城乡建设政策篇1
总体目标和基本原则
(一)总体目标
我国现行的集体土地统征制度和城乡建设用地市场分割，是计划经济时期遗留下来的，是在二元土地所有制的基础上区分城乡居民和企业等用地者的身份、实行不同的土地使用制度形成的，是城乡土地制度改革不同步、不配套、不彻底造成的。进一步改革完善农村土地制度，必须从单项改革向综合配套、从城乡分割到城乡统筹转变，以征地制度改革和集体建设用地使用制度改革为重点，全面构建城乡一体的土地政策体系，建立平等保护、同等待遇的土地产权制度，建立平等开放、城乡一体的土地市场体系，建立符合我国国情和市场经济要求的土地管理制度。
建立平等保护、同等待遇的土地产权制度，就是要在统一规划管制下对国家、集体和居民个人的土地财产进行等保护，按照用益物极对城乡各类建设用地使用权、农民的土地承包经营权进行同等法律效力的保护。要完善城乡一体的土地税收、土地收益分配等政策体系，统筹协调和改革完善土地财产补偿办法和土地增值公平分享办法，并且这些公共政策不应与土地所有权形式以及城乡用地者身份挂钩，不因土地所有权形式的不同和城乡用地者身份的不同而差别化，也就是说，在税费义务、土地增值归公和财产补偿标准上对国有土地和集体土地实行同等待遇。
建立平等开放、城乡一体的土地市场体系，就是要在统一规划管制下对经营性用地，无论是国有还是集体所有，不分城乡居民身份和城乡企业身份，只要土地使用性质相同，土地使用权的市场开放范围就应当一致，在市场开放上对国有土地使用权和集体土地使用权实行同等待遇，发展城乡一体的土地使用权市场；要区分经营性用地和公益性用地，通过改革集体建设用地使用制度，逐步统一城乡建设用地使用管理制度，统一城乡建设用地市场。
建立符合我国国情和市场经济要求的土地管理制度，就是要在建立平等保护、同等待遇的土地产权制度和平等开放、城乡一体的土地市场体系的同时，改革完善土地利用规划管理制度、耕地保护制度和农用地转用制度，建立健全城乡一体的规划管制、土地“招拍挂”、土地交易许可、土地登记、土地有形市场等市场监管体系，建立服务于公共目的、公正补偿、程序完整、征转分离的新型征地制度。
(二)基本原则
1、分步推进。缩小征地范围，开放集体建设用地流转市场，是在人多地少、必须严格保护耕地的基本国情下进行的一项重大改革。从有利于保护耕地和维护市场公平秩序的角度来看，改革必须在有效的土地用途管制下进行，必须在政府的有序管理下推进，而不能简单地任由集体经济组织或农村居民随意私下流转。从有利于政策的延续性上看，应清理和处理历史上形成的各类违法违规的集体建设用地。从改革的难易程度和有利于控制风险的角度看，应先在局部地区试点取得经验，然后再推进全国面上的改革；同时，应按照由规划圈外到规划圈内、由存量到增量、由一般集体建设用地到农民宅基地的路径来推进缩小征地范围、开放集体建设用地市场的改革。
2、综合配套。缩小征地范围、开放集体建设用地流转市场，是在城镇国有建设用地使用制度改革已经取得成功、城镇建设用地和房地产市场得到快速发展的背景下进行的一项重大改革。从统筹城乡土地制度改革和制度建设的角度来看，集体建设用地使用制度改革必须与城镇国有建设用地使用制度相衔接、相配套，与城镇国有建设用地市场相对接。同时，应在改革集体建设用地使用制度、建立和完善集体建设用地市场流转机制的同时，逐步缩小土地征收范围，推进征地制度的改革完善。
3、平等开放。对于经营性建设用地，无论是国有还是集体所有，不分城乡居民身份和城乡企业身份，逐步实行统一的建设用地供应政策，并且在规划管制下，只要土地使用性质相同，土地使用权的市场开放范围就应当一致，在市场开放上对国有土地使用权和集体土地使用权实行同等待遇。
4、同等待遇。从促进市场效率和市场公平的要求出发，在开放集体建设用地流转市场的同时，要求政府作为公共管理者(而非国有土地所有者)，完善城乡一体的土地税收、土地规费、土地增值(纯收益)归公等政策体系，统筹协调和改革完善土地财产补偿办法和土地增值公平分享办法，并且这些公共政策不应与土地所有权形式以及城乡用地者身份挂钩，不因土地所有权形式的不同和城乡用地者身份的不同而差别化和分割开来，也就是说，在财产补偿标准、税费义务和增值归公上对国有土地和集体土地实行同等待遇。
5、统一监管。从促进市场效率和市场公平的要求出发，在缩小征地范围、开放集体建设用地流转市场的同时，要求政府作为公共管理者，完善城乡统一的规划管制、土地“招拍挂”、土地交易许可、土地储备、土地登记和土地有形市场等市场监管体系；要求以公共利益为出发点，全面构建符合我国国情和市场经济要求的规划管制、耕地保护、市场监管和土地征收等公共政策体系。
建立城乡统一的建设用地使用权法律制度
1、修改《土地管理法》第四十三条、第六十二条等相关法律条款，取消关于任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地的规定，允许符合流转条件的农村集体建设用地依法流转。
2、加快制定和颁布农村集体建设用地出让转让管理办法。加快制定和颁布农村集体建设用地流转管理办法，对农村集体建设用地，比照城镇划拨用地进行市场准入管理，允许土地使用者或者受让者缴纳一定标准的土地增值收益后取得出让土地使用权(保留集体土地所有权)，取得的出让土地使用权可以转让、出租、抵押和作价出资(入股)，使用权到期后除非公共利益需要国家和集体都不能收回。
3、区分经营性用地和公益性用地，建立城乡统一的建设用地使用权法律制度和城乡统一的建设用地市场。通过集体建设用地流转改革，对农村集体建设用地使用权进行更为细致的分类管理，进一步将集体建设用地使用权细分为集体土地的划拨土地使用权和集体土地的出让土地使用权，这两种土地使用权分别与国有土地的划拨土地使用权和出让
土地使用权相对等。最终将城乡公益性用地一律纳入划拨土地使用权管理轨道，将城乡经营性用地统一纳入出让土地使用权管理轨道，在出让土地使用权的基础上建立城乡建设用地统一市场。
建立城乡统一的建设用地市场监管体系
1、建立集体建设用地招标拍卖挂牌出让流转制度。按照对城乡建设用地市场进行统一监管的原则，完善城乡一体的建设用地“招拍挂”出让制度。对于城镇规划圈内和土地储备范围内的集体建设用地，规划用作房地产用地、商业住宅用地等经营性用地的，纳入政府土地储备体系，然后以“招拍挂”方式统一供应，并要求用地者缴纳有关税费和增值收益；对于城镇规划圈外或不要求纳入土地储备范围的集体建设用地，经流转用作工业用地、房地产用地、商业住宅用地等经营性用地的，可以无须征收，但必须以“招拍挂”出让方式在城乡统一的公开市场上进行流转，并要求土地使用权人或受让人缴纳有关税费和土地增值收益。
2、建立集体建设用地出让转让合同管理制度。将集体建设用地流转纳入统―规范的合同管理轨道。对于农村乡镇企业用地、公共公益事业用地、村内空闲地、新增的集体建设用地等，从促进公平的角度出发，应界定集体经济组织为流转主体，流转收益在扣除归公的土地增值收益后归村组集体；并由集体土地月哺权人和流转受让人双方签订或补签出让合同，通过合同明确规范集体建设用地流转主体的权利义务；双疗签订集体建设用地出让合同并完成漩的税费和缴纳土地增值收益的义务后，注销原用地者的集体建设用地使用权证，同时发给土地受让人集体土地的出让土地使用权证书。对农户通过合法审批取得的宅基地，由于是按照福利性质平均分配占有的，应确定农户为流转主体，流转收益在扣除归公的土地增值收益后归农户。
3、建立完善集体建设用地交易许可管制制度。集体建设用地流转入市，必须进行条件审查和交易许可管制。凡是符合土地利用规划、用地性质合法、用地手续齐全、不存在权属争议的集体建设用地，才能经交易许可后依法流转。对于农民符合“一户一宅”标准的宅基地，在土地储备范围以外的，经交易许可和缴纳有关税费和增值收益后可直接流转入市。
4、建立集体建设用地计划管理制度。完善农村集体建设用地计划管理体系，对新增集体建设用地、集体建设用地出让、集体建设用地整理实行统一的计划管理和总量控制。
5、建立集体建设用地规划许可管理制度。加强城乡建设规划管理和土地管理工作的衔接，并逐步建立和完善城乡统一的建设用地规划许可管理制度。
6、建立城乡统一的土地登记体系。《物权法》第十条规定，“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”为了加强对城乡土地市场的统一监管，应颁布统一的土地登记法，统一土地登记机构，统一土地登记程序，统一土地权属证书，建立包括城市土地和农村土地、建设用地和农用地在内的城乡统一的土地登记制度。
建立城乡统一的建设用地取得和供应制度
1、对农村经营性建设用地一律实行有偿供应制度。对于农村民办企业用地等新增的农村经营性产业用地，在农地转用审批后逐步统一纳入有偿使用轨道(可以不改变土地所有权)，实行与城市企业同样的待遇，城乡经营性新增建设用地一律实行土地出让转让的有偿使用制度。
2、逐步取消农村宅基地福利配给制度。对于农民宅基地，严格实行一户只能享受一次带有福利性质的宅基地的政策；村民出卖和出租住房的，不得再申请新的宅基地。统一规范被征地农民回迁用房和生产安置性用房的土地产权管理，最好将其用地一步到位纳入划拨或出让土地使用权轨道，使之与城市土地使用制度和土地市场直接接轨。在有条件的沿海发达地区，先行探索将城乡私人住房用地统一纳入土地出让转让使用制度轨道，并逐步取消农村宅基地福利配给制度。
3、建立城乡统一的公益性用地征收和划拨使用管理制度。对于村组兴办公益性事业的新增用地，在农地转用审批后可直接无偿划拨供应，并比照国有划拨土地进行管理，最终将城乡公益性建设用地纳入《划拨用地目录》实行统一管理。
建立城乡统一的土地价税费体系
1、在农用地转用环节统一征收有关税费。对新增的集体建设用地，按照统一规定标准，征收耕地占用税、耕地开垦费等有关政策性税费；对于新增的集体建设用地，一律收缴新增建设用地土地有偿使用费。
2、在集体建设用地使用权出让环节，开征相关税种。修改《中华人民共和国契税暂行条例》，集体土地使用权出让的，对承受的单位和个人征收契税。根据《中华人民共和国印花税暂行条例》，对集体建设用地使用权书据征收印花税。
3、建立城乡统一的土地增值收益归公制度。在集体建设用地使用权出让环节，征收土地收益金，并比照国有土地有偿使用收益进行管理，建立土地增值归公制度。具体来说，可按照超率累进税率，对存量建设用地基准地价和出让总价款之间的差额，增量集体建设用地的区片综合地价和出让总价款之间的差额，征收土地增值收益金。集体建设用地经规划部门批准改变用途的，要求向县市人民政府补缴土地增值收益金。集体建设用地出让取得的土地增值收益金，在县(市)、乡之间按照一定比例分享，集体建设用地流转取得的增值收益，在扣除15％的农业开发资金等专项资金后由市县和乡镇政府之间分享，主要用于土地开发、基础设施建设和农民社会保障。
4、规范集体土地有偿使用收益的使用管理。集体建设用地出让总价款扣除归公的土地收益金后，归集体经济组织。制定集体土地有偿使用收益管理办法，将集体建设用地出让收益、集体建设用地出租收益、集体农用地有偿发包收益和出租收益，纳入统一的管理轨道，严格规范使用方向，如社会保障性、公益性支出和生产性支出等。集体土地收益的分配和使用，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并接受公众监督。所有集体组织成员(包括婚嫁迁入的妇女)，对集体土地收益享有平等的收益权。因婚嫁迁入本集体组织的妇女一经迁入，即对本集体土地收益享有与其他成员平等的收益权。
5、建立城乡统一的建设用地流转税制。在集体建设用地使用权转让中逐步开征契税、印花税、土地增值税和营业税等，规范和调节集体建设用地流转中的土地增值收益分配。
城乡建设政策篇2
摘要：通过对现在城乡计划生育现状的了解，并结合我国的计划生育政策，从城乡计划生育政策的弊端出发，分析城乡一体化过程中二孩计划生育政策的可行性以及重要性，以促进城乡计划生育政策的不断的完善，适应社会经济的发展水平，打造和谐的城乡一体化环境。
关键词：城乡一体化生育政策社会保障
城乡的计划生育政策是社会公共政策的一部分，自2005年以来,我镇个体企业主男孩户存在领养孩子现象，有了领养孩子的先例，就出现了个体企业男孩户对象发展自已生育的现象，这两个主要原因对我镇计划生育工作带来了较大负面影响。目前，我镇计划外对象怀孕后经我们多次上门做工作，对象户拒绝采取补救措施，造成很多个体企业主计划外生育二孩的意愿日趋强烈。原有的计划生育政策不能起到很强的限制和引导的作用了。因此各省级单位调节城乡的计划生育政策是很必要的，针对这种现状，本文从城乡生育政策的现状出发，提出适合城乡生育计划的二孩生育政策，以不断的促进生育政策的完善，更加的贴近实际生活。
一、加快实行城乡一体化生育政策的必要性
随着社会经济环境的不同，我国在生育问题上的问题也越来越明显，例如人口老龄化、社会保障严重滞后、人口数量瞒报等问题，这些问题对城乡的发展是很不利的，不利于城乡的和谐发展。近年来很多城镇的计划外生育始终处于反弹势头中，对稳定低生育水平总目标实现困难重重，我镇也面临人口与计划生育工作的艰难局面，城乡一体化生育政策的约束性和指导性随之减弱。具体表现在：首先，一些通过政府将城乡的行政级别的提高使一部分农村居民成为了城镇居民但是实质上的生活条件并没有改善，一些外出打工的人在外面发展的很好但是子女依旧在农村接受教育，生活水平其实已经等同于城市人口的竞技水平；其次，人口老龄化不断的加剧，需要有更多劳动力来补充这部分的需要，有多余的劳动力能够照顾老人，能够促进社会生产；再次，现在的很多独生子女，性格上发展不完善，由于独生子女从小备受呵护，养成了叫娇生惯养的习惯，同时家中没有兄弟姐妹，不能体会互助和分享的意义，造成性格和人格上的偏差；最后，我国的经济发展在很大程度上是靠着内需来推进的，而人是拉动内需的唯一的因素，这就需要有足够的消费者，所以必须要保证城乡的人员的充足；除此之外，实行城乡二孩的生育政策，可以调剂人口的性别比例，打破性别失衡的局面。综上所述，适度调节城乡的生育政策是非常必要的，是利国利民的重大决策。
二、实行城乡一体化生育政策过程中二孩生育政策的可行性
这一生育政策在上海已经开始了尝试，上海作为一个思想很前卫的大都市，有着很强的预见性，上海就宣布了符合一对夫妻可生育两个孩子，针对这种现象，一些人提出了质疑，说上海是公然违背国家的政策，但是这个效果积极的，是明显的，缓解了人口老龄化过程中的一些问题，缓解了这方面的财政负担，同时也带动了城乡的消费。
2.1“二孩的生育政策”符合大部分人的心理意愿，养育两个孩子可以保证养老，能够使生活丰富，能够完善孩子的性格，在对城城乡居民的调查中，生育子女数的平均值为1.9,也就是说大部分的居民赞成每对夫妇生育2个孩子，赞成养育一个孩子的意愿远远的偏离了正常值。
2.2“二孩的生育政策”有利于控制人口的性别比，缓解城乡老龄化的进程，维持整体的人口数量和结构的平衡，而且能够稳定并促进计划生育率，这对城乡的和谐发展是很有帮助的。
2.3“二孩生育政策”并不违背稳定低生育水平这一政策，我理解的这个低生育水平不是一个固定的数值，而是一个合理的区间，生育率这个区间保持在1.5左右就可以视为正常；
2.4“二孩生育政策”的前提还得是有充足的物质条件来保证，随着我国城乡经济水平的发展，几乎每个家庭都有了养育两个孩子的条件，而且整体城乡对教育的认识也字逐步的提高，这也就保证了城乡的孩子有比较高的受教育水平。
三、实行城乡统一的二孩生育政策必须落到实处
有些农村经济水平较为落后，生存环境也相对封闭，思想观念也不能得到快速的更新，加强全面推行村民自治，以村为单位制定村规民约，推行计划生育利益导向机制，省条例第四十二条明确规定在审批宅基地、村级集体经济收益分红等利益分配时，现在审批宅基地已经实行独生子女按两人计算的优惠政策，收益分红方面独生子女按两人计算还没有到位，还有对不履行计划生育义务，不按期上环、结扎、环孕检、外出流动人员不办理婚育证明的人员拟定处罚条款，由政府、计生办督促、指导依村规民约章程处罚和奖励。从而制约不遵守、不服务计划生育管理和服务的行为。我们第一，必须加大宣传力度，重点是农村地区，破除封建思想的束缚，第二，必须从国家政策的高度狠抓落实，不能只做表面文章，还要加快城乡生育政策的制定和执行，同时做好深入细致的工作；第三，发达国家城乡一体化过程的经验告诉我们，健全医疗、教育、就业、养老等的社会保障体系是非常必要的，可以缓解城乡一体化过程中问题，进而解除人们的后顾之忧，维护城乡生育政策的稳定。
从上面的几点可以看出，城乡一体化的发展趋势在很大程度上决定了城乡实行统一的生育政策是大势所趋。“二孩生育政策”可以满足城乡群众的生育意愿，也可以保证国家低生育水平的号召，同时从人类发展的角度看，是维护人类可持续发展的需要，有利于和谐社会的构建。二孩生育政策正处于国家利益和家庭利益的结合点上，所以要慎重的对待这个问题，在目前对政策研究尚不完善、区域经济发展不平衡、缺乏社会调查和可行性论证的情况下，要以现实情况为标准，在实际调查中，为找准问题，寻求解决问题的办法，加紧制定科学的城乡计划生育的政策，以争取政策效益的最大化为准则，不断的促进龙岗镇生育政策的完善。
参考文献：
[1]陈晓华，张小林，梁丹.国外城市化进程中乡村发展与建设实践及其启示[J].世界地理研究，2005，14
城乡建设政策篇3
关键词：宅基地换房；城乡建设用地增减挂钩；流转
一、农村“宅基地换房”现象的出现
最近几年，随着城市化的发展和新农村建设的不断推进，多个省市出现了“宅基地换房”现象。所谓的“宅基地换房”，通常是指农民自愿以其宅基地，按照一定的置换标准，换取小城镇的房屋并迁入小城镇居住。腾出的宅基地进行复耕，节约下来的集体建设用地，经过土地储备以后再以招拍挂的形式出让，以土地使用权出让的收益来安置农民和弥补小城镇建设的资金缺口。
基于《土地管理法》中关于集体建设用地和宅基地使用的限制性规定和“宅基地换房”中涉及到城乡建设用地挂钩流转的问题，中央和地方相继出台了一些规定，对其中涉及的城乡建设用地流转进行了规范。
二、城乡建设用地挂钩流转的法律与政策规定
（一）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作于2005年开始，并在全国部分地区试点。
国务院于2004年10月颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；国土资源部于2005年10月颁布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发[2005]207号），并于2009年3月分别颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）。
1、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对农村城乡建设用地挂钩流转作出了原则性规定：要加强村镇建设用地的管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。
2、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》对“城乡建设用地增减挂钩”的含义作出了明确规定，所谓“城乡建设用地增减挂钩”是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
3、《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中对城乡建设用地用地挂钩流转试点的基本要求、管理和操作流程均作出了规定。
第一，关于挂钩流转试点的基本要求。要严格依据土地利用的总体规划，严格保护耕地特别是基本农田、促进建设用地节约集约利用，要通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。对挂钩试点的规模进行控制和管理，通过下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标来进行。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。
第二，关于挂钩周转指标和项目区的管理。挂钩试点的规模按国家和省（区、市）下达的挂钩周转指标控制，挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。对于挂钩周转的指标由省级国土资源管理部门根据试点市、县及项目区情况提出申请，报国土资源部核定。挂钩周转指标下达试点省（区、市）后，由省级国土资源管理部门按项目区分解下达到各试点市、县。
第三，关于挂钩试点的条件和操作程序。挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省份。经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目区备选库；根据项目区入库情况，向国土资源部提出周转指标申请。国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上，按照总量控制的原则，批准下达挂钩周转指标规模。市、县国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态监管，每半年将试点进展情况向上级国土资源部门报告；省级国土资源部门应定期对本行政辖区试点工作进行检查指导，并于每年年底组织开展年度考核，考核情况报国土资源部备案。项目区实施完成后，由试点县级国土资源部门进行初验。初验合格后，向上一级国土资源部门申请，由省级国土资源部门组织正式验收，并将验收结果报部备案。
（二）部分因“宅基地换房”事件受到广泛关注的地区，如天津、四川、浙江等地也制定了当地的关于城乡建设用地挂钩流转的操作细则。
1、天津市制定了《天津市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（津国土房规[2009]2号），其中强调了：要加强城乡规划、土地利用总体规划对建设用地总量和布局的控制和引导。要以挂钩试点周转指标安排建新拆旧规模，调控实施进度，考核计划目标，确保项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低。挂钩试点工作应充分尊重群众意愿，切实维护农民个人、集体经济组织和相关权益人的合法权益。
2、四川省制定了《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（川国土资发[2008]68号），其中强调了项目区实施规划必须符合土地利用总体规划并与城市建设规划、村镇建设规划和农房建设规划相衔接。挂钩项目与土地整理项目原则上实行分类管理，按照各自管理办法的要求分别申报、实施、验收，组卷归档。挂钩试点工作管理实行分级负责制。省国土资源厅负责对全省挂钩试点工作的总体部署和组织管理。负责制定管理办法，审批项目区实施规划和方案，实施监督检查，组织项目区验收。试点市（州）国土资源管理部门负责辖区内挂钩试点工作的具体组织实施。负责试点工作的管理与监督，审查项目区实施规划和方案，组织项目区初验等工作。试点县（市、区）国土资源管理部门负责编制项目区。实施规划，制定工作计划并具体组织实施，组织开展项目区竣工自查。
3、浙江省制定了《浙江省人民政府办公厅关于切实做好城乡建设用地增减挂钩工作的通知》（浙政办发〔2009〕121号）和《城乡建设用地增减挂钩实施方案审查报批办法（试行）》（浙土资发〔2009〕37号），其中强调了组织实施城乡建设用地增减挂钩要以土地利用总体规划为依据，按照“先复垦、后置换”的原则，将农村存量建设用地复垦为耕地后，该复垦耕地面积与土地利用总体规划确定的规划建设用地区内的农用地和未利用地进行等面积挂钩置换。其中，置换占用耕地面积小于复垦项目新增耕地面积的，新增耕地结余部分可用于其他建设项目的耕地占补平衡。省国土资源厅根据国土资源部下达的城乡建设用地增减挂钩周转指标、各市、县（市、区）年度建设用地复垦新增耕地任务、城乡建设用地增减挂钩指标账册余额和申报使用数量，编制各市、县（市、区）年度城乡建设用地增减挂钩指标计划，报省政府同意后实施。实施方案中拟安排的建设地块需征收农村集体所有土地的，应同时拟订土地征收方案，一并上报审批。城乡建设用地增减挂钩实施方案和土地征收方案经省政府批准后，由市、县（市、区）政府负责实施土地征收，并依照有关规定组织实施土地供应。
（三）2010年底，针对城乡建设用地挂钩流转中出现的问题，国务院和国土资源部对城乡建设用地增减挂钩试点进行了规范。
国务院于2010年12月了《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）、国土资源部于2011年2月了《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案》其中对建设用地增减挂钩试点中亟需规范的问题作出了规定，强调不能片面追求增加城镇建设用地指标；在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点；不能突破挂钩周转指标；不能盲目大拆大建和强迫农民住高楼和侵害农民权益。
三、总结
笔者认为，随着城市化水平的不断提高和市场经济的不断深入，农民的宅基地会越来越多的体现商品化的属性，上述法律、法规和政策的出台，对集体建设用地的高效利用起到了推动和促进作用。而将农民的宅基地纳入整个建设用地的流转也是未来建设用地市场发展的趋势，虽然目前不宜在全国完全放开，但如果能通过试点来发现并处理好其中的土地规划利用和农民安置补偿问题，在使作为生产要素的土地资源得到经济高效的利用同时又提升农民居住生活条件和改善基本福利保障，那最终将实现社会各方的多赢。（作者单位：北京市天银律师事务所）
参考文献
[1]何缨：《“宅基地换房”模式的法律思考》，《山东社会科学》2010年第1期。
[2]杨魏欣：《“宅基地换房”问题与对策分析》，《现代商贸工业》2010年第4期。
城乡建设政策篇4
农业生产方式变革的基础。以家庭联产承包责任制为代表的中国农村改革已经进行了30多年，改革到今天，中国农业与规模化、集约化、商品化、生态化、科学化的现代化大生产的要求还相距甚远。通过新型小城镇建设，在吸引农业人口转移的同时，必然带来农村土地管理方式的变革，进而推动农业生产方式的又一次变革。
二、新型小城镇建设乡镇财政所面临任务
1.基础设施投资
主要用于城镇道路和交通、通讯、内河治理、供水、供气、供电、污水处理、垃圾处理、绿化、公共场所等设施的投资。基础设施投资关系到新型小城建设的规模和承载能力。
2.公共服务保障
主要用于医疗卫生、文化教育、社会保障等方面的支出。这部分支出是乡镇财政支出的核心部分，直接体现新型城镇化“以人为本”的主要内涵和小城镇建设的质量。
3.扶持产业发展
主要是用于支持产业发展的税式支出、财政贴息、研发补贴、人才引进补贴、服务保障等方面的支出。这项支出既关系到新型小城镇能否做大做强和可持续发展，也是关系到乡镇财政能否处理好财政与经济关系的重要问题。
4.带动“三农”发展
新型小城镇建设必然产生对“三农”的多方面需求，自然带动“三农”的发展，但新型小城镇发展速度超过了“三农”发展的速度，小城镇建设目标也难以实现。为此，乡镇财政在支持乡村道路建设、农村科技推广、农民培训、农业合作组织建设、农业产业化经营、农村生态建设等方面应该发挥重要的作用。
5.财政管理创新
传统的乡镇财政为生产型财政，后又转向吃饭财政，公共财政的作用发挥不足，财政管理不规范，管理手段落后。新型小城镇建设使得乡镇财政收支规模、支出范围、支出项目将发生变化，公共财政的特征更加明显，预算更加规范，管理更加严格，法制化、科学化、信息化管理将成为乡镇财政管理新特点。
三、新型小城镇建设中乡镇财政面临的问题
1.财力紧张
当前乡镇财政困难具有很大的普遍性。具体表现：一是财政的经济基础薄弱，大部分乡镇工业不发达，商业规模较小，税源少且不充裕。二是现行非税收入极其有限，国家规范收费之后，乡镇原有的收费项目所剩无几。三是营业税提高起征点和大部分企业营改增后，现行分税制体制下，乡镇财政收入下降。四是乡镇政府无权发行城镇建设债券。
2.刚性支出
一是保吃饭的压力。乡镇财政供养人员尽管收入不高，但对财政来说仍然是一项刚性的首要支出和沉重压力，养人支出目前仍占乡镇财政支出的70%左右。二是乡镇基础设施落后，维修改造、扩建、配套任务繁重，财政无力承担，拖欠工程款在乡镇是一种普遍现象。三是公共服务支出不断增长，财政处于低水平保障，甚至难以保障。
3.政策缺陷
一是改革开放后，特别是近些年来，国家土地政策的红利基本上被大中城市所独享，土地财政成为城市财政的主要特征。城市建设用地指标基本上是挤占乡镇非农业用地，在国家更加严格控制建设用地的今天，新兴城镇用地也随之纳入严控之中，大量的土地收益将成为历史，土地非税收入在新型小城镇建设中将看不到优势。二是国家对“三农”的支持，仅限于农村的基础设施、农业生产、农民的生活上，而对农业人口转移中所发生的费用并没有纳入显性支出之中，农民享受不到市民化待遇，如低保、失业等支出，增加了农民改变身份的风险，抑制了农业人口的转移。三是农村土地难以实现流转，农民没有改变身份的本钱，城市人口回流农村又受到农村房屋产权转移的限制，城里居民与农村居民消费资金相互融通的渠道没有打开，导致新型城镇建设难以聚集农业人口。三是分级分税财政体制下，乡镇财政很少获得以公共服务均等化为依据的国家财政转移支付和公共基础设施投资。乡镇财政自身无力解决新型小城镇化建设的财政压力问题。
4.理念僵化
国家实施城镇化战略以来，小城镇建设出现“重口号、轻行动，重外延、轻内涵，重眼前招商、轻整体规划”的现象。小城镇建设中遗留下来环境欠账、生态欠账、公共服务欠账很多。近年来很多人片面认识“公共财政”，财政配置资源的职能没有有效发挥，财政与生产的关系几乎被割裂开来，开辟财源的意识淡薄，财政扶持支柱产业的杠杆作用几乎殆尽。
5.管理粗放
由于乡镇发展落后，长期缺乏优秀的管理人才。人才是事业发展的基础，新型小城镇建设也不例外。尽管近些年，包括乡镇财政部门在内的管理部门吸纳了部分大学生充实到管理队伍，但特别优秀人才少见，长期扎根乡镇的干部不多。在产业中专业技术人员和优秀管理人才更是缺乏。乡镇人才的匮乏，导致各方面管理的粗放，严重影响了新型小城镇建设和发展的质量。
四、新型小城镇建设的财政政策支撑
1.财政部门积极参与新型小城建设规划制定
新型小城镇建设的核心理念是“以人为本”。满足人的需求，适应人的生存，是新型小城镇建设的出发点，也是归宿。目前国务院已出台了国家新型城镇化规划，但是在国家层面上具体的新型小城镇建设规划还没有出炉，地方层面上的新型城镇化建设和新型小城镇建设具体规划和实施方案也未见头绪。加快新型小城镇建设规划和制定规划内的新型小城镇建设实施方案，是科学建设新型小城镇的前提。首先是确定重点建设的乡镇。对聚集人口潜力大、产业基础好、乡镇财政状况优的乡镇优先建设。特别是交通便利的县城与县城之间，辐射区域广、跨度长、流动人口多的乡镇，更要作为重点发展对象。在制定新型小城镇发展规划和实施方案中，财政部门必须作为主要部门参与制定。财政部门既要积极保障新型小城镇建设的公共支出，也要使新型小城镇建设控制在财政可承受的范围内。
2.加快创新乡镇财政管理体制
地方各级财政分得的蛋糕有多大，不仅取决于本级全口径的财政收入规模，更取决上级政府如何切割蛋糕。小城镇发展缓慢不仅仅是市场经济下资本选票决定的，在某种程度上决定于国家的产业政策、生产要素政策、财政政策等，财政状况制约着未来经济社会发展状况。为了从财力上保障新型小城镇公共建设需要，应完善现行财政体制，实施更加有利于新型小城镇建设的中央、省、市、县和乡镇的分税制以及土地收入分成制度，扩大乡镇财政留成比例。必要时，对国家规划建设的非城市周边乡镇的新型小城镇实施分成比例倒置，土地收入全部留用（弥补近些年乡镇土地红利的流失），省级和市级规划的新型小城镇上缴的财政收入全部留用。只有通过让乡镇财政获得更多的可支配财力，才能保障新型小城镇建设的速度和质量。
3.加大对乡镇的转移支付力度
推进新型小城镇建设，必须增加小城镇对农民转移的吸引力。这种吸引力来自于两个方面：一方面，通过科学的城镇规划、完善的基础设施、高质量的社会文化生活，增强基本生活设施和精神生活保障，提高农民进城吸引力；另一方面，通过提高养老、就业、医疗、教育等社会事业发展水平，增强生存和发展的保障，提高农民进城吸引力。为此，对困难乡镇应增加上级财政转移支付。一是在保障社会保险和教育统筹的基础上，提高乡镇社会保险、社会救济、失业补助的标准，实现乡镇居民与城市居民的同等生存和生活待遇，确保社会保障资金按时足额补助到位，坚决消除拖欠、挪用现象。二是增加乡镇的财政专项补贴，特别是公共基础设施、医疗卫生、教育科学、环境保护、生态平衡的补助，改善乡镇公共服务落后状况，提高乡镇居民公共服务水平和生活质量，缩小乡镇与城市的差距，实现公共服务均等化。三是绝大多数乡镇缺少具有本地特色、可持续发展的支柱产业，国家垄断产业（电信、电力、石油、盐业等）又从乡镇掠走税收和高额垄断利润。在新型小城镇建设过程中，中央、省、市财政应在预算单列新型小城镇建设专项资金，实行专户管理，确保资金专款专用，真正实现城市对乡镇的反哺，使为城市发展建设做出贡献的农业劳动力和农村人口实现本地化的安居乐业，真正解决农民工候鸟式的生活，实现社会的稳定。
4.积极探索新型农业人口转移成本分摊机制
在农业人口向新型小城镇转移过程中，城镇增容必然带来城镇基础设施建设、就业、教育、医疗卫生、社会保障等方面的财政压力，为此探索建立科学的农业人口转移成本分摊机制将成为新型城镇化建设的难题，破解这个难题的唯一办法就是解放思想，进行体制机制创新。一是尝试用农民土地流转收入换入城安置费用。二是尝试农民住宅面向城市殷实富户开放流通，实现农民住房财产与城市居民收入的转换。三是农村土地在确保集约化农业生产的前提下面向城市资本开放，吸引更多的非农资金投入农业，既实现国民经济基础产业发展维持国家粮油安全，又增加农民收入，实现更多农民在新农村建设中就地转换身份，或有能力进入新型城镇享受市民待遇。四是增加上级财政投入，对小城镇新安置农业人口实施补贴政策，缓解乡镇财政压力。五是设立农民在小城镇创业扶持政策，包括税收减免政策、财政补助政策、小额贷款贴息政策等等，增加转换农民收入，自力更生承担进入新型小城镇的成本。
5.加大财政对乡镇特色支柱产业的支持力度
在推行多元化投融资方式、多种所有制形式和多种经营方式的同时，财政应重点支持文化旅游、商贸物流、资源加工、交通运输等体现乡镇特色资源、区位优势的产业发展，通过规划引导，市场运作，利用财政的税收政策、贴息政策、国家参股政策、补贴政策等，充分发挥财政杠杆作用。要重点鼓励社会资本参与小城镇公用设施投资运营，通过完善基础设施和公共服务，发挥引致投资的作用，引导更多的私人资本投资于新型小城镇，加快新型小城镇建设步伐，为新型小城镇实现可持续发展奠定经济基础。
6.实施乡镇人才引进的财政支持政策
城乡建设政策篇5
[关键词]长江三角洲地区；“三农”问题；政治支撑
[中图分类号]F320.1[文献标识码]a[文章编号]1671-8372（2013）02-0045-05
党的十报告指出，“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”解决“三农”问题，实现城乡一体化，需要经济支持、社会支持、文化支撑和政治支撑，其中，经济支持是基础，社会支持和文化支撑是必要条件，政治支撑是前提。研究解决“三农”问题进程中的政治支撑问题，具有重要的理论与实践意义。
一、“三农”问题实质上是政治问题
（一）“三农”问题是事关国家粮食安全的重大问题
民以食为天，手里有粮，心中不慌。吃饭没有保障，一切都无从谈起。我国是人口大国，任何时候都要立足解决国内吃饭问题。没有农业、农村的稳定和发展，就不可能有城镇的发展和繁荣，也难以支撑工业化、城镇化。
从2004年开始，我国粮食连年增产，年总产量从2003年的4307亿公斤增长到2011年的5712亿公斤，年均增产175亿公斤，创下了半个世纪以来的首次“八连增”。用世界9%的耕地，养活了世界21%的人口，这是中国人了不起的成就，更是对世界粮食安全的巨大贡献。随着工业化、城镇化快速推进和人民生活水平不断提升，我国粮食需求刚性增长。近几年来，受人口绝对增长、消费结构变化、农民市民化以及粮食能源化等因素影响，主要农产品特别是粮食需求急剧增长，需求增长速度超过了供给增长速度，预计2020年粮食需求总量将达到5725亿公斤以上。综合分析，我国粮食虽然连续8年增收，但仍然处于紧平衡状态。据国家人口计生委预测，未来10年我国人口仍将以年均800万～1000万的速度增长，2020年，我国人口总量将达到14.6亿，满足2020年的粮食总需求，今后每年至少要增产粮食40亿公斤。
从确保供给面临的资源条件看，完成这个任务难度很大。农业资源短缺、农业投入不足、农业基础设施薄弱、科技进步缓慢、生产方式落后、极端气候多发等问题在短期内不仅很难缓解甚至可能趋紧。粮食安全是经济社会发展的基础，任何时候，中国人民的饭碗只能端在自己手里，中国人必须养活自己。“三农”问题不解决好，国家的粮食安全就没有保证。
（二）“三农”问题是确保社会稳定与国家长治久安的重大问题
在中国，如果没有2/3以上农村人口的稳定，就没有整个国家的稳定，如果“三农”问题长期得不到有效解决，势必直接影响社会的稳定和国家的长治久安。只有加快农业和农村经济发展，增加农民收入，加强农村民主政治建设和精神文明建设，保证广大农民安居乐业，农村社会稳定才能有坚实的基础，国家的长治久安也才能有可靠的保障。
工农联盟是我们的阶级基础。只有农民增收，生活改善，工农联盟才能稳固，国家才能稳定。稳定是改革和发展的前提。稳定压倒一切。社会主义国家性质要求我们要追求共同富裕，邓小平曾对此做过专述“共同致富，我们从改革一开始就讲，将来总有一天成为中心课题。社会主义不是少数人富起来、大多数人穷。社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西……”
（三）“三农”问题是能否实现全面建成小康社会宏伟目标的重大问题
党的十报告指出，“综观国际国内大势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。我们要准确判断重要战略机遇期内涵和条件的变化，全面把握机遇，沉着应对挑战，赢得主动，赢得优势，赢得未来，确保到二0二0年实现全面建成小康社会宏伟目标。”
全面建成小康社会的目标是惠及十几亿人口的目标。对照这个目标，最大的差距在农村；实现这个目标，最繁重、最艰巨的任务在农村。没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化。可以说，全面建成小康社会，重点在农村，难点在农村，希望也在农村。
二、解决“三农”问题需要政治支撑
（一）增强农民谈判能力保护农民利益的必然要求
在共同的利益追求和共同的价值准则的基础上，把分散和缺乏有机联系的农民组织起来，把他们团结到一个共同的事业中，这是改变中国农民政治、社会和经济地位低下现状，增强其在交易谈判桌上讨价还价能力的必然要求。真正地保护农民利益，就有必要通过改变现存社会力量的对比关系，来改变政府决策的目标函数和约束条件。事实上，世界各国的经验都已证明，为了使社会中某些群体受益，决策者可以有计划地改变组织体制，从而有利于制定新的政策使相关群体受益。中国9亿农民如果没有直接代表其利益的组织，在社会结构上毫无疑问是病态的，也就不可能真正走出“三农”困境。
在公共选择过程中，各社会阶层和集团之间的权力和影响是不平等的，有些利益集团处于明显的优势，他们的行动对政策选择产生重大影响，而另外的利益集团可能在政治机器这个庞然大物面前表现得束手无策和无足轻重。这意味着，不同的人群或阶层的政治影响是以不同的权重进入执政者效用函数的。因此，执政者在政策决策时，要综合社会各方面的利益，但首先要考虑某些强势集团输入的要求和支撑。任何国家的执政者都可能对某些群体有着特殊的依赖。
（二）打破失衡的城乡二元结构的必然选择
“三农”困境的原因在于二元结构，在于当改革给人民带来公共选择的可能，即出现对利益集团压力做出反应的政治环境后，不同阶层和集团对政府决策的影响开始显现出来。过去在集权体制下形成的潜在的城乡利益集团的能力反差，现在转化为影响政策方面的现实差别。原集权体制赋予城市居民的特权以及农民的弱势地位，为城乡资源分配以及农业政策制定提供了初始制约条件，并在路径依赖上锁定了资源分配方案和政策变化内容的性质。
在二元结构中，城乡居民对政策安排的约束权数相差悬殊，市民的利益表达管道和强度都远胜于农民，他们凭着政治压力上的优势获得更多的资源和利益，而农民作为弱势集团则无力阻止那些对他们不利的政策出台，无法改变国民收入分配上的城市倾斜政策，这就使失衡的二元结构不仅难以打破，反而益加倾斜，城乡关系的变化愈来愈不利于农民。
（三）深化农村改革的客观要求
当前和今后一个时期，深化农村改革的目标和任务是：按照统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的总体要求，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，逐步实现农业现代化，逐步实现城乡经济社会发展一体化。深化农村改革的总体思路是：通过加强农业基础建设，提高农业生产力水平；通过完善农村基本经营制度，调整农村生产关系；通过改革农村行政管理体制，调整农村上层建筑；通过体制和机制创新，促进农村经济社会协调发展；通过调整工农和城乡关系，促进城乡经济社会一体化发展。要完成深化农村改革的任务，实现农村改革的目标，仅仅依靠农民自身的力量是远远不够的，客观上要求政治支撑。
三、长江三角洲地区具备在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑的基本条件
（一）经济条件
长江三角洲地区是世界第六大城市群，农业基础良好，制造业和高技术产业发达，服务业发展较快，经济发展水平全国领先，是我国综合实力最强的区域，也是我国融入经济全球化程度较高的地区之一，已经成为全国经济发展的重要引擎。根据《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（以下简称《意见》）和《长江三角洲地区区域规划》（以下简称《规划》），长江三角洲地区将实现科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展，建设成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群。2011年，区域内16城市GDp首次突破8万亿元，其中9个城市GDp总量超过3000亿元，苏州紧追上海步伐迈入GDp“万亿俱乐部”。完成固定资产投资35519亿元，全年实现社会消费品零售总额达到27739亿元。16城市中有10个城市总量超千亿元。2012年上海、江苏、浙江三省市GDp总额达到108765亿元，占全国GDp总量的20.9%。长江三角洲地区是我国目前经济发展速度最快的地区，也是经济实力最强的地区，己经具备在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑的经济条件。
（二）社会文化条件
科教文化发达。区域内集中了大批高等院校和科研机构，拥有上海、南京、杭州等科教名城和南京、苏州、镇江、扬州、南通、徐州、淮安、杭州、宁波、绍兴、金华、衢州等国家历史文化名城，人力资源优势显著，文化底蕴深厚，具有率先建成创新型区域的坚实基础。一体化发展基础较好。地域相邻，文化相融，人员交流和经济往来密切，形成了多层次、宽领域的合作交流机制，具备了在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑的社会文化条件。
根据《意见》和《规划》，长江三角洲地区将会切实加强社会文化建设。建立区域文化联动发展协作机制，制定区域文化发展规划。建立完善覆盖城乡的公共文化服务体系，重视城乡区域文化协调发展，着力丰富农村、相对落后地区和进城务工人员的精神文化生活。着力推进社会事业发展。整合区域社会事业资源，强化教育、卫生、体育等领域的合作与交流。加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，加快实现省级统筹，积极推行农村养老保险制度，切实做好被征地农民就业培训和社会保障工作。率先建立较为完善、覆盖城乡的社会救助体系。发展适度普惠型社会福利事业，扩大社会福利覆盖范围。大力培育各类慈善组织。率先建立更加科学合理的收入分配调节机制和宏观监测机制，努力缩小城乡、地区和居民间的收入差距。加强外来人口服务和管理。改革区域户籍制度，逐步实行以居住证为主的属地化管理制度。保障外来务工人员子女的同等受教育机会。完善和落实国家有关农民工的政策，切实维护农民工的合法权益。
（三）长江三角洲地区在推进城乡一体化进程中已有较大成绩
长江三角洲地区作为我国城乡发展水平相对比较平衡的地区，推进城乡一体化的时机和条件较为成熟，已经成为实现城乡一体化的先行者。区域总体经济实力雄厚，城镇化水平高，实现城乡一体化具有特殊的优势。在城乡一体化进程中强化城市对农村的支持力度，积极贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，通过单位、企业对口帮扶等途径和资金、项目支持等手段，发展现代农业，强化农村经济，增加农民收入。率先改革分割城乡的体制机制，在城乡规划、基础设施建设、基本公共服务、社会事业发展等方面已经取得可喜的成绩。
据官方统计数据，2012年，全国城镇居民人均可支配收入为21986元，农民纯收入为7919元，城乡居民收入比为2.78：1；上海市城镇居民人均可支配收入为40188元，农民纯收入为17401元，城乡居民收入比为2.30：1；江苏城镇居民人均可支配收入为29677元，农民纯收入为12202元，城乡居民收入比为2.43：1；浙江省城镇居民人均可支配收入为34550元，农民纯收入为14552元，城乡居民收入比为2.37：1。长江三角洲地区城乡收入相对差距虽小于全国平均水平，但仍然存在较大差距。
根据《意见》和《规划》，长江三角洲地区将切实加强城乡规划管理，加快城乡一体化建设，创造人与自然和谐发展的宜居环境。加强城乡规划与土地利用总体规划及各级各类区域规划、专项规划的相互衔接。加强分类指导，合理划定功能分区，优化城乡建设空间布局，做好村庄建设规划，严格控制新增建设用地规模，促进城乡集约发展。统筹城乡基础设施建设。推动城市基础设施向农村延伸，提高城乡基础设施一体化水平。统筹建设城乡供排水、供气、供电、通信、垃圾污水处理和区域性防洪排涝、治污工程等重大基础设施。加快实施农村饮水安全工程，加强中小河流治理及湖泊河网水环境整治，保障农村饮用水安全。加快建成覆盖城乡、方便快捷的公交客运网络和现代商贸物流网络。实施农村清洁工程，改善农村卫生条件和人居环境。促进城乡基本公共服务均等化。建立和完善基本公共服务均等化的保障机制，把社会事业建设重点转向农村，统筹城乡教育、卫生、文化、就业和社会保障发展，优化公共资源在城乡之间的配置，提升农村公共事业建设的财政保障水平，率先实现城乡基本公共服务均等化。
四、长江三角洲地区要在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑
（一）率先实施城乡一体化的政治导向
意识形态具有确认现行政策合乎义理以及凝聚集体的功能，同时也是社会政治集团合法化和进行合理辩护的观念体系。从某种角度讲，它可视作是节约管理国家的交易费用的有效工具。执政者总是要费尽心机操纵舆论和宣传工具，通过投资于教育和宣传而使人们受到意识形态上的谆谆教诲和劝谕。为了强化其观念工具的有效性，意识形态总是自封为真理和绝对知识，并通过诉诸公式、口号、标语等通俗化的形式而强化其效果，运用国家强制性权力去将国家的教育系统和大众传播媒介转化为一种巨大的宣传工具，人民自觉自愿，满怀热情，共同努力提高生产和实现现代化。
实施城乡一体化的政治支撑，要形成城乡一体化的意识形态，从中央政府到地方政府，从党派团体到企事业单位，都要从政治高度，提高对城乡一体化的认识，形成城乡一体化的观念体系，通过舆论和宣传工具，强化城乡一体化的宣传，形成城乡一体化的社会氛围。
（二）构建城乡一体化的政治支撑系统
政治支撑系统是由各种政治支撑力量之间的互动组成的且与政治支撑环境内外进行输入—输出沟通的具有自动适应的系统。政治支撑系统包括政治支撑环境、输入、输出、反馈与持续。
政治支撑系统的环境要素深深地渗透在政治支撑系统之中。城乡一体化的公共政策是城乡一体化政治支撑系统的产出，也是对城乡一体化环境要求的反应。城乡一体化政治支撑系统是一个开放的系统，容易受到城乡一体化环境的影响。环境对政治支撑系统的影响叫输入，主要指环境的干扰或压力，要求或支撑。政治支撑系统为了维持自己的生存和发展，必须对环境压力作出反应。要求或支撑输入政治支撑系统后，经过转换过程成为政治支撑系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共政策。随着政治支撑系统的输出和政策的实施，政治支撑系统又反馈于环境。反馈这一概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治支撑系统的自身特点。构建城乡一体化的政治支撑系统需要构建城乡一体化的政治支撑环境、输入、输出、反馈与持续系统。
（三）城乡一体化的政治支撑要提高农民政治参与机会
农业政策择定过程的本质是各利益集团利益的平衡。在利益平衡过程中，政策的择定总是偏向强势集团的。特殊的政策环境决定了农业政策择定是内在提出模式。这种内在提出模式体现了农业生产者的利益，但由于农民利益诉求对政策择定影响能力的有限性，在政府（主要是地方政府）某些农业政策择定中还比较明显地存在着忽视农民利益的倾向。
扩展农民利益诉求途径、强化农民对农业政策择定的影响能力，不仅是维护农民权益的重要途径，也是促进我国民主政治建设的有益尝试。从我国民主政治的实际看，扩大农民的政治参与机会是该尝试之关键。在我国农民政治参与机会低的众多因素中，关键因素是我国政治参与制度规则中农民不能代表自己，农民的利益要由非农民代表。所以，改进农民政治参与制度安排、让农民代表自己对于提高农民影响农业政策的择定具有根本意义。
（四）城乡一体化的政治支撑要提高农民组织化程度和政治活动能力
农民个人只有通过经济组织和政治组织才能把他们的农业政策诉求充分地反映到政策决策的各个环节，小规模的农业利益集团影响政府行为决策的能力超过了其他大规模利益集团的主要原因在于农业利益集团的高组织化程度，提高我国农民对农业政策择定影响能力的前提是提高农民的组织化程度。20世纪90年代初，我国的一些学者就已经从民主政治建设、保护农民利益等方面提出了提高农民组织化程度的问题。结合我国农民政治组织和经济组织发展的实际情况，依托现有的农民经济组织的广泛发展则是提高农民组织化程度的比较理想的路径选择。现有的农民专业合作组织完全可以成为农民表达政策诉求、影响政府农业政策择定的一种有效组织形式。
（五）城乡一体化的政治支撑要强化法制和监督机制建设
政策趋向和政策手段的择定只是政府维护农业利益的起点，农业集团利益的实现程度还要依赖于政策的执行程度。政府不严格执行已经择定的农业政策的根本原因则是政策执行的监督约束弱化。强化农业政策执行中的监督机制建设已经构成了我国农业政策研究中的不可忽视的重要内容。
健全监督法律体系。抓紧修订和尽快出台有关城乡一体化的法律法规，对城乡一体化投资的监督机构、职责和监督程序、被监督机构和人员的权利和义务，以及违反城乡一体化财政投资监督法规的处罚办法等内容做出明确规定。出台关于城乡一体化财政投资监督管理的具体政策，制定切实可行的地方性法规和政策措施。
完善监督管理体系。健全人民代表大会的预算监督职能，加强对城乡一体化投资预算编制的有效性、合理性和预算审批程序合法性的监督检查。强化审计部门的事后监督职能，依法对城乡一体化资金投放和使用单位的财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查。在完善财政部门资金管理职能的同时，探索引入非政策执行方和被监督方的行政部门相对独立地参与监督。充分发挥社会监督的作用，由依法享有一定权利的公民、社会团体、社会中介机构等，通过多种方式对城乡一体化财政投资从审批立项、投入运作直至最终效益评估进行监督。
加强监督检查工作。各级人大、政协和政府部门共同开展经常性的执法检查，做到查事查人相结合。加强城乡一体化投资效率评价指标体系建设，充实、发展和完善监管内容。协调好各支农政策执行部门的关系，使其切实加强自我监督。进一步发挥各级农业行政主管部门的作用，利用其专业技术和行业管理的优势，协助有关部门开展监督工作。加强城乡一体化投资政策法规宣传，增强民众参与监督的主观能动性。
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城乡建设政策篇6
【关键词】城乡统筹职业教育发展政策创新
党的十六届三中全会提出了统筹城乡经济社会发展的战略思想，以加快农村建设，逐渐消除不断扩大的城乡差距。城乡统筹发展战略的提出是中共对城乡关系思想理论与实践经验的总结，是对城乡兼顾、城乡一体化理论的进一步提升，也是对当前我国经济社会发展中出现的转型矛盾和日益扩大的城乡差距的解决策略。城乡统筹是党中央在正确把握我国新时期经济社会发展的新趋势、新矛盾和新机遇的基础上，站在国民经济发展全局的高度，研究解决“三农”问题而提出的以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的具有时代性、创新性的战略，是党和政府为改善城乡关系，推进城乡经济社会一体化，建设社会主义新农村做出的重大战略决策，这是从根本上解决制约我国经济社会发展的“三农”问题、全面推进农村小康建设的客观要求，也是构建和谐社会的必要前提。
职业教育与经济社会发展关系最直接、最密切，它是面向人人、面向全社会的教育，具有广泛的人民性和社会性。统筹城乡职业教育发展，既是城乡统筹的重要内涵，也是促进城乡统筹的有效途径和手段，因此，在城乡统筹背景下，职业教育的制度改革与政策创新也应与这一大方向相一致。通过调查研究，笔者认为当前职业教育的政策创新可从以下几个方面着手。
一、改变二元结构，推进城乡职业教育均衡、协调发展
城乡二元结构或称城乡二元体制，是指由城乡有别的户籍制度及由此衍生出来的带有二元特征的种种规定、法律和制度安排。城乡二元结构是中国社会的一个显著特征，也是城乡职业教育差距产生的制度根源。城乡二元结构背景下，公共政策的一个显著特征就是“城市偏向”，即政策的研究制定以城市为中心，忽略了对农村和广大弱势群体的应有关注。长期以来，我国的教育政策明显带有城乡二元结构的烙印，突出表现为政策的城市取向。比如，在职业教育制度供给方面，各级政府以及教育行政部门在制度设计时忽略了城乡之间在教育发展环境、教育资源、办学条件上的差异，基本上以城市教育和工业发展需求作为制定政策、建立制度的标准，难以发展出具有农村特色的职业教育，更难以推动“三农问题”的解决。城市偏向型的职业教育制度供给模式已经不能适应统筹城乡发展的需要，不能满足科学发展观的要求。因此，要促进城乡职业教育统筹发展，政府就必须打破传统二元管理模式的限制，以城乡职业教育资源的双向互动为节点，构建城乡职业教育发展的整体框架，在城乡职业教育的规划和管理中考虑到“四性”要求，即“发展规划的全局性、发展目标的一致性、发展过程的双向性、发展速度的协调性”，而不是简单地从“城市倾向”到“农村倾向”的转变。
统筹城乡职业教育发展的实质就是要突破城乡二元结构对职业教育分离发展的束缚，把城乡职业教育放在同等重要的地位，使城乡居民以平等的身份享受职业教育所带来的发展机会，以完善职业教育制度、优化城乡职教教育资源配置和调整职教政策为手段，来实现城乡职教资源的优势互补、双向流动，最终达到城乡职业教育发展的良性互动。具体来说，一方面要统筹职业教育发展的战略规划，构建一个以区域为中心、打破城乡界限，统筹规划职业教育发展的管理体制。另一方面要统筹职业教育的发展，保证促进城乡职业教育发展的政策必须公平公正。在以往城乡二元结构中，城市在职业教育上往往拥有比农村更多的政策优势和财政供给。要改变这种城市偏向，缩小城乡职业教育发展的差距，国家应对这种不平等问题进行研究，制定立足于长远发展的公平的职业教育发展政策。同时，我们也应看到当前我国农村职业教育在经费、办学体制、硬件、软件各方面都存在很大的不足，农村职业教育的制度设计也远远落后于城市地区。因此，在公平公正的前提下还要针对农村职业教育目前的困境，制定和完善对农村职业教育的补偿制度，提高农村职业教育发展的起点，最终达到尽快缩小城乡职业教育的制度性落差，实现制度上的平等，以构建城乡协同发展职业教育新格局。
二、统筹政策规划，将职业教育纳入社会经济整体规划中
规划是实现职业教育发展的战略基础，建立健全城乡职业教育协调发展的机制也是实现职业教育与城乡一体化互动的重要前提。应该把统筹城乡职业教育作为促进城乡统筹发展的基础性工程，把职业教育规划纳入社会经济整体规划中。在统筹城乡发展进程中充分发挥职业教育和技能型人才的作用，把大力发展职业教育与统筹城乡发展两大国家战略紧密结合起来，相辅相成，良性互动，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，坚持把统筹城乡发展纳入经济社会发展总体规划，积极推动城市化、工业化、城乡统筹一体化战略，在城乡统筹视野下构建现代职业教育体系。中央在多个文件中指出职业教育是经济社会发展的重要基础，各地经济社会发展规划中就应包含这个基础，应有结合本地特点的职业教育发展目标、任务和要求，有充足的职业教育发展财政支出预算。
长期以来，以户籍制度为代表的城乡二元结构使得农村教育大多注重普通教育，认为是跳出“农门”的唯一途径，因此在农村教育中重普通教育轻职业教育，使本就捉襟见肘的农村教育经费大多流向了普通教育，职业教育办学条件、办学水平和办学质量远不能满足社会经济发展的需求，成为本就落后的农村教育中的薄弱环节。因此，各市县教育规划应把农村职业教育放在更加突出和优先发展的位置，全面、充分地反映职业教育发展的趋势，把发展面向农村的职业教育作为新农村建设战略和推进城镇化战略的重要内容，纳入农村公共服务财政保障范围，有效保障农村职业教育的发展。
同时各地方政府还须制定发展职业教育的专项规划。中央提出现阶段职业教育要以服务为宗旨，实施国家技能型人才培养培训工程、国家农村劳动力转移培训工程、农村实用人才培训工程、成人继续教育和再就业培训工程。这四大工程与城乡统筹发展、建设社会主义新农村关系极大，必须在调查研究的基础上，围绕这四大工程，制定好职业教育的专项规划，对职业教育实行目标化管理，把大力发展职业教育作为发展先进制造业、现代农业、现代服务业和建设现代产业体系的有力支撑，作为实施城镇化战略、区域发展战略、主体功能区战略、就业优先战略，推动文化大发展大繁荣和建立基本公共服务体系的基础性工程。
总之，应将发展农村职业教育融入国家各项重大战略之中，使城乡统筹职业教育与各项国家战略实施协同发展。
三、改革经费投入政策，提高对农村职业教育的财政补助力度
随着职业教育的发展，职业教育在整个社会经济发展中的重要作用也日益突显，政府在各方面对职业教育的资金投入近年来也有了较大幅度的提高，但与职业教育要承担的统筹城乡发展的历史使命、实现其自身内涵发展的要求相比，资金短缺的问题仍是职业教育发展中的一个突出问题。因而，政府有必要加快形成多元化、多渠道、高效率的职业教育资金投入保障机制，从根本上改善职业教育的资金供给状况。笔者认为，一方面政府要从政策上明确职业教育投入在整个政府财政支出中的比例，并能逐年加大对职业教育的投入，同时要能够保障政策的落实，加强对职业教育经费的管理与监督，做到及时到账、专款专用。对职业院校与社会培训机构开展的下岗失业人员再就业培训以及农民工的转移培训，各级政府要尽力而为，力争不断扩大培训补贴数量，以体现职业教育的公益性。另一方面，政府开拓资金投入的渠道，鼓励和支持社会各界对职业教育的投入，这也是解决职业教育资金短缺的一个重要途径。政府部门可以通过对企业征收职业教育税和人才培养费，对自主进行员工培训或捐款资助职业教育的企业、社会团体或个人实行税收优惠政策，支持社会力量办学等政策，建立多元化的职业教育资金筹措渠道，形成全社会积极投资职业教育的良好氛围。
同时，在城乡统筹背景下，职业教育的资金投入还应针对农村职业教育的弱势地位对其实行补偿投资，增加对农村职业教育的财政投入力度和公共财政对农村职业教育投入的倾斜力度，确保农村职业教育财政投入随经济增长而持续增加，加大实行城乡职业教育均等化发展的财政政策。职业教育发展的“城市偏向”政策，使得大部分的中央和省级财政投入流向了城市职业教育，农村职业教育则主要依靠地方政府的财政拨款，由于城市与农村财政实力的差距，造成农村职业教育投入长期严重不足。而我国城乡职业教育发展起点的不公平主要就表现在教育基础设施的不公平配置方面。相对于城市职业教育优越的教育环境和师资条件，我国农村职业教育办学设施设备、师资条件较差是一个由来已久的问题，要改变这一现状，就必须在推进城乡职业教育基础能力建设方面通盘考虑、协调布局，坚持把城市和农村作为一个有机整体，加强城乡职业教育设施设备的衔接和互补，加大对农村职业教育基础设施的投入力度，才能真正意义上实现“城乡共建、城乡联动、城乡共享”。这就需要政府部门制定并实施规范化的农村职业学校和实训基地建设规划，加大资金投入，建设一批设施完善、功能齐全、管理有序的农村职业学校和装备齐全、资源优质、服务质量高的农村职业教育实训基地，使其成为农村剩余劳动力技能培训、再就业培训和技术推广、开发的中心基地，以此来缩小城乡职业教育的差距，推动城乡职业学校协调发展，使其成为城乡人力资源开发的重要平台。
四、引入市场机制，促进城乡职业教育一体化市场的建立
随着社会主义市场经济体制的建立，在公共领域引入市场机制，有利于提高公共资源利用效率，职业教育也不例外。市场机制在促进职业教育与城乡统筹发展互动中，同样是不可或缺的重要机制。重视发挥市场的作用，能使职业教育为“三农”服务得更好，对推进城乡统筹发展的成效会更大，城乡职业教育的协调发展，必须要有公平的外部市场环境做保障。因此，引入市场机制是促进城乡职业教育统筹发展的必然要求，要加快城乡职业教育的市场化改革，加强对农村职业教育的市场引入力度，形成公平合理的城乡职业教育发展的市场竞争机制。
首先，要促进城乡职业教育办学主体的市场化。一直以来，我国城乡职业教育办学主体以政府为主，较为单一，导致职业教育办学缺乏市场竞争机制，存在办学效率不高、人才培养水平不高等不良现象，所培养人才多为地方经济服务，造成了城乡人才流动的樊篱。因此，职业教育发展要促进城乡职业教育办学主体的市场化改革，用市场机制冲破当前职业教育中城市与农村之间、部门与部门之间的界限，统筹办学格局，吸引社会多方面的力量参与职业教育的办学，特别是对农村职业教育的支持，促进职业教育资源在各地区、各部门流动，在流动中优化组合，实现办学主体、办学形式的多元化，从而形成合理的教育布局，更好地为城乡一体化建设服务。
其次，要促进招生市场的城乡一体化。长期以来城市职业学校在招生上存在着一定的地方保护主义，形成了生源的单向流动，因此要统筹城乡职业教育就有必要统筹城乡职业教育的招生政策，把城乡生源看成是一个整体，切实根据自身的办学能力与市场需求提供学习机会，在学校招生与学生意愿之间形成双向的自愿选择状态。同时，对于农村职业学校招生难的问题，一方面农村职业学校应努力提高办学效率，形成自身的办学特色，另一方面政府对于报考农村职业学校的学生给予一定的优惠政策，如减免学费、设置优于城市职业学校的奖学金制度、帮助就业等，以此来吸引生源，缩小生源差距，保证农村职业学校的正常运行，促进农村职业教育的发展。
最后，要打破劳动力市场的城乡分割现象。劳动力市场是学生就业的重要平台，而毕业生的就业状况必然会影响学校的招生与发展。因此，要促进城乡职业教育的统筹发展，就必须形成城乡一体化的劳动力市场，消除城乡不公平的就业竞争，打破城乡二元体制对劳动力市场的分割，确保城乡劳动力都拥有公平的就业机会，尽可能减小甚至消除地方保护主义对劳动力在城乡间自由流动的阻力，构建一个城乡一体、公平竞争的劳动力市场。
五、整合教育资源，形成以区域统筹为重点的城乡职业教育集团
城乡统筹发展职业教育就是要打破城乡二元结构，革除教育资源要素流动的壁垒，冲破制约农村职业教育发展的瓶颈，通过统筹实现城乡职业教育资源配置的相对均衡，促进城乡职业教育系统内部结构的优化，使城乡职业教育和谐发展。因此，统筹发展城乡职业教育应从城乡一体化的角度整合教育资源，通过政府主导、城乡合作、校企融通、市场引导等多种途径，积极进行城乡职业教育资源整合，在城乡统筹思想指导下，形成以区域统筹为重点的城乡职业教育集团，推进职业教育区域化发展。笔者认为以区域统筹为重点可从以下几个方面实现教育资源的整合。
第一，通过政府统筹整合职业教育办学资源。政府对职业教育办学资源的整合，可从四个方面着手：一是政府部门应从城乡职业教育的实际出发，制定公平合理的职业教育资源配置政策以及对相对薄弱的农村职业教育的资源补偿配置政策；二是政府应利用政策的导向性，鼓励职业学校与企业积极进行校校合作、校企合作，以强带弱，充分利用城市职业学校的优势资源，通过送教下乡、工学结合等多种途径，使农村职校生和农民都可以共享优质教育资源，提高农村职业教育的质量。三是通过政府协调，整合培训资源。目前，各地农业、劳动、科技、扶贫等不同部门都掌握着一定数量的培训资源，政府部门必须建立协调机制，打破部门局限，形成开展农村职业教育和培训工作的合力；四是通过发展民办职业教育整合资源。民办职业教育是职业教育的重要组成部分，要引导和调动民间力量、社会力量参与兴办职业教育，对现有的民办职业院校可根据实际需要进行产权整合，走集团化办学道路，组建股份制集团化的职业学校，提高民办职业学校的核心竞争力。
第二，积极推进职业学校办学硬件共享，在区域内建设好一个或多个实习实训基地。职业院校的特性决定了其办学硬件建设应注重学习场所建设的情境性，但长期以来，我国同一地区隶属不同管理部门的同类职业学校林立，专业重复设置，教学设备重复建设，面对有限的社会资源和政府资源，城乡职校更多的是竞争而不是有效的合作，造成大量教育资源的浪费。为此，政府可通过宏观调控，形成院校联盟，两个或三个同类学校可共同建设一个标准的一体化操作室或模拟车间、校办工厂、校外实习基地、多功能教室等设施，实现硬件资源利用效率的最大化，同时也可以解决农村职业学校硬件配置严重不足的问题，促进城乡职业教育的共同发展。
第三，改革教师人事管理制度，促进优质师资的城乡流动。师资是办好教育的基本条件，教师素质是农村职业教育质量得以保证的重要条件，也是农村劳动力转移培训的重要支撑，统筹城乡职业教育发展，除了保障硬件设施齐全外，还要兼顾“软件”建设，即师资的培养工作。由于我国长期以来实行“城市中心”的发展取向，具有较强的制度惯性，城市集聚了大量优质的职业教师资源，无论质量还是数量都远远优于农村。为了更好地促进农村职业教育的发展，缩小城乡职业教育师资力量的差距，应着手建立统筹城乡职业教育的师资培养规划机制。政府应加大对城乡师资的统筹力度，积极推进农村职业院校“双师型”教师的引进工作和城乡职业教育师资的校际交流与合作，引导城市职业院校对农村职校进行对口支援，主动担负起农村职业教育师资的培养，达到以城带乡、城乡统筹、共同发展的目的。
城乡统筹战略方针的提出，为职业教育的发展提供了一个良好的契机，因此，政府部门应基于城乡统筹的政策要求，加快职业教育统筹发展的政策创新，促进城乡职业教育的统筹发展，从而缩小城乡职业教育之间的差距，实现职业教育更快、更好地和谐发展。
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城乡建设政策篇7
关键词：城镇化；地方财政；财税政策
中图分类号：F812.42文献标志码：a文章编号：1673-291X（2014）23-0225-03
党的十三中全会提出了新型城镇化改革的战略部署，要求切实做好关系民生的各项保障体制建设工作，确保城镇化进程的有效推进。现存的城乡二元化结构使我国农村和城市无论是在发展速度与发展水平上都存在着明显的差距，这使得在推进城镇化的进程中难免出现诸多问题。而财税政策着实对城镇化的建设有着重要的影响。因此，从这个角度，在我国城镇化进程中出现的问题的基础上对昆明市的城镇化进行分析，研究财税政策在城镇化进程中的实施运用，助力城镇化的稳定持续发展。
一、城镇化建设中税收政策运用的理论分析
（一）昆明市城镇化的现状及意义
1.缩小城乡差距
近年来，我国的城乡差距逐步加大，农民的收入低增长慢，加之农村经济发展落后、缺乏购买力，导致社会有效需求不足。根据国民经济和社会发展统计公报显示，2013年城镇居民人均可支配收入为26955元，农村居民人均纯收入为8896元，城镇居民的可支配收入超过农村居民纯收入的3倍。从图2可知，昆明市城镇与农村家庭的收入差距不断拉大。为减小城乡收入差异，体现收入分配公平的原则，需加大城镇化建设的进程，推动我国的城镇化。
数据来源：《2002―2013年昆明统计年鉴》
2.转移大批农村剩余劳动力
我国长期以来的城乡分割发展与户籍的管理制度，加剧了城乡二元化的发展结构。同时，由于征地制度，导致农村存在大量的剩余劳动力，这部分劳动力需要向工业化的城镇地区转移。大力推进城镇化建设，能提高农村剩余劳动力的就业率，促进农村与城镇的经济增长，促进社会资源的配置。
3.促进产业结构优化
在各产业中，同样存在着各自的发展需求，第一产业的发展趋势是提供优质绿色产品，第二产业要加强以信息技术为支撑的高新技术，第三产业则要发展知识技术型经济产业。从表1我们可以看出，昆明市的生产总值一直以来都是依靠第一产业的发展，虽然从2003―2012年生产总值逐渐趋向于平衡，产业结构也趋于合理化，但是通过城镇化，可以实现农产品加工业等乡镇企业的持续性、集约化发展，可以合理利用资源，减少环境的污染，同时可以提高农民的收入水平，带动工业化的发展，并有效调节各产业内部关系。
数据来源：《2013年昆明统计年鉴》
（二）城镇化建设中的财税政策运用
1.公共财政为城镇化建设提供支持与动力
城镇化建设的推进离不开公共财政的支持。一个国家或地区城镇化的水平与其经济制度、经济发展的水平是相联系的；经济水平达不到一定的程度，那城镇化就无从谈起，而财政与一切经济都有着密切的联系。城镇化过程出现了问题，财政面临着繁重的任务，如果财政问题不能解决，则城镇化发展中会出现更多的阻碍，甚至妨碍城镇化的进程。因此，必须对财政政策进行改革，清除财政障碍，使其为城镇化提供支持与动力。
2.城镇化建设的各方面都需财政的支持
城镇化的建设涉及到教育、文化、基础设施等方面，因城镇化战略性的发展需要政府财政的投资。政府对教育的支出为城镇的建设提供人力资源及高技术的人才；在文化建设中政府会增加文化馆、图书馆等文化设施的投入，这可以提高城镇的文化程度和人民的文化素养；城镇化的逐渐扩张需要基础设施的相应提高与完善，但这不能依靠市场来投资，需要政府的大力投入；城镇化的推进增加人口的流动，需要配套的社会保障、医疗防疫、环境等服务设施的提高，在社会保障方面，要加强养老、医疗、失业等保险的财政投入。
3.市场的缺陷需要财税政策的调节
城镇化的发展促进了农村经济的增长，提高了人口的素质和人口物资的转移，促进工业及农业发展的矛盾化解，在实现农业现代化的过程中出现了市场经济中的问题，这需要政府用财政支出来支持引导。在城镇化的建设中也对环境造成了一定的影响，因此，政府需要在城镇化建设中用财税政策对各方面进行治理完善，促进经济的持续性发展。
二、昆明市城镇化发展中存在的问题及财税原因
（一）昆明市土地征收补偿制度不完善
近年来，昆明市为城镇化的建设把土地作为主要的资源进行扩大，土地的收入管理存在制度上的不规范。被征土地的补偿费用没有按规定留在地方财政用于土地的开发，而是大部分被用在城市的开发；土地出让金的预算管理不完善，监督体系不健全，农民得到的补偿费用与出让金存在很大的差距，使得农民的利益受损。加之对失地农民的补偿及安置途径单一，对其就业及保障制度考虑不够充分，使得农民向城镇的转移受阻，也加大了“三农”问题的难度。
（二）昆明市城镇基础设施投入不足
当前，昆明市基础设施建设的有关规划还不够完善，政策的实施存在相应的难度，导致实施的效果不容乐观，相应的建设资金被挪用到城市开发与扩张。基础设施建设的重要性不言而喻，它是城镇赖以发展与持续成长的基础。但是，昆明市的基础设施建设滞后于经济的快速发展，基础设施的建设没有同步于城镇化的进程，其中资金的投入较为缺乏导致环境的承载力过大也是其中重要的一个因素。如果不全面的健全基础设施建设的相应投资体制，昆明市的城镇化在受阻的同时会出现交通不完备、环境污染的问题。
（三）公共服务的覆盖面窄
公共服务的提供需要地方财政给予强有力的支持。在发展过程中昆明市政府更加注重于经济的发展，追求昆明市在经济发展上的高速增长，而对居民的医疗、社会保险、文化建设等经济效益产出不明显的公共产品没有给以足够的重视。由于制度存在着一定的缺陷，虽然昆明市的经济长期以来保持着一定速度的增长，对公共服务的投入也在不断的提高，但是也造成了公共服务覆盖窄的局面，大量高效优质的文化、发达科技、医疗卫生等资源主要集中在昆明市区，导致了市区与农村地区之间公共产品及公共服务的差距扩大。
（四）城乡收入差距持续扩大
由于长期的二元制社会体系的发展，城乡发展一直处于不平衡的状态，城镇居民的收入长期高于农村地区，随着城镇化的逐步推进，使得人才及各种资源不断向城镇集中，导致城乡的经济水平及收入差距进一步扩大。城镇资源的集中及经济的快步发展，使得大量农民涌入城市寻求就业机会，农村人口的大量进入增加了昆明市生产生活的压力，也带来了生态环境的承载加大，不利于城镇化的进一步建设。
三、促进城镇化健康发展的财税政策建议
（一）完善保障制度，保障失地农民的权益
对现有的财税政策进行深入的改革与优化，建立城乡一体化的保障机制。现行的土地征收补偿机制应经一部改革，制定统一的补偿标准，健全补偿的机制，避免出现高价征地与低价征地同时存在的现象。同时，完善失地农民的社会保障体系，为失地农民的就业及创业提供政府支持。基于昆明市情，应将失地农民及农民工纳入管理范畴，逐步建立失地农民的养老保险、医疗保险及其他社会救助，给予独立的核算与管理，并制定相应的法规进行管理监督，为失地农民建立健全保障制度，为城镇化的进一步推进提供良好的社会基础。
（二）增加可支配财政资金，为公共服务提供资金保障
地方财政的增加对于在城镇化进程中实现其职能有着重要的意义，一方面，城市财政为城镇的基础设施建设提供支持，使其满足城镇化的发展需求；另一方面，可以促进城镇化建设中公共产品的提供，以匹配经济的发展。昆明市政府应满足财权事权统一的原则，在不违背中央政策的情况下，合理增加政府的可调配财政资金，充分保证政府的经济职能作用，确定市一级政府的职责和权力，改革现行不匹配经济体系的财税政策，为城镇化的健康发展提供完善的财税政策。
（三）促进昆明市城乡居民福利水平的公平化
建立城乡一体化发展的公共财政体制，以此来完善转移支付政策，实现昆明市城乡一体的福利政策，提高昆明市城乡文化、科技、医疗卫生等公共服务的覆盖范围。首先，提高失地农民及农民工的社会福利，使其享有与城镇居民同等的福利政策；为失地农民及农民工的就业及创业提供政府支持。其次，提高“三农”的支持力度，增加农民的财政补贴，使其留在农村以发展农村的经济，不能为了实现城镇化而放弃农村的改革与发展。再次推进农村基础设施的建设，增强农村的公共服务水平，促进城乡一体化发展。
（四）城乡一体化的就业机制促进农民增收
转移农村的劳动力以提供就业机会是完善城乡就业一体化的核心。昆明市应深化“新农村建设人才保障工程”，全方位提高农民的就业技能及职业素养，促进农村剩余劳动力的流转，建立农村人口的自由流动、城乡就业一体化的就业机制，扩大就业的渠道，增加就业岗位，为农村居民创造更丰富的就业机会以及适合的岗位。加快建立完善的城乡就业服务机制和公共职业介绍机构，推行就业信息的共享机制，促进城乡就业网络信息的建立；政府要大力支持与发展全方位的农民教育及就业的培训工作，提供农民的素质与服务水平。建立建全农村的社会保障及劳动保障机制，为农民的劳动及生活提供保障；对税费的减免、社会保障的补贴进一步落实，同时鼓励外出就业的农民工在学到先进的技术后回农村进行创业，促进农村地区的工业化发展，从根本上改善农民生活，增加农民收入，促进城乡的共同发展。
四、结论
城镇化的持续性发展需要财税政策的支撑，从基础设施到文化、科技的各方面的发展，从城乡经济的增长到农村生活水平的提高，都离不开财税政策的支持与调节。城镇的财政状况受城镇经济发展水平的影响，而城镇经济的发展也需要财政的支持，因此，合理完善的财政政策能推进城镇化的持续健康发展。
昆明市在持续推进城镇化的过程中取得了一定的成就，城乡居民的收入都有提高，产业结构也逐渐趋向于合理化发展，但同时也暴露出了一些问题，需要对财税政策进行深化的改革，以此对城镇化的健康发展提供财政支持及动力，使昆明市的城镇化发展实现以人为本、持续性的发展。
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城乡建设政策篇8
关键词：公众参与；城乡规划；法律制度
中图分类号：tU984文献标识码：a
1.公众参与城乡规划的相关概述
1.1城乡规划的意义
城乡规划是各级政府对城乡建设和城乡发展进行统筹安排和布局的基本手段之一，一方面能促进各级城乡的建设发展，另一方面对保护生态环境、自然环境及保护历史文化遗产，提高人们居住环境，从而促进社会经济的可持续发展等多方面具有举足轻重的影响。很多国内专家学者普遍认为城乡规划对城市发展起着决定性作用，是一项关乎全局和整体的战略性工作。因为城乡规划不仅涉及到城市建设的规划和布局，更加涉及到居民生活的各个方面，是一项重要的公共策略。因此，处理好城乡规划，是关系到各级政府领导以及全体居民生活环境的重要方面，对生态环境的保护、社会资源的合理配置以及提高社会公平都具有重要的指导意义。
1.2公众参与城乡规划法律制度的发展
改革开放以前，城乡规划公众参与意识淡薄，普遍认为城乡规划属于政府行为，因此城乡规划中几乎没有公众参与。导致城乡规划和公众参与一直处于一种完全被动隔离的状态，也导致城乡规划完全是政府意志的表现。随着改革开放的不断推进和发展，公众主体意识日益强烈。尤其是市场经济的形成和完善，社会利益逐渐多元化，公众越发在乎对自身利益的维护，从而也导致公众较多的参与到政府行为中去，公众参与也渐渐由被动式转化为主动行为，公众参与程度不断深化和扩大。因此，公众参与城乡规划也得到发展，虽然目前看来，在城乡规划建设上公众参与活动仍然比较肤浅，参与形式比较单一。但是，总的来说这是一大进步，是体现公众主人翁地位的表现。我国关于强调公众参与的法律要求在很多法律文件中都有体现，尽管存在很多问题，但是体现了政府执政能力的转变[1]。
2.公众参与城乡规划存在的问题
2.1公众参与渠道较少，相关法规体系不健全
现阶段，我国行政决策是由上而下实施的，政府掌握着较多的行政权力，这必然导致政府与公众互动程度低，公众参与力度不足。与国外民主制国家相比，我国在公众参与制度建设落后很多。一般现代民主制国家的公众参与都是通过一套完整而健全的制度来实现的，制度化程度越高，公众参与的程度越大。我国公众参与明显存在制度化渠道不足的问题。另外，虽然我国在很多法律条文中明确规定了行政决策要通过听证会等形式听取公众意见，但是却缺乏对公众在参与过程中的责任和权利作出相应的规定，这说明公众参与缺乏必要的配套机制。于是出现了公众参与很多听证会，但在执行过程中公众建议还是没有得到体现。
2.2公共组织、非政府组织参与较少
由于我国人口较多，公众全部参与城乡规划的不具有可行性，再加上我国地区经济发展水平不平衡，个人利益与集体利益存在不同程度的冲突，对城乡规划的公正性存在一定的影响，因此，应该鼓励有组织的公众参与。但是当前我国社会，城乡规划中公众参与的主体仍然以个人为主，公众组织和非政府政治参与较少。主要表现在以下几个方面：（1）社区居委会发展不足。社区居委会作为群众自治性组织机构，是体现群众自主性和自治性的重要方面，但是社区居委会仍然受政府组织管理和控制，大都是完成上级的命令和指示，在很大程度上没有充分发挥其自治性；（2）非盈利组织缺乏。非盈利组织是市场经济发展到一定阶段的产物，他是一种新的社会组织，是政府和企业之外的体现社会发展并能有效解决许多社会问题的非营利性组织。但是，在我国长期的计划经济和公众主体意识淡薄的影响下，我国非营利组织数量较少且发展不健全[2]。
3.发展和完善我国公众参与城乡规划的建议和对策
3.1重视公众参与在城乡规划中的重要作用，完善相关制度建设
民主制完善的国家在公众参与城乡建设的相关法律制度上都有健全并完善的其他制度做支撑，要提高我国公众参与城乡建设的力度必须对各项制度进行完善。首先，建立完善的公众参与城乡规划的法律制度和法律条文，为公众参与城乡建设提供完善的法律支持。其次，将公众参与城乡规划建设落到实处，禁止将公众参与当做走过场的形式主义，尤其是在后期政府建设问题上需要对公众意见是否落实进行评估检查。再次，关于政府信息的公开性应给公众及时的公布和了解，以便公众对政府工作有更深的了解和作出及时的反馈，为更好的政府工作做基础，同时也是体现公众知情权的重要方面。最后，对通过公众同意和采纳的意见建议尽心归纳整理并公布，方便对政府工作进行考核和评估。
3.2健全公众参与的组织机构，扩大公众参与力度
我国公众参与当前还只是仅限于公民以个人的名义进行城乡规划的参与，但是在许多发达国家，公众参与不仅仅局限于居民个人，更多的是以组织和社区居委会的形式进行参与。这样不仅能够提高公众参与的效率，更能减少大量的人力物力。通过组建各种社区组织，然后通过民主投票和选举的形式对城乡规划与建设的决策施加影响。同时保持各组织机构的紧密联系，真正将公众参与的多种形式联系起来，为城乡规划建设提供更多的建议和意见。这些非政府组织必须公民提供更多更加专业的信息和服务，通过引导和动员市民积极参与到政府工作中去，这样才能从根本上提高公众参与城乡建设的力度，进而提高公众参与的质量和效率，对我国政府决策能力的提高也有较大作用[3]。
4.结语
总而言之，公众参与城乡规划是市场经济和服务型政府建设的重要体现，也是反映我国经济发展的重要方面。提高公众参与城乡规划的力度，需要不断完善公众参与城乡建设的法律制度，尤其是对其配套制度的完善，能为公众参与城乡规划提供完善的法律支持。
参考文献
[1]顾朝林.城市规划编制中的公众参与程序研究[J]．重庆大学学报，2013，（14）.
城乡建设政策篇9
关键词:城乡统筹规划:管理;制度
中图分类号:tU981
文献标识码:B
文章编号:1008-0422(2010)07-0146-02
1 前言
城乡统筹规划是指对一定时期内城市、镇、乡、村庄的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理,是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的规划体系,是政府指导、调控城市和乡村建设的基本手段,是促进城市和乡村协调发展的有效途径,也是维护社会和平、保障公共安全和公众利益、提供公共服务的重要公共政策之一。如何做好城乡统筹规划管理工作已成为城市科学研究的热点之一,本文对此进行了初步探索。
2 构建城乡统筹规划的政策体系
2.1 设计配套规章制度
自1990年《城市规划法》正式实施以后,政府又相继出台了一系列配套的法规文件,使得我国的城乡规划工作基本形成了一个较为完整规范的法律、法规体系,经过多年实践后已经被大多数地方政府及规划管理部门所熟悉掌握。《城乡规划法》颁布实施后,各省市、地区政府将陆续进行配套法律、法规及规章制度的建设。作为县一级政府,在相关配套法律法规体系尚不十分完善的情况下,需尽快从本地区实际出发,编制适应本地区社会、经济发展需要的规章制度,特别是在认真调研村镇需要的前提下,制定相关政策,科学编制村镇发展规划,发挥村镇规划对新农村建设的引导和规范作用,预防《城乡规划法》出台后在基层规划管理制度方面出现的短期空白,做好城乡规划与本地区各项经济建设活动的有效衔接。
2.2 为资源优势转化为资本优势提供制度保障
2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议提出,土地制度是农村的基础制度,要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度。完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营杈流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所旮性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。实行最严格的节约用地制度,从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地物权。农村宅基剩余地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划,并优先满足集体建设用地。改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。对于依法征用农村集体土地的,要按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,要保障农民依法通过多种方式参与开发经营并确保合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革。
2.3 加快推进县域工业化、城镇化和农业产业化、现代化进程
推进县域工业化,县级政府一方面应大力发展农产品加工、流通等工业和服务业部门,使农业和农村剩余劳动力较大规模地转人工业部门和城镇就业,另一方面要用企业化管理、产业化经营的现代生产经营方式改造传统的农业生产经营方式,发展现代农业,以有效改变目前县域经济以农业和农村经济为主体的状况,促使城乡二元经济结构向现代经济结构转换:推进县域城镇化,县级政府要出台明确的配套政策,引导乡镇企业向小城镇集中,促进第三产业的发展,并在户籍制度改革、同工同酬、医保、社保等方面做出积极的探索,使小城镇建设真正给农民带来实惠,使农民分享城镇化的成果和效益:推进农业产业化、现代化,县级政府要积极发挥龙头企业、行业协会的组织协调作用,大力发展民营经济,扶持发展大户经济,加快推行企业加农户、公司加农户等模式,突出发展特色经济,努力发展外向型经济。
2.4 落实保障城乡规划实施
为确保已经批准的城乡规划得到严格的执行和遵守,防止有的地方政府及其领导人违反法定程序随意干预和变更城乡规划,《城乡规划法》做出了保障规划实施的原则性规定,这些规定的核心是强调实施主体实施城乡规划时必须遵守规划要求,要按照客观规律办事,将规划执行好、落实好。城乡规划的实施是通过城乡各项建设来实现的,由县级政府投资的各项建设的时序和规模需要通过政府的统筹安排,计划的制定应与城乡总体规划中的近期建设规划相协调,并通过财政拨款或信贷等手段,促进城乡规划所确立的市政、公益事业建设,使城乡规划所确定的目标得以具体落实。城乡规划的实施政策是为了实现规划而制定的相关政策,如:土地供应政策、产业布局政策等,通过城乡发展不同阶段的政策引导及详细规划的安排,逐步实现城乡规划的目标。
3 城乡统筹规划的部门协作与无缝隙管理
我国县级政府的城乡管理工作,是连接国家宏观管理与企业、基层微观管理的一个中间层次,既有许多问题需要作出决策,又直接面对市场、面对企业、面对居民,担负大量的具体行政事务。因此,宏观管理与具体管理并举就成为县级政府行政管理的显著特点。
3.1 加强城乡规划的统筹领导
城乡规划是为公共服务型政府提供公共政策与公共服务的重要依据与手段,其最本质价值与最根本作用。就是要在市场与政府这“两只手”的互相抗衡中,发挥应有的“规范、协调、监管、服务”作用,以实现公共利益的最大化。“县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查”,“地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况,并接受监督”,根据《城乡规划法》的规定,包括城乡规划在内的城乡建设事业,由人民政府领导、管理,人民政府应当就城乡规划的实施情况,向人大报告,接受监督。行政体制改革是个繁杂的社会系统工程,必须加强领导,认真筹划,慎密部署,分部实施。
3.2 调整城乡规划的管理架构
建设廉洁高效的服务型政府是社会主义市场经济体制对政府职能、政府效能的要求,要加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。从建设高效的服务性政府,有利发挥规划的综合调控作用出发,构建适应社会主义市场经济体制的县级政府行政管理体制。
3.3 打破二元结构,促进城乡经济发展
城乡经济社会的快速发展,需政府部门建立高效的行政管理机关,打破城乡规划的二元分治,制定适应社会发展的法律法规,促进城乡一体化发展。在《城乡规划法》颁布实施后,县级政府应思考如何把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民、经济与社会发展计划,第一、二、三产业布局规划作为一个整体,统筹谋划、综合研究,通过体制改革和政策调整,促进城乡之间优势互补,在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展实行一体化,改变长期形成的城乡二元经济结构,实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致,让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠,使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
3.4 建立城乡工作保障机制
城乡规划关系各行各业,影响千家万户,涉及政治、经济、文化、社会的广泛领域。关系人民群众人居环境,是直接影响构建和谐社会系统工程的大事,国家对此高度重视。但是由于各地财力情况各有区别,一些地区尤其是乡规划和村庄规划由于经费不足,致使不规划、低质量规划、敷衍了事的现象出现。《城乡规划法》要求“各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算”,不仅要把城市、镇的规划纳入财政预算,更要把乡规划、村庄规划的编制经费纳入本级财政预算。城乡规划财政经费保障的规定在原《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》没有规定,城乡规划法首次以法律的形式将这一制度固定下来,为城乡规划纳入财政预算提供了法律保障。对于县级政府来讲,应立即着手建立有利于规划实施的财政保障体制,把县、镇、村各级城乡规划编制和管理经费纳入政府公共财政预算,并切实予以保证。
4 垢湖村整建规划实例
4.1 现状条件
4.1.1 垢湖村是丹洲乡的一般中心村,东接高泗村,南至荷花村,西靠石灰村,北抵护城乡。总用地面积92.7hm2。全村7个村民小组,885人,共235户,总耕地面积531亩。
4.1.2 垢湖村基础设施条件较好,现有一座村部和一个幼儿园。村内现有三条水泥道路:∈米宽的八一路,一条从阳湖村到太平村的村道分别为3.5m。一条从明月村到坪湖村的村道分别为2m。
4.1.3 村民均饮用机压井水,部分沟渠已经硬化。电力经过电改满足村民生活要求。
4.1.4 垢湖村经济状况一般。村民收入以农业经济为主,主要种植水稻、柑桔等农作物,人均收入2858元左右。
4.1.5 垢湖村村民以单独院落为居住形式。村民建房没有统一规划,房屋布局凌乱,卫生条件一般。
4.2 设计原则
4.2.1 坚持“以人为本”,突出重点的原则。
以改善村民生活居住环境为目的,以改厨改厕为重点,提高村民的生活居住质量。创造舒适安全的生活环境。
4.2.2 坚持合理利用现状,集中紧凑整治的原则。
合理利用现有基础,集中紧凑地进行整治建设,避免大拆大建,不破坏现状环境等。
4.2.3 坚持规划的科学性和可操作性原则。
在设计中用科学的发展观分析现状,确定合理的人口及用地规模,保证规划的可操作性。
4.2.4 坚持政府引导,村民自治的原则。
充分尊重农民意愿,符合现实,加强规划引导、政策引导和资金引导,根据村民自治要求,指导和加强村庄建设管理。
4.3 整治、建设内容
4.3.1 居住建筑
主要对村民住宅房前屋后卫生进行清理:对猪栏、厕所进行整改。实行人畜分居,保证居住建筑与牲畜房有3m以上的间距:取消旱厕,采用水厕。
4.3.2 基础设施
(1)进行道路、路灯建设。
(2)建设文体科技用地,为村民提供运动休闲场所。
(3)建设公共绿化。
4.3.3 建筑风貌规划
(1)新建建筑外墙装饰尽量协调一致,形成统一的景观特色。
(2)村民房前屋后种植乡土树种,美化环境。
城乡建设政策篇10
一、全省城乡一体化发展情况
黑龙江省农业资源富集度居全国前列，中远期发展潜力巨大；万村千乡星罗棋布，与垦区、林区、矿区相邻相生；农村剩余劳动力十分丰富，有近80万名科技文化素质较高的农垦区农工。以上“特质”，对我省破解“三农”问题，缩小城乡差距，既是优势所在，也是潜在的巨大压力。
2010年4月，《黑龙江省构建城乡经济社会一体化新格局推进方案》正式实施，标志着我省推进城乡一体化工作全面启动。《方案》明确提出按照“以工促农、以城带乡、城乡联动、协调发展”的总体要求，以破解“三农”问题为重点，以百镇建设为抓手，以城镇基础设施建设、人口转移（就业和落户）、社会保障为突破口，以产业发展为支撑，以项目建设为载体，以“十个带动”为路径，以市县政府为主体，以体制机制创新为动力，从试点抓起，以点带面，逐步发展，力争到2020年，基本形成城乡经济社会一体化发展新格局，城镇化率达到65%。按照《方案》要求，全省上下经过一年多的努力，城乡一体化推进工作取得初步成效：
（一）科学统筹城乡规划编制。将推进城乡经济社会发展一体化纳入全省“十二五”总体规划，与国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城镇体系规划和村镇体系规划统筹考虑、相互衔接，在规划中注重城镇基础设施和公共服务设施向农村延伸，努力实现城乡基本公共服务均等化。在全国率先完成了《省域村镇体系规划》的编制，完成了25个《县域村镇体系规划》、845个《小城镇总体规划》的编制，明确了小城镇的战略定位、发展方向、建设目标和产业布局。哈尔滨市以科学规划指导统筹城乡工作，组织编制了全市城乡一体化发展总体规划及城乡基础设施建设一体化规划、城乡商品流通市场一体化发展规划等专项规划，打破了全市城乡规划分治、缺乏统一协调的格局，努力推进基础设施、产业发展和社会事业发展等重大专项规划向农村延伸，积极构建覆盖全城、由点及面、梯度推进的城乡规划体系。
（二）百镇建设工程全面启动。2009年，省委、省政府将百镇建设作为提高城镇化、推进城乡一体化的有效载体和切入点，列入“十大工程”全力推进。2010年，48个第一批试点镇启动基础设施项目287个，完成投资39.9亿元。嘉荫县朝阳镇、海林市海林镇等一批基础设施完备、产业集聚能力较强的城关镇初具规模；农垦系统建成了以建三江、九三、宝泉岭为代表的一批现代化小城镇；森工系统充分发挥生态优良、资源丰富的优势，建成了以清河、兴隆为代表的生态型小城镇。齐齐哈尔市在实践中探索并推广了“大项目带动、整村推进、整镇推进、村企共建、城中村改造”等五种城乡一体化推进模式，涌现出了兴十四、依龙镇等全省先进典型。
（三）区域、行业一体化试点工作进展顺利。省政府确定哈尔滨、牡丹江、七台河、北安、萝北为区域一体化试点，农垦、森工为行业一体化试点。各试点单位在土地流转、产业发展、合作共建等方面取得较大进展。哈尔滨市以“北跃、南拓、中兴、强县”战略为指导，大力实施了土地分类、农民组团、产业建园的“三个集中”，农民身份、管理体制的“两个转换”和基础设施建设“一个牵动”，到2015年城市化率将提高5个百分点。北安市探索出“土地流转规模经营、农民转向城镇和新社区，城镇带动、农垦森工带动”的“双转双带”新模式，实现农村人口向城镇集聚。黑河市把开展场县共建作为重要载体，通过与72个农场开展跨区作业，建立农业科技园区24个，各类农牧产品加工企业24家、基地8个，培育种养大户2000个，发展股份制农牧场200个、各类专业协会126个，建立和完善了地方与农垦、森工资源共享、利益连结、共同发展的合作机制。
虽然我省统筹城乡发展取得积极进展，但也面临一些困难和问题：一是城乡收入差距较大。2010年，全省城镇居民人均可支配收入是农村居民家庭人均纯收入的2.2倍。城乡收入差距过大，导致农村居民消费与城市居民消费的巨大差距，人均消费水平后者是前者的2.4倍。二是城乡投资比例失衡。据省发改委统计，2010年，全省农村投资占总投资的比重仅为7.6%，城乡投资比例失衡直接影响城乡一体化建设进程。三是农村社会保障不完善。农村社会保障体系不健全，尚没有形成完整的制度体系，保障的项目主要是农村救济和社会优抚，效果不明显。四是城乡劳动力结构不合理。2010年，全省农村从业人员中第一产业占85%，二、三产业仅占15%，结构极不合理。同时，城乡不统一的户籍制度、不平等的就业政策和社会保障体系人为地分割劳动力市场，限制了劳动力在区域间和区域内的自由流动。
二、近年来财政支持城乡一体化发展主要成效
按照省委、省政府的战略部署和《黑龙江省构建城乡经济社会发展一体化新格局推进方案》的具体要求，财政部门认真落实推进公共服务均等化的政策措施，促进城市与农村资源优化配置，推动城乡一体化发展。
（一）以加快推进城镇化水平为载体，着力提高以城带乡能力。围绕实现城镇化的目标和任务，充分发挥财政政策和资金的导向作用，支持加快城镇化建设步伐，有效发挥城镇化对城乡一体化的引导作用。
一是支持以旅游名镇为主要内容的小城镇建设，增强城镇集聚力。在省委、省政府统一部署下，会同省发改委等相关部门制定下发了关于加快黑龙江省“百镇”及重点旅游名镇建设若干政策，为全省12个旅游名镇加快发展提供了宽松环境。采取整合专项资金等方式累计投入资金12亿元，着力支持了旅游名镇发展规划、景区建设和以道路、污水垃圾处理为重点的基础设施建设，提升了旅游名镇的总体形象。为正确引导小城镇和村庄建设，“十一五”期间投入新农村建设规划专项资金为4960万元，编制完成了《黑龙江省村镇体系规划》等20个总体和区域发展规划，编制完成了重点发展的300多个中心村和乡镇的规划。
二是支持以“三棚一草”改造为主要内容的城乡住房建设，改善城乡居民居住条件。2008年开始，我省大规模启动实施“三棚一草”改造和保障性住房建设。三年来，共争取中央预算内资金和中央财政补助资金137亿元，省政府安排专项补助资金37.8亿元，各地和省农垦、森工系统投入资金167亿元，累计争取国家开发银行贷款68.6亿元，加上市场化运作，全省“三棚一草”改造和保障性住房建设完成投资1864.6亿元，城乡受益户数195.8万户。2010年，全省保障性安居工程建设开工套数达到83万套，泥草房改造达26万套，位居全国之首。
三是支持以“三供两治”为主要内容的市政基础设施建设，改善城乡居民人居环境。省级财政从2009年开始累计安排“三供两治”资金4亿元，主要用于项目建设的配套和奖励。截至2010年底，全省“三供两治”工程项目开工建设420项，完成投资318.2亿元，全省城市供水能力日新增218万立方米，供水普及率达到91%，基本解决了群众吃水问题；污水日处理能力增加了210万吨，污水处理率达到60%，污水集中处理率40%；城市燃气普及率达到84%，城市集中供热普及率达到59.4%，垃圾无害化处理率达到30%。
四是支持以试点村为主要内容的新农村建设，提高新农村建设整体水平。自2006年起，省委、省政府决定启动新农村“千村试点”建设工作，第一批有1084个村被确定为试点村，连续支持三年；有1008个村被确定为第二批新农村试点村，连续支持两年。五年来，省级财政按照“多建多投、少建少投、不建不投”的原则，实行“以奖”机制，调动了地方投入的积极性，五年投入专项资金7.9亿元，拉动地方资金28亿元，有效缓解了新农村建设资金供求矛盾。经过五年的努力，试点村经济发展、社会事业、人居环境和区域合作均发生了巨大变化，同期农民人均纯收入增速比全省平均高12个百分点。全省已建立农村社区综合服务中心1338个，便民服务站8904个。
五是支持以高等级公路为主要内容的城乡公路建设，提高城乡通达能力。2008年，省委、省政府提出公路建设“三年决战”的总体战略部署。省财政厅积极创新投资理念，通过集中省本级财力重点投入，做大融资平台，出台优惠税费政策等方式圆满完成了省政府既定的资金筹集任务。到2011年末，全省13个市（地）除大兴安岭外，全部通高速公路，64个县（市）、省内重点旅游区、矿产资源重点开发区通二级以上公路，其中有32个县（市）通高速公路，全省9121个行政村通水泥（沥青）路，通硬化路面达到100%。高速公路达到3800公里，位居全国第七位。现代公路网络框架已经形成，公路建设有力地促进了全省城乡经济社会的快速发展。
（二）以加快推进城乡社会事业协调发展为载体，着力实现公共服务均等化。认真落实省委进一步加强民生工作的决定，积极推进“十大民生工程”实施，不断加大对农村教育、医疗、社保等领域的投入力度，提高农村社会事业发展水平。
一是支持农村公共文化服务体系完善工作。“十一五”期间，累计投入资金3.4亿元，支持542个乡镇综合文化站购置基本文化活动设备和文化信息资源共享工程设备，覆盖率达到60%；支持文化信息资源共享工程建设，实现了县级中心和村级基层服务点全覆盖；给予农村文艺创作（活动）群体和农村文化大院奖励，支持农村文化活动品牌活动；支持省、市、县三级文艺院团开展送戏下乡活动和农村公益电影放映工作，进一步满足了广大群众精神文化需求。
二是支持农村教育事业发展。按照国家部署，我省从2007年春季学期开始启动农村义务教育经费保障机制改革，全省各级财政积极调整支出结构，切实加大资金投入力度，努力确保改革各项政策全面落实到位。在中央财政分项补助农村义务教育经费的基础上，省级财政对农村义务教育公用经费中的免杂费资金、省级免费教科书予以全额保障；公用经费，区分享受转移支付县、贫困县和其他县分别负担100%、100%、80%；对农村义务教育贫困寄宿生生活费补助负担70%，改革中由地方负担资金，省级财政负担比例高达93.3%。全省农村义务教育生均财政拨款水平由2006年的1721.4元提高到2010年3527.5元，增长104.9%，年均增幅19.6%。2007至2010年，本着“集中财力、突出重点、分片推进”的原则，累计投入导向资金和奖补资金2.8亿元，吸引地方投入5.7亿元，分年度支持资源型城市、边境城市、重工业城市以及省会城市共384所学校进行资源整合，开展集中办学。省级财政投入资金近3亿元，逐年改善了农村义务教育办学条件。
三是支持农村科技事业发展。“十一五”期间，省级安排科技富民强县专项行动计划资金1200万元，支持项目62个；科普惠农兴村计划资金370万元，支持农业技术协会48个、科普示范基地33个、科普带头人23位。据统计，有近3000名科技人员参加了科技富民强县专项行动计划的实施，引进科技人员781名，37.5万农民直接参与富民强县专项的实施，辐射带动农民84.5万人，引进新品种209个，建立农业生产基地445个，有633家与产业相关的企业，直接或间接承担了国家科技富民强县专项行动计划项目的实施。
四是支持农村社会保障工作。自2009年底启动新型农村社会养老保险试点工作以来，省级财政已累计下达试点县（市、区）新农保试点专项补助资金6.3亿元，全省新农保试点县份已经达到了86个，试点地区农业总人口1201.6万人，占全省农业人口总数的67.5%。农村低保对象财政补助水平由年人均900元提高到1044元，惠及农村低保对象113.1万人。落实好为困难群体发放价格临时补贴和一次性生活补助政策，有效缓解了物价上涨给农村困难群众带来的生活压力。有效保障农村五保对象基本生活，省级财政预算安排农村五保供养资金2.8亿元，确保全省14.4万名农村五保户生活水平不低于当地农村居民平均生活水平。
五是支持农村医疗卫生事业发展。从2011年起，黑龙江省将新农合政府补助标准一次性提高到200元。截至目前，省级财政已拨付市县新农合补助资金12.1亿元，支持全省1418.8万农民参加新型农村合作医疗，参合率达到98.9%，已累计为62.6万参合农民核销医保政策内医疗费用9.15亿元，补偿率达到69.1%。同时，省级财政筹集下达补助资金5.1亿元，通过政府购买服务为城乡居民提供10类41项基本公共卫生服务，加快了公共卫生服务的均等化实现步伐。
（三）以加快市场化进程为载体，着力促进城乡生产要素和商品的互流互通。围绕促进城乡生产和生活要素的自由流动，加大对市场开发和建设投入，不断提高城乡市场和流通一体化水平。
一是大力推进“万村千乡”市场工程建设，健全农村销售网络体系。截至2010年末，共支持承办企业184个，累计建设和改造连锁农家店18783个，有力地促进了农产品进城和工业品下乡，繁荣了农村经济，缩小了城乡差距。
二是深入实施家电汽车下乡，拉动农村消费。截至2011年8月21日，全省已累计销售家电下乡产品387万台（件），实现销售收入82.8亿元，剔除非补贴用户购买16万台（件）后，实际补贴家电产品371万台（件），兑付补贴资金9.3亿元。累计受理汽车摩托车下乡补贴申报31万辆，实现销售收入73.9亿元，已补贴汽车摩托车30万辆，兑付补贴资金8.4亿元，家电和汽车摩托车下乡补贴兑付率均达到95%以上，位居全国前列。
与此同时，为支持城乡统筹协调发展，省级财政通过加大均衡性转移支付力度和实施县级基本财力保障机制，为市县发展提供强有力的财力支撑。2010至2012年新一轮省对市县均衡性转移支付补助规模为每年51.8亿元，比上一轮增长22%，地区间财力差异水平正在逐步缩小，市县基本公共服务均等化水平得以进一步提高。2010年，省级财政建立县级基本财力保障机制，当年下达资金9.7亿元，以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标，保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务、落实民生政策的基本财力需要。
近年来，在支持城乡一体化方面，财政部门履职尽责，积极配合有关部门开展工作，取得了一些成效，但也存在一些问题：一是财政资金投入总量有待增加。受我省经济发展滞后影响，全省财政收入增幅低、规模小，财政实力总体较弱，财政投入与城乡一体化建设需求相比差距较大。二是财政支持方式有待创新。在支持城乡一体化建设过程中，财政资金导向作用有待加强，支持方式需进一步创新，以吸引更多的社会资金参与城乡一体化建设。三是监督检查有待加强。通过审计和财政监督检查发现，一些用于城乡一体化建设的资金，还存在挤占、挪用等现象。
三、“十二五”期间，财政支持城乡一体化发展的建议
加快推进城乡一体化发展，是在国际金融危机和国内发展方式转型的双重压力下，实现扩内需、保增长的现实要求。如何按照科学发展观的要求，更新理财观念，完善财政管理体制，加快城乡一体化发展的步伐，是当前财政工作面临的一项迫切任务。财政作为政府发挥作用的重要方式和手段，是统筹城乡发展的一个关键环节，高效的财政体制必将有力推动城乡一体化的进程。首先，财政部门作为政府的一个综合部门，必须保证政府重大方针政策的实行，财政资金投入可为城乡一体化提供有效保障，如医疗保健、社会保障、公共交通、基础设施建设等。其次，调节城乡资源配置。财政部门可按照统筹城乡发展要求，根据不同时期、不同阶段城乡经济社会发展特点，科学合理地调整城乡资源供给水平。第三，财政资金投入具有导向性和示范作用，能带动民间资本投资农村基础设施建设和农产品生产、销售等领域，进而产生巨大的“乘数效应”。第四，财政制度本身，如财政补贴制度等可以发挥“自动稳定器”作用，调节城乡居民收入分配。基于现行财政体制已取得的成效、改革所处的背景和面临的困难，要坚持因地制宜、分类管理、发展优先、统筹兼顾，努力构建适应城乡一体化要求的财政体制。
（一）科学把握创新财政体制支持城乡一体化的四个重要原则。一是统筹兼顾，循序渐进。城乡一体化不能一蹴而就，必须循序渐进，统筹谋划，搞好长远规划。二是注重公平，兼及效率。公共财政保障农村城市化发展，应该以满足广大农民的公共需要为目标，为农民提供基本的、有保障的公共产品。三是尽力而为，量力而行。既要逐步加大财政对农村的投入力度，又要考虑财政的承受能力。四是积极主动，激励引导。在投入方式上，必须不断创新机制，充分发挥财政资金的引导作用，调动信贷资金、社会资金，逐步形成多元化的投入格局。
（二）把握好四个重点，进一步优化财力投向。一是加大对城乡经济发展的投入，推进城乡经济融合。围绕省委、省政府战略部署，按照一二三产互动，城乡经济相融的原则，促进三个产业在城乡合理布局、优势互补以及国民收入在城乡公平分配。加大对农副产品加工、农业机械制造、支农化工等涉农产业的支持力度，优先扶持发展需要农村配套、提供原料和能够吸纳大批农村劳动力的产业。鼓励发展城乡联动、同业共赢的农业产业化经营，推动适宜于农村发展的二三产业项目向农村布局。采取税收减免、财政补贴、降低产业进入门槛等措施，鼓励商贸、流通、金融和中介组织向中心镇和中心村布局或建网布点，促进农村服务业加快发展。着力培育以优势产业为核心、优势企业为龙头的产业集群，促进形成县域支柱产业，推动县域经济快速发展。二是加大对城乡社会事业的投入，推进城乡基本公共服务均等化。合理配置公共服务资源，把由政府提供或主导的公共服务尽可能地覆盖到城乡居民。推动基础教育资源在县域范围内均衡配置，在校舍建设、师资配备、经费保障等方面逐步缩小城乡之间的差距。巩固完善新型农村合作医疗制度，逐步提高筹资标准和财政补助水平；加强农村医疗基础设施建设，县乡村三级都要合理布局公益性医疗卫生机构和设施，完善农村医疗卫生服务网络。适应当前城乡经济发展水平，按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，建立城乡社会保障衔接和转移机制，健全农村基本养老保障、基本医疗保障、最低生活保障制度。完善县乡村三级图书馆、体育场地等公共文化设施建设，推进文化共享工程建设。加大扶贫开发力度，不断提高贫困乡村和农村低收入人口的自我发展能力。三是加大城乡基础建设一体化投入，协调推动城乡现代化进程。在科学规划、合理布局的基础上，以推进新城建设为契机，加大基础设施建设资金投入，推进城市基础设施向县乡村延伸，实现城乡公共设施共建、联网、共享。搞好城市与农村基础设施的衔接，积极推进城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理向周边村镇延伸，努力形成城乡一体化的新型基础设施体系。继续支持农村路网建设，提高通达深度和建设质量，加强养护管理。继续支持村村通自来水工程，解决好农村饮水安全问题。继续支持村村通电工程，重点搞好配套设施建设。系统推进农村信息化，加强涉农信息资源的开发利用与共享，全面提高农村信息化服务水平。四是认真落实推进城乡一体化相关的配套政策，促进社会和谐稳定。在财政资金安排时要把城乡经济社会作为一个整体，统一规划，通盘考虑。逐步实行城乡统一的户籍政策、就业政策、社会保障政策等，这是城乡统筹的软件基础和城乡协调发展的基本保证。在实行城乡统一的户口登记制度基础上，全面放开县域内户口迁移政策，降低农民进城门槛。建立健全城乡一体的人力资源市场和就业服务体系，加强对进城务工农民合法权益的保护。