农村土地承包法细则篇1
（一）《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》产生的背景
就农村建设来讲，2006年显然是一个划时代的转折点，在这一年里，中央一号文件明确提出了建设社会主义新农村的任务与新农村概念。自2004年一号文件重新关注农业起，2006年新农村建设的提出明显对各地地方政府激励最大,许多振奋人心的政策与消息因此而不断涌现，但就农村土地制度来讲，似乎让人有些着急----三十年土地经营权（使用权）的迅速锁定与签证化，以及配套的土地纠纷直诉制度多少让农村基层党员、干部有些无所适从。
当前，农村土地零散的被村民各自经营（尤其是山区、丘陵等地况复杂农村，为公平起见，土地资源是先按远近、肥瘦、背水与否等分类后，再按各家庭人头每类分成若干小块），显然这种小个体经营方式完全不能适应国家大力推广农机应用、农技应用、一村一品等规模化经营政策。因为土地被零散分割极大地增加了农业规模化经营过程中的成本，阻碍了农业科技应用的大发展，阻碍了农产品市场化进程，并最终阻碍中国农业的国际竞争力的提升。
我们先来探讨一下我国农村土地制度的变迁。我国农村土地制度的变迁大致可分为四个阶段，即阶段、农业合作化阶段、阶段、家庭联产承包责任制阶段。我国农村1950年进行了，依据“耕者有其田”，农民无偿获得了土地所有权和使用权等完整产权，实现了农民和土地的直接结合，此举极大地调动了农民的生产积极性，农村生产得到了迅速发展。1953～1957年这一阶段我国农村土地制度经历了“互助组－初级合作社－高级合作社”的演变过程。土地等生产资料由农民私有改变为集体所有，集中劳动，共同经营，统一分配，影响了农民的积极性。1958～1978年在“左”的思想支配下，实行“政社合一”，土地等生产资料完全集中于和国家手中，这实际上是平均主义、大锅饭。公有制发展到了极端，农民不仅失去了包括土地在内的所有生产资料，而且也失去了自主劳动的权利，“干多干少一个样，干与不干一个样”。这项制度严重打击了农民的生产积极性，损害了农民的利益，造成了这一时期劳动生产率低下，农民普遍贫困。十一届三中全会后，农村普遍实行了家庭联产承包责任制，土地仍归集体所有，但经营使用权承包给了农民，实现了土地所有权与使用权的分离。“交足国家的,留足集体的,剩下全是自己的”，这大大调动了农民的积极性，农业生产得到了迅速发展。之后，土地承包政策又在“维持集体所有，均地承包、家庭经营”的前提下经过了不断的完善，此项制度沿用至今。
中央当前的政策主要体现在三十年土地经营承包权（使用权）的迅速锁定与签证化，以及配套的土地纠纷直诉制度。这体现了中央决策机构对农村土地延续实施“家庭联产承包责任制”的决心，并从形式上、时限上给予了充足的保证，同时也体现了中央稳定民心、推崇民主管理以及对腐败问题与基础干部管理的间接控制策略。在决策之前，显然中央（包括民间学者及有关人士）对土地制度如何改革是有过长时间的论证的，尽管“家庭联产承包责任制”从一开始就暴露了它的不足，并在一些方面愈来愈严重，但权衡利弊之下，包括笔者在内，大多数人仍然支持在一定时期内继续实施“家庭联产承包责任制”。只是笔者认为该制度在现行框架下可以有一个大的优化。
《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》正是该优化想法的表达,在第一版的时候因只提出概念性分析,原定名为《论乡村土地资源分配----关于分代式家庭集中承包制度的设想》,此次第二版修订，已经将该制度直接写成了法律条文建议稿。制度的优化原则是希望兼顾到制度的社会效应(有利于社会和谐与国力增强)、经济效应(有利于土地资源的科学合理利用与增加收益)及环境效应（有利于环境优化）；优化的直接目标是“利于农村土地规模化经营进程”；优化的前提是确保“家庭联产承包责任制”不变；优化过程是通过自中央至地方的立法过程，来改变分配与被分配的对象（即以家庭的每一代人为土地资源经营使用权益分配对象而不是个人，并保证每一家庭或联合家庭最终承包的是一个集中的片区而不是零散的许多小块土地），并且明确土地承租人对土地经营使用权可以合法转让（即转租）。该制度将使农村土地能相对集中并大大减少因生丧嫁娶带来的调整需要。
（二）农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则
第一章总则
第一条为确保农村土地资源公平分配并合理流转，并符合农村产业化发展需要，特制定本细则。
第二条本《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》适合于全国各地行政村用来分配土地资源及对其使用权与转租权的管理。
第三条以行政村为单位的所有村土地资源，除村民宅基地及矿产资源外，其所有权归集体所有，村委负责通过组织村民代表大会或全民会议实现该集体所有权的支配。
第四条本制度所论及的土地资源权益是指土地的承包(无偿使用)权、承租(有偿使用)权、转租(有偿转让使用)权及其产生的收益，还要注意的是本文论及的农村土地资源不包括被公认为的村民宅基地（私有）及矿产资源（国有）。
第五条本制度所论及的土地权益统一以三十年为一固定调整周期，而权益实际享受年限是长期的。
第六条以行政村为单位的所有农村土地资源中的承包片区间道路、桥梁、山林或其它原始植被，包括其它未被开垦的土地资源归村集体所有，其权益直接归村委支配。除此以外的待分配土地资源应考虑保留约5%直接归村委，其收益由村委依第一条用于村内公共基础设施的投资与管理开销。
第七条家庭或联合家庭承包区域间及村与外界通路由当地基层政府根据国家及当地经济发展需要确定宽窄与建设水准，由村委负责确保实际状况符合该标准，但全体村民负有配合出劳力的义务与权利。
第二章农村土地资源分配与调整规则
第八条平均地权应以家庭中的一代人为单位，即一对夫妻分一份土地；有赡养父母双亲的增加一份土地，赡养单亲的增加0.5份土地（赡养多亲的，超出数不计）；无论有无生育儿女及生育儿女多少统一增加一份土地，但儿女已全部分家或已迁出户口的无权增加儿女那份土地。第四代（夫妻生育的儿女结婚后的儿女）统一不计入分配对象。即任一两性家庭只可能分得2、2.5或3个单位的土地。
第九条三十岁内未婚娶统一按儿女计算，三十岁以上未婚娶统一按单亲家庭计算（若其为独生子女，其父母将丧失子女的那份土地承包权）,单亲家庭将按一代人的份额获得一份土地,单身家庭没有下一代儿女土地分配权，除非其已合法领养有子女，则与自生子女一样享有同等土地分配权，但当领养关系解除，原权益由村委收归集体所有。单亲家庭有赡养老人的按上两性家庭同样分配。即单亲家庭可能分得1、1.5、2、2.5或3个单位的土地。
第十条当事人父母已双亡但爷爷和（或）奶奶有在的，按父母在计，即可分得3个单位的土地；若父母爷爷和奶奶均不在人世，则无论当事人兄弟姐妹多寡以及结婚与否，均只分得2个单位的土地。
第十一条夫妻抚养之长辈间有死亡者，第二年起向村委退回该死亡者的半份土地承包权或上交本村半份土地的过去三年的平均纯收益（即纯利润，其由村委领导核算并事先公布）的1/3（另2/3相当于租种酬劳由自己持有）；而夫妻间有死亡或离异者，包括其子女死亡或迁移、婚嫁等各种因素都不影响夫妻对自身土地及下代土地的三十年权益（自结婚登记日起计算）。夫妻全部死亡，且无儿女者，土地权益当年归其最近亲属，自第二年起由村委收归集体。
第十二条离异男子，若无抚养子女，则丧失子女的那份1个单位的土地承包权，再婚时，该份土地使用权将重新获得。离异男子，若有抚养子女则无论再婚与否，原土地份额均保持不变。
第十三条离异女子，若无抚养子女，则恢复出嫁前权利；若有抚养子女，则作为新增单亲家庭由定居村委重新分配1个单位的土地。若之后出嫁，则自出嫁的第二年起应向村委退回该份土地承包权。
第十四条对于智障或残疾等民事行为能力不足的人士仍按上述条款分得土地，但其权益由其监护人收受并管理。
第十五条原农村户口,现户口已转为非农户口,且在过去三年内过半时间居住在异地的,无以上所述土地分配权,若过去三年内过半时间仍居住在原户口所在地的,应通知其迁回户口并给予同等土地分配权,若对方不同意迁回户口则视为非本地居民,不予土地资源分配权(异地户口但长期居住在本地的类同本条款)。
第十六条片区划分后，除上述调整规则外，原则上三十年内不得重新进行新的划分，若存在国家征用土地，其补偿费用应全部归原承包主。
第十七条家庭内部若因分家而需调整的，属家庭内务，不属本制度调整范围。
第三章农村土地资源分配方法
第十八条在实际分配之前应首先计算每一家庭待分配份额，鼓励两个及两个以上亲密家庭获得的片区连成一片，以利合作经营。
第十九条选一个标准单元，然后将待分土地资源按待分配份额分割为若干片区，分割时应在原有面积上比照标准单元乘以肥瘦、远近、水源方便性、积水田与旱地、家禽与家畜干扰系数。片区中水源（例如池塘、堰）应作为特殊的必须土地资源尽量分配到任一家庭，但应根据实际可产生利益情况确定系数。
第二十条上条款中所述系数应通过各家庭代表参与讨论及民主集中制原则在将待分土地资源分割为对等片区时同步确定。亦即预定片区理论面积乘以相应系数后最终确定片区边界线。
第二十一条在划分片区边界线时应充分考虑分水岭与通风、向阳的合理性。
第二十二条同等份额的家庭再在理论面积相等但实际不一定相等的片区中通过抽签方式确定自己的那份承包片区。
第二十三条片区中水源（例如池塘、堰）权益应划归主要取水片区承包主，但周边片区承包主需要取水时应公平对待。
第四章农村土地资源的经营使用权与转租权
第二十四条承包片区土地的承包主有权在种植、养殖业内自由经营（但无权抛荒），亦有权自由、有偿转让其土地使用权，还可继续承租集体土地资源或其它村民转租的土地资源。
第二十五条承包或承租片区土地连续三年抛荒的，村委有权无条件将该土地资源收归集体所有。
第二十六条承包或承租片区土地资源的当事人无权将土地用作商用建筑，自用临时建筑（例如看守棚或小房等）应经过村委的批准，自用长期建筑不仅应经村委批准而且须经上级主管机关批准。未经批准而擅自搭建者将无条件被拆除并处以相应罚金，造成无法挽回之损失者应追究其刑事责任。
第二十七条村委有权将收回或未分配的土地参考当地市场平均价格有偿出租给村民或村民以外的经营者,但应考虑符合本村长期发展的需要。
第二十八条村委应引导村民成立合作组织，并适当考虑招商引资来实现本村一村一品的规划与尽可能就地加工或深加工。
第二十九条农村集体土地转为建设用地的依各省农村集体建设用地使用权流转管理办法执行。
第三十条农村集体土地转为宅基地的依各省农村宅基地管理办法执行。
第五章附则
第三十一条本细则由国务院依《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》制定，其修订解释权归国务院。
第三十二条本细则自X年X月X日起由各省人民政府组织各级地方政府及基层村委实施。
（三）《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》实施效应分析
《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》是基于中国人向来以家庭为核心单位的传统（以家庭为核心单位的文化现象现在正被欧美人士所看重），它是以一代人为一个单位而不是象当前政策以自然人个体来均分土地资源。这意味着均分后的稳定性大大加强，无须象现在三年两头一小调整,五年或十年一大调整（中央现虽硬性规定土地经营权三十年不变，但如何解决人口变动带来的调配需求，如果没有政策支援，恐怕仍然会造成社会又一不稳定因素），而且同时有以下许多社会、经济、环境效应：
该制度的设计在平分地权时已给予老人与残疾人平等地位充分兼顾了孝及仁的传统伦理，更巧妙的是“一对夫妻，无论有无生育儿女及生育儿女多少，统一增加一份土地”的规定，不动身色地但绝对有效地支持了万难的农村计划生育，也给那些少生或未生的夫妻以公平。可以说这些规定更强化了个体的家庭与社会责任。
而对大龄而未婚嫁或离异的子女有了更符合时宜的规定，其并没有拘泥于表面的个体平等，而是更深层次地考虑了个体更深层次的单身与单亲自由，它同时亦间接支持了农村计划生育。
该制度还考虑到近些年来农转非的实际情况，对实际居住地及个人自愿的考虑实质是照顾户口已转非但实际生活来源仍靠农业的部分人士。
该制度还考虑到人员变迁带来的土地调配需求，并提出了土地可以不收回，可以有偿再承租的观念，如能公正执行，则做到三十年为周期进行土地均分都不是难事了。
在土地资源实际分割方面，该制度提出的集中式设想，为农机、农技的应用、规模经营打下了坚实基础，这将为经济的发展与环境优化提供了巨大的机遇，同时亦可保证土地转租更合理的收益及或国家征用土地的适当交易成本。
该制度的设想亦尊重了土地经营使用权的自由转让。这有利于精英分子进一步形成规模经营，拉动农村市场经济的发展。
而从均分方法上讲，该制度提出了片区概念与加权系数，并强调了分配前的民主讨论与分配时的自由搏弈，可以说完全能保证公平分配。
该制度的设想还考虑到土地的实际利用，有效限制了抛荒及将土地转作非农用途。
该制度的设计延续了农村土地资源的集体所有权的肯定，同时进一步保证了村民对土地的长期经营使用权与规模化进程的相适配。
（四）《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》可行性分析
分代式家庭联产承包集中土地的设想并不复杂亦无需较高的文化素质要求，最关键的方面是当前农村规模化经营与市场化进程的需要，因此在实施的必要性上是毫无疑问的，但在具体实施的策略上还是有需要注意的一些地方。
首先国家应从宣传造势方面下足工夫，其一，新事物经过反复讨论会更成熟；其二，讨论多了就不再是新东西了，将有利于执行。
其次在决定实施时，国家应从政策上下达强制执行要求，同时发动民主监督机制（这一点现情已足够）。
而在农村本地，应确保的物质基础是道路的宽度与通畅，另外在组织上必须有足够的时间动员，务必保证全部家庭代表的参与。
片区边界的划分应考虑进出通路并最终经过实地量测后作出永久性标记。
制度中的有关系数安排是基于了简单数学的认识，但除此以外并不会比完全分散分配土地资源复杂。因此在耐心之下不存在技术性问题。
倒是制度实施的实际受影响者村委与村民的确是存在一些不确定性因素，其一是村组织影响力与八十年代初比大下降；其二农村沟通渠道严重弱化；其三村民常年在家的多半是老弱或年幼者，它们对制度的理解力是相当有限的而且往往不能当家作主；其四是当前省级及以下政府清兼形象受到极大挑战，老百姓对新生事物接受可能需要时间。说白了该制度能否顺利实施，在民心取向上会有较大影响。
因此在制度实施前民心的疏导是非常重要的策略，各地在正式实施前，除应配合中央大力宣传外，不妨特别注意典范的事先树立，即通过实例让村民感受到分代式承包集中土地的优点，让村民自觉拥护新制度的实施。其二，在制度实施前的解释过程中，应切实注意向村委解释，将保障集体土地资源中有合适的一部分不分配，以便由村委掌控用来维持村委的正常管理开销与建设公共基础设施，这将大大缓改目前村委无利益来源，无话语权的窘境。
如果可以，村委当前若控制有山林、鱼塘等不妨通过招商开发养殖项目，让最不产生利益的土地产生较大收益，则集中土地经营的好处则可见一斑。制度的实施将会是顺流而下，皆大欢喜。
（五）《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》论证请求
农村土地制度是关系着农村发展的国计民生的大事，所以我象关心自己的生存一样关心着，虽然没有很深的学术背景，但有的是热情与思考。
本《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》是笔者向国务院提出的建议稿，写作的目的是希望寻找渠道，让来自民间的对农村土地资源管理可能更适合的想法得到国家相关机构的关注，如果通过论证，该制度能得以试行，则农村进一步大发展预计将会更快到来。
当然，该制度的设计仅本人一人调研与思考（期间有与极少数民间志士交流）的结果，不足之处在所难免，谨希望所有关心农村发展的读者不吝赐教，共同发展与完善本细则，以期待其尽早被应用于现实。
[参考文献]
《中华人民共和国土地管理法》(现行)
《湖北省集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》(现行)
农村土地承包法细则篇2
根据调查显示，土地细碎化导致我国3%～10%左右的有效土地面积被浪费，使得生产每一顿谷物的劳动成本增加了115元左右，使得土地的生产率降低约15.3%。土地细碎化的问题，造成农业的产出水平降低，增加了农民的劳动力投入，降低农业的规模经济效益，对粮食的产量带来负面影响，给农业经营带来损失。此外，农村土地细碎化问题阻碍农业绩效进一步的提升，对提升我国农产品的国际竞争力带来不利影响，已成为许多人的共识。因此，有必要采取有效的方法进行农村土地细碎化问题的解决。
二、农村土地流转对于改善农地细碎化的剖析
1、农村土地流转的形式
农村土地流转是我国农村经济发展至一定阶段之产物，指的是农村以家庭承包的土地通过合法形式，对承包权进行保留，对经营权予以转让给其他农户或者一些经济组织的行为。农村土地流转有助于现代化、集约化、规模化的农业经营模式的展开。当前，我国农村土地流转的类型主要有出租、互换、合作、入股等方式。在进行土地流转过程中，需坚持农户自愿原则，并且需要到乡级土地管理部门进行备案后，方可签订流转合同。
2、建德市采取农村土地流转以改善农地细碎化的实例
2009年，就推进农村土地（不含林地）承包经营权流转实现农业规模经营工作，建德市市委办发文《中共建德市委办公室建德市人民政府办公室关于推进土地承包经营权流转实现农业规模经营的意见》（〔2009〕24号）。在这份文件中，建德市市委办明确指出，要通过创新土地承包经营权流转和规模经营的机制，培育规模经营主体，构建土地承包经营权流转和规模经营的政策支撑和服务保障体系，进一步完善农村家庭承包经营制度，优化农业生产要素配置，提高土地利用率，给予资金补助，促进建德市现代农业发展和社会主义新农村建设。对于创新土地承包经营权流转和规模经营的机制的原则和方法，该文件中进行了明确说明。
第一，要坚持“稳制活田”，依法、自愿、有偿，政策引导、规模经营，分类指导、有序流转的原则，推进土地承包经营权流转实现农业规模经营。第二，要因地制宜，积极探索农村土地经营权流转机制。其一，发展多种形式的土地规模经营。各乡镇（街道）要根据当地农业资源和农业生产实际，开展多种形式的土地规模经营。例如，在二、三产业欠发达，土地还是农民重要的收入来源和就业平台的地方，要积极引导农民按照自愿联合、民主管理的要求，组建农民专业合作社，由农民专业合作社通过“五统一”（统一布局、统一品种、统一生产技术和标准、统一品牌）等措施，实现土地规模经营。其二，创新土地承包经营权流转方式。各乡镇（街道）要根据当地实际，创新土地流转的方式。可继续推行土地租赁，积极培育农业企业，引导经营业主增加投入，发展现代农业；积极推进土地股份合作制，建立土地股份合作社，年终土地收益按股保底分红；积极探索土地银行，通过招商引资，将土地(经营权)再“贷”给有需求的经营主体，实现土地流转和规模经营。
农村土地承包法细则篇3
关键词农村；土地承包经营权；确权登记；问题分析；处理方法
中图分类号F321.1文献标识码a文章编号1007-5739（2017）01-0291-01
农村土地承包经营权的确权登记工作是事关深化农村土地制度改革的重大任务，与农村的长远发展息息相关，是一项十分复杂的工作。面对其中出现的问题，一定要梳理出其中存在的问题，具体问题具体分析，找出最佳的解决方法，以促进该工作的有序、高效发展。
1承包农户自行互换承包地块的确权问题分析
1.1同一村民小组的农户互换土地
如果本村民小组之内的土地承包农户之间自愿互相进行承包地交换的，首先需要双方签订土地流转合同，在经过发包方备案之后，才可根据互换之后的承包地情况进行确权登记。未进行书面协议签订的承包地互换，不具法律效力。有纠纷的土地，需要在依据法律程序处理完纠纷之后方可进行确权登记。
1.2同村不同组的村民之间互换土地
假如该村的土地所有权都已经由政府依法确权给了村农民集体，那么村内的各村民小组之间的农户都可以视为同一集体经济组织，其内的承包土地互换情况可以按照统一村民小组之间的农户互换土地方法来处理。若土地所有权被分别确权给了各村民小组范围内的集体所有，那么按照《农村土地承包法》（下文统称“该法”）第四十条的规定可知，不属同一村民小组的承包方不能互相交换土地承包经营权，但是若土地发包方为村民委员会，在2个承包方同属于一个发包方，且互换是为了耕作方便的前提之下，经过发包方之间协商并达成一致后，就可以根据互换后的土地承包经营权进行确权处理[1-3]。
1.3不同村村民之间互相交换土地
根据该法中的详细解释，家庭承包的农村土地，涉及到不同集体经济组织之间的土地权属问题，事关农民的生计问题。在此情况下，由于土地的所有权不属于同一集体，而且土地的发包方不是同一方，因此不能视为互相交换，而应按照相互出租的情况对待。综上，承包方不可以与其他集体经营组织的农户互相交换土地承包经营权，但可以以互相出租的方式交换使用权。
2全家“农转非”的确权登记问题分析
在二轮土地承包期限之内，全家的户口都已经迁入设区的市的，并都已转为非农业户口的家庭，根据该法第二十六条第三款的规定，这种情况下的家庭应当将以家庭承包方式承包的耕地交还给发包方。假如全家都迁入小城镇的，根据该法第二十六第二款的规定，在承包期限内，可以按照承包方的主观意愿，保留其土地承包经营权或者允许该户依法进行土地承包经营权的流转。
3未明确或者承包地明细信息不齐全的情况处理
若出现承包地重新划分，或者经过长期使用，土地面积、边界发生变化，或者边界模糊不清的，在这种情况下，可以根据土地承包台账和分地记录等一些原始的相关资料，并结合实地的测量结果，明确各承包地的详细情况之后，再进行公示，并填写相应的归户表。此后，再根据集体讨论通过的确权方案来签订新的承包合同，最后再予以登记、办理土地承包经营权证。在二轮延包之后，根据相关的规定，统一规划整理的承包土地，以及土地流转以后受转让方统一规划整理的土地，因此使得土地原先的沟、渠、路、埂等边界发生不同程度变化的，使原有的界限发生变动或消失的，假如村组已经处理好，那么按照村组承包户已经明确的界限和面积进行确权登记即可；如果村组还没有处理好的，则应当以土地整理或者流转之前涉及的农户承包关系为基础，在充分尊重和考虑农民的意愿的前提下，可以采用测量切分的办法，重新划定承包地边界，合理确定相关农户的承包地四至之后，再进行确权登记，但已经形成的土地流转关系不随之发生变化[4-7]。
4关于证、账、地不相符的情况处理
在坚持完善二轮土地延包关系、承包地块和“四至”界限不变的前提下，对记录情况与实际情况存在差异的，可以使用入户实地勘测的方式来确定承包地的实际信息，再重新填写相关信息表，进行土地承包的相关登记，而原先的土地承包信息则以附件的形式一同记录到登记簿之上留底。同时，还需向村民进行一段时间的公示，确认无误且村民无意见之后方可执行。
5其他常见情况处理
承包户户主死亡的，可以由其家庭成员申请变更承包人和家庭人口数，并由发包方报该地人民政府审批和县级农业行政主管部门备案。若承包地存在纠纷的，则待纠纷调解之后再进行确权登记。公益性设施占用农户承包地的，经过农户认可的，可以不进行确权登记。在承包地上植树造林，修建住房、厂房或其他非农设施，改变了土地用途的，应复垦复耕后确权登记。被国家征用的土地，不再进行确权登记[8-9]。
6结语
农村土地承包经营权确权登记事关农村土地的分配登记问题，是农村发展工作过程中需要尤其注意的问题。在进行该工作的过程中，工作人员必须具体问题具体分析，依法办事，对于新出现的问题，则要报备上级，经过讨论后方可确定解决方案，切忌主观臆断，以免造成不必要的麻烦和返工。
7参考文献
[1]王金山.农村土地承包经营权确权登记中有关具体问题的处理方法[J].河北农业，2016（2）：15.
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[6]丁文.论土地承包权与土地承包经营权的分离[J].中国法学，2015（3）：159-178.
[7]惠献波.农户土地承包经营权抵押贷款潜在需求及其影响因素研究：基于河南省四个试点县的实证分析[J].农业经济问题，2013（2）：9-15.
农村土地承包法细则篇4
一、工作开展情况
根据县人民政府农村土地经营权证换发工作会议的安排，镇党委、政府及时对此项工作进行研究，成立了领导组，制定了工作方案，组建了工作机构，并于4月25日召开了全镇36个村村会计农村土地经营权证补换发工作动员培训会议，5月4日，镇政府抽派36名工作人员，于当天下午分别进驻各村开展工作，工作组进村后，开展了宣传发动和业务培训。脱产干部和村“两委”本着为群众高度负责的精神，立即组织开展地块的落实，地块落实清楚后，按制定的流程开展工作，认真细心的填写表册和证书，确保了我镇经营权证补换发工作的顺利推进。
1、成立工作班子，职责分工明确
为了保证换证工作顺利开展，镇政府成立了以镇长谭水光为组长，副镇长唐爱日为副组长，下设办公室，由农经站长陈飞泽兼任办公室主任，负责农村土地经营权证换发日常工作，各驻村干部为成员的换证工作领导小组。负责有关法律法规和政策宣传、业务培训及指导工作。积极配合县上做好宣传动员和业务培训工作，督促和指导村组干部做好土地清理和调查核实工作，按要求搞好土地台帐，土地流转台帐登记和承包经营权证的填制及发放工作。做到分工明确，责任到人，宣传到位，领导到位，业务指导到位，确保工作质量。
2、制定工作实施细则，确保工作有序进行
换发农村土地承包经营权证工作，是第二轮承包关系的完善和规范，直接关系到农民的切身利益和农村稳定，涉及面广，政策性强，遗留问题较多，工作难度大，必须高度重视。我们严格按照县委文件和经管局操作程序，结合我镇实际制定了经营权证相关资料的填写说明，并统一对全镇各村进行了编码。
3、严格依法办事，正确处理有关问题
这次换发农村土地承包经营权证工作，旨在进一步规范和完善土地承包经营管理工作，完善土地承包关系，既要处理好历史遗留问题，又要防止新问题的发生。按照《农村土地承包法》和湖南省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法，结合我镇农村土地承包中存在的问题，对有关政策的要求、换证对象及补发证对象、外出务工农民的承包权、土地流转、土地调整方面的问题作了明确的规定和说明，使换证工作有法可依，有章可循。
4、加强监督检查，搞好业务指导
在换证工作中，我们对各个阶段的工作认真检查，发现问题及时纠正和解决。土地清理核实、登记土地台帐、填制经营权证是换证工作的关键和核心，在这段工作中，镇脱产干部多次深入村组指导工作，发现问题及时纠正，把问题解决在萌芽状态，做到数据准确，填写规范，内容齐全，确保土地清理核实、台帐登记、经营权证填写一次成功。换证期间，县经管局领导县督查小组对我镇集贤湾村、黄花村、东风村进行抽查，其发证率达95℅以上。
5、严格检查验收，把好质量关
为保证工作质量，我们一方面认真做好业务指导，另一方面，加强对各阶段工作检查验收。对土地清理核实、台帐登记、土地清理核实结果的公示、经营权证的填制和发放到户五个阶段进行分段检查验收，每一个阶段工作完成后，及时组织验收，合格后转入下一阶段，发现问题及时纠正，确保了换证工作做到填制登记清楚、数据准确、填写规范、内容齐全、群众满意。这次换证工作，由于领导重视，事前准备充分，指导到位，业务人员认真负责，督查严格，保证了工作的稳步推进。截止6月15日已有我镇36个村已经全部完成换证工作。通过这次换证工作，找出了我镇农村土地承包方面存在的问题和解决方法，为今后开展农村土地承包及土地流转管理提供了经验。
二、存在的问题
1、少数村、组对“换证”工作宣传不够深入，使少数排队候地的村民对政策不够理解，认为是搞第三轮承包，借机要求组上划给承包田。
2、部分村、组早在1998年到XX年就调整了土地，而新的土地承包经营权证的下发，短时间内再调整土地，可能会引起新的矛盾，产生不良影响。
3、少数村组干部怕新的土地承包经营权证发到户后，不利于土地调整和流转，成为农村经济发展的障碍，对发证到户还有顾虑。
4、第一轮承包时，有的农户承包田是劣质田，折算面积大，而经过多年的改造，现已变为良田，这次仍按原折算面积不变，群众有意见。
三、进一步完善工作，处理好存在的问题
针对以上存在的问题，我镇在换证工作中应做好以下几方面工作：
1、继续做好深入细致的宣传工作，使广大农户了解土地承包的有关政策和法律法规。
农村土地承包法细则篇5
1.财务制度不健全、监督管理不到位
目前，相当一部分地区的农村集体经济组织都缺乏比较完善的财务管理制度。有的地方虽有一些所谓的制度，但这些制度并没有形成完整的约束体系。在现实中，不少地方的农村财务收支大多都是村支书或主任“一支笔”审批，往往是村干部一个人说了算。存在着极大的个人主观随意性。再加上现行的农村财务管理体制改革不到位，许多地方的乡镇农经管理机构难以及时地对农村集体经济组织的财务有效地履行监督职能。这客观上也给一些农村干部侵占、挪用甚至贪污集体财产提供了可乘之机。
2.村务公开走过场
大多数行政村的村务公开数据笼统，分项不细，群众看不懂；村委报账不及时，公开时间无规律；村级招待费等支出比重进大，基本上是遮遮掩掩。另一方面，村小组财务管理各行其是，没有统一的标准。有的村组根本没有监督机制，由个别人说了算；有的村组多年不清账，也从未办理过交结，更未对外公布过，一本“糊涂账”往下传了几十年，群众意见很大。
3.土地资源配置效率不高，影响土地产出效益。一是部分土地利用效率低。由于社会保障制度差异，大部分进城务工的农民无法真正融入城市，他们不会放弃土地，加之土地流转信息不畅，普遍存在农业生产业余化、农村“空心化”、劳动力老龄化甚至土地抛荒现象。即使土地采取转包、出租、代耕等方式流转，由于流转期限短，经营者往往采取掠夺式的经营方式，不利地力提升。二是存在规模不经济现象。由于责任制初期形成的田地零分细划，自发流转的农户普遍规模小，不成片，机械操作十分不便，制约了农机使用和农业先进科技推广，以致规模不经济。
4.思想观念的偏差。对农民而言。农民误认为土地归自己所有，可以自行处置。私租乱包现象极为严重：城市不能为农民工提供住房、医疗和教育等社会保障，因此农民将农村承包土地作为维持生活的最后一道防线.不愿流转土地使用权。
二、规范流转的建议
(一)加强宣传，提高认识，高度重视农村土地经营权的流转工作。一是搞好宣传，鼓励农户进行土地流转。各级各部门要加强农村土地经营权流转法规政策的宣传，让农户充分认识到土地流转是解决土地矛盾的有效途径。二是各级党委、政府一定要站在促发展、保稳定的高度，把做好农村土地经营权流转工作作为促进农村经济和社会事业协调发展的重要措施来抓。各级干部要提高认识，积极探索，加强调研，认真总结，及时处理解决农村土地经营权流转工作中出现的新情况和新问题，稳步推进农村土地经营权流转工作。三是加强典型引导。要积极引导农民进行探索性示范试点，让农民看到土地流转的好处后，因势利导促进土地的正常流转。
2.遵循农村土地流转的原则。主要有五个：(1)所有权不变原则。农村土地除法律规定属国家所有的以外，属于全体农民集体所有，土地流转，不能改变土地集体所有的权属关系，必须接受集体的监督和管理。(2)自愿流转原则。不管采取何种模式的流转，都应广泛征求农民意见，取得农民的理解和支持。(3)有偿流转原则。无偿流转土地在客观上容易造成人们浪费土地资源，轻贱土地；有偿流转可以在经济上激发群众合理利用土地的自觉性。(4)依法流转原则。即严格按照有关法律规定办理流转手续，确保土地规范流转。(5)公平、公开、公正原则。土地的发包、出租、出让，必须由集体经济组织统一组织进行，公开招标，严防暗箱操作、私下交易。
3.完善管理机制。第一.建立机构。建立土地流转服务中心。大力培育土地流转的中介组织。通过建立“土地银行”等形式为农民承包地流转提供中介服务。“土地银行”通过建立土地储备库等形式，将所有农户转出的土地集中起来，吸引各类投资主体进行投资。第二，管理秩序。政府在土地流转中的职能定位一制订政策、引导、服务、执法和管理等。第三.建档建卡。土地流转的方式、土地流转的过程、土地流转发挥的效益、土地流转合同执行期间有无违约违规行为等，都要有完整的记录记载。第四。完善承包。按照《农村土地承包法》的规定进一步完善，做到土地承包面积、地块、承包合同、经营权证书“四到户”。
4.加强农村土地流转合同监督管理。对现有土地流转的合同特别是口头合同要积极引导土地流转双方签订书面协议，明确双方的责、权、利，保护双方的权益和合同的兑现；对不完善的合同要积极做工作，做好合同完善工作。合同管理的重点主要是抓好承包期限在十年以上、流转规模较大的农村专业大户，要严格按照合同管理程序签订规范的合同，避免因责、权、利不清而产生纠纷的隐患。
农村土地承包法细则篇6
【关键词】农村土地资源;土地流转;优化配置
一、问题的提出
中国是一个人多地少的国家,如何切实提高土地资源的使用效率是一个永久性的课题。自新中国成立以来,我们在这方面也做出了许多努力和探索。从建国后到改革开放前,在我国农村开展了初级和高级农业合作化运动以及化运动。在合作化运动中通过社会主义改造形成的有计划的集体统一经营体制,为国家工业化及整个经济建设奠定了坚实的基础。伴随着“”发生的化运动体现了广大人民群众急切改变贫穷落后状况的良好愿望和开展社会主义建设的极大热情,也体现了中国共产党动员组织群众的强大能力。但由于指导思想的失误,制度一味强调生产关系变革、急于向共产主义过渡的做法,完全脱离了当时农村生产力发展的客观实际,严重挫伤了农民的生产积极性,破坏了农业生产的发展,最终导致失败。改革开放以来,虽然家庭联产承包责任制的实行极大地解放了农村的生产力,但是随着时代的发展,家庭承包责任制也呈现出了许多不完善的地方,自20世纪80年代中期以后,我国农业、农村发展中所存在的一些深层次问题也逐渐暴露出来,其小农式的家庭经营已成为我国农业发展的“制度瓶颈”,与市场经济的发展要求差距越来越大。对此党的十七届三中全会专门提出了关于土地流转的问题,明确指出土地制度是农村的基础制度,“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。因此,无论是中央地方农户自身还是理论界都有必要去探索现阶段我国农村土地资源优化配置的问题。
二、农村土地资源配置过程中的问题
所谓土地资源优化配置就是指为达到一定的社会、经济和生态目标,依据土地的特性,利用一定的科学技术和管理手段,对区域土地利用结构,在时空尺度上分层次安排、组合和布局,进行土地资源的合理分配,提高土地利用率,实现土地资源的可持续利用。土地资源优化配置包括土地利用在宏观区域上的配置、区域内部的配置和土地资源在不同用途、不同使用者之间绝对数量和比例的配置。实行土地资源的优化配置,就是既要将土地资源流转到效率更高的经营者手中,同时又要让原承包经营农户也能得到一定的实惠。当前,我国土地资源配置问题的核心就是土地资源的综合利用效率不高,实践中突出存在的问题主要包括以下几方面:
1.农地细碎化不利于土地流转
耕地细碎化造成农业资源配置的低效率。一方面,耕地细碎化导致耕地闲置、粮食减产。另一方面,农地细碎化导致农业现代化转型困难,严重制约了农业现代化。无论从承包面积还是从地块看,土地细碎化仍然存在。土地流转只是扩大了家庭经营土地面积,并没有消除耕地细碎化与分散土地经营的风险。即使有完善的土地流转市场,但是土地流转高成本也使广大农民望而却步。因此,土地流转需要一种外部力量推动农地流转,借此克服土地细化的危害。
2.经营主体和流转主体过于单一
在土地资源优化配置的过程中,经营主体和流转主体只是农民参与,显得过于单一。对于传统的土地资源配置过程,其参与方式仅仅局限于对土地进行承包和转包等,只是对土地资源的配置进行一些形式上的转变,没有实质性的突破,缺乏优化配置的新思路和新方式。同时其参与主体也仅仅局限于农民自身或是在农民与集体之间,没有调动出其他各个社会阶层参与新农村建设从而优化土地资源配置的积极性。
3.土地承包经营权流转机制不完善
始于上世纪八十年代初的家庭联产承包责任制在改革开放后的很长时间内发挥了积极作用,但如今农民工流动频繁,它已不能进一步适应农村生产力的发展需要。一是土地流转市场主体混乱。法律政策明确规定土地承包经营权流转主体是承包方,可在实践中,不少地方打着“结构调整”“招商引资”“规模经营”等旗号,不经农户同意,由乡镇政府代订代签流转合同,剥夺了农户的流转主体地位。二是土地流转行为混乱,自发盲目流转与强制流转混杂。有的不向发包方备案、不经发包方同意,更不经乡镇政府审批。三是土地流转结果混乱。有的将农业用地改为工商业用地,随意改变农业用途)有的土地流转后得不到合理的补偿)还有的侵占、贪污、挪用、截留流转费等。四是行政不作为,管理混乱。土地承包经营权流转混乱的根本原因是土地流转的市场和法制机制不健全。土地承包经营权流转现状迫切要求建立健全土地承包权流转机制,依法流转土地承包经营权。
4.土地资源利用不当导致优化配置缺乏可持续性
我国土地资源尤其是耕地资源十分稀缺,且不可再生,必须科学配置、合理利用才能达到可持续发展的目的,但在现实运作过程中存在以下问题:一是农村建设用地配置的不合理性,由于住宅大部分集中在交通便利的村庄,或向城镇靠拢,而旧村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地,形成了内空外实的“空心村”。二是政府借发展农村经济之名,盲目建经济技术开发区,如:占用基本农田挖塘养鱼、兴建窑场、建造别墅、培训中心、高尔夫球场,在农业保护区内栽植林木、发展林果业等;三是地开发过程中,过度追求耕地的产量、盲目开发和过度垦殖等,造成大量水土流失,出现了土地沙化、盐碱化和荒漠化现象,导致耕地质量下降;四是土地耕作过程中,过多地使用化肥和农药,破坏了农业生态环境;五是较小规模企业因技术设施简陋、缺乏防污治污措施,致使“三废”未经处理大量排放,造成严重的土地环境污染,加剧了土地质量弱化甚至荒废。
三、优化农村土地资源配置的对策措施
优化土地资源配置涉及到各方面的利益,是一个持久的过程。它必须在充分尊重承包经营农户意愿与利益的基础上,由政府主导,以广大农民为主体,社会各阶层共同参与,只有这样,才能探索出一条真正符合中国农村实际的土地资源优化配置的道路。本文针对现实农地利用中存在的突出问题,并结合当前的政策导向,提出以下对策措施:
1.推进农地改革,构建土地流转综合改革新机制
要改变土地“闲散”状态,需要改变农民对土地预期,从外部激活农地流转的源泉。在任何组织或个人不愿或无力承担土地流转改革社会成本条件下,中央政府才是土地流转的第一推动力,而农民是支持改革主体。为了优化资源配置,应以土地集中为目的,农业现代化为导向。考虑到法律权威性,新的土地调整按“增人不增地,减人不减地”的原则进行。首先获得土地承包权的人口必须是最近一次获得农地人口。为了避免公地承包搭便车行为,超生人口没有土地分配权。其次鼓励直系血缘农户集中承包一类、一块(片)或同一属性的土地。提倡承包经济林或矿山等经济资源的农户,不在承包耕地。最后要坚持“优等土地少分和劣等土地多分”。新一轮土地承包要综合土地肥力、自然属性、交通位置等因素,建立一套科学合理规范的优等地与劣等地换算机制。
2.积极鼓励多种方式参与土地资源优化配置,丰富经营主体和流转主体
加快推进农村土地流转,培育产业经营主体,实行适度规模经营,是提高农业产业化经营水平和优化土地资源配置的有效方式。可以鼓励农业生产合作社,农村能人,农民企业家和各种农业产业化组织通过各种各样的方式参与到其中。如注重发挥种养业大户、龙头企业和农民专业合作社的作用,围绕当地优势特色产品,通过统一布局、统一质量标准、统一技术培训、统一品牌、统一销售,达到规模经营的目的。并引导各种金融资本、城市资本、工商资本和民间资本等资本依法参与农村土地流转,兴办或与农民联办农业企业。同时可以支持农业龙头企业开展技术改造,开展新品种、新技术、新工艺、新设备的引进、研发和推广,提高产品档次和企业的市场竞争力。鼓励现有的龙头企业与基地农民建立紧密合作关系,按照“公司+基地+农户”的产业化经营模式,开展土地股份化合作尝试。积极鼓励多种方式参与土地资源优化配置,丰富优化配置的思路和方式。
3.完善土地承包经营权流转机制,全面实施农村土地资源配置的市场化
随着社会主义新农村建设的深入开展,农民土地承包经营权流转成为必然。关键问题是要建立健全依法、自愿、有偿流转机制:一是建立农地市场机制,明确产权关系。其中确立农户市场主体地位是前提,搭建市场体系平台是关键,政府依法监管和处理纠纷是保障。二是完善农地流转市场法律机制。其中市场主体机制是基础,权利机制是核心,行为机制是桥梁,责任机制是保障。政府要明确集体土地市场配置的地位、对象、主体、目标、市场中介、程序和法则等,尽快让集体土地使用权作为生产要素进入市场。废止集体土地配置流转的政府行政中介,让集体组织、农户、其他法人作为市场主体通过市场中介依法取得、转让、放弃或收回土地使用权。促进农业企业、家庭农场快速增长,使土地资源在市场机制作用下得到优化配置。
4.用可持续发展理论指导土地资源配置
可持续发展与土地资源配置相辅相成,一方面,要用可持续理论指导土地资源的优化配置;另一方面,土地资源的优化配置又是实现农村社会、经济可持续发展的强有力的措施。土地可持续利用的表现之一是对土地资源进行合理的开发、使用、治理、保护,并通过一系列的手段组织协调人地关系及人与资源、环境的关系,从某种意义上讲,土地资源可持续利用即实现土地利用的优化配置。在社会主义新农村建设中,要树立可持续发展观,并将其理论运用到新农村建设中,更加科学合理地配置土地资源,以达到社会、经济、生态的和谐发展。
参考文献
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农村土地承包法细则篇7
--兼议土地承包法缺陷
我国是农业大国，人口中的==是农民，农民世代耕作，辛勤劳动，为我国社会主义建设事业做出了巨大贡献。近年来，党中央尤其重视农民问题，强调确保农民的利益和促进农村经济的持续快速发展，土地作为农民赖以生产和生活的物质基础，在新形式下地位显的尤为重要。====年=月==日，我国颁布《中华人民共和国农村土地承包法》，该法于====年=月=日起施行。这是在新形式下颁布的一个非常重要的法律，它细化了土地发包程序，赋予了每个村集体成员公平的承包权，巩固了家庭承包制度，完善了违反土地承包经营权的民事责任的承包，对促进农村土地的合法、高效流转起到了非常重要的作用。但是，随着农村经济的发展，土地问题却日益突出，特别是生产力发展相对滞后的地区，农民对土地寄于的期望很高，土地问题则更加突出。笔者作为一名乡镇基层干部，参与审理了其中大部分土地纠纷，对这些案件的成因既有现实的感官感触，又有理性的思考，现对土地纠纷的特点及原因作探析如下。一、土地纠纷主要特点
（一）土地发包程序不合法，违反民主议定原则。
调解的这些纠纷中，笔者发现，纠纷所涉土地没有一个是严格按《中华人民共和国农村土地承包法》第二节所规定的土地承包的原则和程序办事的。这些合同，大多为村民委员会或者村民小组与承包户签订，但合同没有根据该节第==条第（=）项规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上的村民代表的同意。这些土地承包合同严格来讲都是违法的，是不合乎法律规定的。
（二）土地纠纷涉及人员多，群体化明显，不加以控制矛盾容易激化。
土地纠纷，大多涉及人员较多，并且为大多数村民所关心，一旦处理不慎会造成村民*。====年=月份，巨鹿县南韩村===户村民联名村委会，要求确认该村委会与韩某所签订的土地承包合同无效。在调解过程中，这===户村民多次到镇政府和县政府*，并一度局面难以控制。====年=月份，白寨村的==多户村民该村第一村民小组，要求确认该小组与他人签订的土地承包合同无效，该小组村民亦集体到县政府和市政府*。
（三）土地利益争执激烈，矛盾具隐蔽性和突发性。
土地纠纷，利益争执的激烈是其他纠纷无法比拟的。南韩村===户村民联名上告，全体村民都来到镇政府，致使政府拥挤不堪，调解时，双方有过激言词，特别是上告村民依仗人多势众，有些人甚至出言不逊，双方以致发生口角，幸好在派出所民警的有效控制下得到了平息。土地纠纷还有隐蔽性的特点，这些矛盾大多为村民内部矛盾亦或村民与村集体的矛盾，这些矛盾因双方都碍于情面不点破而暂时隐蔽起来，但随着时间的推移，矛盾越来越大，最终对利益的追求会突破人的情面而突然爆发，土地纠纷的这种隐蔽性和突发性特点较之其他的矛盾，具有更难处理的一面。
（四）土地纠纷所涉土地往往四至不明确。
通过对土地纠纷的调解分析及对其他的一些土地承包合同的侧面考察，很多土地承包合同均没有承包土地的明确的四至，当事人也很难准确说出土地的四至。
（五）土地纠纷季节性、时间性强。
土地纠纷有较强的季节性，这受到自然规律的影响。这类纠纷一般集中在春播或者秋种时。另外，村委班子换届之时也是土地纠纷多发时间。鉴于土地纠纷的季节性特点，镇政府处理这类纠纷则具有较强的时间性，一般都尽量在农作物播种前做出处理，从而维护农民合法的土地承包经营权。以防止矛盾的激化或损失的进一步扩大。
二、土地纠纷成因探析
近年来，土地纠纷之所以呈迅猛上升之势，有着深刻的社会及历史背景，探究其原因，笔者认为主要有以下几点：
（一）社会经济的发展，土地效益的大幅提升，是土地纠纷增多的根本原因。
近年来，我国对农业和农民问题重视度达到了历史上从未有过的水平，对农业发展的支持也是空前的。====年中央一号文 着重于让农民减负增收，以“两减免、三补贴”为抓手，启动了城市资源施惠农村的历史转变；====年中央一号文则立足于使农业强身健体，以农业综合生产力建设为手段，开始打造农业的核心竞争力。二个中央一号文，看似偶然，实则蕴含着中央对农业前所未有的支持和期待。正是在这种大环境下，我国的农业这二年也得到了很大发展，土地效益增加明显。====年，棉花每公斤价格约为=元左右，每亩土地毛收入约====元。====年，棉花价格一度飙升到每公斤=元左右，亩产值则达到了====元。可以说，利润成倍增加。正是在这种形势下，土地的收益所带来的诱惑是巨大的，农民对土地的渴求也达到了新中国成立以来又一个新的高潮，许多在城镇打工的村民也开始走回家门承包土地，以求好的收入。原先许多被弃耕的土地开始有人争相耕种，承包户开始收回原先转给他人代耕的土地。新形势的变迁，农民对土地渴求的加强成了争执发生的现实诱因，土地效益的增加则成了土地纠纷增多的根本原因。
我镇沙荒地较多，原先人们对这类土地期望值不高，有许多被弃耕。有些辛勤的农户就在这些无人耕种的盐碱地上耕耘，使土地得到了改良。现在随着土地效益的增加，村集体意识到土地的重要性，在多数村民的强烈呼吁下，开始要求收回这类土地。如北韩村诉谷跃领土地纠纷，谷跃领于==年代初开始耕种该村一片沙荒地，====年，该村村民看到土地收益较好，就开始要求村委收回土地，村委遂诉至法院。
（二）农民法制意识的增强，与村领导班子法制观念相对滞后，不依法进行土地发包之间的矛盾是土地纠纷增多的又一重要因素。
随着我国综合实力的不断加强，我国正日益建设成为更文明、法治的社会。在社会发展中，农民面对日益开放文明的社会，面对纷繁复杂的各类案例，面对新闻媒体的法制宣传教育，潜移默化中他们法制意识得到了不断强化，依法保护自己的合法权益已成为他们的首选。当遇到纠纷或者权益受到侵害时，他们不再姑息、躲避、忍让，而是大胆地用法律来维护自己的合法权益。相对而言，农村集体组织的领导成员，则未能顺应时代潮流。他们大多用老经验、老办法来解决各类矛盾，不能将自己的思想提高到一个新的高度观察分析问题，更不能适应形势发展，学法用法，不能用法律规范自己的行为。面对新情况、新问题，他们不及时更新自己的观念，仍用老经验来办事。同样的情况及问题，随着农民法制意识的增强，再用老一套办法来行事是不能取得好效果的。透过农村土地纠纷分析，正是由于村领导未能适应新形势的需要转变自己的思想观念和作风，未按土地承包法规定的程序来进行土地发包，并且还存在任意侵犯农民土地承包经营权的行为，导致土地纠纷的发生。如付会明与白寨村委纠纷，县职教中心与白寨村委纠纷,韩路彪与南韩村承包合同纠纷。这些纠纷均为双方合同到期前发包方为谋取更大利益而要求将土地收回，侵犯了承包户的经营权。
（三）政府对农村土地承包指导监督不力，政府不依法给承包户发放土地承包经营权证也是纠纷产生的重要原因。
镇政府对农村工作起着重要的监督和指导作用，但是，近年来，随着村两委直选的展开，镇政府的监督指导能力弱化，不能及时对村委的工作进行监督指导。《农村土地承包法》第==条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二心上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”可以看出，镇政府对农村土地发包中的部分土地向外发包是有批准权的，通过批准行为来监督和指导农村发包土地的有序展开。同时，对于农村承包户依法承包土地的，《土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权证管理办法》都规定县级以上地方人民政府应当向承包户发放土地承包经营权证，该证是确定承包户享有土地承包经营权的法律凭证。但是，通过所调解的土地纠纷可以看到，土地向外发包经镇政府批准的几乎占不到三分之一。很多承包户根本没有土地承包经营权证。这种情况下，有可能造成土地权属模糊，产生不必要的纠纷。
（四）土地状况特点及合同的不规范性也会导致土地纠纷的产生。
我镇位于黄黑龙港流域，这里土地辽阔，其中沙荒地较多。这导致许多情况下，发包方发包土地实行指定地片法，即给这块地起一个简单的地名，如“村南地”、“狼洼地”“疙瘩地”等，然后把承包户叫到该地指认一下，或者干脆问承包方知道不知道该地块，知道的话就直接签订合同。这些合同中，根本没有详尽的四至，更没有确切的亩数。合同书中的亩数仅为双方估算数。这类合同很不规范，导致这类土地纠纷调解时，很多情况下双方对土地的实际亩数均不能准确的说出，四至也仅能说出大体方位，致使许多情况下与邻地承包户或者合同双方产生纠纷。譬如县工业园区征用白寨一对、五对农业承包合同纠纷中，该队就不能指出其准确的地界，致使纠纷难以查明。又譬如任计科诉南韩村谷胜利等===人侵权纠纷。该土地由任计科承包，这===户村民也有该村两委同意他们继续耕种的书面承诺，但该书面承诺内容不详。该承诺在任计科所定合同之前，并且===户村民已开始耕种，镇政府认定了该书面承诺的合同效力。像这类合同不规范的纠纷也并不少见，
（五）《农村土地承包法》的立法缺陷导致法院对土地纠纷处理面临尴尬。
农村土地承包法是我国制定的一部重要法律，实践证明，它对维护农民利益，保持农村社会的长治久安起着重要作用。但是，它也存在一些缺陷。笔者认为主要有以下几点：
=、土地承包以户为单位，土地承包==年不变容易引发新的矛盾。
土地承包规定==年不变，目的在于维护农村的稳定。土地以农户为单位进行承包则是为了巩固家庭承包经营为基础的，统分结合的双层经营体制。但分析该规定，存在一定的问题。农村以户为单位进行承包经营，==年不变，假设土地承包经营后第二年又增添了人口，以新生儿为例。按照增人不增地减人不减地的总原则，该新生儿将在==年内得不到土地（虽然该法规定用机动地等调整给新增人口，但该法又规定，机动地不足=的不现再增加机动地。村委留机动地的很少）。在其结婚生育以前，他与其父母一块居住生活，可能感受不到没有土地带来的压力。但他成人后，假设他==周岁结婚，对象也是==周岁，与他同种情况。婚后又生育一子。他们这又是典型的一个农户，但他们在以后的六年中仍不可能得到土地。但《农村土地承包经营法》第=条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人均不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”这种情况下，新的农户就可能面临吃不上饭的境地，他们会要求行使承包权，产生纠纷。
=、村民要求村委分配土地案，因法院对这类案件性质认识处理不一，影响到了案件的及时审理。
现在有许多村民要求村委分配责任田，原先这类案件一般由行政庭作为行政案件进行审理。《农村土地承包法》实施后，对此类案件的审理产生了争议，行政庭以该法第==条的规定为由认为这类案件应由民庭进行审理。该条规定为：“任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，应当承担民事责任。”而民庭则依然认为，村委会分配责任田的行为是行使公权力，这类案件仍属行政案件，应由行政庭进行审理。所以村民后被法院内部推来推去，不能及时依法做出处理，致使矛盾不能及时解决，又引发新的矛盾。
三、解决土地纠纷的对策
面对土地纠纷的上升态势，如何妥善处理这类案件，是摆在我们面前的一个重大课题，笔者建议采取以下对策：
（一）加强法制宣传教育，特别是对村两委成员的法制宣传教育。通过法制宣传教育，旨在提高村两委成员及村民的守法意识和合同意识，规范村两委的发包行为。严格执行《农村土地承包法》第==条规定，按=个程序签订承包合同：村民会议选举产生承包工作小组；承包小组依照法律、法规的规定拟定并公布承包方案；召开村民会议讨论通过承包方案；公开实施承包方案；签订承包合同。同时，扼制村委的各种侵犯农民土地承包经营权的苗头，将纠纷消灭在萌芽之中。
（二）政府进行土地详查，明确土地权属并加强对村委土地工作的管理。政府应加强对村委工作的监督和指导，特别是土地发包的全程监督，以维护村民承包经营权的落实。规范土地合同样本，指导村委依法订立合同，减少订立合同中的随意性和粗放性，细化合同条款，明确合同责任。为了进一步搞好土地工作，政府部门应该依法进行土地详查，在以前详查的基础之上，了解土地现状及不安定因素，进一步明确地界，确定一些新增地及权属不明地的权属，并及时发放权利证书。通过及时确权并排除隐患达到减少土地纠纷的目的。镇政府还要在土地纠纷中积极发挥作用。《农村土地承包法》第==条规定，因土地承包经营权发生纠纷，可以请求乡（镇）人民政府调解解决。乡（镇）人民政府作为基层政府，最了解土地的现状及纠纷的产因，可因势利导的调解矛盾，化解纠纷，稳定土地承包关系。
农村土地承包法细则篇8
一、健全制度，规范农村工作。
注重和加强工作规范化、程序化、制度化建设，全县各镇要结合农村工作的实际。要依据《黑龙江省条例》全省农委系统逐级上访、分级受理暂行办法》荼岗位责任制》全省农委系统领导接待日制度》工作责任追究制度》工作后进单位重点管理暂行办法》文明接待制度》等法律、法规、规定，健全相应的农村制度。明确“逐级上访、分级受理”分级负责、归口管理”原则，形成依法解决农村问题的良好局面。
二、组建仲裁机构，建立管理新机制
迅速启动农村土地“三级管理、两级仲裁”的管理机制，全面开展农村土地承包纠纷仲裁工作，依法解决农村土地承包纠纷问题，要相继组建县农村土地承包合同仲裁委员会，由县农委、经管总站、司法局有关人员组成；组建镇农村土地承包合同仲裁委员会，由各镇政府、经管中心、司法所等有关人员组成；组织县、镇仲裁员进行一次培训。对农村土地承包合同管理，应由县经管总站、镇经管服务中心、村土地管理小组三级管理。
三、严格执行政策，确保落实好“三包一保”责任制
工作的基本原则。处理农村土地问题时，坚持按法律、法规、政策处理农村土地问题。要牢固树立政策观念和法制观念，坚持按党在农村的法律、法规和政策回答和解决群众提出的问题，满足群众的正当要求，维护群众的合法权益。解决土地纠纷问题时，要严格按政策办事，对在政策范围内能够解决的土著居民地纠纷问题，要尽快给予解决对政策把握不准的要逐级向上请示汇报，正确解读政策，防止执行政策出现偏差。因此，各镇要成立处理土地矛盾纠纷领导小组，由书记或镇长担任组长，确定一名副职领导具体负责，其它领导负责包片，实行领导包案件、包查办、包结案、保稳定的三包一保”责任制，镇干部负责包村。处理农村土地矛盾纠纷工作实行领导责任制和责任追究制，每一起事件，都应当根据《黑龙江省条例》和《东宁县农村土地矛盾纠纷工作流程》进行处理，都要有详细的笔录档案，要明确责任领导和责任人，并在三十日内为人出具《处理决定书》如过期不处理的要追究有关领导和责任人的责任。县农村土地纠纷化解工作小组在受理上访土地矛盾纠纷案件时，必须让上访人出具镇级《处理决定书》并在三十日内，提出复查意见，并给人出具《复查意见书》如没有镇级出具的处理决定书》原则上应将其退回所在镇重新处理。
农村土地承包法细则篇9
1．土地承包法案
关于家庭联产承包制第一轮承包期限大约在1997、1998年基本到期（15年期限），全国农村大约在这两年内都开始了第二轮土地承包。针对第一轮土地承包出现的承包方与发包方权利不清、随意变更承包期限、土地使用权的流转权限制等问题及对承包土地乱收费现象，在第二轮土地承包开始阶段，政府出台了关于土地承包和税费改革两套法案，两套改革法案都是旨在稳定和完善土地承包关系、保障农民权益和减轻农民负担。
1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》文件，该文件确定了第二轮土地承包期限为30年，如果承包期不满30年的，要延长至30年。对村集体拥有的机动地的数量要求严格控制在5%以内，对一些乡和村剥夺农民权利和乱收费等作了一些原则上的规定，但是与以前“关于农村土地承包”的法律规定没有什么根本性的不同。1998年全国人大第四次会议通过的修订的《中华人民共和国土地管理法》中关于农村土地承包的部分也基本上与1997年法案相同。
而2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》则与1997、1998年法案有着本质上的不同。首先，从形式上，农村土地承包法是一项单独的法案，而不是像以往一样将土地承包法置于土地管理法中以“农用土地”部分体现。其次，从内容上，与以往的农村土地承包法有着本质上的不同。它共分为5章，包括总则、家庭承包、其他方式的承包、争议的解决和法律的责任、附则等内容。从法律上更详细的规定了承包双方的各项权利及其违约条款。该法案是我国第一次从法律上界定了农民在承包期内拥有土地使用权、收益权和土地使用权的转让权或流转权，并且严格规定了由使用权的转让而获得的收益全部归转让使用权的农民所有，而被征用土地的所有补偿费用也全部归属于农民自己。2002年法案旨在稳定和完善土地承包关系，赋予农民长期而稳定的土地使用权限，依法规范了承包当事人的行为。法律明确了对农民土地承包经营权的保护，禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地；任何组织和个人不得剥夺和非法限制农民承包土地的权利，不得采取性别歧视；承包方有权自主组织生产经营和处置产品；有权依法获得相应的补偿；有权依法对侵害其承包权益的行为提出申请仲裁或向法院，有权依法要求侵害人承担民事责任直至刑事责任等等。总之，该法案在很大程度上承认了农民对土地的私有产权。
2．土地承包法案的本质性特征
2002年土地承包法案明确规定了村庄内新增人口的土地承包权只在三个方面选择：集体依法预留的机动地（总农地面积的5%）；新开垦的农地；承包方依法自愿交回的土地。这项规定明确指示了当村庄在这三个方面没有多余用地的时候，村集体不得以新增人口为由，重新划分土地承包方案，这项规定确保了农村土地承包权的长期有效性。该法案对已婚妇女的土地承包权限作了详细的规定：承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住生活但在新居住地未取得承包土地的，发包方不得收回原承包地。这项新规定不仅保障了已婚妇女和离婚妇女的土地承包权利，而且在土地可以流转的情况下，妇女所拥有的这项权利不会因为土地的不可流动性而造成实际上的丢失，当妇女远嫁它村或离婚后远离居住地的时候，妇女完全可以将她拥有的承包地流转出去而坐收租金收益。只有在这种意义上，妇女才真正拥有了土地的使用权。
该法案还详细制定了违约和争议的解决方法，进一步保障农民的土地使用权：发包方不得干涉承包方依法土地经营权；在承包期内不得违反规定受贿、调整承包地；不得以少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权的流转；不得以划分“口粮田”和“责任田”为由收回承包地搞招标承包；不得将承包地收回抵欠款等等。这些规定从法律上界定了发包方的权限范围，为限制发包方的越权行为制定了法律依据。
依据科斯定理，在交易费用约束下，权利界定越清楚，资源的配置就越有效率，不难看出，2002年土地承包法案无论在法律上还是在实际可操作性上，都使得承包方——农民和发包方——村集体或乡政府的权属进一步确定，而且在法律上作出这样明确的规定将大大减少因为不确定的权属所产生的合约双方各种争议和纠纷，也大大降低了交易费用，无疑，这项法案将对农村资源配置进一步优化和经济效率的提高起不可低估的作用。
但是，这些都不是该法案的核心内容或者不是该法案的本质特征，2002土地承包法案最根本的特征是将对土地使用权的流转权或者转让权的权利界定给了农民。正是这一权利的明确法律归属，使得农民在长达30年的承包期内，拥有实在的承包土地使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权。这项权利束的拥有，使得农民在某种程度上真正拥有了土地的私有产权。土地承包的私有产权意蕴才是2002土地承包法案真正的特征或与以往土地法案的本质性区别。该法案的第十六条、第三十二条、第三十六条界定了农民拥有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转的权利：
承包方有权依法享有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；通过家庭承包取得土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；土地承包经营流转权的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
而第三十三条、第三十四条、第二十五条确定了农民拥有的这些权利不能被任何组织或个人所剥夺，任何的转让或者流转都必须以合约双方自愿为前提：
土地承包经营权的流转应遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转；土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式；国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。
2002法案不仅清楚地界定了农民承包土地的各项权利，而且确定了农民拥有自由交易权利束的权利。前一项权利的确定使得原来不清楚或不归农民所有的权利变得清楚或归农民所有；而后一项权利的确定，是将市场的原则引入土地权利束交易中，这将给农民一个更大范围的选择权利交换的方式。
3．产权归属与配置效率
2002年以前的关于土地承包法案的好多权利没有被清楚地界定，在村集体和农民之间力量悬殊的情况下，村集体能够成功的攫取共有领域里的利益，在攫取利益的过程中必然会出现租金耗散的效率损失状态。这首先是因为，攫取所得的部分成本由别人承担，通常会导致攫取者并不善待公共领域里的价值。其次，攫取者为了掩盖其攫取行为的非法性，会被迫采用某些非效率的方法。最后，攫取得益会激发更多的人参与攫取，从而增加垄断或界定攫取权的费用，导致可攫取的“租金”被非生产性的用途耗散（周其仁，《论公有制企业的性质》2002）。不仅如此，2002年以前的土地承包法案还将一些权利界定给了村集体。如果说，2002法案只是将原来界定给村集体的权利界定给了农民，那么依据科斯定理，在交易费用为零的条件下，无论产权的最初归属如何，与资源的配置效率是无关的。如果假设权利界定给村集体和界定给农民所产生的交易费用是一样的，那么，实际上土地资源的效率配置就没有什么不同，所不同的仅仅是收益分配问题，如果从这个角度上说，那么2002年土地承包法案的价值就大打折扣了。在交易费用不为零的现实世界，土地权利界定给农民和界定给村集体所产生的交易费用不同，就必然导致了资源配置的效果不同。
最根本的一条就是村集体是虚拟的，或者说村集体拥有虚拟的土地所有权及其与之相关的子权利。由于村集体本身是村民的化身，但在本质上与村民的根本目标不同，在资源配置方面二者就会出现很大的偏差或者说交易成本根本不相同，因此权利界定给村集体和界定给农民会产生不同的效率。一些学者指出，如果权利界定给前者会导致更大的共有领域空间，为获得这部分权利而导致的租值耗散增加了交易成本。而如果将这些权利界定给农民，权利落入共有领域里的可能性降低，为攫取共有领域的权利导致的租值耗散减少，交易成本随之降低，资源配置就会更有效率。
关于集体所有权虚拟的论断，许多经济学家作了精辟的解释。周其仁（1994）教授指出：
集体公有制既不是一种“共有的、合作的私人产权”，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排。
在承认个人合法产权的条件下，任何集合起来的组织可以最终追溯到组成集合体的个人，因为归根到底是个人在选择集合方式、管理方式并为此承担相应的财务结果。这时集合的主体可以看作是个人选择的结果，是个人将自己的产权集合起来委托给集合体，并为此规定了集合的条件和执行程序。但是，当个人合法拥有生产性资源的权利被法律否定之后，个人不可能选择经济组织，也不可能承担相应的财务责任。在此条件下，公有制企业成为不能分解为任何具体个人的抽象，再也不能向组成的成员个人作进一步的追溯。在公有制企业庞大的体系里，实际上活动着的全部是形形的“人”，而并没有可以追溯的最后委托人。
作为村集体，它是农民利益的代表和农民的化身，但是，在不同的利益面前村集体的代表或者人并不能完全代表农民的利益，并且由于不能追溯最终的委托人，就使得人更加肆无忌惮的为自己谋取福利，并为了自己的福利而不惜牺牲资源的效率配置。因此，将权利界定给一个不清楚的村集体会导致更大的效率损失。
村集体不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。在1998年国家土地管理法确定：“‘农民集体’是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织”。该法案在一定的意义上将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”，但这与正式的法律表述是不一致的。这种模糊不明确的规定，导致经济实践中的混乱。在现实中，有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能；有的地方虽然规定土地由其农村集体经济组织所有，可是国家征用土地却仍需经村民小组同意，征地补偿款仍由村民小组支配；有些地方则由于无法确定“农民集体”的法律性质，虚设产权主体，以至失去土地的发包主体，造成产权混乱现象(于建嵘,2002)。
由此可见，在村集体概念模糊不清的时候，将权利界定给村集体要比界定给农民会产生更大的交易成本和导致资源配置的失调，而界定给农民将会使得资源配置趋于帕累托效率。还可以大胆的预言，2002年土地承包法案必然会给农村经济带来一个更大的发展空间。
主要参考文献：
1．周其仁，1994：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，社会科学季刊（香港），夏季卷，总第8期。
2．许合进，1999：《对土地承包经营权的再思考》，《中国农村经济》第7期。
3．韩俊，1998：《农村市场经济体制建设》，江苏人民出版社。
4．党国英，1997：《中国农村社会权威结构变化与农村稳定》，《中国农村观察》第5期。
5．刘凤芹，2003：《不完全合约与履约障碍：订单农业分析》，《经济研究》，第4期。
6．李茂岚，1996：《中国农民负担问题研究》，山西经济出版社。
7．B·克莱因，1996：《“不公平”契约安排的交易费用决定》，载《企业制度与市场组织》，上海三联书店、上海人民出版社。
农村土地承包法细则篇10
一、农村土地承包纠纷案件的基本特点
（一）成讼时间上的集中性
一方面，由于农作物的种植与收获受自然规律的制约和影响，90%以上的农村土地承包纠纷案件当事人往往选择在农闲季节提讼，因此往往集中在每年的秋收后和春播前。相对于其他方式承包的农村土地承包纠纷案件，家庭承包方式承包的农村土地承包纠纷在成诉的季节性尤为明显。另一方面，从农村土地承包制度的历史发展进程看，国家政策一直起到主导作用，相关立法只是将执政党的意识上升为国家意识，使政策得到进一步的巩固。因此，国家农村土地政策做出重大调整前后，也是农村土地承包纠纷案件集中发生的时期。如国家出台"一免两补"土地政策后，发包方承包方要求解除合同和承包方发包方要求继续履行合同的大批纠纷诉至法院。
（二）诉讼主体上的群体性
作为农业大省，黑龙江省农业人口总数为1191万，农业人口比例高达45.8%.但相当一部分农业人口在一系列惠农政策出台前，因经营土地成本高、收益低而外出谋生。国家从收取"两金一费"即公积金、公益金和管理费，调整为统一征收农业税，再调整为免征农业税，粮食直补、良种补贴并实行粮食收购最低保护价后，农民经营土地的成本减少，收益显著提高。大批外出务工的农民纷纷要求回乡务农。部分纠纷中，发包方违约明显，承包方证据充分，胜诉率高，承包方往往选择共同诉讼。还有很多案件，时仅仅是个别村民提讼，但涉及问题却牵扯到其他村民或全体集体经济组织成员的群体利益，相当一批农户持观望态度。一个案件处理不当，往往引起连锁反应，波及整个村庄甚至乡镇。另外，受传统法律文化影响，农户们往往愿意凭借人多势众，甚至集体上访，赢得法院更多的理解和社会舆论的支持。
（三）纠纷类型上的多样性
长期以来，我国的农村经济发展模式较为单一，但是随着社会主义市场经济体制的逐渐完善和新农村建设的不断深入，农村经济发展呈现出多元、快速发展态势，农村土地承包也随之在承包主体、承包方式和权利义务内容方面体现出多样性。2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》，以法律的形式明确了土地承包、流转、承包人的权利义务、发包人的权利义务、救济方式和法律责任。首先，就承包土地的权属而言，既有农民集体所有的土地，也有国家所有、依法由农民集体使用的土地，还有权属不明的土地。从承包土地的使用状况而言，既有耕地，也有林地、草地。从承包者的身份而言，除集体经济组织内部的农户外，还有外来人员以招标、拍卖、协商等其他方式进行的承包经营，且承包面积较大，赢利性明显。纠纷类型除了常见的外出打工农民回乡要地、出嫁女回原住所地要地及相邻农户之间争地等纠纷外，还如，有的农户因举家搬迁到小城镇，将所承包土地连同附着房屋一并转让他人，但未办理土地承包经营权变更登记手续，后又反悔，要求受让人返还承包地，但不要求返还房屋。有的农户承包土地后又进行转包，在转包合同到期后，次承包人主张优先承包权。有的承包合同经乡土地纠纷仲裁机构裁决予以解除，村委会在承包方未退出承包地之前，又将争议土地另行发包，现承包户因权利受损，发包方和原承包户要求村委会履行合同、原承包户退出土地，产生合同之诉与侵权之诉的竞合。有的农户先调整转包费，经法院判决支持后，次承包人不履行法院生效判决，该农户又另行请求解除转包合同。有的农户在二轮土地承包时口头放弃承包经营权或弃耕撂荒，村委会将上述土地另行发包，后为满足该农户的要地请求，村委会又在其他农户的承包地中为其调剂，但其他农户拒不接受调剂而引发纠纷等等。
二、农村土地承包纠纷案件的成因
（一）合同签订不规范
1.合同主体资格混乱。根据《农村土地承包法》第十二条规定："农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。"但是在发包过程中，有些村委会和村民小组的职责分工并不明确，有的村委会和村民小组将同一块地分别承包给不同的村民，还有的村民小组将土地发包后，村委会收回村民小组已发包土地，重新对外发包或租赁，引发纠纷。
2.合同签订程序不规范。根据《农村土地承包法》第十八条规定，土地承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。但是在实践中，村、组违反法律规定的民主议定程序进行违规发包的情况屡屡发生，围绕承包合同效力产生的纠纷大量出现。有些村干部甚至在发包时搞暗箱操作，擅自以低价将土地发包给亲朋好友。有些村委会任意制订土地承包方案，以"优惠条件"将土地发包给非集体经济组织成员，引起了村民强烈不满。
3.合同约定内容不完善。有的没有签订书面合同，只有口头协议，一旦发生分歧，极易引发纠纷。有的虽签有书面合同，但条款不完善、不具体，有些条款甚至违反法律规定。如土地面积无约定或约定不清，甚至有的连土地的四至都未约定，仅明确了地块名称。由于约定不明，双方又各执一词，事实和责任难以认定。有的合同没有关于违约责任的约定，缺乏确保履行合同的制约机制，为当事人随意违约提供了条件，出现了随意缩短承包期、收回承包地和提高承包费，随意调整承包地，多留机动地不尊重农民的经营自，强迫种植、强迫流转承包地等。
（二）合同履行不诚信
1.发包方违约。主要包括两种情况，一是发包方非法变更、解除合同。根据《农村土地承包法》第二十六条和第二十七条的规定，家庭承包的，在承包期内，非发生法律规定的事由，并经过法定程序，发包方不得收回和调整承包地。"这是该法赋予农民长期、有保障的土地使用权的核心内容。"但现实生活中，有些发包方为谋取利益，在不符合法律规定的情况下擅自解除土地承包合同，收回农业用地用于营利性开发建设。二是发包方干涉承包方依法享有的生产经营自。依照《农村土地承包法》第十六条第一项的规定，承包方依法享有承包地使用、收益的权利。有的乡村干部不注意尊重农民的生产经营自，还习惯用计划经济时代的思维方式和行政干预的手段对农户的土地承包经营权的行使滥加干涉，以发展集体经济、搞规模经营等理由强行统一种植作物，或者强制收回承包地。
2.承包方违约。主要包括承包方对土地进行破坏性、掠夺性经营，擅自改变土地的农业用途，拒绝交纳土地承包费等情况。根据《农村土地承包法》第十七条的规定，承包方有维持土地的农业用途、不得用于非农建设的义务。土地管理法对于农业用地转为建设用地规定了严格的转用审批程序和征地、用地批准程序。在审判实践中，一些承包人未履行法律规定的审批手续，在承包地上建设永久性建筑，甚至容许他人在承包的土地内修建坟墓牟取利益。有的承包方在承包地上建筑、取土等，造成土地荒漠化，严重破坏耕种条件，使农用地难以恢复耕种。还有的承包方以各种理由逾期、拒绝交纳承包费，构成违约。
（三）土地承包管理不规范
1.没有土地清册或记载不详。现实中，很多村委会没有建立土地清册，或者用手写财务帐簿的方式代替清册，其中不少帐簿有改动，无法确定记载事项。有的村委会建立了土地清册，但是清册记载不详，承包经营的户主有的记载为原承包人，有的记载为受流转人；对各户承包土地的面积、边界记载不清，面积多为概数，诸如"道南边"、"沙坑北边"、"东房东边"等划分边界的字样十分常见。对于流转方式及变更理由基本无记载，关于流转土地的坐落、质量等级，流转土地的用途、流转期限没有记载的现象更是十分普遍。承包人之间发生争议时，村委会拿不出有力依据来证明土地使用权范围及流转详情，当事人只能通过向法院确认自己的权利，导致很多不必要的纠纷产生。
2.机动地管理不当。村集体在划分土地时一般都会保留一些机动地不做分配，将其租赁给农户经营，租期5至10年不等，且一般事先收取部分或全部租赁费。由于近年来国家减免农业税，农民负担大幅度减轻，一部分租赁户不愿意再承担原租赁费，甚至要求退还已预交的租赁费，双方发生纠纷。有些村集体为了收取租赁费用，预留机动地超过国家规定的标准，未受益的农户发现当前种地效益好的形势，要求重新分配机动地，但原来的承包大户不愿意退出，产生纠纷。
（四）土地使用权流转不规范
1.转包转让型。税费改革前，有的农户觉得种地收益不高，便将自己的土地转给他人承包，其税费也相应由接受者承担。但这种农户间自发性的土地流转多是采用口头协议，没有书面协议来明确双方的权利义务，或书面协议内容不具体，签订协议后往往也不通知集体经济组织，更无法得到主管部门的备案。税费改革后，原承包户要求现承包户退还其土地时，双方往往各执一词，引起纠纷。
2.代耕代种型。以前不少农民放弃耕种，外出务工经商，不承担村里和国家的税费，村干部为了能完成国家税收任务，让其他农户代耕代种。代耕代种农户履行了缴费义务，且税改时这些耕地面积又纳入了代耕代种户的计税面积，现在原承包户回村，找代耕户或村集体索要自己的承包地，发生纠纷。
3.重新发包引发纠纷。前一段时期农民耕种收入较低，有些农户弃耕抛荒，外出务工，土地长时间没有人耕种。有些农户甚至明确表示放弃承包，将土地交回，村集体据此收回承包地，并发包给其他集体经济组织成员。但上述情况又不属于《农村土地承包法》关于承包期内发包人收回承包地的法定情形。税费改革后，种地收益增加，原来放弃承包经营权的农户回村要求继续承包，与新承包人和村集体发生纠纷。
（五）土地征用补偿不合理、不规范
城镇化、工业化和公路建设需要征用大量农村集体土地，但因，征用土地上我国现行征地制度存在很多弊端，农村集体经济组织并不能分享到农地增值的收益，被征地农民往往也得不到妥善安置和合理的经济补偿，这就弱化了土地对于农民的社会保障功能。农民失地后又失业，生活缺乏保障，引发了大量的群体纠纷和上访。另外，由于法律规定笼统，加之利益驱动，农村基层组织在发放、使用、分配征地补偿费用的过程中极不规范，随意性大，特别是因土地补偿费、安置补助费分配产生的纠纷大量产生。
（六）农业政策的变化
近年来，我国农业政策在不断向惠农支农的方向调整。1982年开始，中央连续五年以1号文件对农民的土地承包经营权进行保障。1991年12月7日，国务院出台《农民承担费用和劳务管理条例》，以行政法规的形式明确了农民应负担的费用和劳务的范围，减轻农民负担。2004年，中央1号文件明确指出，着重让农民减负增收，通过"一免两补"大大减轻了农民负担，提高了农民承包土地的积极性。2005年12月29日，全国人大全国人民代表大会常务委员作出《会关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》。国家陆续出台的一系列扶持粮食生产，促进农民增收的政策和措施，使得土地的现实收益和预期收益大大提高，农民承包土地的热情被重新点燃。许多在城镇打工的农民陆续返回农村承包土地，许多被弃耕的土地开始有人争相耕种，广大农民纷纷主张自己的土地承包权益，导致大量纠纷产生。
（七）人多地少的现实
人多地少是我国的基本国情，大多数地方人均耕地原本就少，加之城镇化、工业化的快速发展，基础建设需要征用大量土地，致使人地关系"雪上加霜",再加上土地补偿或土地置换不到位，从而导致人地矛盾十分突出。土地作为农民基本的保障和收入来源，在农民心目中的地位越来越重要，涉及土地的纠纷也越来越多。
（八）立法不足
1.立法的滞后与过分概括。目前，审理农村土地承包纠纷案件的法律依据主要是《农村土地承包法》，但该法作为农村土地承包的特别法是在2002年出台。此前，此类案件审理的重要依据是国家政策、相关单项法律和最高人民法院1999年出台的《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》。而截止2000年底，全国已有98%左右的村组完成了第二轮土地承包工作。另外，2004年农村税费改革后，关于农村土地承包经营权取得、流转、变更等新型纠纷大量产生，但因涉及政策和法律的衔接，各地对很多问题莫衷一是、做法不一。直到2005年3月，最高人民法院出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，上述混乱状况才得到了很大程度的缓解。从我们掌握的情况看，土地二轮承包和因农村税费改革引发的纠纷，占近五年农村土地承包纠纷案件的70%以上。另外，《农村土地承包法》的内容比较原则，在实务中缺乏可操作性，法院对该法理解也不一致，不能得出一个令人信服的判决结果，无形中导致了土地承包纠纷案件数量的增加。
2.立法对现实考虑的不足。《农村土地承包法》规定，土地承包以户为单位，土地承包30年不变。但如国按照"增人不增地、减人不减地"的基本原则执行，就会出现"一地多人用，多地一人种","亡者有土，生者无地"等现象。该法虽然规定用机动地对新增人口进行调整，但又规定，机动地超过5%的不再增加机动地，因此很多村集体现在已无机动地可调整，许多新形成的农户不可避免地面临着无地可种的现实。而《农村土地承包法》第五条规定："农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人均不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利",这又间接增加了村集体在承包农户间进行土地调剂的难度。
3.土地承包经营权保障不力。理论界虽然一直将土地承包经营权定义为一种用益物权，但在《物权法》出台前，相关法律一直没有对此明确，土地承包经营权的物权权能无从发挥，从权利的取得、处分、变更及救济途径等方面更接近于普通债权。这种混有债权性质的农村土地承包经营权"无法像真正物权那样有必要的方法和程序可以对抗来自发包人和其他行政组织的干预".虽然《农业法》和《农村土地承包法》赋予了土地承包经营权一些接近于物权的保护方法，但在上述法律和相关司法解释中仍更多地体现了合同法的相关内容，弱化了农村土地承包经营权的绝对性，导致现实中承包地被擅自收回、随意侵犯的现象大量存在。
（九）法律意识不强
农民文化水平偏低，长期生活在熟人社会中，道德、习惯、人情对行为的引导作用大，迁就、忍耐、私了长期作为纠纷化解的主要途经，法律知识缺乏现实需求，风险责任和权利保护意识淡薄，基本法律概念不清，缺乏签订合同的技巧，不愿履行备案报批程序，随意涂改证书等现象时有发生。在承包经营土地时进行掠夺性经营，破坏土地耕作层或造成土地盐渍化，任意改变土地农业用途，不按约定交纳承包费。一些乡村干部的法律意识也比较淡薄，对耕地搞强制发包，对合同随意变更，对签订的合同想变就变，使承包方的合法经营权落空，产生大量纠纷。
（十）纠纷调处机制不健全
根据《农村土地承包法》的规定，土地承包纠纷可以选择协商、调解、仲裁、诉讼四种方式解决。如果协商、调解、仲裁等诉外解决争议机制顺畅，可以有效地减少诉讼，迅速化解纠纷，防止矛盾扩大。但是协商和非诉调解都要求双方自愿，且结果不具有强制力，而仲裁则存在机构设置不健全，仲裁效力不明确的问题。至今仍有许多地区没有成立仲裁机构，即使成立仲裁机构也没有开展仲裁业务，导致大量土地承包纠纷当事人不得不选择诉讼，增加了当事人和人民法院的负担。而法院审理案件要受相应程序法的限制，审理周期较长，容易延误农时，使农村土地承包合同纠纷和农民权益得不到及时处理和保护，引发农户集体上访，农户维权的成本也随之提高，形成恶性循环。
三、农村土地承包纠纷案件面临的主要问题
（一）案件数量多，增长趋势明显
2004年国家实行农村税费改革时，黑龙江省被列为全部免征农业税和对种粮农民实行直接补贴试点省份，广大农民种粮积极性空前高涨，许多在城镇打工的农民走回家门承包土地。新一轮的土地承包热与1998年农村土地二轮承包时的冷清形成鲜明对比，许多被弃耕、撂荒的土地开始有人争相耕种，农村土地承包纠纷案件数量日益增加，其中1998年至2003年期间流转的土地承包经营权在2003年以后发生的纠纷逐年增加，所占比例居于首位。以黑龙江省哈尔滨市、齐齐哈尔市和绥化市为例。哈尔滨市两级法院2003年受理农村土地承包纠纷一审案件537件，2004年受理1217件，2005年仅上半年就受理1459件，案件数量呈逐年大幅上升的趋势。齐齐哈尔市两级法院2004年受理土地承包纠纷案件579件，2005年受理1244件，2006年受理1447件，增加趋势也较为明显。绥化市2004年至2007年上半年全市两级法院共审结一、二审各类农村土地纠纷案2316件，其中2004年325件，2005年782件，2006年801件，2007年上半年即达到408件。
（二）案件类型多，成因复杂
农村土地承包纠纷案件依诉讼标的划分主要有以下四种类型：
1.土地承包合同纠纷。具体情况较为复杂。有的村集体经济组织将机动地或荒地发包或用以抵偿本集体经济组织陈欠的债务，后一方要求缩短承包期限、提高价格或者解除合同。有的村集体经济组织在发包土地时本村村民无人承包，通过广告发包给其他村的农户后，本村村民要求收回土地，迫使发包方请求解除原承包合同。有的农户迁出后到居住地落户，迁出地发包方诉请解除合同，收回其承包地。还有的农户承包土地后自行开荒使实际耕种的承包地面积多于承包合同约定的面积，发包方要求农户将新增面积上交并按承包合同约定的价格交付新增土地的承包费。有的村集体经济组织在农户承包期内违法调整或收回承包地，农户诉请继续履行原承包合同等等。
2.土地承包经营权侵权纠纷。主要表现为农户之间抢种相邻争议地块，农民强种村机动地或强种其他农户承包经营的地块，新增人口农户强种村机动地、预留地。另有因发包方收回或调整农户承包经营的土地引发的纠纷，如人走家搬、户口未迁出的农户，服刑、劳教、被拘役的农户，躲避计划生育或村级债务的外出农户，农村妇女结婚、离婚、丧偶后村集体收回其承包地另行发包，造成这些农户二轮承包时无地可分而产生纠纷。
3.土地承包经营权流转纠纷。主要缘于农户之间转让、转包、互换、出租或将土地委托给亲属或他人代耕后因国家农村税费改革，"一免两补"政策出台，使原约定的土地流转价格对一方而言显失公平，因而一方要求变更或解除合同引发纠纷。也有少数土地承包经营权流转后，接受流转一方（主要是次承包人）主张优先承包权引发的纠纷。
4.土地承包权继承纠纷。此类纠纷多为继承人争种被继承人生前承包的土地，如公婆与丧偶儿媳之间、兄弟姐妹之间争种死者生前承包经营的土地引发的纠纷，还有的父母死亡后子女要求继承土地承包经营权，解除父母生前与他人签订的土地承包经营权流转合同。
（三）认定事实困难
对证据的分析与认定是认定事实的基础，但农村土地承包纠纷案件中的证据在形式、内容和取得方式方面普遍存在不同程度的问题，另有管理、自然等其他因素掺杂，给认定案件事实造成了较大的困难。主要表现在以下五个方面：
1.证据形式上存在瑕疵
（1）土地承包经营权证书瑕疵。一些县区至今未统一办理土地承包经营权证书或者未将土地承包经营权证书发放到户，以至纠纷发生时承包方不能出示其权利凭证。
（2）土地承包合同瑕疵。从卷宗反映的情况看，各地的土地承包合同大多为格式合同。有的发包方负责人未签字，有的未加盖发包方公章。有的承包方未签字只捺押，有的承包方由农户未成年家庭成员签字。
（3）土地流转合同瑕疵。有的承包经营权人将经营权转包、互换、转让或交由他人长期代耕后未签订书面的流转协议。有的以收取流转费的收据代替协议。有的签订了书面流转协议但手写字迹不清。有的仅有一份流转协议，因字迹不清双方说法不一难以辨清。有的协议未标明签订日期。有土地承包经营权转让合同未经发包方同意。大多转包、互换、租赁或其他方式流转合同未报发包方备案。
（4）缴费票据瑕疵。有的票据上未载明缴费人姓名。有的票据缴费金额只有小写无大写数字。有的票据未写明缴费明目。有的票据未标清缴费年度。有的票据未写清缴费日期。有的票据未加盖收款单位公章。
（5）证人证言瑕疵。有的证人出具了书面的证言后未出庭作证。有的证人与当事人一方有亲属关系或利害关系。
2.证据内容不详
（1）土地承包合同内容不规范。许多土地承包格式合同缺少合同主要条款，如承包土地的坐落、质量等级，承包起止日期，承包土地的用途，违约责任。大量土地承包合同对发包方和承包方的权利和义务约定不明或利益失衡。
（2）土地流转合同约定不明。关于流转土地的坐落、质量等级，流转土地的用途、流转期限及违约责任约定不明的现象十分普遍。
（3）土地清册记载不详。承包经营的户主有的记载为原承包人，有的记载为受流转人，对于流转方式及变更理由基本无记载。对各户承包土地的面积、边界记载不清，面积多为概数。
（4）书证之间存在矛盾。有的案件争议涉及土地面积，而当事人提供的土地承包经营权证书与土地清册上记载的土地面积不一致。还有的经丈量农户实际耕种的土地面积与前两者均不一致且出入很大。有的案件不仅双方当事人提供的证据内容相互矛盾，而且同一当事人提供的证据也相互矛盾，难以自圆其说。
（5）证人证言随意性大。有的证人碍于邻居情面或出于感情因素完全按一方当事人的意愿出具证言，经出庭质证反映出其对相关事实一无所知。有的证人为双方当事人出具内容相反的书面证言，尔后拒绝出庭作证。
3.举证不能或不充分
土地承包或流转合同约定的履行期限较长，少则三、五年，多则三、五十年。长期合同的承包方或受流转方为培肥地力，提高农业生产能力，多根据合同约定的履行期限核算对土地的投入。调研中反映出旱地改水田的投入很高，但由于投入方未保留、全部或部分遗失相应证据，诉讼中举证不能或举证不力，有些甚至无法鉴定，以致法院难以认定其损失数额。
4.影响事实认定的其他因素
管理漏洞、自然因素、人为因素等也会影响事实认定。如因发包方承办人或者负责人的变动或集体经济组织的分立或合并时交接不清；长期风沙作用使原本作为土地承包边界的沙坑或洼地被填平或房屋因年久失修倒塌；一些农户的承包地被洪水淹没后地界被毁；有的农户私自移动地界标志物等等，给法院认定事实增加了难度。
司法作为解决社会矛盾的最后一道屏障，在面对大量涌出的、直接关系到农民根本利益和农村社会的稳定的这一类纠纷，尽管非常慎重，但仍然难以避免这样的尴尬：重当事人举证就难以保证审判结果公正；重个案的法律公正又难以兼顾审判的社会效果。有些案件尽管法院裁判并无不公，但败诉的当事人会不断上诉、申诉、上访。这样一来，法院不仅没有解决纠纷，还成了被的对象。而且当事人也因为自身的行为，使纠纷解决的成本不断上升，成为基层稳定的隐患。
（四）适用法律不统一
随着国务院一系列农村土地政策的出台，各省市根据自己的实际情况相继制定了更为详细的政策，对土地承包方及国家政策作出了具体解释。但是，由于法律没有明确规定，法院在审理案件时对概括性的法律条文可以作出不同的理解，对相互矛盾的政策和法律也可以作出不同的选择，突出表现为同样事实不同裁判，结果或意见分歧明显：
1.流转合同解除与否不同。在同一市辖区内基层法院审理的案情基本相同的土地承包经营权流转纠纷案件中，有的法院判决解除双方当事人之间的流转合同，有的法院则判决驳回原告解除合同的诉讼请求。
2.承包或流转合同效力确认结果不同。《农村土地承包法》第十八条第二款第（三）项、第二十七条第二款、第四十八条第一款均规定了农村集体经济组织的民主议定程序，在发包方违反这一程序与承包方签订的土地承包合同效力问题上，不同法院裁判结果相悖。又如《农村土地承包法》第三十七条中关于"采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案"的规定，在实践中有的法院依据转让未经发包方同意或其他方式流转未报发包方备案的事实确认流转合同无效，有的法院则确认同样的流转合同有效。
3.承包经营权继承与否不同。以家庭承包方式取得的土地经营权，有家庭成员之一死亡后，其承包地是否按继承关系处理，《农村土地承包法》中虽有提及，但没有深入论述，成为司法实践的难点之一。除林地外的土地承包经营权继承纠纷，有的法院判决耕地、草地的承包经营权在承包期内由继承人继续承包，有的法院则不支持当事人要求继承承包经营权的诉讼请求。
4.一户两籍者与原居住地集体经济组织签订的土地承包合同解除与否不同。在黑龙江省农村中，不少农户持有两份户口簿且在两户籍地均享有土地承包经营权。案件审理过程中有意见认为，应依据公安机关就原户籍应否注销来确定原合同应否解除，另有意见认为应以一户一地为原则，依据这些农户在新户籍地是否取得承包地的事实确定原承包地应否收回。
（五）政策、法律与现实之间存在矛盾
1.法律与政策之间的矛盾
《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》第四条明确规定："要严格执行《农村土地承包法》的规定，任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要立即纠正，予以退还。"但《中华人民共和国土地管理法》明文规定："承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。"村集体按照土地管理法有收回承包地的权利，但是依《农村土地承包法》及国务院政策的规定又要将承包地退还，立法本身就存在矛盾。农村土地承包法和土地管理法是相同位阶的法律，没有效力优先之分，这种立法和政策之间的矛盾给法院审理案件造成很大困扰。
2.政策与现实之间的矛盾
农村土地承包经营三十年不变是我国为了维护土地承包稳定制定的政策，但这一政策进行必要调整，才能适应现实的需要。在土地承包经营过程中，村委会土地的面积数量和农户的家庭人口处于一种动态变化过程，无论是土地被征用还是一段时间内农户家庭发生人口增减的变动，发包方即村委会或村民小组对发包的土地进行调整是不可回避的。如果机械套用农村土地承包法第二十条的规定而不及时调整，势必会使一部分新增农户丧失耕地无田可种。
3.政策与民意之间的矛盾
在税改之前部分农民将土地撂荒，外出打工。村委会为了完成税收任务，一般都会找人代种或收回承包地重新发包。税改后，外出农民开始返乡要田，农户与农户及农户与村集体之间的矛盾也相继出现。依照农村土地承包法的规定，农户有权要回自己的承包地，虽然政策明确规定对农户所欠税费，应列明债权债务，按照农村税费改革试点工作中清理乡村债务的有关规定妥善处理，但是对欠税户确权确地还是受到欠税等问题的干扰。尤其是有能力缴纳税款却逃税者，这种"钉子户"现象已经违背了大部分农民心目中对于公平观念的认定，超出了农民的伦理界限。政策满足逃税户返乡要地的要求，是基于这部分人利益的考虑，但这只是部分民意，并且直接与其他依法纳税农民的利益相背，造成了社会不稳定的因素。
四、审理农村土地承包纠纷案件的意见和建议
（一）法律适用方面
1.诉讼主体的确定。一是农户之间经营权流转经村委会同意或备案的，村委会的诉讼地位如何确定。应以流转双方为诉讼当事人，村委会不宜作为诉讼主体。若原告坚持以村委会为被告或第三人，则依诉状进入诉讼程序，但在判决主文中不判村委会承担民事责任或单独列项判决驳回原告对村委会的诉讼请求。二是一地数包纠纷案件中发包方与实际占有使用土地的农户何者为被告。此类案件，各承包户均持有与发包方村委会依法签订的土地承包合同。未实际取得土地的承包方往往以村委会和实际占有者为共同被告诉至法院，一方面请求村委会履行合同，另一方面请求实际占有者退还土地承包经营权。对此应结合具体案情向原告释明要么变更诉请为请求确认发包方与实际占有者之间签订的土地承包合同无效，要么变更被告。若按合同纠纷诉讼则以村委会为被告，若按侵权纠纷诉讼则以实际占有者为被告，只能二者择一，尔后根据原告的选择做出相应的处理。三是农户弃耕或撂荒后，村委会收回其承包地另行发包给其他农户，原承包户回乡要地时村委会从其他农户的承包地中为其调剂，而部分被抽取土地的农户不履行与村委会签订的调剂合同引发的纠纷当中何者应作为原告主张权利。依据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《土地承包纠纷解释》）第六条的规定，应由原承包户作原告请求确认村委会与其他农户原来签订的承包原承包户享有经营权的土地的合同无效，返还土地。
2.为承包地被收回的抛荒土地农户解决土地问题
根据《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》第四条的规定，对《农村土地承包法》实施以前收回的农户抛荒承包地，农户要求继续承包耕作原则上应允许。如果原承包土地发给本集体经济组织以外人员，应将土地重新承包给原承包户。但如果已将收回的土地分配给本集体经济组织成员，新的承包合同继续有效，只能由村集体在机动地中调剂或者通过流转帮助解决。但是，如果现在村集体已经没有机动地可以分配，也没有其他农户愿意进行土地流转，要地农户的权利如何得到保障。应该明确，《通知》规定的"帮助"农户通过土地流转获得耕地，并不具有强制性，不能强制其他农户将土地流转给要地农户。虽然现有法律和政策保护抛荒农户的土地承包权，但因其存在土地抛荒行为，应承担回来后没有土地可以分配给他的风险。否则如果强行从其他农户那里通过流转为其解决耕地，违背了民法最根本的公平原则，将会引起更为严重的秩序混乱，影响社会稳定。
（二）案件审理方法方面
农村土地承包经营权是农村生产关系的重要组成部分，是集体经济组织成员的基本权利。能否妥善处理农村土地承包纠纷，关系到广大农民群众的切身利益和农村经济社会稳定，关系到社会主义新农村建设的进程。因此，对于案件的审理一定要注意方法，尽量平息当事人之间的矛盾，最大程度上解决纠纷。
一是要高度重视审理农村土地承包纠纷案件。审理中要坚持依法、客观、公正的司法原则，正确适用法律，客观认定案件事实，公正的作出裁判结果。
二是要做好当事人的疏导工作。基层法院在受案前疏导当事人通过非诉讼渠道化解矛盾，引导或帮助当事人通过行政机关解决争议。有仲裁条款但未经仲裁的，告知当事人先向仲裁机构申请仲裁；集体经济组织成员在前并未实际取得土地承包经营权的，法院不予受理，告知其向有关行政主管部门申请解决。
三是要注意强化调解在审理农村土地承包纠纷案件中的作用。法院应该坚持以调解为主的原则，深入实地，全面掌握争议土地的基本事实，找准稳妥解决纠纷的切入点，耐心、细致、深入地做好诉讼调解工作，注重发挥村委会、地方党政有关部门的参与协调作用，努力实现法律效果与社会效果的有机统一。
四是要做到慎审快结。法院审理案件时应合理确定和把握时机，尊重本地农业生产的自然规律。对于涉及到土地承包经营权设立、调整、变更的案件，尽可能在当年农作物秋收后受理，在下年春耕前一、二审结案，不影响农民第二年的耕作。
五是科学认定和使用证据。农民的法律意识普遍不强，很少注意保留土地承包经营权设立、流转时的相关证据，如果法院审理案件机械依照《证据规则》进行，很多农民的诉讼请求都无法得到支持。法院在审理过程中，应更多的注重实体正义，最大程度上保障农民的合法权益。
六是要着重做好判后息访工作。法院应建立土地承包纠纷案件信息网络和层层负责的责任制，全面了解和协调此类案件审判状况。裁判作出后当事人不服、不解或误解并通过各种途径的，由主审法官、合议庭成员、审判庭长和主管副院长逐级接待处理，做好释法工作，直至人员满意息访。
七是要注重维护社会稳定。判决生效会对社会产生一定影响，如果对于所有回乡要地的人都给予土地，势必打破现有土地向种田能手、大户转包的集约趋式，对农村的经济长远发展不利，并且在村集体没有足够空余机动地的情况下，容易引起更大纠纷。因此，对于外出务工农民回乡要地，应区分不同情况对待。对于确实回乡种地的农民，要确保其有地可种，使其有生存的保障；对于只是因为国家土地政策变化回乡维护自己的权利，并不打算实际耕种的农民，在确权确地的同时，应帮助其与实际耕种者签订租赁合同，这样既保障了农民的土地承包经营权，也维护了现有耕地使用状况的稳定，有利于实际耕种者收回土地投入，尽量减少对任何一方权利的侵害。
（三）几点意见和建议
土地承包纠纷源于多个层面，牵涉范围广泛，有些方面的问题需要社会各个部门相互配合，多管齐下，方能从根本上加以解决。
1.完善立法，健全相关制度
一是科学完善《农村土地承包法》，规定土地承包纠纷仲裁前置程序。农村土地承包面广量大，土地承包纠纷情况复杂、政策性强、解决难度大，仲裁方式方便、快捷，既能克服渠道解决问题周期长、成本高的问题，又能克服诉讼程序复杂、审理时间长的问题，便于及时有效化解矛盾。
二是制订《农村土地承包法实施细则》，细化《农村土地承包法》的相关规定。在深入农村实地调研的基础上，明确农村土地承包及经营权流转的具体操作定义，制订土地承包合同和承包经营权流转合同范本，将目前普遍缺少的合同标的物土地的坐落、质量等级、用途等条款纳入范本，便于农村基层受众实际操作。
三是建立严格的农用地保护制度。任何单位任何人占用农业用地的，必须根据《中华人民共和国土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，与承包农户签订协议，履行合法的征占用手续。政府公益性建设及经营性项目建设占用土地，均办理合法的征占用土地手续。
四是完善农村土地承包经营管理制度。各地应结合本地区农村集体经济组织的历史和现状制定和完善本地区土地承包经营管理制度，明确管理机构和人员的编制、职责范围、奖惩机制。对本地区土地承包经营权的享有和流转主体，经营和流转的程序及费用计算、法律责任等作出明确具体的规定。
五是健全解决农村土地承包纠纷的调解和仲裁制度。就现有法律来看，仲裁的性质和仲裁裁决的法律效力还缺乏相应规定，农村土地承包仲裁究竟是法定仲裁还是约定仲裁，没有定性。当事人对农村土地承包仲裁机构作出的裁决不服而向人民法院的，人民法院如何处理仲裁裁决缺少法律规定。因此，在立法上要明确土地承包纠纷调解组织和仲裁机构的组织原则、设立程序、工作职责及具体工作程序与实体要求，辅之以相关机构和人员的考评、奖惩机制。应突出反应迅速、权责明确、程序简便的特点，既便于当事人解决纠纷，又可缓解法院受理案件的压力。
2.加强行政机关的管理职能
农村基层政府组织的行政管理服务行为直接涉及农村地区千家万户的切身利益。这些机关或组织行政不作为、管理不到位或服务跟不上是酿成纠纷的重要因素，故应从以下几方面加以改进：
一是纠正农村土地承包中侵犯农民权益的违规违法行为。对二轮土地承包全面进行"回头看",切实解决好二轮土地承包工作中的遗留问题。规范土地承包和流转合同，参照有关的示范文本补齐或调整合同条款。坚持"一户一证"的原则，规范土地经营权证的发放，没有发放经营权证的要补发经营权证，未发放到位的要逐级落实发放到户。发现二轮承包中的违规违纪行为要坚决纠正。
二对农村土地进行普查，明确土地权属并加强对村级土地工作的管理。政府应加强对村委会工作的监督和指导，特别是土地发包的全程监督，以维护村民的承包经营权。规范土地合同样本，指导村委依法订立合同，减少订立合同中的随意性和粗放性，细化合同条款，明确合同责任。未了进一步搞好土地工作，政府部门依你更改依法进行土地普查，了解土地现状及不安定因素，进一步明确地界，确定一些新增及权属不明土地的权属。
三是建立统一的户籍管理网络。由于户籍管理存在漏洞，有些农民在原居住地保有户籍和承包田，外出务工时又重建户籍并在新户籍地分得承包田，是引发部分农村地区土地承包纠纷的直接原因。因此，户籍管理部门应严格管理，建立城乡间、乡际间统一、联动的管理网络，尽可能扩大网络覆盖面并切实发挥联动功能，避免出现工作盲点，进而免除不必要的纠纷。
四是依法建立农村土地承包纠纷调解和仲裁机构。乡（镇）人民政府作为基层政府，最了解体育的的现状及纠纷的原因，可因势利导的调解矛盾，化解纠纷，稳定土地承包关系。目前，各地的土地仲裁机构发展不平衡，没有建立的地方应当尽快建立。要解决好仲裁委员会的人员编制、日常工作经费和乡镇经管站的调查、调处工作经费。
五是全面加强法制宣传教育及培训。加大对《农村土地承包法》、《合同法》、《土地管理法》的宣传力度。县级司法行政部门和各镇、村应充分发挥法制宣传的作用，通过组织法制宣传队、定期开展送法下乡活动、设立法制咨询平台等形式大张旗鼓地宣传土地承包纠纷处理方面的法律法规，尽可能做到家喻户晓，使发包方与承包方明确各自的权利义务。
六是建立健全农村社会保障体系。对于无机动地或虽有机动地但不宜调整的，应妥善解决无地农民的生活问题。应尽快建立健全农村医疗保障体系、农民最低生活保障体系等各种农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧。
3.转移农村劳动力人口
一是着力减轻农村土地的人口承载力。积极引导广大农民向农业的深度开发、广度开发进军，发展（感觉不对）农业；大力发展打工经济，多渠道、多途径输出农民，远距离转移农民；进一步引导、鼓励各地发展农村二、三产业，加快建设城镇步伐，就近转移农民；加快小城镇建设，就地将农民转为市民；探索"股田制"的做法，引导农民以土地入股形式，将承包权与经营权分离开，使外出务工经商的"农民",既可以获得打工收入，又可以获得承包权所带来的收益，同时也可以提高土地适度规模经营、集约经营，一举多得。