当前财政政策篇1
关键词：稳健财政政策；偏松；偏紧
中图分类号：F812文献标志码：a文章编号：1673－291X（2008）05－0024－03
一、过去三年稳健财政政策的特征：稳中偏松
依据财政政策的财政结果，财政政策分为扩张性、紧缩性和平衡性三种类型。扩张性财政政策的财政结果是出现财政赤字或财政赤字规模呈现扩大之势；紧缩性财政政策是财政出现盈余或财政赤字规模呈现减少或下降之势；平衡性财政政策是财政收支出现基本平衡或财政赤字、财政盈余保持以前规模基本不变。因此，平衡性财政政策又称为稳健财政政策。
从2003年下半年开始，我国经济发展基本摆脱了通货紧缩、有效需求不足的困扰，但经济增长方式粗放及结构失衡问题却日益突出，部分地区和行业出现了经济过热现象。针对这一情况，党中央、国务院果断调整财政政策，决定从2005年起实行稳健的财政政策，从三年的实践看，稳健财政政策表现出了稳中偏松的基本特征。
1.财政赤字规模稳中有降
从1998年实行积极财政政策开始，财政赤字逐年增加，财政赤字占GDp比重逐年上升，到2002年中央财政赤字由1997年的558.45亿元上升到3098亿元，占GDp比重由0.7%上升至3.02%，超过国际公认的3%的赤字警戒线。2003年、2004年由于中央采取宏观调控政策，财政赤字虽然增加至3198亿元，但占GDp比重则下降为2.9%、2.5%。从2005年起，实行稳健的财政政策，财政赤字规模继续逐年缩小，2005年中央财政赤字为2999.5亿元，占GDp比重下降为1.6%，2006年中央财政赤字为2749.95亿元，占GDp比重进一步降为1.3%，2007年中央预算赤字安排为2450亿元，比上年预算减少500亿元。从数据看，财政赤字规模呈现逐年缓慢下降趋势，其特征是稳中有降。
2.财政收支快速增长
近几年，财政收支方面的特点可归纳为下列几点：
第一，财政收支加速增长。2005年全年财政收入增加额首次突破5000亿元，2006年达到711亿元，2007年预计将突破10000亿元，财政支出也保持了与财政收入基本同步的速度，2005年增加额为5443.39亿元，2006年为6492.45亿元，2007年预计也将突破10000亿元。
第二，财政收支增长率快于GDp增长率。2005―2007年GDp名义增长率平均约为15%，而财政收入增长率平均为24.6%，快于GDp增长率约10个百分点，财政支出增长率平均约为21.15%，快于GDp增长率约6个百分点。由于财政收支增长快于GDp增长，从而使财政收入占GDp比重、财政支出占GDp比重增加，财政集中分配呈增长趋势。
第三，财政收入增长率快于财政支出增长率。这一点与实行积极财政政策时财政支出增长率快于财政收入增长率已有明显区别，说明从预算内看财政政策已经转型（见下表）。
3.政府收支规模呈现扩张趋势
一般认为，我国政府收支包括预算收支、预算外收支和制度外收支三个部分，也有学者认为，广义的政府收支还应包括国有企业。经过多年规范，政府收支的改革，政府预算外资金管理更加规范，乱收费、乱摊派、乱集资现象得到根本治理。但从广义政府收支看，当前仍存在一些问题，一是地方政府土地运营收支的扩张，据2006年9月4日《21世纪经济报道》（第一版社评：“土地出让金改革的宏观经济效应”）提供的资料，2001―2003年我国土地出让金收入约占同期全国地方财政收入的35%，2004年占47%，2005年、2006年虽然执行收紧地根的政策，土地出让金收入仍占同期地方财政收入的50%。另据平新乔的估算，2004年中国地方政府土地财政收入为6150.55亿元,地方预算外收入为4323.25亿元,地方预算内收入为11893.37亿元,土地出让金收入超过地方预算内收入的50%；二是国有企业的规模扩张。根据现行国有资产管理体制，国有及国有控股企业实现利润后，不用向政府派发红利，全部留给企业，从而引发企业规模的扩张。从2002―2006年，国有及国有控股工业企业的利润总额从2633亿元增加到8485亿元，2007年更是将突破10000亿元。据张俊伟估算，2006年由于国有及国有控股企业不向政府派发红利，企业资本金将增加2100亿元，由此引发国有及国有控股工业企业规模扩张超过4000亿元。
从上述分析我们可以得出结论，随着财政赤字规模的逐步缩小，政府预算内部分在稳定的基础上略有收紧，而包括国有企业在内的广义的政府收支规模则呈扩张趋势。
二、当前宜继续实行稳健财政政策
我国当前宜继续实行稳健财政政策，其原因是：
1.实行稳健财政政策可以避免财政政策自身成为加剧经济波动的因素
当前，一方面是经济增长偏快，物价存在结构性上涨；另一方面是经济结构失衡，储蓄率过高、消费率偏低，外贸顺差过大，外汇储备增长过快。在这种情况下，扩张性和紧缩性财政政策都有可能进一步加剧经济波动，而在总量上保持中性的稳健财政政策是最符合当前现实的财政政策。
2.实行稳健财政政策有助于解决经济运行中的结构矛盾
近几年我国经济在高速增长的同时，经济运行中的深层次问题逐渐凸显，目前最显著的问题是经济结构问题。就需求结构而言，固定资产投资增速过猛，消费需求不足，出口效益欠佳是突出问题，根据国家统计局资料，2007年前10个月，全国城镇固定资产投资同比增长26.9%，社会消费品零售总额同比增长16.1%，外贸出口总值同比增长26.5%，前三季度，消费对经济增长的贡献率为37%，投资的贡献率为41.6%，投资率比发达国家平均水平高近20个百分点，消费率却低近20个百分点；就产业结构而言，农业基础薄弱，工业大而不强，服务业发展滞后，行业内部存在着散、乱、低的状况；就要素结构而言，我国当前经济增长还主要依靠增加物质资源的消耗。针对我国经济运行中的结构矛盾，党的十七大报告明确指出：“要坚持走中国特色新型工业化道路，坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。”
我国经济运行中存在的这些结构性矛盾需要在经济发展中逐渐加以克服，保持经济持续平稳较快协调发展是解决矛盾的前提，稳健财政政策是从总量上对经济既不产生扩张效果，也不产生紧缩效应而保持中性的财政政策，是在财政分配总量基本稳定的基础上，着重调节供求结构的结构性财政政策，是最切合当前现实的财政政策。
3.实行稳健财政政策有利于完善社会主义市场经济体制和公共财政制度
当前我国经济运行中存在的深层次问题归根到底是由市场机制不完善造成的，解决此类问题的根本出路还在于加快体制改革的步伐，引导、发挥好市场的力量。稳健财政政策通过着力缓解，直到消除财政自身风险，通过调整、优化经济结构，通过促进加快体制改革，能够逐渐改变政府调控经济的方式方法，发挥经济的自主增长能力。
三、稳健财政政策取向：稳中偏紧
去年底的中央经济工作会议确定2008年实施稳健的财政政策和从紧的货币政策，把防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀作为当前宏观调控的首要任务。根据当前经济情况，稳健财政政策取向应该是稳中偏紧，其基本内容是：减少赤字、调整结构、推进改革、增收节支。
1.继续适当减少财政赤字
近几年，税收收入保持着较快的增长速度，财政自身能力不断增强，这种趋势今后几年估计不会有太大的改变，2005年实行稳健财政政策后，财政赤字逐年减少并且减少幅度逐年扩大，2008年预算赤字在2007年的基础上应该进一步减少，其减少幅度应该大于前几年。预算赤字占GDp比重宜控制在1%以内。随着财政赤字规模的逐步缩小，财政收支渐趋平衡，财政分配总量在稳健的基础上略为紧缩。
2.调整财政支出结构
首先，要严格控制固定资产投资规模，抑制固定资产投资增速，建议停止发行长期建设国债，建议对国有企业实行分红、对资源性行业收租，以此抑制国有企业和资源性行业的固定资产投资增速。要正确处理政府与市场的关系，更加清晰地界定政府与市场的界线，当前，政府应加快从竞争性领域的退出速度，要逐步取消竞争性领域的投资，而对于政府缺位的领域要加速跟进。要严格控制过度投资和盲目扩张，对一般投资项目在资金供应上宜缓则缓，对部分热门行业的投资项目要停止下达资金预算。其次，要进一步拉升消费需求。当前运用财政支出拉升消费需求，关键是财政支出要重点向民生领域倾斜，这既是拉升消费的需要，也是促进社会公平正义的需要。按照党的十七大精神，加快推进以改善民生为重点的社会建设的内容是：“优先发展教育，建设人力资源强国；实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业；深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入；加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活；建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平；完善社会管理，维护社会安定团结。”由此，财政支出要更大幅度地向教育、就业、医疗、社会保障领域倾斜，向社会低收入群体倾斜。再次，要加强和支持经济发展中的薄弱环节，促进经济结构的优化，当前要进一步加强农业的基础地位，要着力推进区域经济协调发展，要努力支持和推动经济发展方式的转变，特别重视环境保护和生态保护。财政支出安排要向农村水利、生态环境、能源交通重点建设项目倾斜，要向农业和农村倾斜，要向中西部倾斜。最后，要支持和促进经济社会体制改革，为体制转型支付相应成本，我国当前经济和社会生活中的矛盾和问题，有相当一部分是由于体制改革滞后所引起的，体制改革之所以滞后的一个重要原因是改革成本的负担问题，财政要勇敢地承担体制改革和体制转型的相应成本。
3.进一步推进财税改革
除了为社会经济改革承担成本之外，财政的自身改革也非常重要，首先是规范政府收入形式，在市场经济条件下，税收是政府收入的主要形式，要继续推进税费改革，让税收、收费各归其位。但同时我们也要看到，我国实行的是以公有制为主体多种所有制共同发展的经济体制，国家是国有财产的所有者，以所有者身份取得收入应该是理所当然的，所以，我国财政收入中理应有这么一笔以所有者身份取得的财政收入。其次，进一步完善出口退税、关税等相关政策措施，抑制高耗能、高污染、资源性产品出口，支持高附加值产品出口，鼓励资源性、节能降耗、关键零部件等产品进口。最后，进行新一轮税制改革。在当前财政较为充裕的情况下，要加快增值税转型，强化个人所得税调节收入分配的功能，建立循环经济税收体系，加强地方税制建设。
4.努力增加财政收入，节约财政支出
偏紧的稳健财政政策要求适当减少赤字，这必然最终要落实在增加收入和节约支出上，当前增加财政收入的途径除严格税收征管外，就是对国有企业分红和对资源性行业收租。最近几年，在经济快速增长的同时，个人收入分配不公平有继续扩大之势，一个重要的原因就是一些资源性行业和一些大型国有企业凭借资源和其独特地位积累了大量财富，但这些财富并没有通过政府再分配最终流向普通居民，造成行业间收入分配不均衡。节约财政支出还是需要进一步深化预算管理和财政支出改革，推进依法理财、完善政府采购制度和国库集中收付制度，推行部门预算和“收支两条线”管理。
参考文献：
[1]张俊伟.总量失衡是当前经济运行的主要矛盾[J].中国发展观察，2008，（1）.
[2]平新乔.中国地方政府支出规模的膨胀趋势[J].经济社会体制比较，2007，（1）.
[2]刘国光.略论宏观调控转向中性政策[J].财贸经济，2004，（8）.
[3]高培勇.由“积极”转向“中性”：财政政策经历艰难抉择[J]，财贸经济，2004，（8）.
[4]马凯.从宏观调控实践看党领导发展的能力[J].求是，2005，（8）.
当前财政政策篇2
[关键词]经济形势财政政策取向
一、对国内外经济形势的基本判断
从国际角度看,当前的金融危机对各主要经济体都造成了不可低估的冲击。受其影响,世界经济已开始告别“高增长、低通胀、贸易流量大幅增长”的黄金时期,经济增长减速、就业压力加大与贸易保护抬头使世界各国步入“多事之秋”。根据imF在10月份的最新国际经济展望,2008年,全球经济增长将从2007年的5%降到3.9%,2009年进一步降到3%。美国2008年第三季度GDp增长-0.3%,剔除贸易的贡献,内需增长率是-1.43%,个人消费、房地产投资,以及企业设备投资等降幅都比较大。与美国相似,欧盟经济前景堪忧,日本经济也是内忧外患,新兴市场经济体增长明显放缓。俄罗斯2008年12月最新公布的数据显示,全国正式登记的失业人数达130万人,实际失业人数可能高达460万人,而且拖欠工资现象也很严重。综合来看,由于国际金融危机仍在蔓延,以及世界经济难以在短期内扭转结构性失衡,全球经济开始走向衰退,各主要经济体的生存与发展空间被大为挤压。客观地讲,这次国际金融危机的影响远大于十年前的亚洲金融危机,任何一个开放的经济体都不可能置身其外。
从国内角度看,由于我国加入世界贸易组织后已经成为一个高度开放的经济体,经济发展的外贸依存度远高于美国、日本等发达国家,制造业规模巨大但处于国际分工链条的低端等,使得我国经济社会发展面临着前所未有的挑战。出口企业困难、制造业产能过剩致使经济发展减速、失业率上升,加之近十年来形成的主要经济增长点(楼市、车市)形势也不容乐观,迫切需要政府与市场积极主动应对,共克时艰。
一个经济体如何以及何时走出危机或困境,取决于两方面因素:一是财政政策要是否针对经济结构中的不同特点对症下药,二是自身“机体”的综合素质。应该说,与十年前相比,我们在这两个方面都取得了长足的进步,尤其是成功应对亚洲金融危机为我们积累了宝贵的经验,国有银行体系改革取得了历史性进步,市场经济的基本框架初步建成等,为我们成功应对此次危机奠定了坚实的基础。
二、财政政策的诠释
财政政策是指一国政府为实现一定的宏观经济目标而调整财政收支规模和收支平衡的指导原则及其相应的措施。财政政策贯穿于财政工作的全过程,体现在收入、支出、预算平衡和国家债务等各个方面。因此,财政政策是由税收政策、支出政策、预算平衡政策和国债政策等构成的一个完整的政策体系。
在市场经济条件下财政功能的正常发挥,主要取决于财政政策的适当运用。财政政策运用得当,就可以保证经济的持续、稳定、协调发展,财政政策运用失当,也会引起经济的失衡和波动。
宏观财政政策一般分为扩张性的政策和紧缩性政策两类。前者实施的背景是社会总需求严重不足,后者实施的背景则是总需求过旺。理论上说,无论是扩张的还是紧缩的财政政策,都是为促进总供求平衡和经济稳定发展服务的,因此,它们也都具有积极的意义。我国的积极财政政策是在我国特定的经济发展背景下采取的特定政策。究其主要性质看,应该与扩张性政策属于同一类型。也就是指通过财政分配活动来增加和刺激社会总需求。
三、我国财政政策取向需要考虑的主要问题
财政政策是政府宏观调控的重要工具之一。各级政府和政策制定者能够对当前我国与世界的政治经济大环境的急剧变化进行清醒的判断,即对所谓的“战略机遇期已经部分消失”有充分认识。在政策决策时,应具备国际视野,又要立足于我国实际,兼顾近期与中长期的不同需要,充分发挥与调动各方面的积极性,实现各项调控目标。积极财政政策不能简单等同于扩张性财政政策。凯恩斯主义的财政政策背景是发达国家,而我国是一个发展中的大国、还没有进入准发达国家的行列,简言之,此轮积极财政政策决策至少需要考虑以下四方面的问题。
1.美国何时能走出危机
金融危机对美国已不是新鲜事。美国数十次金融危机纵向联系起来呈现出一个共同的趋势,即经济周期微波化,经济周期波动变得越来越平缓。这主要是因为所得税自动稳定器作用的加强、社会保障功能的发挥就业结构的高级化、信息技术的广泛应用、经济预测能力的提高、新兴市场国家的发展、生产的全球化以及成熟的政府政策等因素,使得许多传统的金融和经济风险被淡化与减弱。从这个意义上讲,美国整体的资本化、金融化与反危机能力因金融危机而逐步得到增强。基于此,金融危机不可能一直恶化下去但也很难走出“V”型反转之路,最大的可能是“L”型曲线,底部时间的长短取决于美国寻找到下一个新“泡沫”的时间长短。从美国当前的现实状况来看,房地产市场难以在短期内复苏,新能源、生物产业的鼎盛也尚需时日。这时,比较理性的选择是“以时间换空间”,在趋于狭窄的发展空间中可能发生的国际博弈与全方位竞争势必会愈演愈烈,我国经济社会面临的外部环境仍然具有很大的不确定性,外部竞争压力也更趋强烈,对此我们要有充分的思想准备。
2.积极财政政策要有长远打算
1998年2月,针对亚洲金融危机蔓延之势,党中央国务院提出实施积极的财政政策,一直持续到2004年,我国经济才开始进入新一轮的上升周期。7年间,除减税、收入分配、非税收入等政策调控以外,中央财政累计发行长期建设国债9100亿元,安排国债项目资金8643亿元,拉动银行贷款和各方面配套资金等逾2万亿元。主要投向农林水利和生态建设、交通通信、城市技术进步、产业升级和农网改造,以及教育、文化、卫生、旅游等基础设施建设,较好地兼顾了城乡、区域与经济社会的协调发展,比较妥当地处理了短期困难与中长期发展之间的关系。当前,我们面临的考验比上一轮金融危机更严重,出口、消费与企业投资都受到明显削弱,培育与发展除房地产和汽车市场之外的新的经济增长点也不是短期内可以做到的。此轮积极财政政策究竟要实行多久,恐怕不是两三年的事,我们要有长期“作战”的准备。
3.我国财政的回旋余地有多大
当前,全社会都在热议“4万亿元投资”之事,除此之外还有扩大消费与促进出口等一系列措施,所有政策的核心无非是减收增支。财政收入首先要保吃饭与稳定,其次才是建设与发展。从名义上看,我们仍具备一定的发展空间,财政风险也处于可控状态之中,但从现实进一步深入考察,已存在的基层财政困难、多种变相的地方政府负债以及其他隐性的资金缺口等因素,缩小了我国财政的压力承载空间。我们必须跳出常规思维,求变图新。要点在于:一是将现有的财力用在刀刃上,务求取得实效;二是千方百计地撬动社会资本;三是大力挖掘潜在财源,壮大财政基础;四是进一步完善财政体制与制度,调动各方面的积极性与主动性;五是谨慎对待地方政府发债问题,绝对不能一哄而上。
4.全面准确地理解财政政策的内涵
在大多数人的观念中,财政就是“收收支支”,这是一种非常狭隘的财政观。实际上,财政是治国理政的基础,“收收支支”只是外在表现。各级政府各部门的决策都包含着财政要素,其行为举措也在一定程度上制约着最终的财政绩效。因此,我们应该树立大理财观,即政府财政管理每个机构与个人都有责任,而且要借助法律与制度予以贯彻和落实,并基于此实现业务管理创新与财政的良性循环。如果不具备这一视野或理念,很可能带来不可估量的困难或损失。
综合上述四方面考虑,面对国际经济环境与国内经济形势的变化,我们应有长期准备与长远打算,对于由此给财政带来的压力需要通过多种渠道予以化解。让政府有效发挥作用,让各部门各单位有效发挥作用,让市场有效发挥作用,是此轮积极财政政策的核心之所在。
四、当前形势下的财政政策取向分析
一场波及全球的金融海啸和经济衰退与我们不期而遇。世界经济增速的减缓、下降、倒退,国外市场的急剧萎缩,使我国出口贸易的强劲势头难以为继,这些衰退状况已经非常现实地告诉中国人:“战略机遇期”已经部分成为过去,中国可以借助的世界经济发展的“快车道”也基本走到了终点。这一局面的形成,既有周期性原因,也有结构性原因;既有国际影响,也有国内因素,是综合因素叠加的结果。因此,实施相机抉择的财政政策,发挥财政杠杆对经济的拉动作用势在必行。
1.适时适度有针对性地扩大政府投资,对冲经济“发动机”的减速
20世纪90年代初期,美国陷入经济衰退,克林顿政府采取了供给与需求并重的结构性财政政策。克林顿签署了削减赤字的法案,在减少政府开支的同时,增加了对交通、通讯为主的基础设施投资,拨巨款建设“信息高速公路”,同时增加研发经费,扶持高技术企业。我国需进一步加快高速公路等基础设施的建设,这样能够吸引社会资金的进入,从而更大程度发挥财政政策的乘数效应,也可以一定程度上吸纳从沿海回流的民工,同时为中西部地区吸引沿海的产业转移和未来自身的产业发展创造良好的基础。我国具备后发优势,基础设施建设仍有巨大的空间,在经济“发动机”面临减速的情况下,适时适度有针对性地扩大政府投资,完善关键基础设施建设,是一项很明智的选择。
2.下大决心改善投资环境,撬动社会资本投资、激发市场活力
拉动经济增长,仅靠政府投资是远远不够的,关键是撬动社会资本、带动银行贷款、激发市场活力。在当前困难时期,社会资本缺乏信心,银行贷款畏惧风险,市场活力缩藏起来。通过财政贴息等手段虽然也能发挥“四两拨千斤”的作用,但不是治本之策,根本所在是项目本身的可行性以及投资环境的易生长性。私人投资者在市场中选择项目面临的风险很多,部分是个人的,还有部分是准公共或公共的,如何避免那些不完全是个人的投资风险,政府有不可推卸的责任。这就要求我们,通过完善相关政策法规,放宽社会资本投资限制,规范相关税费管理,简化行政管控,改善与强化政府服务,优化投资环境,从根本上吸引与撬动社会资本投资,激发起更大的市场活力。
3.实施促进产业升级、自主创新与延长产业链条的财税政策,培育与壮大民族工业和关键技术行业
通过结构性的财税政策,引导国内重要行业企业加快设备更新、技术升级与产业链延长,培育与壮大民族工业。通过增加科研投入,实现重大科学技术与关键机器设备的自主研发,重视并推动我国农业、粮食、生物等关键行业的研发与生产。除在全国推行增值税转型改革外,还要鼓励企业加大职工技术培训投入,允许更多的职工培训费在税前成本列支;鼓励企业增加研发投入,对新能源、新材料、突破性环保技术等研发加大优惠力度;鼓励与奖励国内企业不断延长产业链条,增强国际市场竞争力与控制力;将文化创意产业等服务业中的研发投入,纳入允许抵扣的范围内,鼓励现代服务业升级;细化出口产品的税则分项,根据不同技术含量和附加值含量,给予不同的出口退税率,支持出口结构升级。
4.树立科学的消费观,正确引导与促进国内消费
此次源于美国的国际金融危机告诉我们,要树立科学的消费观,政府刺激消费的政策必须建立在现实的购买力基础之上,虚拟的购买力必然催生出虚假的繁荣,最终会适得其反。从促进消费角度看,应提高企业职工劳务报酬的税前列支标准,增加低收入群体的工资所得,进一步加大对社会保障、公共医疗、教育的财政支出,推动与扩大国内消费;继续降低房地产市场虚高价格、降低部分交易环节税收,促进住宅消费回升;调整相关税费政策,鼓励经济型、小排量汽车消费;积极倡导旅游、文化、体育等服务性消费等等。
5.稳妥有序地转换出口结构及外向型发展战略
出口结构的优化需要坚持以企业和市场为出口结构调整的主体,政府可借助“市场倒逼”机制,给企业和市场适当加以引导,使政策引力和市场压力形成合力。在出口结构调整的过程中,出现群体性经营困难与大面积失业的情况下,很有可能危及社会稳定和长期的经济发展,政府有责任予以干预与救助。
6.坚持公共资源公益化,反对泛市场化
我国的房地产物业税尚未开征,很多资源以市场化的形式运营管理,没有被市场化的资源行业的社会分红比重不高,垄断性的公共服务所固有的潜在财政性收入在大量流失等。这些问题的存在,一定程度上削弱了国家财政的实力,也使得社会不和谐因素逐渐累加。总之,我们应坚持公共资源公益化,大力挖掘潜在财源,为解决民生问题提供物资基础,实现公共服务均等化与公益化。
7.在财政领域实现传统文化与市场经济的有机融合,建立以公平、均富为导向的利民强国的财政体制
历史一再告诉我们,财与势不能号令一切。发挥财与势的最大效应,关键在于建立一种公平、均富的体制,由此酿成的民众心态必然是和谐、平稳的,在富贵面前不骄纵奢侈而能自享其乐,在贫苦面前不怨天尤人而能泰然处之。这种“同心同德”所具有的威力是难以用经济数据来衡量的,尤其是在危机到来之时,能够保持经济和社会基本面的稳定,而不致被冲垮。事实上,这种美德是我们中华民族的优良传统,可以与市场经济并行不悖,既实现经济兴盛,又实现文化繁荣,既会生产,又懂生活,能充分发挥各级政府、各经济主体的积极性与主动性。
8.对企业和居民的减税让利是财政政策的一个重要趋向
从目前的情况看,受内外因素的影响,企业受到了严重的打击,减税让利已是必然。除了进一步提高相关产品的出口退税以外,从2009年开始,增值税将由生产型转型消费型,据财政部测算,此项改革财政预计将减收超过1200亿元,是我国历史上单项税制改革减税力度最大的一次。对于利润空间受到挤压的企业尤其是工业品制造业企业,无疑是一个利好消息。此外,同时也在一定程度上提高边际消费倾向较高的低收入群体的消费,对于刺激内需具有积极的作用。
9.调整国民收入分配格局,增加财政补助规模,促进提高居民收入特别是农民和城乡低收入群体收入
较大幅度增加对农民的农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴等补贴标准,提高明年粮食最低收购价,增加农民收入。提高城乡低保补助水平,增加企业退休人员基本养老金。继续支持做实企业职工基本养老保险个人账户试点工作,提高优抚对象等人员抚恤和生活补助标准。实施促进就业的财税政策。支持逐步提高并落实企业最低工资标准,建立企业职工工资正常增长和支付保障机制。促进企业全面落实职工基本医疗保险、基本养老保险、失业保险、工伤保险等制度。加强对国有企业特别是垄断行业的收入分配监管。加大对中西部地区转移支付力度,缩小地区间收入分配差距。
参考文献:
[1]马洪范:危机下的中国财政政策选择.当代经济,2009年2月(上)
[2]中国经济走入新转型期.中国税务,2009年第2期
[3]张一:从历史经验探讨我国当前财政政策的选择.中国经贸导刊,2008年第24期
[4]沈滔:当前宏观经济形势与财政政策选择.经济理论研究
当前财政政策篇3
关键词：积极财政政策财政风险
一、积极财政政策出台的背景和深层次原因分析
1997年7月爆发的亚洲金融危机，严重打击和损害了亚洲各国经济，对我国的经济也造成了严重的外部冲击。在这种情况下，我国政府采取了对内启动内需、对外扩大出口的宏观政策组合，消除外部冲击可能带来的各种连锁反应，积极财政政策是其中最重要并且最有效的政策手段之一。
但是，从当时我国国民经济和社会发展情况看，这些政策的出台还有着更深层次的背景。首先，我国宏观经济的态势已由供给短缺转化为生产的全面过剩；由通胀转变为通缩。其次。我国经济发展的目标已由实现传统的工业化转换为实现工业化和信息化的双重目标；由追求以人均gdp增长为主要标志的经济增长转变到追求经济、社会和生态环境的全面协调发展；由强调效率优先的市场化改革转变为同样重视社会保障和公平。再次，我国已经进入建立比较完善的社会主义市场经济体制阶段，重视法治和规则，提升国际竞争力和综合实力，改善经济增长的效益和质量是新阶段提出的新要求。在这种情况下，客观上就要求我国的财政体制和收支结构进行更大范围、更深层次和更有效率的改革，以实现经济体制和增长方式的转变。因此，积极的财政政策不能简单看作是一项扩张性的财政政策，它更是一项结构性的财政政策。
二、积极财政政策的内涵
积极财政政策首先是一项应急措施，是为了化解外部冲击，扩大内需和支持出口，确保经济增长的短期扩张性措施：但是，积极财政政策的实施从一开始，就不仅是一项短期扩张性措施，而是包括了更多和更重要的中长期内容；它不仅是一项总量政策，同时又是一项结构性政策。
(一)积极财政政策是扩张性政策和结构性政策的组合
在规范的经济理论中，有几点是既定的：一是给定了比较完善规范的市场经济体制；二是结构和技术问题只在中长期才发生变化。在这些条件下，以解决总有效需求不足为目标的扩张性财政政策，主要是通过增加财政支出或减税等，来刺激需求并带动整个经济增长。
因此，从
(二)欧盟《马约》确定的赤字率和债务率标准不是公认的国际警戒线。赤字率和债务率并不是判断财政风险的唯一标准，要结合具体国情主要是经济增长和利息支出进行综合考虑。
(三)
(四)中长期财政风险的限度。在中长期内实施积极财政政策必须考虑财政风险是否有可持续性的问题，即未来政府能否偿还到期债务。如果随着债务积累。政府既无法利用财政节余偿还债务，也无法通过发行新国债偿还旧国债，政府只剩下两个选择：使国债货币化或宣布废除旧的债务。前者意味着征收了通货膨胀税，后者意味着国家信用破产。无论哪种情况出现。都意味着财政风险转化成为财政危机。
五、积极财政政策下一步调整的方向
无论积极财政政策发挥了什么样的作用，它仅仅是一项阶段性的措施，不可能长期持续下去，当其初始目标完成后，就应当考虑它的淡出、转型和调整的问题。
(一)积极财政政策在总量上的投入应逐步由扩张转为适度调整。从现阶段的实际出发。积极财政政策中以反周期为主要目的的扩张功能应当淡出。
(二)积极财政政策应加快向体制性、结构性政策转型。积极财政政策由扩张性转为体制性、结构性政策后，为保证政策调整力度，仍有必要在一段时间保持一定规模的赤字，来达到加快推动经济结构的战略性调整，继续扩大对外开放，促进攻坚阶段的经济体制改革，建立和完善社会保障体系。提高基础设施的公共保障能力之目的。
(三)积极财政政策在机制上应逐步由应急性决策转向“规则化政策”，建立正常的政府投资机制。自实施积极财政政策以来，人们最关注的是财政风险、国债投资效率以及公共财政的功能性改革等问题。要防范财政风险以及可能引发的金融危机，推进公共财政体制改革，在反周期扩张性财政措施淡出后，积极财政政策的重点一方面为国家重大战略实施提供资源引导力的保障：另一方面。应加强财政政策的规则化管理，制定并遵守国债投资进入、退出的标准。保证财政政策的连续性、规范性和公开性，坚持法治和依法行政，提高财政资源和国债投资的使用效能。
(四)积极财政政策在投资领域应缩短战线，并按照贯彻“五个统筹”要求调整投向。积极财政政策的一项重要使命，是逐步把扩大内需的主角让位于消费和民间投资，公共投资的范围是不与民争利，在建立公共财政的体制框架的同时，扫除消费和民间投资增长的相关障碍。因此，适度规模的国债投资只可能有限解决目前最紧迫、最根本的发展问题，而把其他的发展问题留给市场和民间投资。
(五)积极财政政策要进一步强化社会保障职能。社会保障支出是财政的基本职能之一。从中长期看，我国社会保障压力是由三个因素组成的：一是随着工业化和城镇化的推进。社保覆盖面将大大扩展，不但农村剩余劳动力向非农产业转移之后应该被纳入到社会保障体系中，而且社保范围也应该延伸到农村：二是企业改革进入攻坚阶段，在较长的一段时间内，我国就业情况不容乐观，社保压力也相应增加；三是我国在人均收入较低，养老保险体系建立时间不长，特别是一部分退休较早的职工没有交纳个人保障基金的背景下进入老龄化社会，社保支出呈快速增加的趋势。下一步积极财政政策的重点之一，是创造更多的就业机会，继续提高社会的保障能力。重点完善相应的保障制度。
当前财政政策篇4
一、财政支农政策的含义
财政支农是国家财政对农业、农村、农民的支持，是国家财政支持农业、农村、农民的重要手段。而财政支农政策就是财政支持农业发展，是国家为了达到一定的目的或目标而制定的，指导各级财政在农业、畜牧、水产、林业、水利等农业领域的财政分配活动、处理财政分配关系的基本准则和措施。
二、当前新农村建设过程中财政支农政策存在的主要问题
（一）财政支农资金投入总量不足，支农资金结构不合理
1.财政支农资金总量仍然不足。近年来，我国财政用于“三农”的投入数量虽在不断增加，但在财政总支出中，用在三农方面所占的支出比重却相对下降。资金的严重不足，是制约农业发展至关重要的问题。而且由于财力方面原因，有些乡镇财力相对薄弱，资金相对紧张，导致财政支农投入严重不足，很难改变维持“吃饭财政”的现状。随着经济的快速发展，在财政收入增加的同时，财政支出也不断增加，但在财政支出比重中，财政支农支出基本只是维持在8%左右，财政支农支出占财政总支出的比重不高，增长缓慢。
2.财政支农结构失衡。尽管财政对农业的投入不断增加，但支农结构总体仍不合理，在各项农业支出中，用于农业生产的支出低于行政事业费用支出，用于行政开支及人员供养的部分比重偏高，增长较快，而用于农业基础设施的支出则偏低。在财政支出中农林水部门事业费支出居高不下，增速明显，用于农业科技的投入数量小、比重低。
（二）财政支农投入渠道分散，支出重点不突出
1.财政支农投入渠道分散目前，我国财政支农资金的拨付渠道主要是通过财政部门或行业部门的渠道进行，财政支农资金投入的渠道比较分散，渠道众多，财政支农资金多头管理，责任不明确，所有涉农部门和职能机构，都有截流支农资金的情况，部门分割严重。而且由于政出多门，职责不清，不利于财政支农资金监管，导致大多支农项目无法进行整合。
2.现行财政支农方式不多样、不灵活。财政支出方式的制定权在中央和省，涉及的面比较广，同时由于政策本身具有普适性，难以体现具体的灵活性，所以从现象来看，支出方式是一刀切，再加上政策实施的刚性和政策要求的严肃性，必然难以体现支出方式的灵活性。结果是，单一呆板的支出方式，不能兼顾到各地具体的实际需求，在财政支农资金的具体使用范围、使用对象和支持数量上都缺乏灵活性，影响地方的自主性、积极性和创造性。难以吸引社会资本进行投资，影响了财政资金的乘数效应，影响了财政资金对社会资本应有的聚集效应。
（三）财政支农资金监管机制不完善，精细化管理水平不高
财政支农资金监管机制不完善目前我国财政农业支出实行分级管理，涉农部门多，在支农支出职责划分上，中央与地方划分不清，管理部门之间职能交叉。这种现象，导致支农资金使用分散，难以形成合力，造成了支农投资的极大浪费。支农资金科学化、精细化管理水平不高，近年来，财政支农资金虽然在细化预算编制、规范预算执行等方面有了很大的改进，但一些地区和部门支农资金“重分配、轻管理”的观念没有根本改变，支农资金管理意识薄弱，管理手段落后。
（四）支农绩效评价机制不完善，支农资金使用效益低
财政支出绩效评价是对财政支出过程，进行客观、科学、公正的综合评判和衡量比较。目前，我国在对支农支出绩效评价方面，主要是通过若干固定的工程管理、技术和财务等指标进行全过程评价，各部门对评价指标设置比较单一，尚缺乏一套科学、统一、完善的绩效评价指标体系，直接影响支农绩效评价结果的公正性、合理性，不利于对财政支农资金的使用效果进行全面评价。影响了财政支出绩效评价的客观性、正确性及权威性。由于支农绩效评价机制的不完善，导致支农资金的使用效益不能完全发挥，支农资金使用效益偏低。
三、完善我国财政支农政策的措施
（一）完善财政支农法律法规，建立支农资金稳定增长机制
完善财政支农相关政策法规，确保财政支农有法可依为了保证财政支农投入的不断增加，实现财政支农资金管理的规范化和透明化，确保支农投入既稳定又持续。
（二）提高支农资金投入规模，建立财政支农资金总量稳定增长机制为更好地支持“三农”的发展，深化新农村建设的各项改革，改变农村的落后局面
（三）优化财政支农结构，合理分配财政支农资金
1.加大对农业基础设施建设的投入力度，增加农村公共建设投资，发展生态环境、农田水利设施、农村电力设施、乡村道路建设等。
2.增加财政对农业科技的投入，激发农业的科技创新，提高农产品竞争力，提高农业科技的生产效益，实现农业增产，农民增收，促进新农村建设的发展。
3.控制农林水气部门事业费增长速度，严格控制人员机构经费的增长速度。
4.增加对农村社会事业方面的投入，健全农村社会保障制度，优化农村公共卫生环境，建立农村义务教育经费保障机制。
（四）加强监督检查机制
建立和完善支农资金全流程的监督检查机制对支农资金全流程的监管，从支农资金项目立项、资金分配、资金运行及使用结果全过程监控。
（五）丰富财政支农项目体系，完善财政支农补贴方式
加大支农的范围，拓宽支农渠道，完善财政支农惠农补贴方式。
（六）健全财政支农绩效评价体系
当前财政政策篇5
关键词新古典综合派宏观财政政策
一、新古典综合学派的概述
新古典综合派是在二战以后,以萨缪尔森为代表的一批美国经济学家的努力下,逐渐形成了的宏观经济学。所谓的“宏观经济学”是在凯恩斯基本理论基础上的最新研究成果被综合在一起而形成了。而传统的经济学理论,包括价格理论,消费理论,生产理论,市场理论以及分配理论和一般均衡理论与福利经济学则被冠以“微观经济学”的名称。
新古典综合学派是继“凯恩斯革命”之后起初最有影响力的凯恩斯学派,又先后自称“后凯恩斯主流经济学(post-Keynesianmainstream)”和“现代主流经济学新综合”。
反映这个学派理论观点的代表著作是萨缪尔森的《经济学》。在经济政策上,主张运用财政政策和货币政策,调节总需求,以减少失业、抑制通货膨胀。在经济制度方面,主张混合经济论,即公私机构共同对经济施行控制①。
二、当前国内外经济形势
美国次贷危机引起的金融危机对各经济体都造成了不可低估的冲击。受其影响,经济已告别“高增长、低通胀、贸易流量大幅增长”的黄金时期,经济增长减速、就业压力加大与贸易保护抬头使各国步入“多事之秋”。美国第四季度GDp下降了4.5%,剔除贸易的贡献,内需增长下滑显著,个人消费和投资等降幅都比较大,制造业遭遇到近30年来最为严重的衰退,新的订单和产量也降到了1948年以来的最低谷。与美国相似,欧盟经济前景堪忧,日本经济也添内忧外患,新兴市场经济体增长明显放缓②。在这场席卷全球的金融海啸中,中国也不能幸免。我国的GDp已增长放缓,已从以前的两位数增长跌落至个位增长③。
三、从新古典综合学派角度评析我国当前财政政策
从新古典综合学派的角度,在凯恩斯的“需求管理”理论和扩张性财政政策思想的基础上,新古典综合派进行了两个方面的创新。一是主张采取“逆经济风向行事”的财政货币政策,以减少经济周期对经济发展的不利影响。
我国目前处在全球经济衰退的背景下,经济增长下滑的威胁正一步步逼近我国。现阶段我国应该通过主动的政策选择,从需求、供给、制度改革等多个角度入手,实施积极的财政政策。正如当下热议的四万亿投资扩大内需之事:
一是加快建设保障性安居工程。二是加快农村基础设施建设。三是加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设。四是加快医疗卫生、文化教育事业发展。五是加强生态环境建设。六是加快自主创新和结构调整。支持高技术产业化建设和产业技术进步,支持服务业发展。七是加快地震灾区灾后重建各项工作。八是提高城乡居民收入。九是在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革,鼓励企业技术改造,减轻企业负担1200亿元。十是加大金融对经济增长的支持力度④。
新古典综合学派的第二个创新是主张在经济上升期实行赤字预算、发行国债,刺激经济快速增长。当前我国四万亿扩大内需资金的来源,中央政府承担11800亿,其它近三万亿。
由于财政政策和货币政策各有特点,作用的范围和程度不同,因此在使用哪一项政策时,或者对不同的政策手段搭配使用时,没有一个固定的模式,所以政府应根据不同情况,灵活地决定。在财政政策与货币政策的关系方面,新古典综合派有两个基本主张:一是财政政策比货币政策更为重要。二是财政政策与货币政策应“相机抉择”。
新古典综合派又提出运用多种政策工具实现多种经济目标。实现财政政策和货币政策的微观化。即政府针对个别市场和个别部门的具体情况来制定区别对待的经济政策。这样可以避免宏观经济政策在总量控制过程中给经济带来的较大震动,使得政府对经济生活的干预和调节更为灵活有效。例如,财政政策在稳健的前提下可采取有针对性的结构性松动措施。如大幅度增加对农业、农村基础设施、社会保障及社区医疗等薄弱环节及弱势群体的支出,尤其要加大对灾后重建以及中西部县域基础设施的投入力度;继续提高个人所得税起征点的同时提高税率水平,这样也有利于缓解贫富差距的进一步扩大。
参考文献:
[1]潘醒东.论新古典综合学派对凯恩斯经济学的发展.阜阳师范学院学报.2005.3.
[2]马宏范.当前国际金融危机与中国财政政策选择.经济研究参考.2009.7.
当前财政政策篇6
在当前国情下，我们应当继续实行积极的财政政策。但今后积极的财政政策的主要着力点在哪里，却是一个值得探究的问题。在这个问题上，目前理论界存在两种不同观点。一种观点认为，今后积极的财政政策的主要着力点仍然是扩大财政向基础设施的投资；另一种观点则认为，今后积极的财政政策的主要着力点应当是减税，即减轻企业税负。笔者对这两种观点都不赞成。
第一种观点笔者不赞成。一是因为财政投资原本缺乏产权约束，效率内在地相对低下；二是因为继续集中地加大基础设施投资，按照经济规律，其投资边际收益将会愈来愈大地递减，况且基础设施投资的传导链条短，对各产业的拉动作用小，这意味着财政风险将愈益加大；三是笔者认为，如果今后财政政策仍以扩大财政向基础设施的投资为着力点，则很可能在未来几年里引发财政危机。
我们应当清醒地看到，我国近几年的内需不足，说到底是消费需求不足，而不是投资需求不足；这种消费需求不足的根本原因则是收入分配不公。消费需求不足使得继续扩大财政投资支出对解决内需不足问题效率甚低。
我国当前的消费需求显著不足。这鲜明地表现在如下两个方面：一是表现在80年代中后期以来，特别是近几年，我国居民边际消费倾向大幅度下降。据测算，我国居民边际消费倾向由1981年的0.84一路下降，到1998年已下降到0.40；二是表现在当前我国的消费率即平均消费倾向偏低。90年代以来，世界平均消费率水平为70%-80%之间。而我国整个90年代的消费率则一直在60％上下波动，而且呈下降趋势。消费需求显著不足，使得以扩大财政向基础设施投资为主要着力点的积极财政政策无法有效地扩大内需。边际消费倾向显著低下且继续下降，则意味投资乘数（政府支出乘数）显著低下且继续下降，因此这便会使以扩大财政向基础设施投资为主要着力点的积极财政政策效果大打折扣。消费率偏低则意味着投资率偏高，对于我国这样一个内需占全部需求90％以上的大国，也就意味着我国的总需求过多依赖投资需求来实现。然而我们知道，消费需求才是最终需求，没有必要比例的消费需求的支撑，则投资需求作为中间需求，其形成的资本积累到一定程度，便会发生供给能力过剩，民！司投资便会自发地萎缩，扩大内需的财政投资只能“孤军深入”。这样，消费不畅，以及由此产生的民间投资不振，便使以扩大财政向基础设施投资为主要着力点的积极财政政策难以启动内需。这几年民间投资增长率不高，直接原因，就是我国近几年消费需求相对不足。1998年至2000年，我国政府持续实行以扩大财政向基础设施投资为主要着力点的积极的财政政策，3年里，分别拉动gdp增长1.5、2.0和1.7个百分点，对这三年里扩大内需、治理通货紧缩功不可没。但由于一方面消费需求低下，投资乘数不高，另一方面国家财政风险虽尚未超过警戒线，却也达到相当高的程度，这便使以扩大财政向基础设施投资为主要着力点的积极财政政策难以为继。有人认为，加大政府投资可以提高居民收入，居民收入增加则消费也会增加，消费增加则民间投资也会增加，这样政府投资便可以拉动民间投资，到那时，以扩大财政向基础设施投资为主要着力点的积极财政政策便达到了拉动内需的目的，可以“功成身退”。这只是一个良好的愿望。我国居民消费需求相对不足，源于我国出现了相当严重的分配不公。只要分配不公问题不解决，则社会边际和平均消费倾向必然持续低下，政府投资难以有效地提高gdp和国民收入，在增加的国民收入中，消费的增加额又仍然低厂，民间投资也就不可能拉动起来。2001年上半年，中央继续实行积极的财政政策，增发国债，在西部大开发的背景下，进一步加强固定资产投资，1－6月，全社会固定资产投资比去年同期增长15.1％，其中国有及其它经济类型同比增长17.9％。然而，民间投资仍然不畅，集体经济和个体经济投资平均同比仅增长7.5％，便是明证。
我国当前消费需求不足，根本原因是出现了较严重的收入分配不公。基尼系数是衡量收入分配公平状况的最常用指标。国内外理论界一般公认，反映居民收入分配平等程度的基尼系数小于0.2表示绝对平均，0.2－0.3之间表示比较平均，0.3－0.4表示基本合理，0.4以上则达到了收入分配差距的警戒线，而0.5以上则表示收入分配差距悬殊。测量基尼系数有不同的方法，一是按家庭总收入计算，二是按家庭人均收入但以家庭为单位计算；三是按家庭人均收入但以个人为单位加权平均计算。其中，第一种方法测出的基尼系数略小于第二种方法测出的基尼系数，后者又略小于第三种方法测出的基尼系数，但三种方法得出的结果差别并不大。
近几年来，中外许多学者以不同的样本和不同的方法测算了我国的基尼系数，绝大多数测算结果表明，我国自90年代末期以来，基尼系数明显超过0.4，有些测算结果，基尼系数达0.45以上，显然超出了通常国际公认的警戒线。
世界银行在1997年公布了一份题为《共享不断提高的收入》的研究报告，报告中认为中国的基尼系数上升太快，指出“全世界还没有一个国家在短短15年内收入差距变化如此之大”。
可见，我国当前的基尼系数充分表明，我国当前贫富差距过大，出现了较严重的收入分配不公（这还没有考虑到我国高收入者大量存在的工资外收入、非法收入等隐性收入太基尼系数过大，国内学者们更多看到的是它影响公平，是它将引发收入水平相对低下的群体的不公平感，从而造成社会不稳定。然而实际上我们应当看到，基尼系数过大的弊端，不仅在于影响公平，而且在于影响效率，即宏观经济效率；甚至可能首先在于影响效率。进一步说，一种收入分配状况是否公平，应主要以其是否有宏观经济效率来判断。对应宏观经济效率高的基尼系数区间就是公平合理的区间，对应宏观经济效率出现明显下降的基尼系数值就是警戒线值。就公平谈公平，不仅难以得出基尼系数的合理区间及收入差距过大的警戒线，而且还可能得出平均主义分配最公平合理的荒谬结论。这里，宏观经济效率高显然意味着国民经济基本对应着充分就业的总供给与总需求的平衡。按照这一认识，基尼系数到达某一上限后之所以可以认为其不公平、不合理，就是因为它明显偏离了对应着充分就业的总供求的平衡，具体说，就是因为它造成了全社会消费需求不足，从而使全社会总需求不足或供过于求，大量社会产品价值不能实现。目前我国的基尼系数超过了0.4这一警戒线，出现了较明显的分配不公，是因为过高的基尼系数导致了当前消费需求明显的不足，从而导致全社会需求不足。深入的理性思考还可以发现，一个国家经济发展水平越低，则基尼系数的合理区间水平应当越低；经济发展水平较高，则基尼系数的合理区间水平可以较高。经济发展水平越低，则产业结构、产品结构越单调、低级，此时老基尼系数过大，则高收入者虽有购买力，但现有商品需求已得到满足，又缺乏新的消费热点；低收入者缺乏购买力，对现有各种商品有较强烈需要却缺乏消费能力。可想而知，其结果，便是社会有效需求不足，商品大量地供过于求。随着经济发展水平提高，产业结构、产品结构多元化、高级化、个性化，基尼系数合理区间的水平就可以逐渐提高一些，因为此时尽管收入分配差距加大，但一方面高收入者可以不断追逐新的、有时其价位比传统商品高出一个甚至数个数量级的消费热点，另一方面中低收入者由于绝对收入也较为可观（加之有社会保障支撑），对社会现已生产出来的大量各类商品具有较大需求，这样，全社会商品供求仍可以保持平衡。美国被公认为二战后收入分配差距大大高于其他发达国家。二战后直到80年代，美国的经济发展水平比我国现在高得多，可其基尼系数也仅在0.35－0.38之间，只是到了出现了所谓的“新经济”的90年代后，基尼系数才越过了0.4，超出了通常公认的警戒线。就此而言，我国目前基尼系数反映出的收入分配不公状况相当严重。如果再考虑到我国经济转轨的现阶段存在的医疗、住房、教育、养老等体制改革等这些将使我国广大中低收入阶层将来支出预期，以及将来收支差额预期会进一步加大，从而进一步缩减即期消费的制度变量因素，则我国现实的0.4以上的基尼系数的水平更是远远高于合理的水平。我国目前人均国民收入仅800美元，就连经济发展水平最高的上海市，其城镇居民1999年的收入水平，也仅相当于中等发达国家的1／4的水平，按照国际经验，这时本不应出现带全局性的总需求不足，我国却出现了，这是极不正常的。商品供过于求，当然有各省市重复建设，却在现有体制下不能实现企业优胜劣汰等原因，但不可否认，收入分配不合理，居民收入分配差距太大，多数居民对许多日用或耐用消费品有需要却无需求是一个重要原因。
找国当前出现了明显的分配不公，还可以从“五分法”清楚地看出。“五分法”是将居民按收入高低依次分为五个等级，通过比较五个等级各占收入的百分比来判断一国国民收入分配的平等状况。据国际货币基金组织1998年三月统计分析，我国以“五分法”计算的收入分配不公，超过了工业化国家一个世纪以来最糟糕的纪录；我国学者近年的研究结果也表明：1999年，我国低收入和中等偏下收入群体相对过大，合计占到总人数的64.15％。这种金字塔形的收入分配状况，显然使全国大多数居民缺乏充足的货币支付能力，严重制约了市场消费需求。可见“五分法”显示，我国当前收入分配状况已经严重不合理，使得社会需求不足，需求结构较明显地不适应生产结构，使得社会生产出来的大量商品价值得不到实现，使得全社会资源配置效率低下。
我国当前分配不公的严重性，还可以从城乡人均收入差距看出。对统计数据的分析表明，1998－2000年，我国城乡人均收入分配差距分别达到2.52倍、2.66倍和2.80涪，远高于人均gdp为800－1000美元时城乡人均收入分配差距约1.70倍的国际一般差距状况。
我国当前出现了明显的分配不公，还可从不同阶层的居民拥有的金融资产存量状况得到佐证。据1997年国家统计局、劳动部、总工会等6个部门对职工生活状况的联合调查表明，在被调查的14978户居民中，最富裕的10％的居民拥有60％的金融资产，最贫穷的43％的居民仅拥有3％的金融资产，最富裕家庭户均金融资产是最贫穷家庭的359倍。存量是流量的积累，我国居民金融资产存量差距如此悬殊，超过了当今许多发达国家，足见我国出现了严重的收入分配不公。
总之，由于我国近几年的内需不足，实际上是根源于收入分配不合理导致的消费需求不足，因此，继续实行的积极财政政策不宜以扩大财政向基础设施的投资为主要着力点。
第二种观点笔者也不赞成。表面上看，将积极的财政政策的主要着力点放在减少企业税收上面，既实施了积极的财政政策，可以刺激当前内需，又可避免高额财政赤字和财政风险，一举两得。但实际上，以减税作为主要着力点比之以财政投资基础设施作为主要着力点，并无优越性。第一，减税后若政府财政支出不削减，则政府财政赤字更大，政府势必不得不发行更多国债，这样财政风险将比不减税时更大。第二，若在减税的同时，国家有能力削减一些经常性财政支出，则可以降低国家债务压力和财政风险，但在我国现有行政体制下要想使国家经常性财政开支削减几百亿乃至上千亿水平无异于天方夜潭。第三，若在减税的同时，减少一些财政基础设施投资，这确实可以减少国家债务压力，但是否能达到既刺激内需，又降低财政风险这“一箭双雕”的目的呢？恐怕要大打问号。
笔者认为，在我国当前经济形势下，减税很难达到刺激内需的目的。减税刺激内需的途径是：减税后，企业负担下降了，税后利润上升了，则企业投资的预期收益会上升，这样企业便会加大投资，进而通过投资乘数的放大，导致内需较大幅度的上升。但在我国当前有效需求明显不足的特殊形势下，减税后，企业负担虽下降，却由于分配不公导致的居民消费需求不足，市场缺乏活力，以及企业的科技创新、产品创新也并非一朝一夕之事，便使得生产消费资料的企业直接、生产生产资料的企业间接地对销售收入预期，从而对利润预期并不看好，这样企业并不会有多大的扩大投资意愿，而内需也就很难拉动起来。国内有些学者津津乐道于美国80年代里根减税政策的的实施，导致如年代美国经济的强劲增长和财政状况的极大改善的故事，并以此证明我国目前减税是最好的政策。其实，美国当时的情况与我国现在的情况具有很大差别。美国当时面临的经济形势是滞胀，在这种情况下，减税不仅有利于提高有效需求，解决“滞”的问题，而且有利于降低物价，解决“胀”的问题，而我国现在还不能说真正走出前几年出现的通货紧缩的阴影。不但不需要物价下降，相反还需要达到并保持几个百分点的通胀率，以便使实际利率下降，促进企业投资。况且，美国整个90年代经济的强劲增长，并不能仅仅归功于80年代的减税，灵活调控总需求的财政政策与货币政策因素同样功不可没，特别是90年代以来，美国以信息技术、生物技术等为代表的新技术革命结出的硕果发挥了极大作用。
笔者认为，在我国当前经济形势下，减税也很难达到降低财政风险的目的。道理很简单，若在减税的同时，对等地减少一些财政基础设施投资力度，则一方面财政投资下降；另一方面如前面分析企业投资很可能并不会有明显上升，这样总需求就会恶性循环地萎缩下去，如此年复一年积累，反会导致财政收入下降，而且那时可能财政投资、扩大内需的压力会更大，会造成以后若干年更大的财政赤字和国债发行，这样一来，财政风险不但不会下降，反而还会上升。
总之，基于我国目前的有效需求不足导源于社会分配不公而产生的消费需求不足，笔者对目前我国理论界关于今后积极的财政政策的主要着力点的两种观点都不赞成。
二、积极财政政策的主要着力点应是适当缩小国民收入分配差距
分析至此，笔者的政策建议实际上已经明朗化：“十五”期间，至少近两年，我国积极的财政政策应当选择运当缩小国民收入分配差距为主要着力点。只有适当缩小国民收入分配差距，才能有效地扩大全社会消费需求，并进而有效地扩大民间投资需求，从而有效地解决社会总需求不足问题，保持国民经济持续、快速、健康地发展。
将“十五”期间几年内积极的财政政策的主要着力点确定为适当缩小国民收入分配差距，力图以此提高全社会有效需求，保持国民经济高水平的均衡增长和发展，这里便有一个理论认识问题需要解决：我国多年来一直在调整产业结构，是建立在这样一个认识基础上，即生产必须努力适应需求，生产结构必须努力适应需求结构；若不适应，则生产出来的产品价值不能实现，得不到社会承认，就表明这种生产劳动不是有效劳动，产业结构、产品结构必须加以调整使之适应需求。这株认识既符合马克思主义经济学基本原理，又符合现代产业经济学、宏观经济管理学原理，其正确性毋庸置疑。但本义的政策建议，其本质内容似乎是要使社会需求结构去适应生产结构，这岂非违反经济学原理？其实不然！首先，本文的政策建议并不排斥调整生产结构、供给结构。我国长期以来各地区、各部门存在不少重复建设、低水平建设项目，由此带来一些产业、产品的供过于求，这一块不属于有效需求不足，因此，必须加以适当的压缩和调整；但是当前我国的总供求失衡中需求方也存在问题，于是也需要以政策扩大有效需求，使之适应那种客观上正常的产业结构和产品结构。其次，货币经济条件下，人们的“需求”不能被看成一个外生变量，它很大程度上具有内生性。按照马克思主义观点，就连人们的“需要”都具有相当程度的社会内生性，而并非纯粹的自然属性，“需求”是有购买力的“需要”，而购买力在货币经济条件下涉及到整个社会相对价格体系和社会生产关系体系，因此“需求”就更具有内生性了，人们对各种商品的需求受到收入、价格等多方面的影响。再次，马克思主义再生产理论告诉我们，社会再生产由生产、分配、交换、消费四个环节构成，这四个环节在动态中相互依赖，相互制约，每一个环节都与其他三个环节矛盾着，既受其他环节制约，也都制约其他环节。很显然，在这里，分配这个环节如果与其他环节的矛盾关系失调，便会影响其他环节，阻碍再生产的正常运行。这时，分配这个环节就必须予以调节。这就是我国当前缩小收入分配差距的直接理论依据。这里还必须指出的是，我国当前调整收入分配，其目标是要使社会再生产畅通运行，是要达到现代宏观经济学所称的“帕累托”最优状况，使全社会福利最大化，而绝不是“均贫富”，搞历史倒退。我们讲要适当缩小居民收入分配差距，只是在探寻居民收入分配差距的合理比例，是要提高资源的宏观配置效率，是高收入阶层应当也能够予以接受的。
理论分析和国际社会现代化经验都表明，较合理的国民收入分配状况应当是“橄榄型”，中间大，两头小；而不应是“金字塔型”，下面大，上面小；或者“哑铃型”，两头大，中间小。我们以适当缩小国民收入分配差距为主要着力点的积极财政政策的直接目标，就是要使国民收入分配状况从现在的“金字塔型”（或“哑铃型”）转变成“橄揽型”。
如果积极的财政政策在近几年内能合理地缩小国民收入分配差距，我们就能相当程度上解决好消费需求不足问题，从而解决好整个社会有效需求不足问题。让我们来考察一下国家统计局有关人民生活水平状况的一系列统计数据。1999年，我国城镇居民家庭平均每人全年购买的代表性商品数量中，糖果、果酒、糕点、鲜乳品、奶粉、女装、皮鞋等日用生活必需品，高收入户和最高收入户平均每人全年购买量约为最低收入户、低收入户和中等偏下户平均每人全年购买量的2倍以上；奶粉、男装、童装等商品前者也接近为后者的两倍。统计数据还显示，1999年，城镇居民家庭平均每百户年底耐用消费品拥有量中，毛皮大衣、影碟机、照相机、空调器、微波炉、电炊具、排油烟机等商品，高收入户和最高收入户拥有量均约为最低收入户、低收入户和中等偏下户每百户拥有量的2倍上下；家用电脑，高收入户和最高收入户约为最低收入户、低收入户和中等偏下户每百户拥有量的3－4倍；移动电话，更约为5－6倍；至于电冰箱和彩电这两种严重供过于求的商品，高收入户和最高收入户每百户的拥有量，也比最低收入户、低收入户和中等偏下户每百户拥有量约多20－30台。以上还只是就不同收入水平的城镇居民家庭作比较，若再考虑到农村居民家庭，则有关差距更大，别的不说，仅就电冰箱和彩电这两种“标志性”的供过于求的商品而言，1999年，农村每百户家庭拥有电冰箱仅io.64台，仅约及城镇最低收入户和低收入户每百户拥有量的1／6；农村每百户家庭拥有彩电仪38.24台，还不到城镇最低收入户和低收入户每百户拥有量的1／2.
可见只要我国适当缩小收入分配差距，提高城市中低收入阶层和农民的收入份额，则食品、服装、家电、纺织等一些表现出严重过剩的消费资料生产行业生产出的大量日用消费品和耐用消费品的销售量将会增加百分之几十，甚至成倍以上地增长，许多商品将会出现供求基本平衡的良好局面。例如彩电，如果通过缩小城乡收入差距，适当提高农民收入水平，仅仅使农村每百户居民彩电拥有量增加30台，则全国农村居民需增电7千多万台，这样，我国的彩电供求局面就不是每年过剩三千万台，而是未来两、三年里，供求能保持平衡。由于内在的正向比例关系，一些消费资料生产部门需求上去了，还会拉动机电、冶金、建材、石化、煤炭等一些表现出严重过剩的生产资料生产部门的需求，从而提高全社会的有效需求。
以适当缩小居民收入分配差距为主要着力点的积极财政政策，其主要着力点在内容上包括三个方面。
1.使农民和城镇占60％以上人口的低收入阶层和中等偏下收入阶层享受税收优惠。给收入偏低的居民减免税负，是以适当缩小居民收入分配差距为主要着力点的积极财政的最基本要求。具体做法：
——提高个人收入所得税的起征点。以往我国执行的起征点是月薪800元，这一起征点是二十年前制定的，如今明显偏低，违背了税收的负担能力原则，以及受益原则和机会原则。应将起征点提高至月薪1000元以上，部分富裕地区还应有权把起征点适当上浮。我国税务部门目前已在这方面进行探索，希望税务部门在对这种探索的积极意义予以深刻认识的基础上，加快改革步伐。
——科学制定个人收入所得税的豁免和扣除。豁免和扣除额的大小应该将纳税人工龄长短、年龄大小、赡养负担、工作性质（如防止对个人独资企业双重征税出现）和个人收入的支出用途（如对个人收入中用于支付住房贷款利息部分予以免税）等因素予以综合考虑。
——坚决推行农村税费改革，切实降低农民税收负担。要以合理计征的农业税、屠宰税和特产税，取代过去乡村政府各种名目的收费，坚决取缔乱收费，使农民税负能总体上降低50％左右，并且使农村税收征管规范化、法制化。为了切实推进农村税费改革，应当下决心裁减县、乡两级机构，特别是主要靠行政收费支撑的乡级政府，可以考虑将全国四万六千个乡镇缩减百分之三十至百分之五十。
2.适当增加高收入和中等偏上收入居民的实际税负。适当增加对高收入居民的税收，既是适当缩小居民收入分配差距的需要，也是加大财政支出，包括加大转移支付和农业财政投资等投资支出的资金来源的需要。具体做法：
——加强对高收入者个人所得税的税收征管。要健全个人所得税的征管体制，采取必要举措，改进和加强对高工薪收入者个人所得税的征管，改进和加强对个人独资和合伙企业经营者（包括会计师事务所、律师事务所等一些中介机构）经营的个人所得的税收的征管（但要注意免征其企业所得税），强化高收入行业个人所得税代扣代缴工作，要堵塞漏洞，加大对违法逃避缴纳个人所得税行为的惩处力度。
——随着储蓄实名制的完成，将利息所得税从比例税率逐步转变为累进税率。让高利息收入者更多纳税，同时也刺激高利息收入者提高消费倾向。
——在建立健全个人收入和财产申报制度基础上，稳妥而坚决地开征财产税、遗产税和赠与税。财产类税域称财富税）对于缩小居民收入差距的作用不可低估。美国在19世纪和20世纪之交，财产税占了各级政府全部税收的40％以上，相当程度上缩小了贫富差距，提高了社会有效需求。这也说明在一国经济发展的一定阶段，政府应当以财产税等税收手段缩小贫富差距，提高社会需求。
——在周密规划的基础上，合理征收社会保障税。社会保障税如今在发达国家是仅次于个人所得税的第二大税，它迟早将成为我国的一个大税种，对于我国在“十五”期间适当缩小居民收入分配差距也是一个重要举措。不过，考虑到其牵涉面大，而且在我国当前有效需求不足情况下，弄不好具有“累退”性质，故其近期可行性不如财产类税，应周密筹划；稳步推行。
3.切实加大对农村居民、城镇中下收入阶层居民的转移支付力度和农业、农村财政投资力度。这里，对农业、农村财政投资力度的加大同样有利于缩小城乡居民收入差距。具体做法；
——尽快建立起初具规模的社会保障体系框架。在我国目前，要想建立起一个现代化的、功能健全的社会保障体系，资金缺口尚相当大，任重道远。为扩大有效需求，当务之急，是要初步建立起覆盖面尽可能遍及全部城镇的、较为规范的失业保险、养老保险和医疗保险体系，以及城镇最低生活保障体系；建立起农村合作医疗保险体系和农村独生子女教育资助体系。这里需要强调的是，我国的社会保障体系在建立的起步阶段，应当首先用于解决下岗、失业人员和低收入阶层的社会保障问题。
——适当加大农业、农村财政投资的力度。要结合生态环保，加大对农林水利等农业基础设施建设和农业科技推广与培训等方面的财政支出，提高农业劳动生产力，致力于高效农业；要结合城市化的推进，有重点、有步骤地加大对公路建设、市场建设和电力通信网络建设与改造等方面的财政投资，推动乡镇企业的优化组合、规模经营和产业结构升级，创造良好的农村生产和生活环境，增加农民的劳务收入，促进农业人口“非农”化就业，促进农村城镇化。
当前财政政策篇7
[关键词]和谐社会；地方财政；和谐运行
[作者简介]黄春蕾，山东大学政治学与公共管理学院讲师，经济学博士，山东济南250100
[中图分类号]F810
[文献标识码]a
[文章编号]1672―2728(2006)11―0032一04
构建社会主义和谐社会是我党在总结历史和现实发展的基础上提出的一项重要发展战略和伟大工程。公共财政从本质上体现的是以国家为主体的分配关系，是提供公共产品与服务的核心模式，也是实施宏观调控和国民收入再分配的重要手段。因此，公共财政在建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会过程中肩负着重要的历史使命。一方面，公共财政要为建设和谐社会服务，另一方面，公共财政本身的运行也必须是和谐的。前者是方向和目标，后者是基础和保障。
在和谐社会的建设过程中，地方政府是中央和上级政府有关方针与政策的践行者，他们更贴近普通民众，了解民众的现实需求。当前，各级地方财政服务于和谐社会的目标逐步清晰，各项财政政策纷纷出台，但地方财政本身的运行仍面临一些挑战。笔者认为，应进一步统一地方财权、优化支出方式、减轻债务负担、规范财政行为，实现地方财政和谐运行，促进和谐社会建设。
一、统一地方财权，强化宏观调控能力
当前，财力分散是地方财政运行中面临的突出问题之一。在我国的财政实践中，财政收入并不等于政府收入。按国际通行的政府收入的口径来计算，我国的政府收入，除了列入预算的财政收入之外，还应包括预算外收入、制度外收入等等。大量的政府收入游离于预算之外，由各地区、各部门自收自支。据统计，截至2004年，地方预算外财力达到地方预算内规模一半左右，相当于中央预算的1／10。由于管理不严，这些预算外财力普遍存在“收费项目不清”、“收了多少不清”、“花了多少不清”和“花在什么地方不清”的“四不清”现象。事实上，预算外资金与居民的经济利益和生存质量息息相关，地方财力分散必然对和谐社会的建设构成威胁。
1．地方财力分散产生的源头与负面影响。探究地方财力分散产生的源头，可以追溯到我国改革开放初期的放弃让利改革。财政改革作为放弃让利改革的突破口，不仅实行中央向地方的财政分权，政府向企业和个人的财政让利，而且还实行了财政部门向其他政府部门的财政放权。改革开放以来，我国地方预算外资金的迅猛增长正是在社会分配格局发生重大变化和国家财权分割的背景下发生的。预算外资金在传统的统收统支财政体制下，只是起到一种拾遗补缺的作用。然而，改革开放以来的十几年中，预算外资金占预算内资金的比重几乎年年都大幅增长，1998～2004年我国预算外收入规模已经相当于整个地方预算内收入的50％左右。预算外资金的迅猛发展尽管为地方政府在体制转轨时期增强资源配置能力和运用经济调控手段来弥补市场失灵，促进地方社会经济的发展，起到一定的积极作用。但是随着形势的发展，预算外资金在运行过程也暴露出许多问题。在现行政策中，国家机关哪些行为可以收费，哪些行为不能收费，缺乏统一明确的界限，弥补机关经费不足实质上就成为审批收费的基本依据。而一旦审批下来，预算外资金就逐渐被演化成了部门的自有资金和个人资金，“部门利益异化为个人利益的人格代表，从而个人的动机在支配部门的行为，收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关”。预算外资金膨胀一方面扰乱正常的地方财政分配秩序，挤占税源，加重地方企业和居民的实际负担，甚至侵犯公民的合法权益，激化社会矛盾；另一方面导致政府部门机构膨胀和支出膨胀，部门分配苦乐不均，政府宏观调控的力度受到削弱，调控效果也被大打折扣。
2．统一地方财权的综合对策。到目前为止，国家分阶段采取了多项措施加强对各级预算外资金的管理，包括早期的开征奖金税、建筑税、发行国库券、征收能源交通重点建设基金和国家预算调节基金等措施。20世纪90年代初对行政性收费和罚没收入建立“收支两条线”，加强非税收入(与预算外收入基本一致)管理，90年代末实施部门预算、国库集中支付等制度改革等。然而，在预算外资金的管理过程中仍存在许多问题，对于某些国家已明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金，财政仍作为预算外资金管理；即使纳入“收支两条线”的预算外资金，财政部门对其收支管理仍比较粗放，存在重收入轻支出的现象，一味强调纳入财政专户管理和缴存的比例，许多地方都采取了按照收入比例提取经费的做法，而忽视了对资金支出方向和效益的审查与监督，部门利益格局没有完全打破，地方财力分散的矛盾并没有得到根本解决。
考虑到地方财力分散的形成与发展的历史，涉及的利益关系广泛，且根深蒂固，单凭地方财政部门自身的力量往往力不从心，地方政府必须予以坚决的支持和协调。值得注意的是，地方政府对于通过改革所集中起来的财力，中央政府是否参与分成的预期也将直接影响地方政府的改革动力。为推动地方政府更积极地规范和集中管理地方财力，中央政府需要明确纳入预算内管理的资金的所有权和使用权仍归地方，中央不参与分成，并信守承诺。在统一地方财权的具体操作上，首先，应严格审批新的地方预算外收费项目。其次，深化地方财政“收支两条线”管理，逐步实现收支脱钩管理。将预算外资金全部纳入专户管理，相应支出由财政统筹安排，改变按照收入比例提取经费的做法，比照部门预算的统一要求核定经费支出，编制综合财政预算。目前中央某些部门已经开始此项改革。作为一项过渡性措施，建议在每年地方本级预算中，对预算外资金的收费项目、规模、使用和管理作为补充信息进行揭示，加强对预算外资金的监督。第三，要从根源上解决地方财力分散，还必须尽快转变和简化地方政府各部门的职能，提高各地方政府部门的财政经费保障水平。
二、优化支出方式。提高财政支出效率
受传统计划经济体制和财政体制的惯性，我国财政管理存在重收轻支、重数量轻绩效的弊病。财政支出更多的使用直接和行政性方式，如直接拨款、直接投资等，而财政补贴、财政贴息、税式支出、特许权经营、委托第三部门等间接和市场化方式比较欠缺，财政支出能够调动的社会资源和利益主体的规模和范围狭小，再加上层层拨款导致较高的行政管理成本和代价，支出效率受到很大影响，也制约了财政服务于和谐社会目标的实际效果。笔者在此仅以地方财政的农村扶贫支出和基础设施投
资支出的方式改革为例进行说明。
1．优化地方财政农村扶贫支出方式。我国政府在扶贫开发上已取得显著成绩，20年内全国贫困人口从2亿减少到目前的2300万，大面积的区域性贫困现象明显缓解，但我国仍有4600多万低收入人群，而且贫困人口分布表现出宏观集中、微观分散的新特点，我国长期以来采取的政府主导、资金项目层层下达、按比例配套的扶贫支出方式面临低收益的困境。研究表明，大部分资金流向了非贫困地区和非贫困家庭，很多农村贫困户并没有从中受益。这些资金经常被层层截留、挤占、挪用或转移，甚至用于弥补乡镇行政收费、乡镇财政赤字甚至列支招待费，或主要投向了工业、电力、通讯、交通等基础性和竞争性行业，违背了扶贫资金使用的初衷。如何适时改变支出方式，把钱真正用在贫困户身上，或通过改善农村教育和农业科技研发，促进农村经济的长期增长是改变目前扶贫资金低效的关键所在。随着我国政府职能转变和市场化改革的逐步深入，我们认为，应加强非政府组织和私营部门在扶贫活动中的地位和作用，更多地采用市场化扶贫方式，从构建和完善脱贫致富的市场化机制人手进一步提高扶贫效率。比如，有条件地为小额信贷机构开放市场，吸引民间资金创办特色农业产业的市场销售与技术服务网络等。2006年江西省开始试行通过非政府组织提供财政扶贫，即通过6家非政府组织，将利用江西省扶贫办提供的1100万元财政扶贫资金在6个乡镇18个重点贫困村开展村级扶贫规划项目。通过非政府组织提供财政扶贫充分利用了非政府组织机制灵活、工作方式细致的优势，简化了很多中间环节，实行与村民面对面交流，有针对性地扶贫，有利于提高扶贫效率。
2．推进地方基础设施投资方式市场化改革。长期以来，在基础设施领域基本上实行的是由国家直接投资、建设、运营和管理的财政支出模式，不仅由于资金的大量缺口，基础设施瓶颈问题突出，而且也由于责权利不分，“三超”现象(超设计标准、超建设规模、超投资额)、“钓鱼工程”、质量低劣工程等普遍存在。随着经济市场化水平的提高，民间资金不断壮大，从20世纪90年代中后期开始，上海、广东、深圳、江苏等沿海发达省市通过公私合作的形式，逐步掀起了地方公共基础设施市场化改革的热潮，《市政公用事业特许经营管理办法》等有关制度规范也逐步建立起来。近几年，北京、山东、山西、新疆等省市也纷纷启动了本地的基础设施投资市场化改革。基础设施投资方式的市场化变革依托市场，以少量的财政投资带动了大量的民间投资，在相当程度上弥补了巨额建设资金的来源问题，推进了城市基础设施建设的步伐。今后应在总结东部地区成功经验的基础上，结合中西部欠发达地区和中小城市(镇)的经济和社会发展状况，深入探索和不断创新这些地方基础设施市场化改革的有效模式和可行办法。
当前，我国地方财政支出方式正面临一次重要的改革前景，“政府助力，向市场借力”，通过对财政支出方式的科学设计和优化，借助市场机制的作用，将大大提高有限财政资金的支出效率，更好地服务于和谐社会的建设。
三、减轻债务负担，实现可持续发展
改革开放以来，在我国经济高速发展的过程中，国家财政发挥了巨大的支撑作用。然而，在高速经济增长的背后，财政自身也积累起了巨额债务。尽管我国法律禁止地方政府举债，但实际上我国各个地区、各级地方政府大多负有各种各样的债务，大都在不同程度上举债或负债经营。仅全国乡镇负债规模就达2200亿元，平均每个乡镇负债400万元。如果再加上各种或有债务和隐性债务，全国五级地方政府债务总额保守估计也在1万亿元以上，占GDp的10％。有些基层地方政府的债务负担尤其令人担忧，债务规模相当于其当地几年甚至几十年的可支配财力，个别地方还出现了偿债危机。地方政府债务对我国各级地方正常的财政与金融秩序，地方财政的可持续发展，社会信用体系乃至政府机构的正常运转和社会稳定已经构成不容忽视的影响。
然而，我国地方政府债务问题既有其特殊的社会历史背景，又有转轨时期复杂和深刻的体制和制度原因。它不仅仅是地方政府自身的事情，还是经济转轨时期整个国家在经济体制、财政体制、金融体制、行政体制甚至司法体制等许多领域累积的多重矛盾相互作用的结果。因此，要从根本上解决我国地方政府债务问题，必须实行综合管理。
1．中央政府应尽快明确有关的宏观政策导向。首先，中央政府可以通过某些合理的政策渠道，明确地方政府尤其是省级政府承担起集中统一管理辖区内政府债务的责任，并积极鼓励其探索适合自身省情的综合管理政策。在农村信用社改革试点方案中，中央已经明确了省级政府对于农村信用社债务的管理权，并对省级政府加强管理提出了要求。自2005年起，财政部开始实施以“三奖一补”为内容的缓解县乡财政困难的机制，其核心就是通过奖励和补贴的办法，激励省市政府加大对县乡政府的转移支付，鼓励县乡政府增收节支。其次，进一步明确地方政府债务的统计范围和统计方法，包括对政府部门的各类附属单位、地方教育机构(高校、中小学等)和医院等大量的事业单位的债务是否纳入统计，隐性债务和或有债务的统计方法等。第三，尽快制定地方政府债务管理机构改革的指导意见。建议在国务院下设地方政府债务管理委员会，作为全国性的地方政府债务管理机构，负责研究制定相关法规和宏观管理政策。
2．建立统一的地方政府债务管理体系。我国的地方政府债务问题发展到今天，债务合法化已经成为无法回避的现实选择。地方政府债务的合法化不仅是举债权的界定问题，更是管理责任的归属问题。从举债项目规划、举债决策、债务资金的使用、回收和偿还以及预算管理都必须有严格的程序，地方财政部门应担负起债务管理的职能，建立健全债务预算管理和偿债基金制度。省级政府应制定统一的债务风险预警和处理机制，地方权力机关和司法机关应加强对政府债务的立法与监督。
3．深化相关体制改革。加快转变地方政府职能仍是一项十分迫切的任务，它直接决定了地方政府的各种行为(包括债务行为)的规范程度。改革政府绩效考核体系，把债务资金的规模、使用、偿还等列入地方政府的绩效考核范围，并实行严格的政府审计制度；通过科学规划，减少政府级次，有助于优化政府间的财政分配关系，有效缓解基层政府的财政负担；为了提高地方政府的综合偿债能力，应提高地方财力集中管理水平，研究如何建设新的乡镇财政收入体系；深化金融体制改革，理顺地方金融机构与地方政府的关系，避免金融风险与财政风险之间的相互转移。
四、规范财政行为。提升民主法治水平
在我国社会主义民主法治建设过程中，政府行为的民主法治化具有先导性和决定性作用。而政府行为的民主法治化又以财政行为民主法治化为关键。
1．实现地方政府预算的民主法治化。政府预
算的民主法治化是财政行为民主法治化的基本途径和手段。因为具有法律权威的政府预算将能直接规范、约束和控制政府的具体活动，将政府的收支行为和其他活动都纳入了法治化的轨道。然而，在我国的民主法治建设过程中，政府预算是其最薄弱的环节之一。预算不完整，透明度低，公民民主参与预算过程难；预算编制粗糙，“外行看不懂、内行说不清”；预算执行监督不严，法治程度低，“一年预算、预算一年”的现象仍然存在。提高我国地方政府预算法治化迫在眉睫。我国1998年以来在中央部门以及各级地方政府逐步推行了部门预算改革，2006年又启动了政府收支分类改革，完善各级预算管理的基础。这些改革对于建立民主、高效的预算管理制度，推进社会主义政治文明和政治民主建设，都具有重大意义。为了提高地方部门预算的法治化水平，还需要进一步增强预算编制本身的科学性和规范性，加快预算管理的微观和配套改革，即制定科学的支出标准和预算定额体系；完善项目资金管理体系；稳步推进收支分类改革；延长预算编制时间；建立预算绩效评价体系；加快行政机构与事业单位改革；等等。
当前财政政策篇8
一、当前村级财务工作存在的问题
在村级财务过程中，基层财政所面临着诸多错综复杂的困难和问题。主要问题表现如下：
（一）的做法尚有疑义。农村集体财务由乡镇财政所，有悖《村民自治法》、《村集体经济组织会计制度》和《会计法》，因为财政所既不是中介机构，又不是村组织内设的会计机构。
（二）机制不健全。一是会计缺乏操作性。基层财政所在会计过程中，遇到不少问题，自身无力解决。有的乡镇结合本地实际，出台相关村级财务管理规定，执行起来也有困难。二是会计缺乏指导性。会计委托是一项新工作，需要上级支持和重视。而如今，上级管理村级财务主体不一，有的是县农管局管理，而有的是经管局。人员和经费是农村管理局管理，经管局负责村级财务，遇到许多困难和问题，难以管好。三是会计缺乏均衡性。一个县虽说开展了会计服务工作，但有的乡镇之间开展进度不均衡，制度执行力度不一，实施的效果迥然不同。
（三）资金监管乏力。一是监管角色难以转换。乡镇财政专管员要负责村里会计、资金监管、监督卡发放等诸多工作，最难做的工作是资金监管。由于监管工作涉及部门或村级利益，容易与村干部产生矛盾，因此专管员在履职上重服务、轻监管，偏重与村干部搞好关系。二是监管手段弱化。首先，县经管局负责村级财务审计工作，现在又要肩负起全县村级财务管理工作，不尽合理。其次，基层财政所会计没有执法资格，面对越来越多的下拨农村资金，任务越来越艰巨，难以胜任监管职责。再次，基层财政所审计自己的账务，监管自己使用资金，既是运动员，又当裁判员。三是绩效监管未启动。绩效目标仅停留在统计了多少资金和申报了多少项目。四是监管力量不够。目前项目和惠农资金都要驻村专管员进行实地监管，但基层财政队伍建设又面临着人员老化、青黄不接的窘况。
（四）村级财务约束性不强。一是财经法律意识谈薄。目前不少村干部学习财务管理法规不够，守法意识不强，目无法纪，随意性大，问题层出不穷。二是制度约束不强。少数村干部不遵守财经制度，甚至同一个问题屡犯，财政所没有办法，只能通过停拨资金的方式来约束，但这种办法容易引起财政、村级之间产生矛盾。三是民主理财小组形同虚设。理财小组成员无待遇、无职权、无责任心。民主理财小组公章管理不规范，多数是放在村干部手里，报账时拿出来盖一下，代签组长姓名。四是财务公开流于形式。财务公开内容专业性强，群众难看懂，每季公开不及时，项目支出没有列出明细。五是违反制度追责难。村干部违反制度现象普遍存在，乡镇政府领导不够重视，个别村出了问题，只是在会议上通报一下，平时很少过问。没有建立追责机制，查处问题不彻底。
（五）配套服务不到位。一是税务票据供应不到位。乡村小店没有办理税务登记，所以没有领取正规的税务发票。村级购货只有拿白条到财政所记账。二是支付资金方式多。上级主管部门不通过县级财政国库专户（或县会计核算中心账户）拨付资金给乡村驻点帮扶单位，多数以现金方式支付给村里，很多村拿了现金就坐收坐支，逃避财政所监管。三是经费和人员力量不够。基层财政所近几年来工作越来越多，工作经费预算一直没有增长。会计多数年龄偏大，知识结构老化，且多数会计无《会计从业资格证书》，更不要说取得会计专业职称，难以适应新时期的农村会计工作。
二、解决村级财务难点的对策
解决村级财务中的难题，单靠财政所的力量是不够的，必须从管理机制上着手，加大制度的执行力和约束力，严查村级财务违纪违法行为。
（一）健全制度体系。制度设计理念要注重“三性”：可操作性，要出台一套切实可行的村级财务管理制度，适用于村级会计委托工作，让基层财政所做到有章可循；规范性，制度的建立应对村级财务收入、支出、票据管理、资金监管等诸多方面做出具体、明确的规定，实现会计科学化、精细化；约束性，要出台罚则和责任追究制度，通过严格的管理制度，让村干部规范支出行为，压缩非生产性支出，从根本上维护村级财务制度的刚性。
具体说来，应做好五方面的工作：一是建立财务管理与资金监管“两分离”机制。应将村级会计委托服务中心作为中介机构管理，纳入“以钱养事”单位管理，人员可以从乡镇财政或经管部门调剂，两块牌一套班子，实行会计与财政所工作“两分离”管理。二是完善村级会计委托实施办法。省市要出台会计实施办法，明确会计的要求和财务管理的内容，不定期修改和完善。县级可结合实际，制定相应的实施细则，让基层财政所规范开展村级会计服务工作。三是规范账务核算行为。收入缴入代管户，支出报账不准“白条”出账，支出核算按《村集体经济组织会计制度》要求，核算科目要进一步调整和完善，项目支出一律只能税务网络完税发票。四是增加资金监管的内容和要求。出台村级项目和资金监管办法，将监管责任落实到相关责任人。五是推行村级财务公开常态化。将村级财务公开作为一项常规工作开展，建立统一的财务公开格式，重点公开村级每季收入、支出明细情况，以及项目收入支出明细、本季结余等情况，让群众看得懂，参与社会监督。五是出台责任追究制度。对村干部违纪违法和会计审核把关不严等行为，加大追责和处罚力度。
（二）健全监管体系。建立公开监管、民主监管、财政监管、社会监管“四位一体”的财务资金监管体系，进一步提高村级资金综合使用效率，更好地服务农村建设和发展，让广大人民群众满意。
具体说来，一是公开监管。在村级建立统一格式的村务公开栏，每季度将政务、财务情况予以重点公开，及时更换财务公开内容和数据，接受群众监督。
二是民主监管。严格依法选配民主理财小组成员，由村级讨论确定其待遇。村民理财小组直接向村民代表大会负责，建立以民主理财小组审核为主的村级财务监管机制，村里各项支出合理与否由群众代表审核。同时，接受乡农村财务委托服务中心的业务指导。
三是财政监管。建立省市县乡四级财政部门协作监管机制，各自发挥自身的优势，参与到项目和资金监管中，发挥基层财政所的就近优势，及时反馈项目和资金管理信息。县级熟悉地方建设情况，对项目选定要反复论证和严格审批，做到不盲目确定建设项目。省市级对各类项目和资金加强监管，建议相关执法机关加大查处力度，并有权收回或停拨各类专项资金。
四是社会监管。建立县纪委、审计、财政等部门财务定期会审制度。对县财政、扶贫、发改、水利等项目主管部门下拨给乡镇的各类专项资金，实行逐笔跟踪监督，参与每个环节监管，确保项目建设有成效，资金使用有效益。对违法违纪问题及时查处。同时，乡镇政府也要加大对村干部任期或离任财务情况的检查和审计。
（三）健全责任体系。
一是行政管理责任体系。在村级财务行政管理上，应建立“乡管村”行政领导责任体系，将乡镇党政“一把手”作为村级财务管理的直接责任人，并纳入其年度工作进行考核，实行连带责任，确保村级财务工作常年有领导重视，有专人抓。对行政村财务管理不规范的，要直接追究驻村乡领导的责任。问题严重的，要追究乡镇党政“一把手”责任。
二是业务指导责任体系。应建立“局管所”、“所管村”、“会计包村”等“三位一体”的村级财务业务指导体系。即县经管局指导财政所开展会计委托服务工作，财政所集中所辖行政区村级会计业务，会计分片负责所包村会计工作，并建立层层考核机制。
三是项目和资金管理责任体系。资金使用的信息反馈权应交给乡级，发挥基层财政所就近、就地优势，有利于上级财政部门全程监管乡镇财政资金。项目审批权应下放到县，充分调动县级抓项目建设和发展经济的积极性。监管权应上交省市级，应将主要精力放在资金和项目监管上，重点检查项目实施和开展资金使用审计工作，并将资金管理使用情况纳入绩效评价考核，对资金管理机制不健全，资金使用效益不好，甚至造成资金浪费的行为在全省予以通报，并追究责任。
四是追究监管责任体系。对上级财政部门检查出来的违纪违法问题，委托地方纪委监察、司法等机构追责。
（四）健全培训体系。
一是强化培训机制。通过举办业务知识培训，培训财务管理人员，适时更新会计业务知识，提高村级财务管理水平。通过举办法律法规培训，鼓励财务人员学习财经法规，加强案例教育，警醒干部预防违法违纪行为发生。通过举办计算机培训，要求人人学会电脑，掌握会计电算化技能。在培训方式上，通过集中培训，定期或不定期组织县乡财务管理人员进行理论学习。通过派员培训，积极选派人员到上级单位培训学习。通过异地培训，组织财政所人员到异地财政所进行参观交流学习，借鉴好的做法和成功经验，逐步提高自身财务管理水平。此外，要严格培训考核，对培训工作每年进行一次考核，对培训工作抓得扎实的单位，给予适当奖励。
二是明确培训对象。对财务领导层的培训，主要进行财经政策和业务、法律知识的学习和培训，以及违法案例的警示教育，提高领导管好财务的主动性和依法理财的自觉性。对会计的培训，侧重于鼓励会计人员报考会计证和会计职称，让会计人人考取《会计从业资格证书》，尽可能取得会计技术职称。对村干部的培训，主要是让他们熟悉国家政策、财经业务、法律法规知识等，进一步增强执行村级财务制度的自觉性。
三是安排预算培训经费。省县乡三级要建立培训经费保障机制，将培训经费列入单位预算，并做到专款专用。要定期开展培训经费使用情况检查，对挤占培训经费或不开展培训活动的，上级不下拨下一年度单位培训经费。
（五）健全纠错体系。
一是明确预警纠错重点。明确中心和村（组）干部的预警纠错内容，严审把关不严、清理数据有误，以及干部存在“吃拿要”等违纪违规行为。明确“三资”类的预警纠错内容，即资金类预警纠错内容、资产类预警纠错内容、资源类预警纠错内容等。
二是硬化预警纠错措施。根据单位和个人在“三资”管理中存在的问题程度，实施“警示提醒、诫勉纠错、责令整改”三种预警纠错措施。
三是实施预警纠错方式。通过书面预警通知书或预警谈话等形式，要求预警对象对组织需要了解、核实的问题做出回答或说明，并限期进行整改。通过书面纠错通知书、告诫谈话或批评教育等形式，要求其迅速纠正偏差，终止错误行为，并提出今后努力的方向。同时，以书面文件对责令整改对象进行通报批评，指出存在的问题及其危害，剖析错误根源，要求其在规定期限内及时改正，并进行跟踪督导。
当前财政政策篇9
当前财政支出结构面临的主要问题
一是财政支出总量不足与财政资金损失浪费并存。目前从总体上讲，我国的各级财力规模非常小，特别是当前正处于体制转轨时期，由于分配关系尚未规范，国家财权相当分散，加之宏观经济效益日趋下降，因此，财政支出占GDp的比重仍然较低，但与之相对应的是，一方面支出总量不足，另一方面支出管理难控，资金损失浪费严重。当前整个社会上奢侈摆阔之风日盛，花钱大手大脚、铺张浪费挥霍的现象屡见不鲜，过去长期存在的有法不依、有章不循、管理滞后、财政纪律松弛的现状尚未得到根本扭转。
二是国家包揽过多，财政不堪承受，供给制分配方式尚未完全打破。改革以来，我国财政统收的局面被打破，但国家大包大揽的传统分配思想和财政统支的局面依然存在，财政职能范围及其支出责任没有进行相应的调整，许多应由市场提供的商品和由社会负担的支出仍然背在财政身上。这与市场经济要求不相适应，同时也不利于优化财政支出结构。
三是在财政分配格局，支出“缺位”矛盾相当突出。当前我国的财政支出结构，一方面如前所述，存在着财政包揽过多的弊端，即所谓财政的“越位”；另一方面还面临支出“缺位”的矛盾，这主要是指应由政府承担的社会公共事务，财政力不从心，并没有完全承担起来，或者说财政未能充分发挥支出分配的调控作用。
四是财政供养人员日益膨胀，加重了财政支出负担。财政供养人员与财政支出呈正比例关系，当前我国财政运行面临的一个重大难题就是财政供养人员管理失控，规模庞大，增长迅猛，财政不堪重负，这是导致各级财政困境日益加深、财政支出结构不合理的一个关键因素。
五是分区域看，财政支出的结构性差异十分突出。我国是一个大国，在全国总体财政支出水平低下、支出结构不尽合理的状态下，地方之间的财政支出呈现出重大差别，甚至这一差别出现了扩大化的趋势，这也是当前我国财政支出政策实施过程中存在的一个重大问题。
六是财政支出管理和控制机制尚未健全。政府预算本是规范支出管理最重要、最有效的一项法律制度，是支出管理的基本依据，但预算执行中的随意性和预算约束软化的状况相当严重。此外，多年来预算支出分配一直沿用“基数加增长”的办法，这已被实践证明是不科学的。还有一点需要引起注意，即财政支出中法定支出膨胀，“以法压法”、法与法“打架”的现象十分突出，财政无所适从，平衡压力加大，这实质上也是财政支出管理和控制不健全的一个突出表现。
优化财政支出结构的对策
针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，力求建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制。根据这一思路，今后我国财政支出结构优化的方向、重点及制度保障必须做到：
一是加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面。改变国家包揽过多的分配状况，将应由市场和社会负担的部分从财政支出中分离出去，这是在市场经济条件下正确界定财政支出范围、强化财政支出管理需要解决的主要问题，这也是优化财政分配结构、强化重点建设事业发展、改善财政运行状况的重要条件。应解决三个问题：首先是国家财政对竞争性领域的投资要逐步退出。按照市场经济要求，财政投资的基本政策取向是有所为有所不为，也就是要科学界定财政投资的范围，改变财政包揽过多的弊端，逐步减少和退出竞争性领域的投资，以集中财力确保国家投资重点。我国是一个发展中国家，又处于体制转轨时期，当前及今后一个时期的财政投资只能是退出一般竞争性领域，而扶植支柱产业与基础产业等重点竞争性领域，促进产业结构和技术结构的升级；其次是治理和规范事业单位的财政经费供给范围。将市场机制引入事业单位，针对不同的类型（即公益性、准公益性的和经营性）采取不同的财务管理办法；再次是对国有企业的亏损补贴制度进行改革。
二是采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨胀。理论上讲，确保政府机器的正常运转是财政分配最基本的职责。但当前行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机器庞大，机构臃肿重叠，财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的态势，大大加重了财政负担，致使一些重点建设支出、社会公共性公益性的重要支出未能提供必要的财力保障。因此，今后为了提高政府行政效率，增强财政的调控能力，必须从多方面采取过硬措施，从严控制行政人员和行政经费：首先对财政全面实行人员经费总量和经费绩效考评的管理办法，也就是对单位的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施；其次下决心推进行政改革，精简机构，这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策；再次是建立有效的政府公务员系列的竞争机制，把动力和压力有机地结合在一起，有助于提高行政效率。
三是着力强化国家重要产业和领域的财政投资，增强国民经济长远发展后劲。政府投资是推动经济发展的重要力量。国家应该加大财政投资的力度，充分发挥财政政策在经济发展和结构调整中的重要作用。集中财力，用于国民经济发展和国家宏观调控最急需的方面：支持社会公共基础设施建设，构建和谐社会；着力强化农业基础地位，建设社会主义新农村；采取有效措施，加大对科技进步与发展的支持力度；支持和促进国有经济发展。
当前财政政策篇10
（安徽财经大学会计学院，安徽蚌埠233030）
[摘要]我国土地财政问题由来已久，至今仍然没有得到根本性化解，当前土地财政问题形势依然严峻。我国土地财政问题的成因来自分税制改革的缺陷、现行土地制度的不完善、城镇化建设的推动。现阶段在新型城镇化战略的推动下，短期内地方政府难以摆脱对土地财政的依赖。对此提出加快现行土地制度改革、寻找替代性财政收入、城镇建设保持合理增速的解决对策。
[
关键词]土地财政；土地制度；财政收入；城镇化
[Doi]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.30.
土地财政是指地方政府将农村集体用地或城市闲置地征收为城镇建设用地，通过协议转让、招标拍卖、挂牌出售等方式，转让土地使用权，获得土地出让金、相关税费、抵押贷款等收入的行为。土地财政收入中的主要部分为土地出让金收入，是不纳入地方政府本级预算的预算外收入，占大多数地方政府财政收入的40%以上，2014年全国土地出让金收入达4.29万亿元人民币，同比增长3.1%。地方政府长期依赖土地财政，由此导致其债务累积、城市盲目扩、重复投资建设等问题，影响社会经济的健康发展，所以加速化解土地财政问题意义重大。
1土地财政的成因
1.1分税制改革的缺陷
1994年我国分税制改革划分中央和省级政府的税收收入分配界限，是造成地方政府土地财政问题的重要原因。第一，地方财政收入骤减。主体税种增值税的大部分、央企上缴的全部利润、所得税归中央政府，中央与地方财政收入长期维持在6；4的水平。地方政府由于本级税收收入有限，获中央政府财政转移支付有限，不得不以预算外收入的土地出让金收入支撑地方财政支出。
第二，地方政府财权与事权不匹配。地方政府承担着本地区的基础建设、科教文卫、社会保障等支出，加之公众对地方政府提供公共服务的要求越来越高，地方政府的财政压力有增无减。地方政府预算不得赤字，财政部、省级政府地方政府债券数量不足，有限的财政收入不足以支撑规模日益增加的财政支出。
第三，土地财政收入的刺激。伴随分税制改革，营业税、城镇土地使用税、房产税、土地增值税、国有土地有偿使用收入成为地方政府固定收入。一些不发达地区缺少工业、制造业，税源少，主体税收收入低，只能大批兴建建设用地项目、积极发展房地产业来拓展土地出让金收入，最终形成对土地财政的依赖。
1.2现行土地制度不完善
第一，地方政府拥有土地流转的支配权。我国用于工业、商业、民居建设使用的土地被定义为建设用地，由城镇国有土地和农村集体土地经国土局审批转成。依照《土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，市县级政府拥有农村集体土地和城镇国有土地转为建设用地的审批权，这为地方政府控制土地资源，获取土地收益提供法律依据。我国土地流转中建设用地的国有性质、集体性质不变，只是使用权的转移，政府始终是代表国家的土地所有者。土地使用权的年限短，居民居住用地的土地使用权出让最高期限仅七十年，刺激政府以公共利益名义到期收回甚至提前收回，然后再转让获利。
第二，地方政府在土地转让中担当多重角色。地方政府不仅是土地市场管理者，还是直接交易人，是相关的利益主体。农村集体土地要转为建设用地，只有经地方政府收购后才可以实现。地方政府作为唯一的购买者，兼为规则制定者，是连接农村集体土地和建设用地市场的唯一桥梁，掌握着土地资源的供给，处于垄断地位。地方政府有着对土地财政收入的需要，上存在利用垄断地位谋求最大经济利益的驱动力。
第三，地方政府将土地转成建设用地后转让使用权的付出成本低。由于土地农转非过程中，农民处于弱势地位，且相关文件规定征地补偿不超过土地30年平均产出的界限，使得农民获利微薄，而地方政府所付代价极低。地方政府可以通过剪刀差，压低收购价格，严控建设供应，从中获利。通过低成本的土地佂转一次性获得巨额的土地出让金，促使地方政府追逐短期利益，不断重复土地征转的操作。
1.3城镇化建设的推动
第一，城镇化与土地财政相互推进。一方面，上世纪90年代以来中国城镇化建设加快，基础设施建设全面推进，一些地方政府追逐政绩，大举政绩工程、面子工程更推动了基础设施建设，相应地需要巨大的财政投入。对此仅靠一般税收收入无法为继，土地财政收入成为重要收入来源。另一方面，以房地产业作为消费热点和投资热点的战略推动了基础设施建设和城镇化的速度，从中获得财政收入相当可观。因此利用土地财政维持城镇化，通过城镇化获取土地财政收入，这一模式确实推动了地方经济发展而得以延续。
第二，新型城镇化战略继续推动土地财政。据国家统计局数据，2014年中国城镇化率达到54.77%，城镇常住人口达到74916万人，预计到2030年将达到65%左右。当前城镇化战略下，尤其是中小城市发展提速，成为土地财政新一轮扩张的推动力。据估计未来三年全国城镇化的财政支出约为23万亿元，在地方政府财政收入有限的情况下，既要继续前期基础设施建设，又要开始新一轮城市扩张，短期内难以降低对土地财政的依赖。
2解决土地财政问题的对策探究
2.1加快现行土地制度改革
应改革现行土地制度，清楚土地市场流转的障碍，划清各方角色和权利。首先，应重新界定政府在土地流转中的角色，让政府退出土地市场竞争，专注于土地管理。其次，加快建设城乡统一的建设用地市场，促成农村集体土地直接进入建设用地市场参与流转。另外，要保证土地流转的公平、公正、透明，一要改善农民在土地流转中信息不对称、缺乏土地流转经验的问题，加快对各农村集体土地的所有主体的界定，提升农民产权意识、普及相关法律知识；二是强化对地方政府在土地征转中行使权力的监督，规范地方政府征地行为。
2.2寻找替代性财政收入
由于土地财政收入规模巨大，一些不发达地区对此依赖严重，新一轮城镇化更是增添了财政压力，因此短期内找到完全替代性的财政收入来源较为困难，应在重新界定中央政府与地方政府财权与事权，减轻地方政府负担的前提下，组织其它财政收入，逐步替代对土地财政收入的过分依赖。
第一，加快开征房地产税，或者合并土地、房产方面的各项税种为物业税，为地方政府提供稳定的税收收入。第二，要大力发展地方经济，扶持地方民营企业，扩大税费收入，发展地方国有企业，收取上缴利润。第三，需要适当加大中央政府对对地方政府的财政转移支付的力度，第四，应该完善地方政府债券发行制度，目前应增加财政部地方债，加快建设地方政府的地方政府债自发自还制度，以发行地方债解决地方政府财政赤字难题。
2.3城镇建设保持合理增速
由于土地财政收入的动力之一是城市建设，城镇化意味着土地财政的延续，现阶段要实现城镇化就会继续维持土地财政模式，这是无法避免的事实，但应防止城镇化加深土地财政问题。应该在坚持城镇化大方向的前提下，一方面合理规划城镇化建设，提高存量建设用地的使用效率，避免盲目扩张用地规模；另一方面减少不必要的建设支出，以支定收，并逐年控制土地财政收入，通过长期的收支缓慢调节，使得城镇化中基础建设财政支出和土地财政收入保持在一个合理水平，最终摆脱对土地财政的依赖。
参考文献：
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