次中心区”定位争论的情况下，成功立项并开始建设，同样是源于发展型政府的定位。由于石化工业和房地产业都是地方当之无愧的支柱产业，在发展型政府定位下，把一个区域同时定位为“石化工业区”与“城市次中心区”这类技术上荒诞的事情的发生也就不难理解了。
四、对策：推动重大建设项目决策模式创新
1 适应服务型政府要求，调整政府在项目决策中的角色，政府要从根本上减少重大项目建设决策失当，就必须解决经济增长角色与公共服务角色的不协调问题，及时有序地从重大项目的积极推动者转变到项目利益相关者问协调、平衡与服务的角色上来。而这种角
色的调整需要在政府行政模式的转型的框架中来理解、与服务型政府建设的进程相协调。服务型政府的建设基于现代公共服务的基本理念，它们包括：(1)服务而非掌舵。公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。(2)公共利益是目标而非副产品。公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。(3)战略地思考，民主地行动。符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。(4)服务于公民而不是顾客。公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应“顾客”的需求，而且更要关注建立政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。(5)责任并不是单一的。公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。(6)重视人而不只是生产率。公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。(7)超越企业家身份，重视公民权和公共服务。与企业家式的管理者视公共资金为已有的行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会作出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。
公共管理与政策评论篇8
关键词：电子政务公共政策制定公民政治参与
在知识经济的社会中，政府成为支撑国家和地方竞争力的重要基石，随着信息技术的迅速发展，电子政务渐渐成为新世纪国际公共行政管理改革和衡量国家竞争力的显著标志之一。从行政的角度上说，这不仅是因为政府可以借助发展电子政务的契机，整合政府运作流程，实现政府的无缝隙运作，更因为电子政务可以催生新的产业群，扩大和加强政府和国家的竞争力。从政治的角度上说，借助发展电子政务的机会，可以提高公民参与政治的积极性，为建设先进的政治文明、实现物质文明和精神文明的和谐发展进而建立和谐社会创造良好的基础。这意味着政府在治理国家的时候，要允许更多的公众通过网络参与到政府管理中来，而政府是通过制定、执行一系列公共政策来实现对社会的管理的，这就意味着公众的政治参与更多会是在公共政策这个领域。有些学者的论述也证明了这一点。
由于传统体制下公共政策制定过程中公民政治参与程度的限制，我国的电子政务中公民政治参与的程度受到了明显的影响。有关的调查也证实了这一点。调查显示，现在我国各地方政府门户网站中，有一多半的政府门户网站没有设置提供服务、互动性的交流栏目。而在提供服务栏目的网站中，情况又如何呢？以安徽省为例，安徽省政府网站设立的《便民服务》和《网上办事》，访问率竟然排在所有栏目的最末尾，分别为7%和不足5%。一方面，电子政务的趋势是公众要求政府提供便捷的网上服务，另一方面，政府提供的网上服务却鲜有人问津。这还仅仅是在电子政务的初级阶段，而根据现在电子政务在一些发达国家的发展现状及其将来的走势来看，电子政务最终要实现的是电子民主化，这就更需要扩大和加强公民参与政治的深度和广度。因此，大力推进电子政务时代公共政策制定过程中公众的政治参与将成为电子政务建设的一个重要方面。
传统体制下公共政策制定过程中的政治参与现状
改革开放以来，我国公众参与政治的深度与广度都有了极大的提高，各级政府机关也先后建立了决策民主化的规章制度，但效果不够理想。而仅有的政治参与又以官方或者半官方的团体机构的参与为主，或者由其发起公众，或者由其直接参与，而纯粹由个体的公民或者民间组织发起的参与很少。即自下而上的公众参与影响公共政策的很少，多数是自上而下的。究其原因，笔者认为主要有以下几点。
从公民的角度来看
公民的参与意识薄弱一方面是因为我国经济发展水平不高，客观上限制了公民参与的物质条件，因为一般而言，经济发展与公民政治参与呈正相关关系。另一方面，也与我国的传统政治文化有关，封建主义的政治文化经过长期积淀所形成的道德观念、伦理结构、思维模式和文化心理结构等传统政治文化，仍影响着人们的思想、行为和价值指向，造成公民的主体意识的缺位。
公民心理和情感上的障碍在传统的公共政策制定过程中，公众参与往往处于一个弱势的地位，在实际中就往往表现为被动地执行公共政策，无法将自己的意见或者建议反映在公共政策的制定和执行过程中去。在这一过程中，公众只是处于被管理的被动角色，这种在计划经济体制下政府运作管理方式在今天仍时有发生。显然，公众对于这一境遇仍心有余悸，造成了公众政治参与极大的心理和情感上的障碍，导致了公众对于政治参与的冷漠与漠视。这也在某种程度上加大了公众参与的成本。成本的高昂（包括时间、精神和物质上的）与实际取得的效果（看到自己的意见无法得到反映，而且还有“搭便车”的问题）的不匹配性也是导致公民参与公共政策决策过程积极性不高的另一个原因。
从政府的角度来看
政府片面追求行政高效率传统的政治和行政二分法的观点认为，政治是行使政策制定职能或者国家意志的表达，行政必须行使政策执行职能。提出这一观点的一个主要目的就在于提高政府的效率。虽然其后的有限理性决策理论以及新公共管理理论都证明了这一观点有其偏颇之处，但不可否认的是，由于现代经济的发展，政府系统变得越来越复杂，这使得政府管理的技术和手段也越来越多，普通的公民如果没有相关的知识储备，很难对政府制定的公共政策提出相应的建议并得到回应，行政管理越来越成为一种专业要求门槛很高的行业。因此，出于对行政高效率的追求，政府倾向于先制定政策，然后通过宣传手段等方式告知公众，以便政策能顺利实施。在这一过程中，公众完全是被动地接受这一政策，这就很容易导致行政官员在实际上控制公共政策的制定和实施，并导致官僚病的滋生。
部门自身利益的需要在现代信息社会，信息就是金钱。政府由于其本身的特殊性，占有着大量的信息。有些信息是部门出于其自身利益的需要不对外公开，这就是信息寻租。所谓信息寻租，简单地讲，就是政府部门利用行政管制和法律等手段来人为限制信息自由流动以获得和维护其既得利益。导致信息寻租的主要原因是传统行政体制里的弊端，即政府权力部门化、部门权利利益化、获利途径审批化。在我国传统政府体制下，政府根据职能和权力，占有着大量信息行使行政权力。他们独占的这部分信息往往就会成为政府部门寻租的基本资源与来源。而信息的共享和公开则会导致租金的流失或减少，从而减少原来部门的经济利益。因为信息的共享和公开将导致交易成本的降低，为公众带来便利的同时也意味着部门原有的寻租机会的降低。因此，作为既得利益获得者，政府忽略了相关信息的及时而完整地公布以及对公民参与政策制定的宣传和引导。在这个力量和信息严重不对称的博弈过程中，公民的参与积极性当然会受到一定的制约。
因此，不管是公众还是政府部门，在传统政府制定公共政策的体制之下，其政治参与或者鼓励政治参与的动力都明显不足，造成各级政府机关先后建立的一些决策民主化的规章制度流于形式并未能贯彻实施的尴尬局面。
电子政务时代公共政策制定过程中的政治参与面临的挑战
电子政务时代的来临为公民处理与政府相关事宜提供了便利，也为更多地参与政府公共政策的制定提供了便利，这将为政府制定公共政策带来巨大的挑战。
对公共政策形成过程的挑战
公共政策形成过程是收集相关公共问题并制定解决问题方案的过程，是收集信息的过程，也是利益表达和利益综合的过程。在电子政务的初级阶段，公众的政治参与对政策制定过程挑战最大。因为对于政府来说，政府需要公众提供相关公共问题，供其制定政策时参考，并为以后公共政策的实施寻求公众的理解和支持，而网络提供了非常便捷和迅速的手段。对于公众来说，公众参与的成本（包括精神上和物质上）在电子政务时代大大降低，公众可以迅速通过网络表达自己对当前某一公共问题的看法和建议。但是，可能存在这样的情况，最需要利益表达的恰恰是那些无法通过网络来表达意见的人们（他们包括低收入者、高龄者、残障人士等）。这就是所谓的数字鸿沟。这对政府提出了很高的要求，除了关注网络上的信息表达之外，还要努力消除数字鸿沟，防止出现新的事实上的不平等而导致的政策失败。
对公共政策执行过程的挑战
公共政策的执行过程通过法律的、行政的等手段将已经制定好的公共政策加以实施的过程，是处理信息的阶段。从实践中看，由于公共问题的复杂性和社会变化的快速性，公共政策的实施过程在一定程度上是公共政策再制定和执行的过程。在这一过程中，公众参与的意义在于根据政策实施的细节，判断自己利益的得失，并在政策不断细化执行的过程中，努力争取将自己的看法和建议纳入到政策实施的过程中来。公众参与这一过程也有利于强化对政策的理解度和支持度，加强对政策的认同，使政府可以顺利推行这一政策。要实现这一点，就必须要求政府实施信息公开制度。政府只有将这些信息公开，公众才能观察并判断政策的走向，表达自己对政策实施的意见。政府除了要加大信息公开的力度之外，还要加强与公众之间的交互性，并将公众的意见反映在具体政策实施中，注意在政策实施中对政策进行修补时参考或者加入公众意见，真正实现决策的民主化而不流于形式，避免造成参与政策与实施政策分离的状况。
对公共政策评估过程的挑战
公共政策的评估过程是指用多种质询和辩论的方法来产生和形成与政策相关的信息，使之有可能用于解决特定政治背景下的公共问题，评估可以分为事前评估、过程评估和结果评估。评估的目的是为了更好地制定和执行公共政策，它贯穿于整个公共政策制定过程。在我国的实际操作过程中，公众参与的政策评估多见于对政策的结果评估，事前评估和过程评估相对较少。在电子政务的时代，就政府来说，电子政务的推广使政府的主要任务发生了变化，由过去参与大量的简单日常事务的处理转变为主要进行决策，更多的公务员将担任决策的角色而不是执行的角色，更需要公众参与评估公务员工作的各个方面。这就要求政府勇于将政策实施的真实后果通过媒体清晰、真实、完整而及时地公布出来，让公众对其的工作进行公开、公正的评判，并将评估结果用于提高政策质量和政府的服务质量。在这一过程中，要特别防止系统官僚的出现。所谓系统官僚，就是传统政府管理体制下的传统官僚在电子政务时代由于其运作方式发生了变化，实际权力的运作除了在传统公务员手中之外，还由于网络系统的出现，可能会在网络技术官员的手中，从而可能演变为系统官僚。要防止系统官僚在维护部门利益的借口下，利用技术手段阻碍公众参与政策的评估。
从以上的分析可以看出，在电子政务时代，公共政策决策过程中的政治参与可能更多采取的是以自下而上的参与方式贯穿于整个政策决策过程，并将发挥越来越重要的作用。这对政府的管理提出了新的要求，形成了新的挑战。
加强公共政治制定中政治参与的政策建议
政府要适应时代的发展，满足公众对政府提高回应性、实质性地参与政策过程的要求，就要在以下几个方面加以改善。
努力缩小数字鸿沟
电子政务的目的就在于政府要提供任何人都可以享受的服务，这就要求政府保证所有人都能够利用信息技术，缩小数字鸿沟。这也是公众能够参与政策制定过程的前提条件。许多电子政务较为发达的国家都采取了很多的手段来消除实际存在的数字鸿沟，如意大利的博格纳市向所有的居民提供免费上网和电子邮箱；加拿大和新加坡向低收入家庭提供购买计算机的补助；美国的全美残障人士协会在向总统提出的议案中就提出要求由官民共同调查研究适合于残障者的技术配置。我国应该采取措施，进一步加强这方面的工作。要做到这一点，政府首先要确保低价而方便地使用信息设备的物质性条件，比如提供税收优惠或者专项拨款，促进设备的普及，在公共场所设置信息终端，促进公众使用的方便性。其次，还要加强教育和培训，提高公众使用这些设备的能力。这些措施的施行，将会大大缩小我国实际存在的数字鸿沟，为公众参与政策制定过程创造必要的条件。
开设决策论坛，促进电子结社
电子政务的实施会促进公众参与政策过程的积极性，但由于公众上网的个体性会导致自下而上的参与较多，而且公共政策问题往往带有较多的公共色彩，公众“搭便车”倾向可能较为浓重，在互联网如此发达的今天，公众可能只是表达一下自己的看法，这种随意性和分散性会导致政府收集民意十分困难，无法达到政府最初的目的。为了防止这种情况的出现，建议政府在其门户网站上开设专门的决策论坛，这一论坛可以按照政策的性质分类设置，达到有针对性地引导公众参与政策过程的目的。另外，为了能更好地了解公众真实的民意，不妨推进电子结社。所谓电子结社，就是指有共同政治目的的公众为了共同的利益通过网络组织起来，影响政策过程的集团组织。它大致可以分为两类：一是对某一政策问题有共同看法并通过政策论坛一起表达出来的，这类组织比较松散，具有临时性的特征；另一类就有点类似传统中的政治社团了。公众通过网络组织起来，声音较为集中，政策建议也较为清楚，对政府政策过程的影响也比作为个体的公众的影响要大，政府从中也能获得较大收益。但是，这两类组织都具有民间的性质，与官方或者半官方的组织机构会有很大不同，政府如何将传统的管理延伸到网络上，规范其行为，并引导其为自己的政策决策过程服务，将会是一个学界和政府继续讨论的话题。
克服特殊利益群体的羁绊，打破信息孤岛
从某种程度上说，信息的公开和流动可以防止某些部门的信息寻租行为。电子政务要求政府将其掌握的与国家安全无关的信息公开出来，这与当前的反腐败的要求不谋而合。所以，政府要抓住电子政务发展的这一契机，克服特殊利益群体的羁绊，出台相关法律，打破电子政务中存在的信息孤岛。一旦信息公开制度走上正轨，部门利益得到遏制，对鼓励公众参与和使用电子政务的积极性自然会提高，加大宣传力度也在情理之中。而公民为了获得更多的信息以帮助自己正确权衡政策对自己的利益得失的影响，自然也会加大参与的积极性和主动性。
加强培训防止系统官僚的出现
随着电子政务的发展，电子政务逐步成为政府治理变革的一个利器，公务员的公共管理知识和信息技术成为决定这场变革成功与否的主要因素之一。电子政务需要的是大量的既懂信息技术又懂公共管理知识的复合型高级人才。政府应该建立以“电子政府”为导向的新型人力资源管理模式，积极提高在职公务人员的素质，对熟悉公共管理的公务员进行计算机及网络的继续教育，对熟悉信息技术的技术员进行管理学、经济学、行政学（特别是行政伦理）教育，提高培训效率，坚决防止传统官僚病移植到网络上演变为系统官僚，从而影响公众参与政策过程的积极性。
参考文献：
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4.张成福.电子化政府：发展及其前景[J].中国人民大学学报，2000
公共管理与政策评论篇9
【关键词】公共政策要素价值使用价值
一、引言
早在1900年，美国学者古德诺就提出了政治与行政两分法。他认为不论政策是什么结构，政府的功能可以分为两大类，（政治）意愿的表达和政治意愿的执行，政治意愿的表达构成了公共政策的主要内容，而政治意愿的执行形成了对公共政策活动进行规制的管理过程。顺理成章的命题是公共政策的基本作用在于对公共政策管理过程进行制度性界定。但是在国内外公共学教材与研究文献中还没有对公共政策、公共政策活动与公共管理三个容易混淆却又相互区别的概念进行明确的阐述，对于公共政策的价值也是众说纷纭，因此有必要对公共政策的特点与构成要素进行系统分析，对公共政策的价值进行客观的判断。
二、公共政策的特点分析与要素界定
西方学者对于公共政策的研究始于20世纪50年代，对于公共政策内涵与外延的揭示是一个渐进演变的过程。哈罗德·拉斯威尔和阿拉伯罕·卡普勒认为公共政策是规范价值和实践的程序，是一种含有目标、价值与策略的大型计划。这种定义突出了公共政策的计划职能和对公共政策管理活动的指导作用。威廉·詹金斯认为：公共政策是由政治主体或团体主体在特定的情境中制定的一组相关联的决策，包括目标选择、实现目标的手段，这些政策原则上都是力所可及的。这一定义在界定制定公共政策的主体、认可主体行为范围以及公共政策的计划职能的基础上，进一步指出了实施公共政策的约束条件，从而揭示了制定公共政策需要遵循的客观性以及对环境的依赖性。弗雷德·福洛霍克指出，公共政策在一般意义上是指调和冲突或合作的行为模式。这一定义来源于行为科学，突出了公共政策指导公共管理活动的一般意义是调和冲突与合作，这样赋予了公共政策对于公共管理活动的动态指导意义。台湾学者武启元则认为公共政策是由具有立法权制定、由行政人员执行的法律和法规。这一定义强调了公共政策执行的制度基础。
公共政策具有丰富的内涵与外延，正如公共政策创始人拉斯韦尔所言：公共政策是关于民主的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制为前提；公共政策的哲学基础是实证主义，必须使用数学公式和实证数据建立起可检验的经验理论；公共政策是对时间和空间都敏感的科学，即它选择的政策分析模型必须在时间和空间上加以明确地记录；公共政策具有跨学科的特点，它要依靠政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系；公共政策是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重大意义；政策科学必须有“发展构建”的概念，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立起动态的模型。政策科学具有区别于其他学科的三个特点：跨学科的观察视角和情景设定；明确的问题导向；清晰的价值规范表述。
依据各个时期不同学者对于公共政策的内涵与外延的界定，理解公共政策的要素可以归纳总结为：公共政策、公共政策活动与公共政策管理是三个相互联系又相互区别的范畴，政府部门是从事公共政策活动的主体，公共政策目标以解决社会问题为取向存在价值导向，公共政策体现委托关系，实现公共政策的目标所采用的手段需要体现科学性与合理性，公共政策过程包括公共政策的制定、公共政策的执行与公共政策的评估三方面的内容。
三、公共政策的要素分析
1、公共政策、公共政策活动与公共政策管理辨析
公共政策是对公共政策活动所做的制度性界定，属于制度的一种，其中包含制定、执行、评估公共政策的程序与方法、公共政策的目标与手段等内容。公共政策活动是指制定、执行和评估公共政策的过程以及在这些过程中与公共政策活动过程与结果具有利益关系的个体与群体之间的相互作用。公共政策管理则是依据公共政策的制度性界定对于公共政策活动进行计划、组织、领导、协调与控制的过程。公共政策产生于公共政策活动中之中，并对公共政策的执行和评估过程起计划和约束作用，公共政策管理是公共政策主体依据公共政策给出的制度性界定对实现公共目标过程中的各种公共政策活动进行的过程控制与领导的行政职能。公共政策的本质作用在于指导公共政策管理约束公共政策活动。
2、公共政策活动的主体与客体
公共政策活动的主体可以分为三大类：制定公共政策的主体、执行公共政策的主体和评估公共政策的主体。公共政策的客体是依据主体意愿，为了有效实现利益相关者的公共目标而进行的对象选择，是指为了提高公共政策的社会价值和公共管理活动的有效性对影响产生公共政策和从事公共管理活动的诸要素进行制度性界定的对象，其中包括制定公共政策的决策机制与法定程序、公共政策的目标、实现目标的手段、执行公共政策的约束条件与制度基础、制定公共政策的主体与环境之间的联系等。
公共管理与政策评论篇10
【关键词】新公共管理;政府绩效管理;电子政府
中图分类号:C391文献标识码:a文章编号:1009-8283(2010)06-0110-01
1新公共管理理论对于政府绩效管理的基本主张
新公共管理是关于应如何管理公共部门的最新的范式变革的理论。学界将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估,采用私人部门管理、技术、工具,引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。所谓政府绩效管理指通过制定政府提供指导和服务的长期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准,而对政府的公共产品、行为和服务的管理活动,以期达到提高政府生产力,满足社会需求的结果的一种管理行为。
新公共管理理论对政府绩效管理的基本主张有:
(1)绩效管理。新公共管理理论的基本价值是经济、效率、效能、公平和环境,显示了其对绩效的关注和对经济价值优先性的强调。(2)市场取向。新公共管理提倡在公共服务领域引入竞争机制,使公共服务市场化。(3)引进私营部门管理理念。新公共管理主张引入绩效测评、战略管理、全面质量管理等私营部门成功的管理举措。(4)“掌舵”而非“划桨”。新公共管理理论一方面主张政府拥有“掌舵”的职能;另一方面,它主张将其原来拥有的管理职能通过签订合同的方式外包给下级公共组织、非政府公共组织甚至私营部门,使政府不再“划桨”。(5)责任政府。新公共管理理论主张由错误责任制走向成就责任制。新责任制主张双向回应,即高层公共管理者对政治家负责,公务员对公民的需求保持灵敏的反应。
2我国政府绩效管理中存在的问题
随着我国社会政治经济的发展,绩效管理在理论和实践两方面都取得了一定成效。但从总体上看尚处于起步阶段,实践中还存在许多问题,主要表现:
2.1政府绩效管理制度方面没有保障
当前我国的政府绩效管理采用的绩效管理和评估活动,多数都处于自发状态和半自发状态。缺乏统一的规划和指导,评估的内容设计和评估构建等没有客观的衡量标准,更没有形成制度化。
2.2政府绩效管理的体系不完善
首先,评估主体不齐全。从评价的参与者来看,政府绩效评价存在评价主体缺位的误区,即只重视自我评价,漠视社会评价,或者只注重社会评价,而忽视自我评价。其次,科学的评估指标体系尚未建立。我国目前的绩效评估存在片面地将经济业绩等同于政绩,将经济指标等同于政府绩效的评估指标指标单一、缺乏科学性。最后,评估方式存在误区。从评估的方法上来看,政府绩效评估存在着重视定性评估、忽视定量评估的误区。从评估手段上来看,我国对政府部门的评估主要是定期进行评估,缺乏严格的监督制度。
2.3政府绩效管理的信息化程度不高
政府绩效管理的信息化程度低,给政府绩效管理带来沟通和交流的障碍。目前,我国大多数省市甚至连信息公开的法规都没有制订,这就为政府绩效管理带来障碍,很难推进政府绩效管理健康快速发展。
3完善我国政府绩效管理制度的对策建议
3.1加强绩效管理立法工作,实现政府绩效管理的法制化
市场经济是法治经济,立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。首先,要通过完善政策和立法使我国政府绩效管理走上制度化、规范化和常态化的道路。要从立法上确立绩效管理的地位,保证绩效管理成为政府公共管理的基本环节,以提高公共管理水平。其次,从法律上树立绩效管理的权威性。绩效管理机构在政府中应具有相应的地位,享有调查、评估有关政府活动的权利;评估活动能引起公众的关注,有充分的可信度和透明度;评估结论能够得到有效传递和反馈,切实用于改进政府公共管理。再次,颁布绩效管理工作的制度和规范,对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题,作出详细规定,把绩效管理纳入一个正常发展的轨道。
3.2引入公民参与机制,实现政府绩效管理评估主体的多元化
改善政府绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。政府绩效管理本身就蕴涵着服务和人民群众至上的管理理念,政府绩效就应以人民群众为中心,以人民群众的需要为导向,树立公民取向的绩效观。改进政府绩效管理必须取得民众的关注与参与,民众的关注与参与必定能有效地改进政府绩效管理。改善政府绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。首先,公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求,协助和监督政府机构对他们的开支负责、对他们的行为负责、对他们的承诺负责。其次,公民参与使得公民的作用重新定位,成为了政府的问题架构者。充当问题架构者的公民能积极参与公共事务,帮助政府机构界定重要问题,提出解决方案,监督目的是否达成。再次,公民参与意味着由公民选择、界定应评估的对象、在公共服务设计中增加指标体系的社会相关性,选择那些最需要监控又最能体现对公民负责的重要项目,以保证公共服务的提供机制符合公民的需要,符合社会发展的需要。
3.3发展电子政府,实现政府绩效管理信息化
电子政府是现代政府有效行使职能的强有力的工具,其带来的开放性大大加强了政治行政的透明度和民主化程度,为政府绩效管理提供了可以利用的载体。一方面,电子政府的信息网络使得行政信息的传递更为迅速及时,反馈渠道更为畅通。对政府内部而言,加强了操作执行层与高层决策层的直接沟通,从而切实推动绩效管理活动的开展;对社会公众而言,电子政府为公众提供了直接表达意愿、传递信息、咨询、监督、审核、建议、表决的机会。另一方面,电子政府为政府绩效管理朝着科学化、标准化、制度化的方向发展提供了多方面支持。电子政府所具备的硬件环境、软件环境及其信息资源库,运作的法律制度、法律规范、共享信息的范围和参与者的身份确认机制,电子政府所要达到的目标,以及维系电子政府良好运行的人员素质保证,都为绩效管理体系的建立提供了所需的支持,并为整个政府绩效管理的开展创造了良好的物质基础和制度环境。
参考文献:
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