农村合作社税务制度篇1
1、完善现行对农产品征收增值税制度。
一是推行消费型增值税，以利于农业生产发展、农村产业结构调整和农业技术进步。二是适当降低农产品税率，提高农产品增值税扣除率，进一步减轻农产品税收负担。三是完善增值税税收优惠政策，提高优惠效率。对农民可以直接受益的优惠政策，要继续优惠。
2、加大对农村的扶持力度。
现行城乡统一的税制体系对“三农”来说，可以说取多予少。为使新农村建设取得长足进展，就必须考虑农村实际情况和新农村建设的需要，在城乡税制基本统一的前提下，给予农村一定的税收制度上的照顾。此外，改革城市维护建设税为城乡维护建设税，税收支出主要用于农村基础设施建设，充分体现城市扶持农村的原则。
3、城乡统筹发展，为新农村社区提供财力保障。
建设新农村，必须坚持统筹城乡发展，实行工业反哺农业、城市支持农村，加大对农业和农村发展的支持力度。大力组织税收收入，确保税收收入随着经济发展稳定较快增长，为支持新农村建设提供财力保障。组织收入既是税务部门的基本职能，也是国家筹集新农村建设投入资金的重要途径。地方税务部门作为财政资金的主要组织者，必须承担起筹集新农村建设资金的重任，大力组织税收收入，积极为社会主义新农村建设提供财力保障。要紧紧围绕组织收入中心，采取强有力的组织收入措施，创新征管手段，完善征管办法，不断推进依法治税进程，确保税收收入稳定增长，努力保证新农村建设资金的需要。
二、落实惠农税收政策，加快新农村建设
1、利用税收宣传的体系，加大惠农政策的宣传力度。
（1）将惠农政策的宣传纳入税收宣传月宣传活动中。一是在准备各种税收宣传资料时，增加相关的惠农政策内容；二各种宣传活动要充分考虑惠农政策宣传，结合当地农村的实际；三是宣传活动形式要注重农民群众喜闻乐见，确保宣传效果。
（2）随着人们生活水平的提高，资讯传播速度越来越快了，因此，地税部门在网站、电视广播、报纸杂志等媒体上开辟宣传专栏时，要增加惠农税收政策知识。目前，新农村社区已经基本实现广播电视网络“村村通”，因而地税部门要抓住这一有利载体，加大惠农税收政策宣传力度，为社会主义新农村建设作贡献，让广大农民有更多的机会了解惠农政策。
（3）大力宣传营业税起征点提高政策，大中专毕业生创业税收优惠政策等，增强农民在农闲时创业的信心，也打消大中专毕业的农民子弟创业难的忧虑。同时，地税部门在执行税收政策的时候，只要注意站在农村的角度、农民的立场，换位思考，对农民有利、有益的税收政策还是有很多的，根本是要注重宣传，让农民了解、受惠。
2、提高服务意识，规范税收秩序。
首先，在窗口服务方面，打造税收服务“绿色通道”，为农村纳税户提供优质服务。一要针对农村特点和需求，在办税服务厅设置涉农办税窗口，采取定点办公与送服务上门相结合，最大限度的方便农村纳税人申报纳税。二是进一步减少办税环节，简化办税流程，归并简化各种办税表单、手续。三是全面落实纳税服务承诺制，实行限期、限时、即时服务，提高服务质量和效率。其次，要拓展地税服务范围和服务水平，一是深化、细化税收宣传服务。充分利用网络、纳税服务系统、新闻媒体等多种载体，加强日常税收政策、税收征管措施的宣传咨询服务。二是加快农村税收信息化建设，在有条件的地方推行电话申报、网上办税等简便快捷的税款征收方式，打造信息化支撑的、无时空界限的立体式纳税服务体系。
3、税收政策要系统化，提高工作的透明度。
要对目前大量的涉农税收优惠政策进行归并和简化，使之系统化，更易于操作。要重视各类政策相互之间的内在联系，避免出现政策矛盾、影响政策效果。比如在个人所得税政策的调整上，要协调好个人所得税与增值税和营业税起征点的关系，建议增值税、营业税起征点以下部分免征个人所得税。
农村合作社税务制度篇2
全面推进农村税费改革试点工作
——在全区农村税费改革试点工作会议上的讲话
同志们：
今天，区委、区政府召开全区农村税费改革试点工作会议，主要任务是以“三个代表”重要思想和党的十六届三中会会精神为指导，认真贯彻全国、全省和全市农村税费改革试点工作会议精神，动员和部署我区农村税费改革试点工作。下面，我先讲几点意见：
一、充分认识农村税费改革的重大意义
推进农村税费改革，是建国50多年来,继农村、家庭承包经营之后的又一次重大改革，是党中央、国务院解决新时期“三农”问题的重大决策，是减轻农民负担、增加农民收入的有效途径。农村税费改革，事关农村改革、发展、稳定大局，是激发广大农民群众的积极性、创造性，推进农业结构调整，带动农村经济社会全面发展的一项治本之策。做好这项工作，具有重要的政治意义和社会意义。
1、农村税费改革是落实“三个代表”要求的具体体现。贯彻“三个代表”重要思想，本质在于坚持立党为公、执政为民，归根到底就是要把最广大群众的根本利益实现好、维护好、发展好。搞好农村税费改革，直接关系到农民的切身利益，是做好当前“三农”工作的重要内容。50年前的，废除了封建土地关系，实现了“耕者有其田”，唤起了广大农民建设社会主义新中国的热情；20年前的家庭承包经营冲破了旧体制的束缚，实现了“耕者有其权”，极大地调动了农民的积极性，带来了农村社会的巨大变化；这次农村税费改革，是按照市场经济的发展要求，调整和规范国家、集体和农民的分配关系，减轻农民负担，推进村民自治，实现“耕者有其利”。进行农村税费改革，体现国家对农业的支持与保护，体现党和政府对农民的关心，有利于解放和发展生产力，减轻农民负担，增加农民收入，最直观的表现是广大农民少支出、得实惠，使之有能力增加投入，发展生产；有利于缓解农村矛盾，巩固工农联盟，维护社会稳定，实际上就是践行党的宗旨，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋的具体体现。
2、农村税费改革是加快农村小康步伐的有效措施。全面建设小康社会，重点难点在农村。当前，我区同全国一样，一些农产品供给出现了阶段性、结构性和地区性过剩，农产品卖难、价格不高，加上我区目前的工业化和城市化水平还不够高，农村富余劳动力转移还存在不少困难，农民从事非农产业收入有限，农民增收缓慢，直接影响到农民的生产积极性，严重制约农村经济社会的发展。这次农村税费改革的目的，就是规范农村税费制度，减轻农民负担，增加农民收入。广大农民是农村全面建设小康社会的主力军，只有真正解决农民负担过重问题，切实保护农民利益，增加农民收入，充分调动农民的生产积极性，才能为我区农村经济快速发展提供强有力的支撑，加快农村全面建设小康社会步伐。
3、农村税费改革是保持农村长治久安的根本大计。税赋制度是国家分配关系中的重要制度，是用来调节社会关系，促进经济发展，维护社会稳定的重要手段。推行农村税费改革，绝不是解决多收一点还是少收一点的问题，而是关系到保护农民积极性，促进农村生产力发展，增强农民群众对党和政府信任和拥护的重大问题。在当前农业农村经济发展的新阶段，通过把农村税费制定、征收纳入法制化管理轨道，实行严格的“一事一议”筹资筹劳等办法，进一步加强基层民主法制建设，推进村民自治。特别是通过改革，用规范的税制控制农民负担，既从制度上规范农村分配行为，使农民能够自觉依法履行应尽义务，明白哪些该缴，哪些不该缴，又使干部能够依法行政、文明行政，懂得应该干什么，不应该干什么，确保农村减负工作在制度上由不规范变规范，数量上由多变少，操作上由繁杂变简易，有利于把基层干部从收粮收款中解脱出来，有利于进一步密切党群、干群关系，保持农村社会稳定和基层政权的巩固，促进农村经济社会的健康发展。
因此，全区各级各部门必须从贯彻落实“三个代表”重要思想和统筹城乡协调发展全局的高度，充分认识搞好这项工作的重要意义，把思想和行动统一到中央和省市一系列会议的精神上来，进一步增强工作的责任感和紧迫感，严格按照上级统一部署和要求，努力把这件大事办好，好事办实。
二、准确把握农村税费改革的重点和要求
这次农村税费改革工作，时间紧，任务重，涉及面广。各级各部门一定要准确理解和把握上级有关精神和要求，严格执行政策，突出工作重点，紧密结合芗城实际，不折不扣地抓好这项工作的贯彻落实。
一要明确指导思想。就是要坚持中央提出的“减轻、规范、稳定”六字方针。减轻，就是要合理确定农村的税赋水平，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担。规范，就是要从制度上规范国家、集体和农民之间的分配关系、分配方式，建立从根本上遏制向农民乱收费的制度保障。稳定，就是要在减轻和规范的基础上使农民的税赋水平在一个较长时期内保持不变。
二要把握工作重点。就是要坚决落实省里提出来的“五个取消、一个稳定、一项改革”。“五个取消”，即取消乡统筹费，取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消除烟叶及原木收购环节特产税外的其他农业特产税，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；“一个稳定”，即稳定农业税政策；“一项改革”，即改革村提留征收和使用办法。
三要实现基本目标。就是要切实做到“三个确保”，即确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转,确保农村义务教育正常需要。这是衡量农村税费改革试点工作是否成功的重要标志，也是顺利推进试点工作，巩固和扩大税改成果的必然要求。
要实现上述目标，必须坚决贯彻执行中央和省、市的一系列政策措施，并在具体实施中妥善处理好三个关系：
首先，要处理好农村税费改革与各项配套改革的关系。这次农村税费改革，不是简单的税和费的问题，而是需要各项改革措施与之相配套。税费改革最终能否成功，搞好各项配套改革至关重要。去年十月下旬，省委、省政府办公厅印发了《关于清理整顿涉农收费切实减轻农民负担的意见》、《福建省农村税费改革转移支付办法》、《关于在农村税费改革中稳步推进农村义务教育的若干意见》等6个配套文件。在学习领会省市会议和有关文件精神的基础上，区委、区政府组织人事、财政、教育、农业、监察、物价等相关职能部门，对我区农村税改有关情况进行全面调查摸底，多次召开专题会议，认真研究制定实施方案和7个配套文件。各级各有关部门要结合实际情况，自觉服从服务农村税费改革的总体安排，及时调整工作思路、重点、方法，狠抓细化量化工作，精心组织实施，做到思想到位、措施到位、工作到位。要在解决关键问题中推进配套改革，认真做好减人、减事、减支工作，最大限度消化改革带来的减收因素。巩固精简乡镇机构和人员的成果，进一步压缩财政供养人口，切实转变政府职能，提高工作效率和干部素质；精简和优化教师队伍，合理配置教育资源，保障义务教育经费投入；完善区镇（街）财政管理体制，加大对镇的转移支付和对村的补助力度，保证镇政权和村级组织正常运转的必要经费；建立健全农民负担监督的长效机制，规范农村税费行为和管理，确保农民负担不反弹。要切实把税改带来的各种压力，变成调整结构，发展农村经济和减人、减事、减支的动力，形成分工协作、齐抓共管的合力，确保农村税费改革试点工作取得成功。
其次，要处理好税费改革与财源建设的关系。把加强财源建设与化解税费改革后出现的资金缺口、解决历史债务问题有机结合起来，多种渠道壮大财源，巩固税费改革成果，推进改革不断深化。要千方百计弥补资金缺口。农村税费改革后，镇级财政暂时会出现较大的收入缺口，解决缺口问题，决不能在农民身上打主意。就当前而言，主要是通过用足用好上级转移支付资金和转变职能、精简机构、削减开支、调整支出结构等办法予以消化解决；从长远来看，最根本的还是要自力更生，千方百计加快农村经济发展，积极培育壮大财源，增加财政收入。特别是要抓住农村税费改革带来降低农业成本的机遇，大力实施绿色农业行动计划，积极推进农村工业化进程，以工业化带动农业产业化和农村城镇化，提升农业发展层次，实现农业增值增效，增加镇级财力。要妥善处理历史遗留问题。这次税费改革不解决历史债务问题，省里明确提出“不还旧账、不赊新账”。不还旧账，就是指这次税费改革转移支付资金和财政补助资金不能用于偿还旧账，必须确保专款专用，严禁层层截留或挪用；但不还旧账，并不等于不理旧账，而是要以高度负责的态度，认真梳理债务，分清哪些是该由政府承担的，哪些是呆账坏账，哪些是该由企业偿还的，等等，而后分门别类，积极采取对策，认真加以解决。不赊新账，就是不能采用新赊账办法去弥补税费改革中出现的缺口，以免形成新的债务。因此，各级各部门在税费改革中要切实做到“三个禁止”，即：禁止发生新债，禁止通过向农民收费来还旧债，禁止将各镇街、村债务转嫁到农民身上，以巩固税费改革成果，防止反弹。
再次，要处理好税费改革与当前其它工作的关系。这两者是并行不悖的，必须统筹兼顾，合理安排。春节即将来临，各项工作千头万绪。各级各部门一定要树立“一盘棋”思想，科学安排，把全面推进农村税费改革与建设经济强区、实施项目带动战略、推进农村全面奔小康等工作有机结合起来，与经济工作、社会稳定、精神文明等工作有机结合起来，做到相辅相成，相得益彰，切实把农村税费改革这一新阶段党在农村的爱民之事、富民之策、德政之举抓紧抓实，确保改出效益，改出成果，改出人民群众对党和政府的感情。要在前一阶段准备工作的基础上，尽快完善实施方案。方案要从本地实际出发，全面贯彻中央和省委省政府、市委市政府的税改政策，统筹兼顾，既要确保农民减负率达到要求，又要考虑各方面的承受能力，建立“三个确保”的长效机制。配套措施要细化到每个项目，目标任务要明确，可操作性要强，指标能量化的要量化。财政部门要加快完善转移支付资金的使用管理办法，加强对资金的监督管理；要认真调查研究“有税无地、有地无税”的问题，有的放矢地做好向农民解释工作，确保农村税费改革的稳定。区税改办要将实施方案按时转报市政府审批。当前，要抓紧落实税费改革转移支付、2003年度收取的乡统筹和村提留退还农民等工作，并切实加强检查督促。在认真搞好税费改革、减轻农民负担的同时，一方面要立足抓早抓主动，认真做好2004年各项工作安排，确保实现新年各项工作“开门红”；一方面要切实做好春节物资调剂，干部职工过节安排，节日安全保卫值班，以及扶贫济困送温暖等各项工作，让全区人民过上欢乐、祥和的新春佳节。
三、加强组织领导，确保农村税费改革试点工作的顺利开展
农村税费改革涉及面广、政策性强，事关广大农民的切身利益，事关农村全面建设小康社会的大局，牵一发而动全身。各级各部门一定要认真按照上级有关会议精神和区委、区政府的统一部署和要求，高度重视，精心组织，统筹安排，积极稳妥地推进我区农村税费改革试点工作。
1、落实领导责任。农村税费改革试点工作是当前及今后一个时期我区农业和农村工作的中心任务，要严格按照上级要求，落实党政一把手负总责责任制。各级各部门主要领导要亲自抓、负总责，切实靠前指挥，加强领导和协调，明确目标任务，层层落实责任制。各镇街是改革的具体组织者和执行者，是改革试点工作的关键环节，镇街党委书记和镇长（主任）是直接责任人，对本地区农村税费改革工作负全责、负总责；各分管领导要具体抓好落实；各有关部门和单位要积极参与，主动协调，加强配合，形成工作合力。
2、精心组织实施。按照“减轻、规范、稳定”的原则，在前段工作基础上，进一步深化、细化和完善措施方案，精心组织，认真实施。要坚持走群众路线。深入实际、深入生活、深入基层开展调查研究，注意培植、挖掘、总结、推广群众和基层的生动实践和典型做法，以点带面，推动工作；坚持用发展的思路和办法解决改革中存在的困难，并针对改革中出现的新情况、新问题、新矛盾，及时研究对策，努力将问题解决在萌芽、化解在前线。要继续抓好干部培训。农村税费改革大量的基础工作和群众工作要靠镇村干部去抓，税费改革的许多具体工作要靠镇村干部去做。因此，要在巩固提高前段骨干培训成果的前提下，进一步扩大培训面，务求所有镇村干部和派下去抓税费改革的干部，都明确税费改革的重大意义和指导思想、基本原则、主要内容，全面准确掌握农村税费改革的有关政策，掌握税费改革的操作办法，正确解答农民群众提出的各种疑问。要努力营造良好氛围。根据改革的各个阶段，有计划、有重点、多形式地开展宣传，重点要宣传具体改革政策，宣传怎样把好事做好，真正把农村税费改革政策原原本本告诉群众，做到家喻户晓，深入人心，让广大农民群众切实了解农村税费改革的重大意义、主要内容以及改革以后得到的实惠等等，使农民能够依法维护自己的合法权益，使改革得到社会的理解和支持，保证试点工作的顺利进行。要注意把握宣传的导向、口径和尺度，不说过头话，不承过头诺。同时要通过新闻媒体及时宣传改革过程中的好经验、好做法、好典型，推动改革不断深化。
农村合作社税务制度篇3
关键词：取消农业税 行政体制改 服务型政府
中央在全国农村全面取消农业税整整三年，它带来的影响和挑战已成为政府和学界强烈关注的问题，在减轻农民负担、促进干群关系改善、维护农村社会稳定上意义重大，但同时也使县乡村三级特别是乡村两级收人大幅度减少，给乡镇行政管理提出了新要求。基层政府如何适应取消农业税带来的新情况、新问题、新挑战，在本级财政收入减少的情况下，切实改善广大农村群众的民生现状，保障农民享受充足优质的公共服务，这不仅是社会主义新农村建设中正在研究和解决的重要课题，也是对我国改革开放30年乡镇行政管理体制改革的认真反思，只有顺应改革发展趋势，把握内在规律，才能在农村真正建设有利于农村发展的服务型政府。
一、全面取消农业税为乡镇行政管理体制改革提供了内动力
建国后，从农村汲取发展资源的思路使农村“养”的负担十分沉重。国家制定的优先发展重工业的政策也使国家工业化的资金主要来源于农业生产剩余。这样，“以农养政”和“以农补工”的格局，形成了整个国家的资源输送渠道和模式。“以农养政”的模式以公共权力的强制性为基础，在有的农村地区导致了乡镇干部与农民之间关系的紧张。
改革开放后，我国进行了多轮行政体制改革，但是在乡镇一级成效并不明显，其难点是职能转变和人员分流，而根本原因是缺乏内在动力，尤其是来自经济方面的压力。“以农养政”的模式一直延续至2006年1月1日从制度上全面取消农业税。全面免征农业税使我国实行了2600年的农业税告结，作为农村生产关系的一次重大变革，取消农业税是建国以来继土地改革、家庭联产承包责任制后我国农村改革的一次具有划时代意义的重大举措，对农村上层建筑和经济体制的变革和完善，以及国家与农民的关系必然产生重大而深远影响。取消农业税使乡镇行政管理体制不适应农村发展的方面显现出来，给基层政府改革提供了外在压力和内在动力。它促成农村行政管理必须以“善政养民”为政府唯一合法的目标，即基层政府必须顺应对农产品收益进行的重新分配，通过自身改革，提高行政效能，改善农业生产的宏观环境，促进农村生产力的发展。政府由原来农村经济发展的推动者转变为服务者，围绕提供廉价优质的公共物品和进行高效的社会管理来再造服务型和责任型政府，是对农村行政管理角色的回归。这种对“善政养民式”的政府合法性追求，为转换基层政府职能，精简乡镇机构和财政供养人员创造了条件。
二、取消农业税后乡镇行政管理体制面临的严峻挑战
1、县乡财政收入减少，乡村债务化解难度加大，组织功能弱化，公益事业发展困难。这是取消农业税后最直接和首先遇到的问题。事实上，如果不取消农业税，由财政困难导致组织功能弱化的问题依然会产生，这是基于乡镇政府职能转变滞后的必然结果，取消农业税无非加速了这一结果的到来，它迫使乡镇思考今后的政府改革问题。从乡镇财权与事权的状况分析，“政府主导型”的发展模式，使农村基层政府承担了过多的事务，所谓“上面千条线，下面一根针”，教育、医疗卫生、社会治安和计划生育工作的难度和成本比过去增加；而财政收入上移，支出责任下放的分配，却使乡镇财政收入与事权的扩大不同步，乡镇财政状况十分拮据，甚至逐渐大面积地发生赤字。因为取消农业税基本切断了过去农村基层社会事业建设的重要资金来源，至使乡级财政形势严峻，旧账不能归还，新的赤字还在发生，财政难以为继。值得一提的是，废除农业税，被取消的不仅仅是农业税本身，还有和农业税有关的“搭车”收费。按照财政部全国农村税费改革办公室的统计，这笔资金起码在1600—1800亿元左右，至少是农业税的3倍。财政困难导致农村基层政府的服务能力弱化，政府的公共服务职能不能满足农村群众日益增长的社会公共服务的需求，无力为公共事务如社会治安、水利设施等投入基本的力量，无法满足农民的生产生活需要，公共服务的质量与人们的期望有相当的差距。
2、乡镇机构设置不合理，人员难分流，运转效率低。乡级财政紧张，直接结果是养不起人，发不出工资，在取消农业税后这个问题更为突出。世界绝大多数国家只有中央、省、县三级政府，而我国却有中央、省、地(市)、县、乡(镇)五级政府。乡镇一级，党委、人大、政府、政协、共青团、妇联、人武部等各种组织一应俱全。此外，还有财政所、民政所、司法所、派出所、农经站、农技站、农机站、水管站、土管站、乡镇企业办公室、文化站、广播电视站等七站八所。“生之者寡，食之者众”使农村行政管理机构的正常运转发生困难。为减少乡镇行政支出成本，许多地方开始了乡镇合并，但是，合并后的乡镇又不得不面临另一难题，就是乡镇管辖区域面积扩大，在贫困山区由于路远和交通不便，客观上损害了农民获得公共资源的机会，读书和看病的困难短时间内难以完全解决。人员分流是乡镇机构改革中最难的，一方面无处分流，另一方面即使能够分流，由于乡镇财政拮据也难于补偿，人员不愿走、政府补不起的问题不解决，农村政治经济体制的改革就无法深入。
3、乡镇工作人员的思维方式和工作方式不适应新形势、新任务的要求。取消农业税后，传统的农村管理体制、运行机制和干部思想受到了强烈的冲击，旧的工作内容已经改变，新的工作方式尚未形成，面对新形势，不少乡村干部感到茫然和无所适从。在“以农养政”时代，乡镇人员的大部分精力用于收取税费、催收粮款。取消农业税后，政府致力于建设服务型政府，作为服务主体的乡镇干部必须具备一技之长和过硬的富民本领，才可能提供满足农民需求的服务，但是，由于诸多原因，贫困地区的乡镇干部大多能力欠缺，普遍感到“管理无门、服务无路、引导无方、工作无劲”，不知道今后“乡镇应该干什么?怎么干?”无论思维方式还是工作方式都显得力不从心。
三、深化我国乡镇行政管理体制改革的路径
农村合作社税务制度篇4
关键词:农村;税费改革;税负反弹;建议
中图分类号:F810.424文献标志码:a文章编号:1673-291X(2010)20-0093-02
农业税的大幅减免,保护了农民的生产积极性,有利于农民真正享受国民待遇和城乡统一税制,对逐步解决三农问题起到很好的政策引导效果。但这一改革还不够完善,引发了一些问题,如改革后基层财政收入锐减,基层政府运转难,乡村负债加重,这些将引发税费反弹,本文结合农村税费改革基本情况,取得的主要成效,分析了其存在的问题,如因财政缺口导致税费反弹的问题,提出了相关的解决途径。
一、农村税费改革现状
全面取消农业税,标志着这个古老税种已经终结。“皇粮国税,天经地义”这一千万农民身上的枷锁也从此被打破,农业税的取消是解决新时期三农问题的创造性探索,体现了三个代表的重要思想,是新阶段党在农村的富民之策,可以说是建国50年以来继、家庭联产承包责任制之后农村分配关系的第三次重大改革。它反映了我国经济综合实力的不断增强,同时也体现了中央推进统筹城乡经济社会发展,建设农村和谐社会的政策导向。
(一)农村税费改革的内容
自2000年实施农村税费改革试点,以“三个取消,一个逐步取消,两项调整,一项改革”为主要内容,即取消乡统筹费,取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资,取消屠宰税;逐步取消统一规定的劳动累积工和义务工;调整农业税,调整农业特产税政策(规定农业税税率为7%);也就是说,对过去收费过多、过滥、管理失控的状况,结合国家税收制度予以改革和完善,由税收政策按农业税及其附加予以调整。以“减轻、规范、稳定”为指导;以“确保明显减轻农民负担、不反弹,确保乡级政权和村级组织的正常运转,确保农村教育和其他有关事业经费的必要投入”等三个确保为标准,将那些符合国家法规、法律、规章制度和政策规定的农民合法负担,改革为税收的方式依法予以征收。
(二)农村税费改革的主要经验
1.坚持加强领导与依靠群众相结合
坚持走群众路线,大力开展农村税费改革宣传,对基层干部进行了分级分批培训,始终把政策交给基层和群众,使改革政策家喻户晓,充分调动了广大基层干部和农民群众参与改革的积极性。
2.坚持化繁为简与规范操作相结合
化繁为简,是我国历史上多次税赋改革的一个共同特点,在这次农村税费改革中,安徽取消了各种名目的税外费,以“定时、定点、定额”的方式统一征收农业税和农村特产税及附加,简单明了,方便易行。
3.坚持重点突破与整体推进相结合
邓小平同志指出:“只有深化改革,而且是综合性的改革,才能够保证本世纪内达到小康,而且在下个世纪更好地前进。”农村税费制度改革是涉及到生产关系、上层建筑多方面变革,牵一发而动全身,势必要进行系统的制度创新。例如,安徽在大力推进农村税费改革的同时,坚持积极推进包括乡镇机构改革、农村教育体制改革、乡镇财政体制改革等在内的综合改革,并加大财政转移支付力度,形成了以农村税费改革为主线,各项配套改革整体推进的可喜局面。
二、农村税费改革中存在的问题之一――农民税负反弹原因分析
农村税费改革减少了乡村财源,多数乡村收入锐减,基层工作难以顺利展开。农村义务教育、乡村道路建设、农田水利建设等一系列涉及农业生产、社会发展的大额投入项目,在国家还没有新的固定渠道之前,都还没有保证。缺口资金在依靠上级财政转移支付不现实的情况下,基层政府为正常运转,很有可能将目前的财政收支问题转移给农民,或巧立名目,或乱集资、乱收费、乱摊派;出现减负反弹现象。因而最终无法完成税费改革的初始目标。
(一)取消农业税,加重了乡村两级财力缺口
虽然已经取消了农业税,但税费改革对乡村财力影响最大,尽管各地进行了一系列配套改革措施,如通过财政体制调整,转移支付的补助,按照“缺口上移,财力下移”原则缓解了一些乡村财力缺口问题,解决了一些乡村运转的突出矛盾,但认真分析乡村运转的诸多问题,确保乡村运转仍有较大困难,并且由于乡村组织是直接面对农民,因而乡村运转问题是可能引发农民负担反弹的直接隐患之一。
(二)债务积重难返,税改后日渐突显
乡村债务是这次农村税费改革中最棘手的问题之一。事实上,农村债务问题并不是农村税费改革本身所带来的,它的形成和发展是多年来农村各种矛盾和问题的累积。它既有农村社会经济发展阶段性必须付出的成本形成,如大力发展乡村集体经济的借贷债务,更重要的是乡村体制转轨滞后和政策性偏差所造成。主要表现为维持庞大的乡村机构运转和完成各项上交任务,乡村不得不借债运行,以及各项达标升级活动在乡村财力无法满足的条件下的负债行为。农村税费改革促使农村债务问题显性化。
(三)支出角度分析
乡镇基层政府普遍存在的指导思想是典型的“以支定收”,正是由于乡(镇)村一级政府对支出的需要,才使得各种规费从无到有。而税费改革中出现的“反弹”,显然也与此有关。那么,应该考察这些支出的使用方向,以借此对“黄宗羲怪圈”进行破解。在对各种乡镇税费收入流向进行总结后,大致可以将其分为三类:第一类是用于乡镇一级的公共支出项目;第二类是用于解决乡镇财政自身的吃饭问题;第三类是带有特定目的性的利益项目。下面从这一角度进行分析。
1.共项目支出
随着向市场经济转型的逐步深入,县乡财税体制难以适应经济发展与结构变化的要求。乡镇一级政府承担了部分应由上级政府承担的支出,其中最突出的是基础教育和计划生育。这两项支出都属于国家的基本国策范围。用公共财政的观点来分析,都具有很强的外部性,其受益并不局限于某个地方或某一个特定群体的居民,因此,具备全国性公共产品的属性,然而,相关的事权却主要由乡镇政府以及村负责。税费改革之后,一部分乡(镇)村的可用财力明显减少,难以维持低水平运转。经济贫困地区对配套改革的承受能力进一步减弱。
2.“饭财政”支出
统计数据显示,目前我国共有乡镇政府45462个,乡镇财政供养人员达1280万人。有研究表明,一般乡镇一级的经费中有80%用来养人,也就是所谓的“吃饭财政”,由此而引起的农民负担加重在税费改革后的反弹问题十分突出。此外,由于我国地域特点,农村分布广、乡镇多,且以小乡镇居多。而实际上,小乡镇在机构设置、人员、经费等方面与大乡镇并没有显著差异,因此,乡镇规模偏小也在一定程度上导致了资源的分散及机构运作成本的升高。更严重的是,作为一级政府,小乡镇在积极扩张方面的驱动却并未因其规模而受到影响,面对更为拮据的财政资金,小乡镇无疑会采取将农民的负担进一步加重的方法。
3.驱动性支出
改革后村级运转比较困难。村级组织收入大幅度下降,支出更感拮据。村级收入在改革前实行村提留,改革后实行农业税附加返还专用。村级收入的平衡问题受到较大影响。由于财力缺口的存在,乡村组织运转困难增大,农村公益事业明显受损。
三、农村税费改革的几点建议
取消农业税,只是减轻农民负担的治标之策,要从根本上提高我国农村发展水平,必须进一步深化农村税费改革,从而总体上完善我国税收制度,建立起符合市场经济和现代税制要求的新型农村税收制度。农村税费改革是一项综合性改革,要更好地完成这项改革,并巩固其改革成果,还应从以下几方面着手,解决农村税费改革尚存的问题。
(一)代税收制度
目前,我国正面临着建立现代税收制度的大趋势,因此,农村税费改革也应纳入该大趋势中来。在农村全面取消各种农业税,代之以征收各种现代型税收也成为一个必然趋势。具体有以下措施:(1)征收营业税;(2)征收财产税或资源税,自己的财产和使用国家资源都应向国家纳税,如按土地使用面积、等级和用途类型在农村开征土地使用税;(3)征收增值税或所得税。按增值税的内涵,只要有增值,有购进生产资料和原料,就应当纳税,农业生产是有增值部分的。
(二)应现代化需要的农村基层治理结构
目前我国乡镇政府机构臃肿、冗员庞大,从中央到乡镇,有五级政府,不管从历史上看还是与国外相比,级次较多,严重影响了政府决策和办事效率。要按照社会主义市场经济的发展要求,科学界定乡镇政府职能范围,把乡镇的职能纳入法制轨道,精简乡镇机构,切实减少政府工作人员,充分发挥村民自治组织作用,减少政府对经济社会事务的直接干涉。通过这些改革,提高基层政府的办事效率,从而减少财政开支,也减轻农民负担。
(三)村级财务管理,建立规范的公共财政系统
村级运转困难,债务沉重,村级财务管理弱化是其原因之一,超财力上项目,接待费用超标,村级经费被贪污挪用等等均与财务不公开有一定关系,农民负担不反弹必须用民主制度加以保证,村能政务公开,财务公开是必然的选择。同时,建议按照公共财政规范的要求,改革支出管理体制,彻底改变重城市轻农村的支出政策,切实发挥政府财政的社会再分配功能作用,向城乡提供相对均等化的公共服务。建议主要从以下两方面着手:(1)重新界定财政支出范围和财政预算安排顺序,保证乡镇政府实现正常运转和发展农村公共事业的资金来源。(2)改革财政支出方式,完善财政预算支出管理制度,加强财政监督管理,增加对农业的投入,从根本上解决乡镇的财力缺口,提高农业生产力,增加农民收入。
(四)农民弱势群体,进一步强化从中央到地方的法律保障,推进农村社会保障制度建设
针对农民弱势群体,不论是收税还是收费都要先立法、后征收,把农民的负担监督管理纳入制度化、规范化、法制化的轨道,真正确保农民利益不受侵犯。对地方来说,也应加强立法。我国农村各地的自然条件和经济发展水平极不平衡,财政能力和税源状况千差万别,在这种情况下,赋予地方适度的税权,有利于促进地方根据本地经济特色和实际情况,确保每一个农村居民有一个合理的生活水平,防止农村弱势群体不断扩大,这也是解决弱势群体福利受影响的长效之策。
另外,原应由政府出资建设的一些公共设施,可以投放到市场中去,通过竞投标的方式,由市场经济进行调节,政府进行规范化的管理,保证市场的正常运转。这样一方面可以减少政府的财政支出,另一方面,可以带动地方经济,促进农村经济的发展。
参考文献:
[1]方宁.中部地区乡镇财政研究[m].北京:清华大学出版社,2004.
农村合作社税务制度篇5
关键词：取消农业税行政体制改服务型政府
中央在全国农村全面取消农业税整整三年，它带来的影响和挑战已成为政府和学界强烈关注的问题，在减轻农民负担、促进干群关系改善、维护农村社会稳定上意义重大，但同时也使县乡村三级特别是乡村两级收人大幅度减少，给乡镇行政管理提出了新要求。基层政府如何适应取消农业税带来的新情况、新问题、新挑战，在本级财政收入减少的情况下，切实改善广大农村群众的民生现状，保障农民享受充足优质的公共服务，这不仅是社会主义新农村建设中正在研究和解决的重要课题，也是对我国改革开放30年乡镇行政管理体制改革的认真反思，只有顺应改革发展趋势，把握内在规律，才能在农村真正建设有利于农村发展的服务型政府。
一、全面取消农业税为乡镇行政管理体制改革提供了内动力
建国后，从农村汲取发展资源的思路使农村“养”的负担十分沉重。国家制定的优先发展重工业的政策也使国家工业化的资金主要来源于农业生产剩余。这样，“以农养政”和“以农补工”的格局，形成了整个国家的资源输送渠道和模式。“以农养政”的模式以公共权力的强制性为基础，在有的农村地区导致了乡镇干部与农民之间关系的紧张。
改革开放后，我国进行了多轮行政体制改革，但是在乡镇一级成效并不明显，其难点是职能转变和人员分流，而根本原因是缺乏内在动力，尤其是来自经济方面的压力。“以农养政”的模式一直延续至2006年1月1日从制度上全面取消农业税。全面免征农业税使我国实行了2600年的农业税告结，作为农村生产关系的一次重大变革，取消农业税是建国以来继、家庭联产承包责任制后我国农村改革的一次具有划时代意义的重大举措，对农村上层建筑和经济体制的变革和完善，以及国家与农民的关系必然产生重大而深远影响。取消农业税使乡镇行政管理体制不适应农村发展的方面显现出来，给基层政府改革提供了外在压力和内在动力。它促成农村行政管理必须以“善政养民”为政府唯一合法的目标，即基层政府必须顺应对农产品收益进行的重新分配，通过自身改革，提高行政效能，改善农业生产的宏观环境，促进农村生产力的发展。政府由原来农村经济发展的推动者转变为服务者，围绕提供廉价优质的公共物品和进行高效的社会管理来再造服务型和责任型政府，是对农村行政管理角色的回归。这种对“善政养民式”的政府合法性追求，为转换基层政府职能，精简乡镇机构和财政供养人员创造了条件。
二、取消农业税后乡镇行政管理体制面临的严峻挑战
1、县乡财政收入减少，乡村债务化解难度加大，组织功能弱化，公益事业发展困难。这是取消农业税后最直接和首先遇到的问题。事实上，如果不取消农业税，由财政困难导致组织功能弱化的问题依然会产生，这是基于乡镇政府职能转变滞后的必然结果，取消农业税无非加速了这一结果的到来，它迫使乡镇思考今后的政府改革问题。从乡镇财权与事权的状况分析，“政府主导型”的发展模式，使农村基层政府承担了过多的事务，所谓“上面千条线，下面一根针”，教育、医疗卫生、社会治安和计划生育工作的难度和成本比过去增加；而财政收入上移，支出责任下放的分配，却使乡镇财政收入与事权的扩大不同步，乡镇财政状况十分拮据，甚至逐渐大面积地发生赤字。因为取消农业税基本切断了过去农村基层社会事业建设的重要资金来源，至使乡级财政形势严峻，旧账不能归还，新的赤字还在发生，财政难以为继。值得一提的是，废除农业税，被取消的不仅仅是农业税本身，还有和农业税有关的“搭车”收费。按照财政部全国农村税费改革办公室的统计，这笔资金起码在1600—1800亿元左右，至少是农业税的3倍。财政困难导致农村基层政府的服务能力弱化，政府的公共服务职能不能满足农村群众日益增长的社会公共服务的需求，无力为公共事务如社会治安、水利设施等投入基本的力量，无法满足农民的生产生活需要，公共服务的质量与人们的期望有相当的差距。
2、乡镇机构设置不合理，人员难分流，运转效率低。乡级财政紧张，直接结果是养不起人，发不出工资，在取消农业税后这个问题更为突出。世界绝大多数国家只有中央、省、县三级政府，而我国却有中央、省、地(市)、县、乡(镇)五级政府。乡镇一级，党委、人大、政府、政协、共青团、妇联、人武部等各种组织一应俱全。此外，还有财政所、民政所、司法所、派出所、农经站、农技站、农机站、水管站、土管站、乡镇企业办公室、文化站、广播电视站等七站八所。“生之者寡，食之者众”使农村行政管理机构的正常运转发生困难。为减少乡镇行政支出成本，许多地方开始了乡镇合并，但是，合并后的乡镇又不得不面临另一难题，就是乡镇管辖区域面积扩大，在贫困山区由于路远和交通不便，客观上损害了农民获得公共资源的机会，读书和看病的困难短时间内难以完全解决。人员分流是乡镇机构改革中最难的，一方面无处分流，另一方面即使能够分流，由于乡镇财政拮据也难于补偿，人员不愿走、政府补不起的问题不解决，农村政治经济体制的改革就无法深入。
3、乡镇工作人员的思维方式和工作方式不适应新形势、新任务的要求。取消农业税后，传统的农村管理体制、运行机制和干部思想受到了强烈的冲击，旧的工作内容已经改变，新的工作方式尚未形成，面对新形势，不少乡村干部感到茫然和无所适从。在“以农养政”时代，乡镇人员的大部分精力用于收取税费、催收粮款。取消农业税后，政府致力于建设服务型政府，作为服务主体的乡镇干部必须具备一技之长和过硬的富民本领，才可能提供满足农民需求的服务，但是，由于诸多原因，贫困地区的乡镇干部大多能力欠缺，普遍感到“管理无门、服务无路、引导无方、工作无劲”，不知道今后“乡镇应该干什么?怎么干?”无论思维方式还是工作方式都显得力不从心。
三、深化我国乡镇行政管理体制改革的路径
要解决全面取消农业税引发的一系列问题，释放农业生产发展潜力，结合建设社会主义新农村工作的深入推进，对乡镇行政管理体制进行整体性制度创新，增强行政管理职能的服务性、责任性和参号陛，这是我国乡镇行政管理体制改革的必然趋势的要求。事实上，也只有通过上层建筑的适应性调整才能巩固改革开放30年来农村经济基础变革的成果，从制度上为农村生产力的进一步发展提供条件，从根本上解决农村社会存在的矛盾和问题。
1、以农村经济发展为支撑，为乡镇行政管理体制改革夯实物质基础。建设服务型政府需要政府自身具有较强的整合社会资源和调动公共资源的能力，因为政府是责无旁贷的社会公共产品和公共服务的提供主体，要加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为农村群众生活和参与社会经济、政治、文化、活动提供保障和创造条件。乡镇政府如何才能履行好这些职能呢?
农村人口众多、经济社会发展滞后是我国当前的一个基本国情。乡镇政府处在农村工作的第一线，在我国经济社会发展总体上已经进人以工促农、以城带乡的新阶段，只有加快建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村，带领群众脱贫致富，政府职能的履行才能落到实处。基于此，政府首要的任务，就是在尊重农民意愿的基础上，对农村的发展进行科学规划，寻找农村经济发展的切人点和生长点，尤其要通过产业政策、区域规划、科技示范，提供及时准确的市场信息等多种方式来引导结构调整，加快农村城镇化、工业化的步伐，提高农业的产业化经营水平以及农村科技水平，拓宽农民增收的空间，挖掘农民增收的潜力，保证农业生产的稳定发展和农民收入的持续提高。
2、深化以职能转变为核心的乡镇政府管理体制改革。2000年3月2H，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》后，政府和学界就轰轰烈烈地讨论农村行政体制改革，可至今从实际情况看，乡镇机构改革仍处于试点阶段，尚未全面推进。取消农业税是农村分配关系和经济利益的调整，也是农村基层行政管理体制改革的推动力。基层行政管理体制改革主要有三方面：一是转变政府职能。就是按照建立服务型、责任型和参与型政府的要求，重新界定乡镇政府职能，从发展型政府转变为公共服务型政府，注重对农村公共产品的提供和社会事业发展的支持，注重农村社会发展战略的制定和实施，基本公共服务体系的确立，社会发展的公平性和效率，以及农村社会预警和应急机制的建立等，削弱、淡化、转移、合并那些与农村经济社会发展不相适应的职能，处理好国家、市场、农民的关系。这是行政管理体制改革的核心。二是优化政府机构。要在确保社会稳定的前提下严守乡镇机构编制只减不增，积极稳妥地推进机构改革，切实加强行政管理部门社会管理和公共服务的职能，创新乡镇事业站所的运行机制，妥善安排分流人员，解决高成本、低效能的问题。三是提高乡镇公务员队伍的整体素质。从“以农养政”时代向农民收取税费的角色，转变为“善政养民”时代服务者的角色，需要提高乡镇公职人员的服务能力，为此，应完善对公职人员的选任和考核评价机制，推行上级考核和社会公众评议的双重机制，让农民拥有按法定、民主的程序选举和评价公职人员的权利，使考评对象始终“对下负责”，服务于农民，真正成为农民利益的人和维护人。
乡镇行政体制改革的关键是转变政府职能，目标是建设服务型政府。乡镇政府的主要职能是落实国家政策、严格依法行政、做好市场监管、发展乡村经济、文化和社会事业、提供公共服务、维护社会稳定。应借助取消农业税带来的改革助推力，推进职能转变，全面提高政府服务农村经济社会发展的能力。
3、完善县乡财政管理体制，建立农村公共财政体制。取消农业税后，乡镇机构在无法向下汲取资源的情况下，会为了获得更多的上级财政支持和转移支付，“对上负责”而不“对下负责”，对此，必须规范和完善财政体制，解决乡镇财政收支的巨大缺口和巨额债务，保证免税的好处真正使农民受益。一是要进一步加大转移支付的额度和力度。对取消农业税后形成的财政缺口，应及时足额地通过财政转移支付方式予以补齐。除保证用于县乡基层组织以及农村义务教育、计划生育、农村优抚和五保户供养等方面需要的转移支付资金外，还要加大对乡镇承担的社会公共产品的转移支付力度，避免过多的资金用于养机构养人，提高转移支付资金的效益。二是要按照属地化原则。明确界定各级政府的“事权”和“财权”。提高乡镇财政的分配比例，保障取消农业税后乡镇人员应有的行政成本的开支。三是要建立公共财政体制。公共财政应以农村的公共需要为前提，要有利于推动农村行政管理部门公共服务机制的形成，确保财政支出主要用在民生问题上。
农村合作社税务制度篇6
论文摘要：全面取消农业税是一个由“以农养政”到“善政养民”的政策进步，它使我国农村行政管理体制面临前所未有的挑战。为推进农村综合改革，巩固经济社会改革的成果，根本解决农村存在的矛盾和冲突．推进新农村建设，需要对乡镇行政管理体制进行整体性制度创新，建立服务型、责任型和参与型的基层政府。
中央在全国农村全面取消农业税整整三年，它带来的影响和挑战已成为政府和学界强烈关注的问题，在减轻农民负担、促进干群关系改善、维护农村社会稳定上意义重大，但同时也使县乡村三级特别是乡村两级收人大幅度减少，给乡镇行政管理提出了新要求。基层政府如何适应取消农业税带来的新情况、新问题、新挑战，在本级财政收入减少的情况下，切实改善广大农村群众的民生现状，保障农民享受充足优质的公共服务，这不仅是社会主义新农村建设中正在研究和解决的重要课题，也是对我国改革开放30年乡镇行政管理体制改革的认真反思，只有顺应改革发展趋势，把握内在规律，才能在农村真正建设有利于农村发展的服务型政府。
一、全面取消农业税为乡镇行政管理体制改革提供了内动力
建国后，从农村汲取发展资源的思路使农村“养”的负担十分沉重。国家制定的优先发展重工业的政策也使国家工业化的资金主要来源于农业生产剩余。这样，“以农养政”和“以农补工”的格局，形成了整个国家的资源输送渠道和模式。“以农养政”的模式以公共权力的强制性为基础，在有的农村地区导致了乡镇干部与农民之间关系的紧张。
改革开放后，我国进行了多轮行政体制改革，但是在乡镇一级成效并不明显，其难点是职能转变和人员分流，而根本原因是缺乏内在动力，尤其是来自经济方面的压力。“以农养政”的模式一直延续至2006年1月1日从制度上全面取消农业税。全面免征农业税使我国实行了2600年的农业税告结，作为农村生产关系的一次重大变革，取消农业税是建国以来继、家庭联产承包责任制后我国农村改革的一次具有划时代意义的重大举措，对农村上层建筑和经济体制的变革和完善，以及国家与农民的关系必然产生重大而深远影响。取消农业税使乡镇行政管理体制不适应农村发展的方面显现出来，给基层政府改革提供了外在压力和内在动力。它促成农村行政管理必须以“善政养民”为政府唯一合法的目标，即基层政府必须顺应对农产品收益进行的重新分配，通过自身改革，提高行政效能，改善农业生产的宏观环境，促进农村生产力的发展。政府由原来农村经济发展的推动者转变为服务者，围绕提供廉价优质的公共物品和进行高效的社会管理来再造服务型和责任型政府，是对农村行政管理角色的回归。这种对“善政养民式”的政府合法性追求，为转换基层政府职能，精简乡镇机构和财政供养人员创造了条件。
二、取消农业税后乡镇行政管理体制面临的严峻挑战
1、县乡财政收入减少，乡村债务化解难度加大，组织功能弱化，公益事业发展困难。这是取消农业税后最直接和首先遇到的问题。事实上，如果不取消农业税，由财政困难导致组织功能弱化的问题依然会产生，这是基于乡镇政府职能转变滞后的必然结果，取消农业税无非加速了这一结果的到来，它迫使乡镇思考今后的政府改革问题。从乡镇财权与事权的状况分析，“政府主导型”的发展模式，使农村基层政府承担了过多的事务，所谓“上面千条线，下面一根针”，教育、医疗卫生、社会治安和计划生育工作的难度和成本比过去增加；而财政收入上移，支出责任下放的分配，却使乡镇财政收入与事权的扩大不同步，乡镇财政状况十分拮据，甚至逐渐大面积地发生赤字。因为取消农业税基本切断了过去农村基层社会事业建设的重要资金来源，至使乡级财政形势严峻，旧账不能归还，新的赤字还在发生，财政难以为继。值得一提的是，废除农业税，被取消的不仅仅是农业税本身，还有和农业税有关的“搭车”收费。按照财政部全国农村税费改革办公室的统计，这笔资金起码在1600—1800亿元左右，至少是农业税的3倍。财政困难导致农村基层政府的服务能力弱化，政府的公共服务职能不能满足农村群众日益增长的社会公共服务的需求，无力为公共事务如社会治安、水利设施等投入基本的力量，无法满足农民的生产生活需要，公共服务的质量与人们的期望有相当的差距。
2、乡镇机构设置不合理，人员难分流，运转效率低。乡级财政紧张，直接结果是养不起人，发不出工资，在取消农业税后这个问题更为突出。世界绝大多数国家只有中央、省、县三级政府，而我国却有中央、省、地(市)、县、乡(镇)五级政府。乡镇一级，党委、人大、政府、政协、共青团、妇联、人武部等各种组织一应俱全。此外，还有财政所、民政所、司法所、派出所、农经站、农技站、农机站、水管站、土管站、乡镇企业办公室、文化站、广播电视站等七站八所。“生之者寡，食之者众”使农村行政管理机构的正常运转发生困难。为减少乡镇行政支出成本，许多地方开始了乡镇合并，但是，合并后的乡镇又不得不面临另一难题，就是乡镇管辖区域面积扩大，在贫困山区由于路远和交通不便，客观上损害了农民获得公共资源的机会，读书和看病的困难短时间内难以完全解决。人员分流是乡镇机构改革中最难的，一方面无处分流，另一方面即使能够分流，由于乡镇财政拮据也难于补偿，人员不愿走、政府补不起的问题不解决，农村政治经济体制的改革就无法深入。
3、乡镇工作人员的思维方式和工作方式不适应新形势、新任务的要求。取消农业税后，传统的农村管理体制、运行机制和干部思想受到了强烈的冲击，旧的工作内容已经改变，新的工作方式尚未形成，面对新形势，不少乡村干部感到茫然和无所适从。在“以农养政”时代，乡镇人员的大部分精力用于收取税费、催收粮款。取消农业税后，政府致力于建设服务型政府，作为服务主体的乡镇干部必须具备一技之长和过硬的富民本领，才可能提供满足农民需求的服务，但是，由于诸多原因，贫困地区的乡镇干部大多能力欠缺，普遍感到“管理无门、服务无路、引导无方、工作无劲”，不知道今后“乡镇应该干什么?怎么干?”无论思维方式还是工作方式都显得力不从心。
三、深化我国乡镇行政管理体制改革的路径
要解决全面取消农业税引发的一系列问题，释放农业生产发展潜力，结合建设社会主义新农村工作的深入推进，对乡镇行政管理体制进行整体性制度创新，增强行政管理职能的服务性、责任性和参号陛，这是我国乡镇行政管理体制改革的必然趋势的要求。事实上，也只有通过上层建筑的适应性调整才能巩固改革开放30年来农村经济基础变革的成果，从制度上为农村生产力的进一步发展提供条件，从根本上解决农村社会存在的矛盾和问题。
1、以农村经济发展为支撑，为乡镇行政管理体制改革夯实物质基础。建设服务型政府需要政府自身具有较强的整合社会资源和调动公共资源的能力，因为政府是责无旁贷的社会公共产品和公共服务的提供主体，要加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为农村群众生活和参与社会经济、政治、文化、活动提供保障和创造条件。乡镇政府如何才能履行好这些职能呢?农村人口众多、经济社会发展滞后是我国当前的一个基本国情。乡镇政府处在农村工作的第一线，在我国经济社会发展总体上已经进人以工促农、以城带乡的新阶段，只有加快建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村，带领群众脱贫致富，政府职能的履行才能落到实处。基于此，政府首要的任务，就是在尊重农民意愿的基础上，对农村的发展进行科学规划，寻找农村经济发展的切人点和生长点，尤其要通过产业政策、区域规划、科技示范，提供及时准确的市场信息等多种方式来引导结构调整，加快农村城镇化、工业化的步伐，提高农业的产业化经营水平以及农村科技水平，拓宽农民增收的空间，挖掘农民增收的潜力，保证农业生产的稳定发展和农民收入的持续提高。
2、深化以职能转变为核心的乡镇政府管理体制改革。2000年3月2H，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》后，政府和学界就轰轰烈烈地讨论农村行政体制改革，可至今从实际情况看，乡镇机构改革仍处于试点阶段，尚未全面推进。取消农业税是农村分配关系和经济利益的调整，也是农村基层行政管理体制改革的推动力。基层行政管理体制改革主要有三方面：一是转变政府职能。就是按照建立服务型、责任型和参与型政府的要求，重新界定乡镇政府职能，从发展型政府转变为公共服务型政府，注重对农村公共产品的提供和社会事业发展的支持，注重农村社会发展战略的制定和实施，基本公共服务体系的确立，社会发展的公平性和效率，以及农村社会预警和应急机制的建立等，削弱、淡化、转移、合并那些与农村经济社会发展不相适应的职能，处理好国家、市场、农民的关系。这是行政管理体制改革的核心。二是优化政府机构。要在确保社会稳定的前提下严守乡镇机构编制只减不增，积极稳妥地推进机构改革，切实加强行政管理部门社会管理和公共服务的职能，创新乡镇事业站所的运行机制，妥善安排分流人员，解决高成本、低效能的问题。三是提高乡镇公务员队伍的整体素质。从“以农养政”时代向农民收取税费的角色，转变为“善政养民”时代服务者的角色，需要提高乡镇公职人员的服务能力，为此，应完善对公职人员的选任和考核评价机制，推行上级考核和社会公众评议的双重机制，让农民拥有按法定、民主的程序选举和评价公职人员的权利，使考评对象始终“对下负责”，服务于农民，真正成为农民利益的人和维护人。
乡镇行政体制改革的关键是转变政府职能，目标是建设服务型政府。乡镇政府的主要职能是落实国家政策、严格依法行政、做好市场监管、发展乡村经济、文化和社会事业、提供公共服务、维护社会稳定。应借助取消农业税带来的改革助推力，推进职能转变，全面提高政府服务农村经济社会发展的能力。
3、完善县乡财政管理体制，建立农村公共财政体制。取消农业税后，乡镇机构在无法向下汲取资源的情况下，会为了获得更多的上级财政支持和转移支付，“对上负责”而不“对下负责”，对此，必须规范和完善财政体制，解决乡镇财政收支的巨大缺口和巨额债务，保证免税的好处真正使农民受益。一是要进一步加大转移支付的额度和力度。对取消农业税后形成的财政缺口，应及时足额地通过财政转移支付方式予以补齐。除保证用于县乡基层组织以及农村义务教育、计划生育、农村优抚和五保户供养等方面需要的转移支付资金外，还要加大对乡镇承担的社会公共产品的转移支付力度，避免过多的资金用于养机构养人，提高转移支付资金的效益。二是要按照属地化原则。明确界定各级政府的“事权”和“财权”。提高乡镇财政的分配比例，保障取消农业税后乡镇人员应有的行政成本的开支。三是要建立公共财政体制。公共财政应以农村的公共需要为前提，要有利于推动农村行政管理部门公共服务机制的形成，确保财政支出主要用在民生问题上。
农村合作社税务制度篇7
李本贵认为，建立现代农村金融体系是我国实现新农村发展战略目标的重要保障，农村金融也是未来进一步放开搞活农村经济的推动力量。现阶段我国农村范围内的金融服务存在着金融企业介入少、金融产品缺乏、农民贷款难等一系列问题，这些问题的出现与目前我国农村的土地制度和金融企业市场化运作体制有着很大的关联。在农民融资方面，由于现行的土地承包制度有关规定的限制，农民的承包土地和在宅基地上建设的房屋由于产权的原因不能用于抵押和转让，导致农民在农业生产和生活中需要贷款时，没有财产可以用于贷款担保，农民融资非常困难。虽然目前我国的农村信用社对农民可以提供信用贷款这种融资方式，但是出于避让风险和降低成本的考虑，农村信用社在实际操作中通常会选择对贷款额度较低的农民采取提高贷款利率的方式来规避贷款风险和扩大收益，而这直接加大了目前农民融资的成本。
按照目前我国的金融机构布局，在农村地区的金融机构主要有中国农业银行、中国工商银行等国有商业银行和农村信用社、邮政储蓄等金融机构。与近年来我国城市金融企业快速发展态势相反，各商业银行在农村地区的贷款等金融业务呈现出逐年下降的趋势，而且商业银行的营业网点出现了从乡镇向县一级地区收缩的现象。目前，在我国农村只有农村信用社全面开展了农村信贷业务。这其中的原因，主要是我国实施金融体制改革后，银行等金融机构大都实行了商业化经营，由于在农村开展金融业务具有点多面广、数额少、业务风险大等不利因素，很多国有商业银行从经营收益和减少经营风险考虑，不愿意在农村地区开展贷款等金融业务。同样的原因，也导致我国农村的涉农保险业务近年来进展缓慢。
为鼓励金融机构在农村开展业务，促进农村金融服务发展，财政部、国家税务总局在20*年相继出台了《财政部、国家税务总局关于试点地区农村信用社税收政策的通知》和《财政部、国家税务总局关于进一步扩大试点地区农村信用社有关税收政策问题的通知》文件，规定自20*年1月1日起（第二批自20*年1月1日起），对中西部地区改革试点的农村信用社暂免征收企业所得税，对全国其他地区改革试点的农村信用社，减半征收企业所得税。文件同时明确，对中西部改革试点地区所有农村信用社按3%的优惠税率征收营业税。此后，国家又于20*年出台了《财政部、国家税务总局关于延长试点地区农村信用社有关税收政策期限的通知》，将农村信用社所得税优惠政策的优惠期限分别延长至20*年底和2009年底。为了鼓励保险公司在农村地区开展涉农保险，财政部、国家税务总局还出台了税收优惠政策，对从事涉农保险的保险机构免征营业税。
李本贵表示，近年来国家出台的税收优惠政策在降低金融机构营运成本，促进金融机构农村业务的开展等方面起到了一定的推动作用。但是由于农村金融服务的快速发展涉及土地、财政、金融等诸多领域，需要各方面政策协调配合，仅依靠税收优惠政策，取得的收效是有限的。*届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对农村土地制度进行改革，并且明确将加快农村金融体制建设，从土地和金融两方面在国家基本政策的层面为农村金融服务的改善和未来的快速发展奠定了坚实的基础。
农村合作社税务制度篇8
自2007年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社法》实施以来，我国农民专业合作社的数量得到快速增长，根据农业部统计，截至2009年底，全国在工商行政管理部门依法登记注册的农民专业合作社达24．64万家，共计入社农户2100万户，占全国农户总数的8．2%。［1］而且，专业合作社涉及的产业越来越广，服务的内容越来越深入。应该说近几年农民专业合作社已成为农业经营体制改革的创新亮点，在推进社会主义新农村建设、提高农民收入等方面发挥了突出的作用。为进一步促进农民专业合作社快速健康发展，各有关部门和地方各级人民政府相继制定了一系列扶持政策。各级财政的扶持资金规模逐年加大;财政部、国家税务总局进一步明确了农民专业合作社的税收优惠政策;银监会、农业部联合发文颁布了多项支持农民专业合作社发展的金融政策;商务部、财政部、农业部联合发文开展了“农超对接”的试点工作，使合作社的农产品可以直供城市连锁超市;湖北、江苏、陕西、黑龙江、辽宁、湖南、山东等省份陆续出台了一系列促进农民专业合作社发展的地方法规和政策，为我国农民专业合作社的健康快速发展创造了良好的制度环境。①但从总体上看，由于我国二元经济的存在，农村建设与农业发展面临一系列的瓶颈问题，农民在各类市场经济参与群体中处于弱势地位，农民专业合作社仍处于发展的初级阶段，各项支持政策也处于不断补充完善之中。近年来，税收在促进农民专业合作社发展方面的作用愈发突出，但现行税收政策存在诸多问题，政府应在充分调研的基础上，借鉴发达国家先进经验，进一步优化税制，为促进农民专业合作社的发展提供强有力的政策支持。
二、国内外农民专业合作社相关税收政策综述
(一)国内相关税收政策
1．流转税方面我国适用于农民专业合作社的相关税收政策在流转税上体现得比较多，主要有:《财政部、国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》(财税［2008］81号)规定:对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品，视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税;对农民专业合作社向本社成员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机免征增值税;增值税一般纳税人从农民专业合作社购进的免税农业产品，可按13%的扣除率计算抵扣增值税进项税额。《财政部、海关总署、国家税务总局关于种子(苗)种畜(禽)鱼种(苗)和种用野生动植物种源免征进口环节增值税政策及2011年进口计划的通知》(财关税［2011］36号)规定:“十二五”期间对进口种子(苗)、种畜(禽)、鱼种(苗)和种用野生动植物种源免征进口环节增值税。营业税暂行条例规定:农业机耕、排灌、病虫害防治、植物保护、农牧保险以及相关技术培训业务，家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治，免征营业税。《财政部、国家税务总局关于对若干项目免征营业税的通知》(财税［1994］2号)规定:将土地使用权转让给农业生产者用于农业生产，免征营业税。《财政部、国家税务总局关于农村金融有关税收政策的通知》(财税［2010］4号)规定:对金融机构农户小额贷款的利息收入，免征营业税;对金融机构农户小额贷款的利息收入在计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额;对农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、由银行业机构全资发起设立的贷款公司、法人机构所在地在县(含县级市、区、旗)及县以下地区的农村合作银行和农村商业银行的金融保险业收入减按3%的税率征收营业税;对保险公司为种植业、养殖业提供保险业务取得的保费收入，在计算应纳税所得额时，按90%比例减计收入。消费税暂行条例规定:农用拖拉机、收割机和手扶拖拉机专用轮胎不属于应征消费税的“汽车轮胎”范围，不征收消费税。［2］
2．所得税及其它税种方面中华人民共和国企业所得税法及实施条例规定:从事农、林、牧、渔业项目的所得，可以免征、减征企业所得税;从事灌溉、农产品初加工、兽医、农技推广、农机作业和维修等农、林、牧、渔服务业项目的企业免税;从事花卉、茶及其他饮料作物和香料作物种植、海水养殖、内陆养殖的所得税减半征收;《国家税务总局关于贯彻＜中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见＞落实有关税收优惠政策的公告》规定:农民取得的农业特产所得和从事种植业、养殖业、饲养业、捕捞业的所得，不缴纳个人所得税;农民销售自产农产品的所得，不缴纳个人所得税。此外，《财政部、国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》(财税［2008］81号)规定:对农民专业合作社与本社成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同，免征印花税;《关于调整房产税和土地使用税具体征税范围解释规定的通知》(国税发［1999］44号)规定:对农林牧渔业用地和农民居住用房屋及土地，不征收房产税和土地使用税。［2］
(二)国外相关税收政策西方发达国家大都将农业作为整个国民经济的基础，各方面的农业制度比较完善，已形成一套完整和成熟的农业保护政策与实施体系，其政策措施是全方位和多层次的。农业税收优惠政策同政府的其他农业政策相互协调一致，构成了对农业合作经济的保护体系。考虑到农业保护的重要性与特殊性，美国无论是联邦政府还是地方政府，均设有专门针对农业的税收法规，例如:农场主可以从当年收入中扣减提前购买下年度农业生产物资支出的办法来减少应税收入;农场主用于土地开垦、水利建设、土壤保护的费用支出可在当年应纳税额中直接扣除;农场主出售拥有时间超过12个月的固定资产所得收益可按60%的比例获得税额减免;政府通过采用投资税减免、加速折旧等措施，对农业固定资本投资提供税收优惠，从而激励农场主追加对农业的资本投入。［3］德国是世界现代农业合作经济的发源地之一，100多年来，农业合作组织在德国得到了持续、规范的发展，政府对农业合作社十分照顾，各税种都规定了一些减免优惠政策。虽然德国政府每年征收的农业所得税仅占全部所得税的0．82%，但各级政府每年给予农业的税收优惠额却占到全部税收优惠额的7．8%。［4］此外，多数发达国家通过在生产、流通等环节制定优惠税率、减免税基等政策，广泛吸引社会资金进入农业合作经济领域。②
三、我国农民专业合作社现行税收政策问题分析
(一)合作社承受“双重负担”《农民专业合作社法》明确赋予了农民专业合作社的市场主体地位，规定了合作社的办社原则、组织行为规范以及国家扶持政策，为专业合作社的健康发展提供了坚实的法律制度保障。但是，目前一般性公共财政支出还没有覆盖到农村地区，农村公共支出主要是由农民专业合作社承担，沉重的公共支出负担大大削弱了农民专业合作社的自我发展能力。同时，在我国税收法律体系中还没有将农民专业合作社单独认定为一类纳税主体，税收制度的设计没有充分考虑农民专业合作社的特殊性质，目前以经营项目为依据纳税使农民专业合作社既要承担公共支出又要负担纳税义务，客观上形成“双重负担”。实际上，如果要对农民专业合作社征税，那么合作社所在社区的公共支出就应由财政来负担;如果财政不来承担农民专业合作社所在社区的公共支出，那么就不应该对合作社征税。简而言之，在征税和不承担公共支出这两项任务中政府只能选择其一。［5］然而目前，政府既不承担农民专业合作社所在社区的公共支出，又要对合作社征税，这显然是不合理的，从某种角度来说农民专业合作社是在重复纳税。
(二)税收优惠政策体系存在缺陷根据《财政部国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》(财税［2008］81号)，农民专业合作社享有四点税收优惠，但是1994年税制改革的结果造成:税收收入额较大的、征收成本较低的税种，划归为中央税或者中央和地方共享税;而税收收入额较小，且征收成本较高的小税种税收收入，成为县乡财政收入的主要来源。这使得税收优惠的效果以及地方财政支持合作社发展的力度大打折扣。此外，自2009年以来，与农民专业合作社有关的税收文件达30多项，涉及十几个税种，涉及的内容包括:涉农贷款、种子、机械、农产品初加工等，文件的文号有“财税发”、“财关税”、“国家税务总局公告”等。③可见，目前有关支持农民专业合作社发展的税收政策虽然较多，但散见于相关文件中，很不系统，且稳定性差，表现出一定的应急性和盲目性，甚至有的税收优惠措施只是为了响应每年的中央或政府文件精神而出台，政策的实施力度不强，效果不好。
(三)合作社所得税政策不完善虽然2008年的企业所得税法及其实施条例明确规定了农林牧渔业的税收优惠政策，但是缺少促进投资现代农业及农村基础设施建设的相关优惠政策。目前我国对农业的投资仍然以政府财政资金为主，要想鼓励农民和更多社会力量投资新农村与现代农业，政府必须制定一系列促进农业投资的税收优惠政策，切实提高农业投资回报率。［6］另外，2010年，农民工资性收入已经占到其家庭人均纯收入的40%。随着农村劳动力逐渐更多的转移到第二、三产业中去，农民家庭的工资性收入还会逐渐增加。［7］在我国现行个人所得税法中，对农民从事种植业、饲养业、养殖业、捕捞业取得的所得和销售农业特产所得免征个人所得税，为支持社会主义新农村建设及农民专业合作社的发展，同时考虑到目前城乡收入差距较大，所以本文建议对于农民在合作社的工资性收入也应免征个税。
(四)合作社农民的间接税负较重间接税具有可转嫁性，通常情况下农民虽然不是间接税的纳税人，但作为最终消费者他们在购买日用生活品和各种生产资料时，都会与城镇居民一样负担到部分间接税。当前农民承担的主要间接税包括:一是购买日常生活用品需承担的增值税;二是消费烟酒、摩托车、汽柴油等应税消费品需承担的消费税;三是接受与生活密切相关的劳务活动如邮电通讯、交通运输、金融保险等服务时承担的营业税;四是为从事生产活动购进农业生产资料(如农机农具、农膜等)却无法抵扣的增值税进项税;五是作为增值税、消费税、营业税的负税人同时需负担的城市维护建设税;六是负担进口商品的关税、增值税和消费税;此外，农产品的出口退税，实际全部流入了收购农产品的外贸企业，农业生产者并没有获得真正优惠。目前我国的税制结构是以间接税种为主，而收入水平较低的农民承担的间接税负却长时期高于城镇居民的间接税负(见图1)，这违背了量能课税的原则，不利于政府实现缩小城乡收入差距和减轻农民负担的政策目标，［8］对农民专业合作社的健康持续发展产生了明显的消极作用。
四、促进我国农民专业合作社发展的涉税政策建议
(一)完善合作社增值税优惠政策首先，在农产品生产领域让农民专业合作社生产的农产品不包含增值税。因为依据现行税法的规定，农业生产者销售自产农产品免缴增值税，这就导致农民外购生产资料的进项税额无法抵扣，从而由农民自己承担。要实现这一目的，一是需要对农资生产企业外购的用于生产农资的原材料给予退税，保证生产用原材料不含增值税，同时农业生产资料在销售时予以免税;二是对农业生产资料在批发和零售环节免征增值税;三是将免征增值税政策与价格控制措施有机结合，避免免税政策的优惠利益，因为农业生产资料价格的上涨而被生产、批发或零售企业截留;四是对农民购进的生产资料所含的增值税进项税额给予退税。第二，从我国国情出发，增加农产品的注释品种，最大限度地将以农产品为原料的加工产品列入税收优惠范围，按13%的低税率征税，并按13%的比例计算抵扣进项税，从而大面积降低农产品加工业的税负。［9］第三，国家在制定农产品出口退税政策时应适当考虑提高农产品的出口退税率，同时对汇兑损失给予合理补贴，以减少农产品出口贸易逆差，提高农产品出口在我国出口贸易中的比重，增强我国农产品的国际市场竞争力。
(二)完善合作社所得税优惠政策为了鼓励和支持农民专业合作社向规模化、产业化发展，推动农产品向深加工和高附加值方向延伸，激励高新技术向农产品加工企业渗透，国家应适度降低农产品加工业的所得税税率;允许农产品加工业新增固定资产进行加速扣除;企业与科研院所合作进行农产品研发的支出、新技术新产品在农业基地的推广试验费用可在所得税前进行加计扣除。农合组织接收农民就业并依法为其缴纳社会保险的实行所得税优惠政策，对农民取得的工资性收入一律免征个人所得税。为鼓励企业、个人及其它社会组织投资于现代农业与农民专业合作社，对于无偿投资建设农村公益设施和向合作社捐款的单位及个人，其相应支出允许在税前全部扣除;在农村投资建设农业特色园区和农业产业化基地的单位与个人，其所获投资收益免予征税。
(三)健全会计核算，提高合作社财务管理水平目前，尽管农村经济合作组织规模普遍不大，财务核算不很复杂，但农合组织在财务管理上比较混乱，这与农村财会人员业务水平较低的现状密不可分，建议尽快推进和健全农村会计委派制，为有效税收管理打下基础。被委派的财会人员由乡镇政府财政部门经系统培训后统一管理，考虑到部分农合组织的经济业务量不大，政府可委派一人来兼任多村会计，轮流处理相关会计核算事务，对会计核算业务量较大的组织，则需委派专职财会人员担任业务核算及财务管理工作。同时，上级相关部门要帮助农民专业合作社建立健全财务管理制度，做好对其会计核算的监督与稽查工作，防止集体资产流失，保护农民权益不受侵害。
农村合作社税务制度篇9
为深入探讨农村税费制度改革的有关问题，中国社会科学院农村发展研究所邓小平农业思想研究课题组前不久召开了一次专题研讨会。参加这次研讨会的专家、学者有：中央财经领导小组的唐仁健、国务院研究室农村组的李炳坤和叶兴庆、农业部农村经济研究中心的朱守银、财政部财政科学研究所的苏明、中国社会科学院财贸经济研究所的何振一和阎坤。研讨会由中国社会科学院农村发展研究所副所长韩俊主持。现将研讨会的主要观点综述如下。
一、不同方式农村税费制度改革的探索
（一）不同方式的探索
1993年以来，为规范农村各种收费，减轻农民负担，全国大约有7个省的50多个县市进行了税费制度改革的探索，积累了不少经验。比较典型的方式有：①湖南省武冈市“费改税”的改革；②河北省正定县“公粮制”的改革；③安徽省太和县“税费合一”的改革；①河北省魏县“税费合一、人地分摊”的改革；⑤贵州省湄潭县“税费统筹”的改革；③湖北省枣阳市杨挡镇“土地负担大包干”的改革。
（二）以上几种方式的异同
总的来看，以上几种形式的改革都是综合性的，既涉及到确定证收的标准，又涉及到征收的方式，也涉及到支出的监督管理等方方面面，只是各自的侧重点有所不同。农村税费制度改革的目的概括起来讲有4个：一是减轻并稳定农民的负担，二是规范各种收费的管理，三是降低税费征管的成本（包括直接的征管成本和间接的社会成本），四是达到公平负担。从各地的实践看，达到这些目的涉及到这样几个问题：第一，是开征新的税种，还是将税和费合一？第二，是征收货币，还是征收实物？第三，是以地为税费负担主体，还是以人为税费负担主体？第四，如何稳定？第五，由谁证收？第六，何时征收？第七，如何减免？第八，如何监管？比较以上6种改革方式的异同，可以把这8个问题分为3类：
1.具有广泛一致性的问题。这包括税费的稳定、税费的减免、税费的监管3个问题。在税费的稳定问题上，所有的改革方式。致地确定·，税费，定三年不变”；在税费的减免问题上，也一致地确定对受灾的农户和农村的生活困难户予以照顾。在对税费的监管问题上尽管具体的方式有所区别，比如，有的把村提留转为乡镇对村的拨款，有的对村提留实行“村有乡管”，但在总的趋势上，所有的改革方式都加强了对税费使用的监管。
2．不一致但并非关键的问题。这包括税费征收主体和征收时间2个问题。在征收主体问题上，大多数试点采取了财政部门委托粮食收购等农产品流通部门在农民出售农产品时代扣税费的办法，但也有个别试点直接在乡镇粮站设点征收。在证收时间上，多数试点采取了分夏秋两季征收的办法，但也有几个试点采取了一季证清或一季、两季征收并存的办法。
3．存在重大分歧的问题。这包括税和费的关系、税费的形态和税费负担主体的选择3个问题。在税和费的关系上，只有湖南武冈采取设立新的税种的办法，其他试点部采取将税和费合并征收、然后再按其性质分流的办法。在税费的形态上，湖南武冈和湖北枣阳的杨挡采取货币形式，贵州湄潭采取实物形式，其他试点则采取实物与货币相结合的形式，但多以实物为主，只是对耕地过少或没有耕地的农户才征收代金。在税费负担主体的选择上，只有湖北杨挡以耕地为税费负担主体，其他试点均采取“人地结合”的办法，一般都是农业税收以土地为负担主体，而“三提五统”以人为负担主体。
（三）农村税费制度改革的成效
面临当前农民负担日趋加重的态势，一些地方在尚无全国统一政策要求的情况下，积极探索，率先改革农村税费制度，这种改革探索的精神是应当予以充分肯定的。这些改革不但都取得了一些成效，而且为下一步我国整个农村税费制度改革提供了有益的经验与启示。这些成效包1占：第一，减轻了农民的负担；第二，提高了农民负担的透明度；第三，壮大了集体经济实力；第四，促进了农村社会福利事业的发展；第五，改善了农村干群关系；第六，稳定了农村家庭承包经营制度。正因为取得了上面的成效，农村税费制度改革的试验得到了广大农民的拥护。杨地镇1998年5月对全镇29个行政村144户农民进行了抽样调查，结果是99％的农户对这项改革表示完全满意。
（四）农村税费制度改革的不足
从征收的方式看，现在各地进行的税费制度改革的思路大体有3种。第一，针对农民负担设立新的税种，其典型是湖南武冈。第二，将农民负担与现有的农业税收合并征收，其中，根据具体征收方式的不同可分为以征收实物为主的方式，其典型是河北正定；以征收现金为主的方式，其典型是湖北枣阳的杨挡；以征收实物与征收现金相结合的方式，其典型是安徽的太和和河北魏县。第三，将农民负担作为农业税附加征收，其典型是贵州湄潭等。这三种思路都存在一些不足。
1.税和费的性质不同，不能合并在一起。第一，农业税收和农村统筹资金的对证基础不同，不能简单合并。第二，各项农业税收的功能作用不同．也不能简单合并。我国长期以来对农业税实行增产不增税的政策．其主要作用是减轻农民负担，鼓励农民发展农业生产；农业特产税是对待定的农产品的征税，其主要作用是合理调节衣林牧渔各业收入，促进农业生产全面发展。将征收对象不同的税收合并，不利于发挥各自的调节作用。第三，税费合一并且一定几年不变，实际上是一种包税行为，违背了国家的有关税收法现。第四，有的地方只按土地分摊税收和乡统筹、村提留，从而加重了种地农民的负担。现行税法规定，除农业税按土地常年产量计征外，其他农业方面的税收都是行为税．没有应税行为的不纳税。“三提五统”也应根据农民纯收入的多少来核定。在各地的改革试验中，有的已经注意到这个问题，并有针对性地采取了措施。
2。乡统筹和村提留是性质不同的资金，也不能混在一起、乡镇“五统筹”的用途基本上是政府的职能行为，从本质上说是纯粹地向农民征收的税，但实际上又常常被称为为农民集体承办公益事业而收的费。乡统筹用于国家举办的为全体社会成员共同享受的公益事业，是社会共同需要的事务，属于典型的财政职能的内容。所以，“五统筹”从性质上讲属于财政性资金。村提留用于农民集体举办的，主要是为本村农民利益服务的公益事业，具有一定的排他性，大体上属于政府行为仅仅限于本村的范围，这部分资金有财政资金的性质。所以，总体上看，“三提留”从性质上讲主要属于集体资金。由于两种资金的性质不同，如果合并征收，就容易出现乡镇挪用、平调村集体资金的情况。
3.征收农业税附加有量的限制。按照现行的税法，附加不能超过正税的15％，但据统计，目前乡统筹费的数额已经接近农业税总额．很难成为附加。例如，1996年全国农民负担的乡统筹费为234.1亿元，而当年农业税为251亿元，前者为后者的93.3％。
4.设立新税种与现行税收制度有矛盾。在农村税费制度改革中设立的新税种，无疑属于地方税范畴。当前，在分税制体制下，中央税、地方税已经大致划分清楚，但地方对地方税享有哪些管理权限，并非十分明确。实际上，目前地方税的税权仍然过多地集中在中央，几乎所有的地方税税种的税法、条例以及大多数税种的实施细则，都是有中央制定和颁布的，地方只有征收管理权限及制定一些具体的征收办法和补充措施的权限。这为地方设立新税种设置了障碍。
5．折实征收容易受到粮价波动的影响。在折实征收的改革试验中，折实证收的实物（粮食）量是按照核定的负担总额和核定时的粮价或定购价折算出来的，而实物又要以出售时的市场价格出售以折成统筹资金的款项。在收购粮食以后，如果粮价上升，就会产生比按原粮价计算的税费总额多的一块资金，这块资金如何管理就成为新的问题。如果粮价下跌，实际的税费总额就会不足．那么，或者完成国家税收和定购粮任务无法保证，乡镇政府和村级组织不能提供充足的公共物品，村级集体经济组织不能顺利实现再生产；或者农民的负担又要增加，以保障完成上述职能。
二、农村税费制度存在问题的深层原因
（一）农村公共物品决策机制不能反映农村公共物品的需求状况，
现阶段农村公共物品供给与需求不适应，极易导致供给过度等问题。现行农村公共物品供给的特证有：①强制性。目前，农村公共物品大都是由各级政府和部门自上而下决策供应的，其供给总量和供给结构多数是由乡及乡以上组织以文件和政策规定的形式下达的，带有很强的指令性。②统一性。政府和部门决策供给的公共物品的供给程序和供给结构，对不同类型、不同条件、不同发展水平的地区，都是相同的，都是上级按统一要求下达的。③主观性。远离农村社区的各级组织不可能完全、准确地了解和掌握农民对农村公共物品的需求状况，因此往往根据各自“政绩”的需要做出供给的决策；同时，决策者也往往无法严格监督公共物品的供给过程，更无法准确地判断和比较公共物品供给的社会成本和社会收益。
现阶段农民对农村公共物品需求的特征有：①实用性。农民对公共物品的需求，都会根据各自的资源状况．以对自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境有利为条件。②多样性。由于农民有了流动和选择就业的权力．从事不同产业和不同工种的农民，对公共物品的需求是不同的；即使是从事同一产业如农业生产的农民，由于种植结构、劳动环节的不同，对公共物品的需求也是不同的。③安全性。即农村公共物品能够为农民提供高质量的服务、公平的市场环境、明晰的产权制度、严格的法律制度，以保证农民人身自由、生产活动、生活环境和私有财产的安全。④成本的可承受性。对农民来说，任何超越经济发展水平的公共物品供给，都会造成极大的浪费；任何超越农民实际承受能力的公共物品成本的分摊，都会遭到农民的反对。⑤决策的参与性。这不仅是因为农民有了私有的财产和行动的自由，而且是因为农民对其自己对公、共物品需求的数量、结构和承受能力比较了解。
从以上农村公共物品的供给和需求两方面的特征看，供给与需求之间很容易出现矛盾，不但公共物品的供给总量和结构不可能真正满足农民的实际需求，而且还可能超越农民的实际承受能力；由于供给的决策者分散在不同的权力机关，还容易出现各部门之间的相互攀比。
（二）对农村公共资源的使用过程监督不力
对农村统筹资金监督不力，主要原因在于：第一，预算外资金大部分分散在各行政事业单位，各单位作为被监督者对本单位的预算外资金的收支掌握完全信息，而审计和农民负担管理部门作为监督者对各单位的预算外资金的收支只掌握非常有限的信息。这样，监督者和被监督者信息不对称，增加监督努力的成本很高。第二，预算外资金的收支不向同级人民代表大会和村民报告，缺乏社会监督；而且，社会单个成员监督预算外资金的激励不足。单个成员去监督，监督的成本由自己承担，监督的收益却由本社区全体成员分享．因此，除极个别不做私人成本与私人收益比较、甘愿冒风险的成员去独自监督外，多数成员因激励不足而不去监督。
监督不足的结果是公共资源的使用效率低下。这主要表现在以下几方面：首先，部分公共资源用于维持提供公共物品的机构的运转，用于人头费开支。目前，多数地方乡级行政事业机构急剧膨胀，严重超编，因制度内财力不足，就向农民摊派。农民交钱没有买来公共物品提供机构的产品，而是买来公共物品提供矾构本身。第二，部分公共资源被挥霍浪费、贪污挪用。第三，部分公共资源被用于与农民无关或并非农民独享的事项，如道路、电话线路等。
（三）不清晰的农村集体产权制度为侵害农民的利益提供了可能
按照现行法律制度的规定，包括土他在内的集体资产属农村社区集体公有。在这种规定之下，农村集体资产的产权至少存在两方面的问题：一是集体资产究竟属于哪一级集体所有，实质上模糊不清；二是集体资产所有权的代表不明确。这种农村集体资产的产权制度必然造成以下后果：第一，自上而下的侵权行为不可避免。一方面，集体资产所有权出现上移的趋势。据调查，自农村改革以来，土地所有权属于村民小组的比例不断下降，而属于行政村及属于行政村与村民小组共有的比例不断上升。另一方面，农民承包经营集体资产的收益成为一种界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益区间”，并诱使各行为主体、尤其是拥有垄断行政权力的基层政府栩部门致力于获取这一块“公共利益”，最后形成对各权力主体比较有利的利益分配结沟二第二，农民承包经营集体资产的税、租、费的分配关系混乱。从理论上讲，集体所有的资产，由农民承包经营，农民只需要向资产所有者交纳租金（或称承包费），然后由资产所有者作为纳税主体向政府纳税，农民不应该与政府及其部门发生“费”的关系；农民向作为所有权主体代表的集体组织交纳的租金的标准．应由双方协商而定，而不应由所有权主体或上级政府单方面制定，更不应随意增加；社区范围内所需的公共物品的开支，应该由社区自治组织根据农民的承受能力和农民的意愿去解决。但实际情况是，农民不仅要无条件地承担各权力组织自上而下强制性分滩的公共物品的成本，而且要超社区范围向乡村集体组织交纳承包费、“三提五统”，还要向政府纳税，并且要承担来自上级各权力部门的乱收费、乱集资、乱摊派而无任何讨价还价的余地。
（四）农村基层组织管理出现“过度组织化”问题
在家庭承包经营体制长期不变的制度下，政府如何面对经营规模狭小的2．4亿农户，有效地实现其获取粮食和参与农业剩余分配的目标呢？事实上，政府实行的是强化农村基层政权组织和管理制度的制度安排：一是继承原有的农村基层组织管理框架，继续实行乡（镇）、村、组三级组织管理体制；二是直接将人民公社改为乡镇人民政府，使乡镇政府与乡镇集体经济组织合一，而且不断扩张其内设机构和干部队伍；三是逐步建立、健全上级部门在乡镇的派出机构，并不
断通过扩张权力，代表上级政府和部门完成各种政务性工作;四是通过行政手段将乡镇政府的政务性工作向村级组织分解下达，不断使村级组织的村务工作政务化;五是采取严格的“上级任命下级”和“下级服从上级”的组织管理规则和政绩考核制度，逐步形成了一套由政府综合管理、由部门分散管理的多目标管理格局，在政府与政府之间、部门与部门之间、政府与部门之间和政府与村组织之间形成了一个庞大的、自上而下的政绩考核体系。
这样一种农村基层组织和官埋的制度安排，虽然加强了农村基层组织的管理程度，但同时也产生了农村基层“过度组织化”的问题：一是农村基层组织机构林立，干部队伍庞大，人浮于事；二是农村基层出现了较为严重的政企不分、政经不分；三是农村基层各组织之间财权、事权不统一；四是在政府与农民的交易过程中，农村基层组织的运行成本大幅度提高，在上级政府和部门无法全部支付农村基层组织的管理费用时，向农民分摊这种成本就在所难免；五是在自上而下的政绩考核制度的约束下，受“升迁”和“增收”的双重驱动，农村基层组织很容易采取弄虚作假、虚报收入的做法，从而提高作为衡量农民负担标准的基础的人均纯收入的水平。
三、农村税费制度改革的思赂。
（一）农村税费制度改革应遵循的原则
1．要有利于稳定和减轻农民负担，为农村社会公共事业发展提供适度的资金来源。由于我自仍是一个发展中国家，在今后一个相当长的时期内，国家对农村兴办一些公益事业不能采取完全包下来的做法，而只能“靠两条腿走路”，即国家支持一点，向农民集资一点，这是符合我国国情的一个正确选择。农村税费制度改革的根本目的是整顿农村的分配秩序，坚决取消不合理的收费、集资和摊派，解决农民反映强烈的收费过多、过滥问题，逐步理顺农村的分配关系，把农民过重的负担降下来。
2．既要规范税费制度，又要照顾现实。一方面．市场经济从某种程度上说是一种法制经济，农村税费制度改革要充分体现这一要求。目前农村税费制度的主要弊端是“一事一费一制”，不符合市场经济规范化分配的要求，也不利于稳定和减轻农民负担。农村税费制度改革要实现税费制度的法制化、规范化，消除弹性政策，坚持依法管理，促进公平竞争。但是另一方面，从上面的分析可以看出，目前农村税费制度改革并没有十全十美的方案。最明显的是，“税”和“费”不论是合在一起征收还是分开征收，都有矛盾。对于把“费”中的乡统筹纳入税收，人们的看法比较一致；但是，对于把“费”中的村提留纳入税收，人们的看法并不一致。由于村提留与税的性质不同，二者很难合一：即使合一，也很难保证村提留能返还农村，农业特产税就是一个例子，该税收上来后并没有返还农业。然而，二者不合一，村提留就有可能成为一个“漏斗”，各方面都会打它的主意。
3.不能为农村其他改革设置障碍。农村税费制度涉及农村统筹资金制度、农业税收制度、粮食征购制度，这都是关系国家利益和农民利益的重大问题。因此，农村税费制度改革应该瞻前顾后，彼此促进，决不能因为其中一项内容的改革而影响其他改革。
（二）农村税费制度改革的方向
考虑到改革的现实可能性，农村税费制度改革宜以“费改税”为核心，与其他方面的改革配套进行。其主要依据是：第一，向农民筹集的资金，实质上是一种具有公共性质的资金，已经具有税收的一些性质。第二，税收要经过一定的立法程序，其最大的优点在于严格、规范；而收费则具有较大的弹性，缺乏内在的控制和约束机制。第三，“费改税”涉及面窄，改革的重点明确，即主要涉及乡统筹和村提留的改革，基本不影响现行农业税收政策的执行，也不对现行的粮食收购政策产生冲击，因而难度相对较小，便于实际操作，不但农民容易接受，而且为今后农业税制改革创造了条件。
（三）农村税费制度改革的对策选择
1．按照职业身份将农村居民分为几种类型，分别确定“费改税”的计税标准，做到公平税负。可将农村居民分为三类：农业户、兼业户、专门从事工商业的个体户和私营企业主。一般地讲，由于农业户的收人低于其他职业类型农户的收入，计税标准可低一些；而由于工商个体户和私营企业主的收入要高干前两类型农户的收入，计税标准可高一些。对干完全经营种植业的农户，还可根据土地面积的多少及其收益情况，再具体确定不同的计税标准。另外，为了稳定农民负担，也为了减轻征管工作量，上述税收负担可一定几年不变。对于一些困难户、遭受重大自然灾害的农户、优抚对象等，可酌情给予一定的税收减免，这实际上也是公平税负的一种必然要求。需要指出的是，由于我国各地农村的生产力发展水平差异很大，全国难以形成一个统一的“费改税”办法，应当允许各地制定不同的计税标准。
2．适当改革现行税制。从我国的国情出发，针对当前的！司题，应逐步建立起一套适应市场经济要求的既有全国统一、又有适度分散的政府间税权划分的新体制。具体的政策包括：一方面，中央税、共享税和全国统一实行的地方税主要税种，其税收立法权都要集中在中央，不得向地方分散。但地方拥有对地方税的征收管理权以及部分的政策调整权。这主要是指地方可在国家规定的范围内，选择或调整其地方税税率；甚至对一些地方小税种，如果征收成本高、征收数额小，地方有停征的权限。另一方面，地方也应拥有一定的税收立法权，即地方有权在全国统一征收的地方税以外，结合其实际情况，单独开征区域范围内的某些税种。就农村“费改税”而言，可考虑由省一级进行税收立法，县一级制订具体的实施细则。可以设想，将与农村经济密切相关的农业税、农业特产税、耕地占用税、契税划为乡级财政的主体税种；同时，将乡统筹和村提留改为“农村公益事业建设税”，也将其划为乡级财政的主体税种。
3．“费改税”的税收收入分为两部分，并实行严格的支出管理。“费改税”的税收收入应该分为两部分：相当干过去乡统筹部分的税收归乡镇政府所有，纳入乡镇财政预算范围，由乡镇财政结合其他资金进行统筹安排使用；相当于过去村提留部分的税收归村所有，其资金使用和财务状况必须纳入乡镇财政预算外资金管理。还需要特别指出的是，村级提留的使用在由乡镇财政管理的同时，还必须实行村务公开，即定期向村民公布财务状况，接受其监督。这是“费改税”的重要内容。如果村级财务管理混乱，脱离财政部门和村民的监督，“费改税”很难成功。
4.调整和清理农业的各项税收。在摸清现有耕地状况、重新评定常年产量的基础上确定
新的农业税税率。农业税是对粮、棉、油等大宗农产品生产征收的一种商品税。鉴于我国的工业化程度已有很大提高，粮食生产又是需要政府给予重点照顾的特殊环节，现行15.5％的税率确实太高，可调整为5％，但要足额征收。农业特产税税率1993年调整过，现在看是基本适度的，今后需要做的主要是清理，避免重复征税、按人口或田亩平摊。对于耕地占用税和契税，需要做的主要是扩大征收范围，调整征收标准，缩减优惠政策，完善征管办法。
5．改革乡镇行政管理体制。解决“三乱”问题的难点在乡镇及乡镇以上。因此，必须改革乡镇行政管理体制。这包括几个方面：一是精简机构和人员。目前，不少乡镇干部超编严重，有的地方甚至教师比学生还多，60％～80％的乡镇财政支出用于教师的工资。二是改革干部考核制度。乡镇的各种达标升级活动，往往是上级安排下来的。如果不改变现有体制，乡镇的干部会担心，如果抵制上级安排的任务，他们会被“穿小鞋”。三是改进工作方法。乡镇政府在向农民收取税费时，不能采取简单、粗暴的办法。四是乡镇政府要带头守法。乡镇政府不但不能“乱开口子”，还要加强对乡镇财务状况和资金使用情况的监督。
6．加快农村政治体制创新步伐。其目的是实现农村公共物品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，达到由社区内部对公共物品的需求来决定公共物品的供给。这就要求做到以下两点：第一，实行村务公开、政务公开，建立公共物品的需求表达机制和决策、监督机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现，并保证公共物品的提供和使用符合他们的意愿。这又进一步要求：①推进农村基层民主制度建设。可以在村民委员会制度和乡人民代表大会制度下，让农民充分反映其意见。②由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行投票表决，凡未经投票表决而动用本社区筹集到的公共资源的行为都是违法的。③增加公共资源使用的透明度，定期向群众公布收支情况。第二，改革社区领导人的产生办法。村级领导人和乡级领导人应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排。由于有选举约束，他们能够真正对本地选民负责，对社区负责，把自己的政绩做给本地选民看，把增进本地选民的利益放在首位。要有一套制度安排，使社区领导人相信，他们的当选与否完全取决于本地选民，而与其他任何因素无关。这样，社区领导人才敢于抵制来自外部的各种达标、升级活动，抵制各部门、各系统出台的收费规定。
农村合作社税务制度篇10
一个简单的制度经济学模型
制度经济学认为，制度是一种经济资源，它可以为人们提供有价值的服务。一方面制度使人类的经济交换行为在一系列共享的社会规范制约下成为稳定的和可预期的，从而减少了因非规范经济行为中的不确定性所带来的风险；另一方面，制度作为一种交易各方共享的社会规范，促进了人们之间的相互信任与合作，它使经济行为变成一种超越个体的集体行动，由此形成的规模经济和外部效果将大大降低交易成本。因此，制度也可以被看成是一种经济活动中必不可少的、交易各方共享的社会模式。但是，制度并不是一成不变的，它会随着社会经济的发展而变迁——新制度取代旧制度，新制度的供给可能是有效率的，也可能是“反动的”；变迁可能是自发的——需求诱导性制度变迁，也可能是国家主导的——强制性制度变迁。我国正在进行的农村税费改革就是一种国家主导的制度变迁！
在制度变迁中，参与变迁路径选择的社会力量形形。为了分析这“形形”与“路径选择”的关系，必须对这“形形”进行理论抽象，建立起简单的分析模型，这是经济学的惯用手法。现有文献提供的分析模型大约有两种，一种是决策模型，另一种是博弈模型，我们选择后者。在博弈模型中，参与制度变迁博弈的各种社会力量被概括为国家（治国者或执政者）、官员和公民，三方从各自的目标函数出发，都企图最大限度地发挥对制度变迁方向和路径的影响力，制度变迁的结果就是三方博弈均衡的结果。博弈模型的结构包括三个方面内容：
（1）三方的基本关系。国家是公共产品的供给者，公民是公共产品的需求者，官员是公共产品的生产者；公民通过纳税“购买”国家的公共产品，二者形成供求关系；国家又把生产公共产品的责任委托给官员，二者形成委托关系；官员负责把公共产品“销售”给公民，二者形成直接“买卖”关系。三方的这种经济关系构成一个国家的经济系统，也是一个国家政治系统的基础。
（2）三方有各自的目标函数。国家或治国者的目标函数是追求它的统治义理性的最大化，所谓义理性，按照马克斯·韦伯的说法，它“是‘符合命令——服从关系’的相应态度存在以及由此引发出与之相符的实际行为和二者相关程度的可能性”。通俗地说，治国者关心的是长治久安，尽可能持久而稳定地维持其政权的存在，尽可能扩大其统治的合法性基础。所以，国家一方面希望通过提供物美价廉的公共产品和减少官员“生产”、“销售”公共产品过程中的“舞弊”行为以争取公民的拥护，另一方面，又得小心翼翼地呵护官员的利益，以尽可能多地取得官员的支持。公民则希望尽可能多地获得物美价廉的公共产品，他们一方面追求更多、更好的公共产品，另一方面又总是希望他们为此而付出的成本越小越好，即以最小的纳税义务换取最多、最美的公共产品。而官员们一方面希望国家不断扩大公共产品生产规模，以使他们的业务和寻利机会同时增加，另一方面，他们又担心国家因超量生产公共产品而导致最终“破产”，致使他们失去“饭碗”。
（3）制度变迁路径的选择是三方博弈均衡的结果。在制度变迁中，三方都必然要从自己的目标函数出发，各自考虑自己的利益，制度变迁又往往使三方的利益有得有失，这就决定着三方必然要为制度变迁的路径选择讨价还价，最后的各方妥协就是博弈均衡的结果。在国家主导的制度变迁中，这种博弈依然存在，所不同的是，这时的博弈表现为国家与他方的主动结盟或合作；要使国家主导的制度变迁最后成功，国家就要与公民、官员结盟，共同推动制度变迁，但由于三方利益不能完全相容，国家要想同时与另两方结盟，那是困难的；最好的选择是，国家在与官员、公民中的某一方结盟时，兼顾第三方的利益或给第三方较好的预期或承诺。
在进行制度变迁分析中，不论是采用决策模型，还是采用博弈模型，有一点结论二者是一致的，那就是，二者都承认，在制度变迁过程中，人们往往会情不自禁地“回头留恋张望”——制度变迁中的“路径依赖”。所谓“路径依赖”，是指制度变迁一旦在自我增强机制下选择了一条路径，它就会沿着这条路径走下去，也就是说，一次或偶然的机会会导致一种解决方法，而一旦这种方法流行起来，它会导致这种方法进入一定的轨迹。在实践中，人们看到的“路径依赖”现象会产生正反两个截然不同的效果，如果初始选择了正确路径，制度变迁就会在自我增强机制的作用下，使报酬递增普遍发生，经济、政治制度变迁会沿着初始选择的正确路径，进入环环相扣、互为因果、互相促进的良性循环中，不断优化；这就好比中国人民在建国初正确地选择了社会主义道路，而在此后的相当长时期内使各项事业全面蒸蒸日上。但是，如果那种路径依赖是“回头留恋张望”式的，情况就完全不同了，那就意味着，制度变迁总是摆脱不了旧体制的惯性约束，从而使“路径依赖”成为制度变迁的障碍。人们常说的“路径依赖”主要是指这后一种情况。
要保证制度变迁的最后成功，不仅要克服“路径依赖”产生的不利影响，而且必须使制度变迁的成本有有效的分摊、偿付途径。制度变迁之所以会发生，是因为人们期望取代旧制度的新制度更有效率，能够给人们带来更多的预期收益，从经济学的角度看问题，任何收益的实现都是要付出与其相对应的成本的，“没有免费的午餐”，制度变迁也是这样。需求诱导性制度变迁其变迁成本分摊、偿付往往是后移的，中国“革命”之所以轰轰烈烈，是因为革命者预期他们为“革命”做出的“牺牲”能够以“革命”胜利后的“幸福”抵偿，如果他们预期“革命”胜利后他们还要过“牛马不如的生活”，那么“革命”动力——诱导制度变迁的需求也就消失了，“革命”也就不可能发生。强制性制度变迁（国家主导的制度变迁）其变迁成本的分摊、偿付或者由“强制者”独立承担，或者后移，或者向外转移，如果没有给出制度变迁成本的明确分摊、偿付途径，那么，“强制者”就必然会遭到越来越多“被强制者”的抵制和反对，强制性制度变迁最终也就必将夭折！
正在进行的农村税费改革就是一种强制性制度变迁（国家主导的制度变迁），在这制度变迁中，国家、公民（农民）、官员（主要是乡镇干部）的三方博弈正在僵持，路径依赖也有较强烈的表现，税费改革的制度变迁成本无所出处已成为关系到税费改革成败的重要因素；而所有这一切，都可以从税费改革中扩大了的“逼税效应”那里找到它们的影子！
税费改革中的“逼税效应”
县、乡（镇）财税工作上表现出的最大特点就是，税收任务逐级分解、下压，并把这种任务涂上浓厚的政治色彩，每年税收任务的完成都要求乡镇党委书记、乡镇长负总责、亲自抓，“一票否决”、“不交票子就交帽子”（完不成税收任务则乡镇一把手就有丢官的危险），这通常是县委书记、县长对乡镇党委书记、乡镇长在财税工作上的通俗命令和“基本要求”；乡镇党委书记、乡镇长则在无可奈何的表情下毫不犹豫地把这种压力转嫁给其辖下的乡镇干部和村委干部。农村基层干部把县、乡（镇）财税工作中的这种现象戏称为“逼税”，县逼乡（镇），乡（镇）逼村，年复一年。
本以为农村税费改革后，县、乡（镇）财税工作将会旧貌换新颜；出我意料的是，农村税费改革后“逼税”更猖獗。2003年8月，我在安徽农村调研期间发现，农村税费改革后，“逼税”不仅使乡镇已有的矛盾更加突出，而且又在农村税费改革的基础上衍生出新的矛盾。由于农村税费改革单兵突进，财政体制改革没有跟上，税费改革在原有的财政体制框架内运行，“逼税”的动因依然存在；于是，县委书记、县长们为了适应新的形势，给乡镇党委书记、乡镇长们的命令又有了新的“说法”——“完成税收任务的办法我不管，税费改革的政策也不能违背，但分给你们的税收任务一定要完成”。在这种情况下，乡镇党委书记、乡镇长们就各显神通了；其结果是，农村税费改革不仅没有使“逼税效应”得到抑制，而且还使“逼税效应”乘税费改革的东风扩大了外延。具体地说，农村税费改革后，农村的“逼税效应”主要表现在以下几个方面。
其一，“逼税”使农村税费改革政策走了样。要了解农村税费改革政策是怎样走样的，你就必须要知道县、乡（镇）财税工作的实际操作——可不是你所知的理论规则。先讲县，县里的税收预算可不是遵循“量入为出”的原则，他们通常采用“以支定收”的办法，就是先“根据需要”匡算出今年的财政支出规模，然后根据这个财政支出规模确定今年的税收任务，并把这个任务分解到各部门、各乡镇，限期完成。各乡镇政府接受农业税税收任务后发现，如果“据实征收”是完不成任务的，于是各乡镇领导就琢磨起农村税费改革政策来——因为县委书记要求税费改革政策不能违背；结果他们发现，根据农村税费改革政策的规定，农户应纳农业税税额等于计税面积、常年产量、计税价格三因素的乘积，而计税面积是根据二轮承包定下来的“死数”，计税价格是省里统一确定的，唯一可以由他们“因地制宜”的就是常年产量了。为了确保农业税税收任务的完成，乡镇干部们灵机一动想出了“反推倒算”的办法，他们先以本乡镇农业税任务数除以辖区内计税面积得出亩均应摊税额，再以亩均应摊税额除以计税价格，从而反推出“常年产量”，为了留有余地，他们还要把这个反推出的“常年产量”“适当”上浮后作为最后的执行标准，结果各乡镇制定的“常年产量”无一例外地呈现出脱离实际的“高指标”。在我所调研的安徽某县，各乡镇制定的“常年产量”，最高的每亩960公斤，最低的每亩820公斤，而该县农民们的实际产量往往在每亩500公斤上下；显然，如此一来，常年产量失去了它“正常年景下平均产量”的本来意义，农民们当然就不满了。尽管如此，各乡镇总还有10—15%左右的农户农业税收不上来，怎么办呢？在“逼税”压力下，乡镇干部们又想出了“堤内损失堤外补”的“好办法”；他们发现，农村税费改革后，农业税政策性强、“不好操作”，而农林特产税的“弹性”就大得多（安徽税费改革后的前三年农林特产税没有取消），于是他们就毫不犹豫地加大了农林特产税的征收力度；在我所调研的一个平畈乡镇，农林特产几近于零，而其征收的农林特产税却从税费改革前1999年的97万元增加到税费改革后2000年的103万元；农林特产税在承担起乡镇“补洞职能”的同时演化为“人头税”了。
其二，“逼税”使乡（镇）、村两级出现了“税务”促“债务”的怪现象。众所周知，自1990年代以来，乡（镇）、村两级债务居高不下，这已经成为影响农村税费改革继续推进和农村社会稳定的潜在威胁；而由于农村税费改革后“逼税”在继续，使这一潜在威胁正在逐步表面化。在当今农村，乡镇政府不仅要不折不扣地完成涉农税收任务，而且也要对辖区内国税、地税的征管负总责，同样是“一票否决”没商量，税务所（局）只是“技术性办事机构”；有税收征管权的税务干部没有必须完成的税收任务，而没有税收征管权的乡镇政府干部却要战斗在税收征管的第一线。县里为了强化这种“中国特色”的税收征管体制，通常都要对乡镇政府采取“激励措施”，在“分灶吃饭”的前提下，县里把自己的“以支定收”颠倒成“以收定支”，作为对乡镇政府的硬性约束；所谓“以收定支”，就是以各乡镇税收任务完成情况来核拔乡镇财政可用资金；比如某乡（镇）在规定期限内少完成税收任务2万元，则县财政就扣减该乡（镇）财政可用资金2万元，甚至还要附加处罚；如果这个乡（镇）是需要吃转移支付的穷乡（镇），那就要从其应得转移支付中扣减。在这种压力下，乡镇政府一方面不得不向村里施加压力，另一方面就举债垫交县里的税收任务，同时村里迫于压力也举债垫交乡镇的税收任务。在我所调研的一个村，我“惊喜”地发现，虽然该村的债务规模不小，但其债务和债权却基本持平；它的债务基本上就是为按期完成税收任务而进行的举债，而它的债权就是那些应收上来但未收上来、甚至永远也收不上来的农户拖欠税款。除此而外，县里往往还不切实际地要求乡镇政府在完成税收任务时，要“按月均衡入库”，而农业生产具有季节性，不到夏收或秋收时农户往往无钱交税，乡镇政府为了达到“按月均衡入库”的要求，就不得不举债垫交，这样，时差又使乡镇政府增加了利息支出。凡此种种的最后结果就是，“税务”促使乡（镇）、村两级别无选择地增加“债务”。当学者们在处心积虑地研究如何化解农村税费改革后的乡（镇）、村债务危机时，恐怕万万没有想到的是，那乡（镇）还是那乡（镇），那村还是村，那债已不是那债，而那“税”却就是那“债”。
其三，“逼税”增加征税成本，越逼问题越多，形成恶性循环。在我所调研的农村地区，农村税费改革后，各乡镇党委、政府为了在政治上与上级党委保持一致——对于乡镇党委来说农村税费改革是上级党委交给的“政治任务”，实现上级提出的“坐征”（就是由农户主动到纳税点交税而不是干部上门收税）目标，同时确保税收任务的完成；各乡镇政府不得不进行广泛的宣传动员，宣传动员的规模越大，则乡镇政府的业务开支也就越大；不仅如此，各乡镇政府还普遍采取了“激励措施”，对按期或提前完成农业税“坐征”任务的村按税收收入5%左右的比例给予奖励，对在规定期限前主动到纳税点交税的农户按其应纳税款的2%进行实物奖励——发放纪念品；同时组织人力在各村设“坐征”点，当然“坐征”点上也少不了一笔开支；“坐征”结束后，再进行评比，对税收任务完成好的集体和个人给予1000—2000元不等的物质奖励；几项合计，一个乡镇“坐征”的直接成本就占到其农业税税收收入的15%左右；结果党的面子是好看了，而农业税的征税成本却大幅度地提高了；更麻烦的是，这个成本县里是不予承认的，任务的“窟窿”就要由乡镇政府自力更生了。不仅如此，农业税上的“窟窿”还有，5%的社会减免之不足——交不起税的贫困户、不交税“钉子户”和杳无音信的“失踪户”（举家外出打工）一般占10%以上。同样的道理，乡镇的国税、地税任务也不可避免地存在“窟窿”。这样一来，如何填补“窟窿”就成了各乡镇领导必须考虑的现实问题，他们采取的最常用也是普遍的填补“窟窿”办法就是“买税”；所谓“买税”就是用乡镇政府自定的“优惠政策”吸引外地纳税人在本乡镇交税，比如某税种的法定税率为5%，有一个乡镇政府向纳税人许诺在本乡镇只需交3%，“交易”就能达成；但该乡镇向上级解递税款时仍须遵循5%的法定税率，这样，其中2%的差额就形成乡镇政府“买税”的价格，打入乡镇政府的征税成本。“买税”不仅造成国家税收收入流失，干扰了税收征管秩序，而且，对乡镇政府来说，“买税”也只能使乡镇财政危机延期爆发，因为“买税”虽然能填补乡镇政府眼前的任务“窟窿”，但“买税”价格却形成了乡镇政府未来债务。
其四，“逼税”动摇了农村基层政权，构成农村社会不稳定因素。农村税费改革后，由于“逼税”压力和历史债务的共同作用，使得乡、村两级空前困难。乡、村两级空前困难决定了税费改革后乡、村两级几乎无力向农村社区提供公共产品，这样就使乡村政权的合法性受到质疑和挑战，你没有能力“为人民服务”，何能成其为政府？更有甚者，有时上级政府向乡镇政府提供一点本应用于农村公共建设的专项资金，但乡镇政府迫于“逼税”压力，往往用专项资金垫交上级税收任务——即基层干部所称的“空转”，或挪作他用，这样就增加了人民群众的怨愤情绪。由于对乡镇领导者来说，“买税”和“空转”的政治风险都比较大，有些乡镇就用干部工资来填补税收任务的“窟窿”，结果造成乡镇政府干部工资长期拖欠；同样道理，许多村干部为了按期完成税收任务，就自掏腰包或举债垫交，村干部一个个变成了他人的债务人、政府或集体的债权人；“逼税”使农村基层干部积极性受到严重挫伤。我在农村调研期间，一些村干部就直言不讳地告诉我，要不是让这些债权、债务弄得骑虎难下，他（她）们早就不想当村干部了；人们不想当村干部，再好的“村民自治”制度设计也必然流于形式。在市场经济条件下，干部也是“理性人”，在他们经济拮据时忘记“共产党员修养”，是符合经济学逻辑的。农村基层政权是由干部组成的，农村基层的事要依靠干部去做。所以，对于农村社会稳定来说，上述现象的出现不能不说是一种危险！
何以如此呢？我们来尝试用前述制度经济学原理给这税费改革中更加猖獗的“逼税”现象找一找病根！
税费改革中“逼税效应”的制度经济学解释
客观地说，在农村税费改革前，基层的“逼税”现象即已存在。但“逼税效应”何以在税费改革中进一步扩大？很明显，“逼税效应”的扩大是税费改革中存在问题的折射；笔者认为，如果从制度经济学的角度看问题，“逼税效应”在税费改革中有增无减，那是国家、官员和公民在税费改革中“三方博弈”目标冲突的反映，也是税费改革没有摆脱“路径依赖”的结果，更是因为，作为一种制度变迁的税费改革，它的制度变迁成本无法分摊！
1、“逼税效应”的扩大是国家、官员和公民在税费改革中“三方博弈”目标冲突的反映。始于1978年的“大包干”最初是由农民自发创造的，但很快就演变为国家主导的强制性制度变迁，其主要标志就是中央五个“一号文件”一步一个脚印地对“大包干”进行了引导和规范，最终使其成为“党的农村政策的基石”，此后，农村面貌发生了翻天覆地的变化。从“三方博弈”的角度来看，这场变革之所以很快取得成功，是因为国家或治国者在推动这场变革时采取了“两手抓”的策略，国家一方面以“解放农民”为合作契约与农民（公民）结盟，充分满足了农民的利益要求；另一方面，国家主动向地方政府“放权让利”，使地方官员及城镇的“一等公民”有了更多的利益，并对未来充满良好预期；如此结盟一方的同时兼顾另一方，使改革道路上的“反对”最小化。而正在进行农村税费改革，情况就完全不同了。国家在一开始发动农村税费改革时就把自己推向县、乡（镇）、村基层干部的对立面（税费改革面向农村，省及省以上政府在这场制度变迁中代表国家意志，所以此处“三方博弈”中的“官员”主要指县、乡（镇）、村基层干部，特别是乡（镇）、村干部，下同），国家发现基层干部无休止地加重农民负担，严重地威胁了其统治的合法性基础——即我们常说的农村社会稳定，为了追求其统治的义理性，国家决定以税费改革的手段“减轻农民负担”，从而实现其与农民（公民）的结盟。但是，国家“减轻农民负担”是以向基层干部“开刀”为手段的，从税费改革实践看，禁止“三乱”、精简机构和干部分流、税费改革致使基层政府财政空前困难等无不与基层干部的目标函数相悖；在这种情况下，基层干部为了最大限度地维护和攫取基层政府及其自身的利益，如不“合法”地积极“逼税”，别无他途。所谓农民负担反弹，只不过是“逼税”现象的变种而已，其差别在于，一个是“合法”的，一个是“非法”的。
2、税费改革的“路径依赖”为“逼税效应”的扩大提供了条件。研究农村税费改革的各种政策和措施后，我们很容易发现，这其中的许多政策和措施在思想逻辑上和过去计划体制下的“干预、控制”思想暗合，表现出极强的“恋旧”情节，结果使税费改革演变为政府进一步加强对农民、对农村基层组织、对农村社会控制力度的过程，充分暴露出农村税费改革没有摆脱对计划体制的“路径依赖”，而正是这种“路径依赖”为“逼税效应”的扩大提供了条件。其具体表现有如下几个方面：
（1）“费改税”是国家至上思想的沿袭，也为“逼税”提供了“法律保证”。农村税费改革又称“费改税”，它的主要特征是把过去具有“费”的属性的“三提五统”变成农业税附加，和农业税一道征收，这一下子使“费”国家化了——“费”有了“税”的“强制性”特征，国家或治国者以为，如此一来，在国家的“统一领导下”，“三乱”就乱不起来了，一切就好干了，殊不知这正是计划体制下国家至上思想的沿袭。我在农村调研期间发现，许多基层干部认为税费改革的好处在于：税改后，如果农民不缴“钱”，那就是“抗税”，可以对“抗税”者采取“法律手段”和“强制措施”。在他们看来，税费改革后，“逼税”已经有了“法律保证”了。
（2）“村财乡管”使政府实现了对农村基层组织的经济控制，也为基层“逼税”提供了动力和方便。农村税费改革的配套措施之一就是“村财乡管”，所谓“村财乡管”，就是依法征收的20%农业税附加由乡镇政府统一管理，而归村委会所有和使用，所以又叫“乡管村有”。这就使乡镇政府控制了村委会的经济命脉，使村民自治组织失去了经济上的自，实际上是对农村基层民主的“反动”。与此同时，“村财乡管”使得乡镇政府和村委会、乡镇干部和村干部经济利益“一体化”化了，使他们在“逼税”问题上保持立场一致；而且乡镇干部还可以通过“村财乡管”和“综合结算”的办法（村干部完不成税收任务则以其“村财”或村干部工资抵扣）来充分调动村干部“逼税”积极性。
（3）村干部“公职化”强化了政府对农村基层组织的政治控制，也为基层“逼税”提供了“组织保证”。村干部“公职化”表现在两个方面，一是税费改革后实行“村财乡管”，村干部由过去的“自己发工资”变成了“到政府领工资”，村干部和乡镇干部一样捧上了“铁饭碗”，有的地方甚至把“村财”纳入乡镇政府财政预算管理，村干部就成了名副其实的“公家人”了。二是在农村税费改革和乡村撤并、机构改革过程中，为了精简村组干部、减少村级开支、分流乡镇富余人员，政府将部分乡镇干部（也包括部分县直机关干部）下派到村级组织，担任村干部，并由政府财政负责其工资发放。据调查，安徽省五河县共选派209名国家干部下村担任村支部书记，全县只保留了16名农民村支部书记，每4—5个村派1名专业会计担任村会计，代管村级财务；长丰县也派150多名乡镇干部到村组织任支部书记，占全县363个行政村的41.3%。如此双管齐下，农村基层组织和农村社会被牢牢控制在“党的一元化领导”之下了，比计划经济时期还有过之而无不及，村民自治的载体岌岌可危。很显然，无论是前一种村干部，还是后一种村干部，他们都吃“公家饭”，当然就要“为公家干”，“逼税”也就不能含糊了。
（4）县乡财政体制改革强化了“对下控制”。为了克服农村税费改革单兵突进的缺陷，国家认识到必须进行与税费改革相配套的财政体制改革。为此，安徽省政府决定，在该省辖下的五河县进行县乡公共财政收支制度建设试点。主要做法是，以综合预算编制和管理改革为基础，以国库单一账户制度改革为重点，以预算统编、会计统配、国库统付、采购统办为主要内容，做到预算内和预算外“收入一个口径，管理一个渠道，支出一个漏斗”。很明显，这种改革的通俗含义就是，财权上收、集中，强化“对下控制”，其结果必然促使农村基层干部进一步“对上负责”。因此，这种改革措施也就理所当然地无法遏止税费改革中“逼税效应”的扩大。
3、税费改革的制度变迁成本无法分摊是“逼税效应”进一步扩大的重要原因。如前所言，税费改革作为一种国家主导的强制性制度变迁，其制度变迁成本必须有一个合理分摊、偿付的途径，才能保证制度变迁的顺利进行和最后成功。但是，和我国已经进行的其他渐进式改革措施一样，国家在进行税费改革决策时，更多地表现出“权宜之计”和“摸着石头过河”的过渡性特征，对税费改革的制度变迁成本认识不足，结果不仅使税费改革本身举步维艰，同时也促使农村“逼税效应”进一步扩大。一般而言，制度变迁成本的分摊可采用变迁成本制度化、变迁成本由政府垫支、变迁成本向外转移、变迁成本向后推移等办法。令人遗憾的是，在税费改革中，这些办法要么准备不足，要么无法实行，结果迫使基层政府惟有走“逼税”之一途。
（1）税费改革的制度变迁成本没有制度化安排、政府垫支不足。从现在的情况看，税费改革的制度变迁成本主要包括三项，即因税费改革造成的县乡财政收支缺口、失去偿还来源的庞大乡村两级历史债务和基层干部分流的安置费用；由于税费改革在很大程度上是中央为了“迅速”解决农民负担问题而采取的“应急措施”，所以对此种制度变迁成本的规模和分摊难度估计不足，更没有做完备的制度性安排。税费改革的改革对象是县、乡、村，垫支制度变迁成本的“政府”当然只能是其上级政府，当时中央确实考虑到税费改革可能会使县乡财政收支出现缺口，但就这一点也未做到位；以安徽省为例，2000年，全省各级政府因税费改革而减收13.11亿元，平均每县减收1542万元，当年中央财政向安徽提供的“税费改革”专项转移支付只有11亿元；乡村两级历史债务和基层干部分流的安置费用则根本未予考虑。