农村土地征地政策篇1
1存在的主要问题
从调查情况看,我省农村土地征用补偿费监督管理中存在的问题,主要表现在以下几个方面:
1.1违法占用土地《中华人民共和国土地法》颁布实施后,我国实行了土地用途管制和耕地保护制度,严格限制农用地转为建设用地。但从调查情况看,个别地方存在对不符合征用条件的土地,采取绕道而行,征用不通改为占用、租用,先占后征或先租后征的问题。这类违法占用和租用的土地,由于缺乏法律的约束,普遍存在低价或无偿占用、长期拖欠土地征用补偿费等问题。
1.2补偿标准过低随着城市经济的发展,土地市场价格逐年攀升,城市建设用地每亩售价动辄几十万,甚至上百万。与此形成鲜明对比的是,农村土地的征用补偿标准却很低。据调查,2005年全省征地补偿费平均仅为2.66万元/亩,失去土地后丧失长期生活保障的农民心理失衡的程度可想而知。近年来个别地方已由此引发了多起农村。
1.3拖欠征地补偿费在调查中发现,各地普遍存在拖欠征地补偿费的现象,部分地方拖欠数额较大。这一问题存在于两个层次:一是土地征用单位向农村集体经济组织支付不到位。据调查统计,1999年至2005年,全省土地征用后应向农村集体经济组织支付土地征用补偿费66.71亿元,实际支付59.80亿元,有6.91亿元未支付到位。二是农村集体经济组织向被征当地农户支付不到位。1999年至2005年,农村集体经济组织应向被征地农户支付补偿费51.78亿元,实际支付49.05亿元,有2.73亿元未支付到位。
1.4分配标准不统一主要是征地补偿费中土地补偿费的分配上,由于政策调整因素,形成了两个时期分配不均的问题。一是2005年4月,省政府制定的《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》(以下简称《办法》)前,法规政策规定土地补偿费全额留归集体。但由于失地农民对分配这部分资金的诉求过于强烈,引发了一些。在执行过程中,为确保农村社会稳定,部分地方采取了将土地补偿费全额发放给被征地农户;或集体留一部分,给失地农民分配一部分的做法,造成了不同区域同类土地补偿标准不一的问题。二是为确保失地农户生活水平不低于失地前的水平,《办法》规定应将不低于80%的土地补偿费分配给失地农户,形成了《办法》执行前后失地农户补偿标准差距显著的问题。《办法》出台前已征地农户对此反映强烈,个别地方出现了农户要求集体按新标准追加补偿引发的,个别村委会迫于无奈,采取变卖集体资产的办法满足农户要求,严重影响了农村集体经济的发展和农村基层组织的正常运转。
1.5集体资产监管不力留归集体的土地补偿费为本村的集体经济发展提供资金保障,而集体经济的发展,又是为失地农民提供就业机会,解决失地农民生活保障的重要政策手段。但由于部分地方农村集体资产监督管理制度不健全,造成集体资产大量流失,个别地方由于村干部盲目投资或兴办企业,集体资产丧失殆尽,由此而引发了失地农民上访等。
1.6失地农民生活缺乏有效的保障各地在解决失地农户生活保障问题上,主要采取了以下几种办法:一是将征地补偿费全额发放给失地农民;二是在村民自愿的基础上,逐年发放补偿金;三是给失地农户划给二三产业用地,鼓励失地农户发展二三产业;四是在机动地竞价时,失地农户享有优先权;五是对城中村农户实行农转非,享受城市居民社会保障待遇;六是城中村规划宅基地和建设住宅楼,以房屋出租保障村民生活;七是给失地农民重新调整土地;八是安置在村办企业就业;九是将土地补偿费、安置补助费全额纳入村集体财务统一管理,用银行支付的年利息保障被征地农民的基本生活问题;十是将失地的特困户纳入了政府的基本生活保障管理范围。各地虽然进行了一些积极的探索,但从总体上看,解决失地农民生活保障问题,仍然以货币安置为主要手段,尚未形成一套有效、完整的政策保障措施。目前征地补偿标准普遍偏低,征地补偿费根本不能解决失地农民长期生活保障问题,同时,失地农民群体文化较低,缺乏就业技能,一旦将有限的补偿费花完,生活便陷入困境,进而影响到农村经济的发展和农村社会的稳定。因此,积极探索解决失地农民长期生活保障措施,已成为当前必须解决的问题。
2成因分析
2.1执法不力在经济发展过程中,任何国家、区域的土地面积都是一个难以增长的刚性约束条件。工业和城市要获得发展,必然要侵蚀、占用农用土地,否则,工业和城市建设将无处立足,这是任何国家或区域工业化、城市化进程中必然发生的事实。在二元经济结构和市场经济条件下,由于城市土地与农村土地价值存在较大差额,农村土地价格明显低于城市土地价格,因此,在工业化初期,政府低价征用农村土地,支持工业发展,成为工业化、城市化进程中许多国家或区域一种通行的做法。进入工业化中期后,工业和城市将进入一个高速发展的时期,工农、城乡争地问题将进一步加剧。在这一时期,政府如不对工农、城乡用地进行强有力的干预,势必削弱国家或区域的农业发展基础,进而对国家粮食安全造成影响;与此同时,在这一时期,国家或区域基本完成了工业化发展的原始积累,不再需要通过工农、城乡土地差价这一方式为工业和城市发展提供支持,实行工业反哺农业,提高农村土地征用价格,逐步缩小工农、城乡土地价差,维护被征地农民土地权益,让农民共享工业化、城市化发展成果,成为许多国家或区域政府的必然选择。我
国正处于工业化初期向中期转变的重要时期。为此,从2004年开始,我国开展了深化土地管理体制改革工作,出台了一系列加强对农村土地征用及补偿费监督管理的政策法律措施。但是,由于部分地方政府尚未清醒地认识到国家宏观形势的这一变化,受工业化初期惯性思维影响,对农村土地征用补偿费监督管理重视不够,政策措施落实不力,使工作中出现了许多亟待解决的问题;或受地方经济利益驱动,采取工业和城市保护主义做法,对国家宏观经济和农民利益视而不见,有法不依,执法不严。这是导致地方政府不愿提高征地补偿标准以及违法占用土地、拖欠征地补偿费等问题屡禁不止的主要原因。
2.2执法体制缺陷《中华人民共和国土地法》和《甘肃省实施〈土地法〉办法》规定:各级国土资源部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作。从调查情况看,我省农村土地的征用主体主要是各级人民政府或政府支持发展的地方经济支柱企业,国土资源部门作为政府的一个职能部门,受行政管理体制制约,难以对政府行为实施有效监督,是造成上述问题发生的主要制约因素。
2.3监管制度不健全主要体现在三个方面:一是征地补偿费的支付途径不统一。从调查情况看,各地支付途径形式多样,有征地单位将征地补偿费直接支付给村集体经济组织的;有先支付给乡镇政府,再由乡镇向村委会支付的;有征地单位直接向农民支付的。存在的主要问题是第二种支付方式,极易造成个别乡镇长期截留征地款,损害被征地农民和集体经济组织的合法权益,这是导致拖欠补偿费问题发生的另一个主要原因;第三种方式会造成土地征用补偿费不能纳入村级帐内核算管理,土地征用补偿费监管部门――农村经营管理部门面临无帐可查的局面,使土地征用补偿费的分配使用直接脱离了监管,难以确保农户足额、及时获得补偿。二是土地征收程序不完整。《土地法》规定:国家征用土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。但在执行过程中,由于对公告的时间、地点、方式、内容等没有制定出规范的标准,征地补偿费的主要利益主体――失地农民无法获取准确、完整的信息,难以有效维护自身权益。三是村级财务管理民主决策制度缺失。大部分地方村集体经济组织对外投资、兴办企业等集体统一经营决策,缺乏群众参与决策的制度约束,由村干部说了算,随意投资,甚至于将集体资产低价出卖、集体企业村干部自己或亲属承包,谋取私利的问题屡有发生。这是导致集体留用的土地补偿费等资产大量流失,集体经济难以发展的主要因素。
2.4法规制度宣传不到位主要是省政府制定的《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》,这一关系到失地农民切身利益的法规宣传不到位,导致农民对《办法》出台前后补偿标准的巨额差距不理解、不接受。
3几点政策建议
3.1统一思想,提高认识应当把农村征地补偿费监督管理工作纳入到促进国家工业化、城市化建设和建设和谐社会的整体工作中去,让各级政府充分认识农村征地补偿费监督管理工作的重要性,使之逐步转变落后和错误认识,自觉强化对农村征地补偿费的监督管理。
3.2建立有效的土地征用监管体制将土地征用及补偿费监督职责纳入国家审计监督范畴,从根本上解决作为政府职能部门的各级国土资源部门既是运动员又是裁判员的不当体制。
3.3建立健全法规制度一是依照《土地法》,进一步完善农村土地征收程序,重点是建立农村土地征收及补偿费分配公示制度和补偿标准听证制度,提高土地征收及补偿费分配过程的透明度;实施补偿费支付方式改革,统一支付方式;二是依照《村民委员会组织法》及国家有关土地征用补偿费监督管理政策,建立健全农村集体经济组织民主决策制度和土地征用补偿费专户存储、专账管理、专款专用等制度,有效维护失地农民和集体经济组织合法权益。
农村土地征地政策篇2
关键词：新型农村社区；人地矛盾；征用补偿；对策
中图分类号：F2
文献标识码：a
文章编号：1672-3198（2013）24-0034-02
随着农村改革的不断深入和社会经济的快速发展，特别是国家出台免征农业税和对种粮农民进行补贴的政策以后，农民从事农业生产的积极性空前高涨，但随之也暴露了诸多人地或与人地相关的各种矛盾。在我国目前新型农村社区建设中人地关系矛盾通过不同形式表现了出来。
1新型农村社区建设中的人地矛盾表现
在新型农村社区建设中表现出来的不同形式的各种人地关系矛盾很多症结可以归于土地的征用和补偿以及政府相关部门的管理上。这也是新型农村社区建设中人地矛盾的主要渊源。
1.1土体征用和补偿的矛盾
土地征用和补偿的矛盾主要包括以下三类：
1.1.1原有土地制度遗留矛盾
按照我国《土地管理法》第四十七条规定征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。在农村人口动态发展情况下，户籍和土地制度长期不变情况下，人多地少的农村家庭，在政府土地补偿时就处于弱势的状态，而相对的人少地多的农村家庭，在政府土地补偿时，就能拿到较多的补偿。得到较多补偿款的农民在新型农村社区中购置较多的房产，甚至出现囤房，投资新农村房产，继而可能使那些原本就得到较少农村征地补偿的用户在购房时候出现人多房少的矛盾。这是我国人均土地长期没有得到调配的问题，是原有土地制度遗留下来的矛盾。
1.1.2土地征用和还耕时间错位的矛盾
在新型农村社区建设过程中，必须先征用耕地，后旧村复耕，前提条件是只有新型社区达到入住的条件后，旧村址土地的复耕工作才能开始。而且新型农村社区的建设过程是一个漫长的过程，在不确定的外界因素作用下，少则一两年，多则四五年。这就造成了在新型农村社区建设时间内，在原来人多地少的矛盾依然存在的情况下，耕地面积再次削减遭遇雪上加霜的困局。中间的这一空档导致在原有农村人口基数不变的情况下，大量的耕地减少，这一时期更加剧了人地关系的矛盾。更有甚者，一些地方政府提前好几年就开始对新型农村社区建设用地开始圈围，迟迟不开建，造成大量良田耕地长期荒芜。
1.1.3土地补偿和土地价值不对称的矛盾
在地方政府征地，开发商启用后，地方政府和开发商之间的利益考量最终伤害了农民的利益。没有完整和清晰的土地权利，面对强势的买者，农民土地转让的价格必然低于完善市场条件下的均衡价格，农民权益受到了损害。农民迫于无奈接受了较低的土地补偿款。土地给农民带来的回报使农民失去了土地使用的信心。部分人开始寻求到城市工作，不再精耕细作。土地补偿的价值尺度不但没能缓解人地关系矛盾，反而使人地矛盾走向深层化。
1.2管理不力和房产分配的矛盾
城镇周边及城中村房地产市场抬头，大量房产开发商开始将目标转移到新型农村社区建设。在政府执法不严，政策松动的情况下，大量的买地囤地，建设小产权房，导致土地数量急剧减少。大量小产权房集中在交通便利，商业发达的区域，一些生活条件较好的农民开始将资金投向优良地段的房产，而造成了原有有资格在该区域买房的农户却无机会再购置房产。在自己土地上的房子却没有权利和机会居住的矛盾加重了农村社区建设过程中的障碍。
1.3土地控制和土地需求之间间歇性矛盾
在新型农村社区计划建设之前，地方政府已经在土地的管控和分配上逐渐严格。尤其是在农村建设用房上，已经出现了政府控制土地应用和农民不断出现的土地需求之间的矛盾。一些到了婚嫁年龄的农村社会青年，他们需要新的宅基地建设新房，来满足新婚的需要。但是在新农村社区建设过程中，政府拒绝执行对新宅基地的审批，要求农民等待新型农村社区房产的建成。有新房需求的农民又没有可建用房，这就导致新婚青年没有自己的居所。目前，由于政府的严格控制导致了农村经常出现农民新建或建设中的房子被拆的现象。对拥有使用权的土地却没有资格建房，由此而出现的人地矛盾，在我国目前新型农村社区建设过程中尤为突出。
2新农村社区建设中的人地矛盾分析
对在新型农村社区建设中出现的矛盾必须着一对等的进行分析，才能找到其中的内在联系，对分析的科学性有必然的帮助。
（1）原有土地制度遗留矛盾的分析：现实中农地集体所有权的代表者是属于乡、村还是组所有并不明确，土地所有权农民人人有份、共同占有但实际上并不清晰，农民对土地的所有权只是间接和名义上的，一定程度上存在所有权主体虚置问题。国土地使用权和所有权不明确导致我国传统人地制度遗留的矛盾依然存在。人们要求的土地平均分配的愿望和现实状态下我国土地制度长期不变的土地政策之间存在着尖锐的冲突。在我国土地制度长期不变的情况下，我国农村人口的数量却在不断地增加，由此而导致一些家庭土地总量不变，人口数量增多，平均土地拥有率却在减少，与一些人少地多的家庭相比就会出现补偿收益失衡的现象。
（2）土地征用和还耕时间错位的矛盾分析：农村土地征用和土地退居还耕的时间空当导致的农民土地总量急剧缩减的现象，主要原因在于政府的职能转变和政府效率的低下。地方政府应当在坚持经济发展的同时注重政府职能的转变，快速推进服务型政府建设。事实证明，一些地方政府在政策执行过程中计划完成时间超过预期。这是现在很多政府部门的执行力不高，办事效率不高造成。提高政府工作沟通效率，提高政府执行力，已成为政府部门急需解决的问题。
（3）土地补偿和土地价值不对称的矛盾分析：在政府和开发商之间有着紧密联系的利益链，这种利益链是政府开发商共同追逐利益所驱使的。政府和开发商之间的利益关联只有一个，就是地价。地价最终决定着政府效益的提高。所以在政府和开发商之间一个共同的利益就是减少成本的投资，只有利益联盟的成本减少了，总体效益才能有所提高。减少成本的部分措施也即减少土地补偿额，较高的地价和较低的土地补偿额之间的矛盾愈发尖锐。政府和开发商之间的利益追求导致农民获得土地补偿少之又少。
①管理不力和房产分配的矛盾分析：孔子说：“其身正，不令而行，其身不正，虽令而不动。”地方政府在新农村社区建设过程中存在着很多的违规操作，很多的政策不透明现象，使广大老百姓在原有非法征地的前提下，存在着攒够了钱却买不到合适房产的情况，这就降低了农民对新农村社区建设的支持度。在我国土地制度规定下的农民土地产权不明的情况下，在土地强行被征后依然无法维护自己合理权益，依然找不到自己的合理后续补偿。新型社区建设中的农民土地贡献和相应配套的权益补偿如购房权益的回报不对称的矛盾是我国在新农村城镇建设过程中的突出矛盾之一。
②土地控制和土地需求之间间歇性矛盾分析：新型农村社区建设中人地矛盾是人地关系在我国社会经济建设新时期的新的表现形式，究其本质表现在两个方面，人地关系量上的矛盾，人地关系价值尺度上的矛盾。在量上传统的人多地少的情况依然存在，甚至在我国大范围搞新农村社会建设的今天导致了新的矛盾出现。人多地少的传统人地关系在我国人口基数不断增长的情况下，如果没有土地制度及时灵活的变迁以及国土资源结构的合理调整，这种矛盾只能随着社会历史的变迁逐渐加重，由此而引发的次生矛盾也会越来越多。最终，土地矛盾会威胁到我国农村社会的稳定。在价值尺度上，在最大利益追求的房地产商加入农村社区建设的最初就已经不可豁免的引发了农民利益受到削减的情况。相同面积的土地收益，在各种外在因素的作用下却得不到相等的价值回报。在我国新型农村社区建设过程中，在文化程度相对偏低的农民面前，房地商偏好于这种价值尺度的手段玩法。在现实中，农民被征土地得到的回报远远低于实际土地价值。这是一些地方政府和房地商相互勾结，暗度陈仓的结果，相同的利益追求是两者紧紧抱在一起的缘由。地方政府不能很好的代表农民权益，也是一些矛盾加深的原因所在。新农村社区建设的初衷就是为了农民的生活向着城镇化的方向越来越好，最终实现全国社会全面建成小康的目的，若地方政府在执政过程中失去了这个最初的宗旨，那么新型农村社区建设只能是徒劳，也许会引发更多的新的问题。
3新型农村社区建设中人地矛盾的化解对策
在对我国新型农村社区建设过程出现的矛盾进行深层的分析之后，对其提出相应的有发展性和可持续的化解对策有一定的必要性。
3.1完善我国农村土地征用补偿的制度和法规
在我国农村部分地区出现的因土地征用而未得到合理补偿引发的矛盾冲突时有发生，这成为影响我国农村社会稳定和谐发展的重要危机之一。从人民主体的利益方面来分析，社会转型必然引起利益格局的变化，制度错位就使得利益格局变化中应该得到保障的社会成员的利益不能得到相应保障，应该得到补偿的社会成员的利益不能得到相应补偿。我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是我国土地征用补偿的宪法依据。我国目前还有其他一系列法律、法规如土地管理法、物权法和农业法也对土地征用补偿作了明确规定，但现行法律法规对我国土地征用补偿缺少灵活性。为了保证土地使用权的平均分配，一方面土地使用权需要随着人口的变化而调整，另一方面又必须限制土地的自由交易，合乎逻辑的选择是土地的公有制。土地的征用补偿是以土地使用权为参考依据的，土地征用补偿标准更需要以人口的变化而调整。土地被征用的同时土地使用权被剥离，土地使用权应与土地所有权一样享受共同受偿的待遇。必须规范土地市场交易，加快建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地必须依法征用并国有土地享有平等的征用补偿标准。我国土地补偿制度应建立在持久有效，持久关注农民生存权益的的基础上。在新农村社区建设中，将我国农村人地关系矛盾扼杀在制度摇篮里。党的十报告提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。在制度上切实做好农民土地利益的维护，加大对农民土地征用补偿的额度。目前我国的法律制度对土地征用补偿的立法也相对不完善，缺少一部专门规范农村土地征用补偿的法规。只有有了制度和法律保障，农村土地征用补偿才能有更多的保证，社会主义新型农村社区建设才能少走弯路。
3.2加大政府政策制定农民参与度和透明度
一个国家的文明程度和发展程度，主要取决于政府制定公共政策的科学化程度，而公共政策的科学化程度，则主要取决于政策制定过程中的民主参与程度和透明程度。在我国新型农村社区建设中依然存在着由历史和体制惯性决定的自上而下的传统公共政策制定模式。文化程度每降低一个层次，公民参与绩效对称指数就平均提高大约5.35%，低文化程度公民群体的参与绩效对称指数很高，意味着该群体在参与绩效上的被剥夺感较强。农民是个特殊的利益群体，他们文化水平普遍偏低，行为观念偏差。历史和体制惯性影响下农民的政策制定参与度低下。政府在政策制定中要把“人的世界还给人自己”，让农民真正的参与到政策的制定和实施过程中，只有有了农民自身的积极主动参与，新型农村社区建设才能得以顺利的进行。城镇化建设过程
中相当部分群众对国家为什么实施新型农村社区建设不理解不支持。更有甚者从来没有接到过当地政府详细的政策解释说明，更不用说涉及到农民切身利益的土地征用补偿的条款。政府在执法和实施政策过程中一定要通过网络电视等大众传媒加大对政策的宣传，加大政策透明度，否则，不管是作为农民主体的利益群体，还是作为服务于农民主体的政府机构就会失去方向，举棋不定，造成整个新型农村社区建设处于不稳定的预期和猜测中，失去政策实施的最佳时机。所以，我国在建设新型农村社区中必须引导农民主动积极参与其中，使农民真正感受到他们才是社区建设的主体，国家政策是在维护他们的利益，是为建设他们美好的生活。
3.3加快社会建设的进度和土地集约还耕速度
农村社区建设实际上是农村社会的建设过程，是社会主义新农村建设的基点。新型农村社区建设要解决好最重要的土地使用问题，土地征用补偿切不可超越农民权益、不顾农民生活、只顾经济发展的单向思维。加快社区建设的进度，使群众能在最短的时间内住进社区内。做好原村址土地整合、退居还耕的工作，加快土地集约还耕速度。防止在社区建设过程中出现荒废耕地，荒废良田的现象。只有在最短的时间内将旧村土地整合并尽快还耕，才能缓解人地矛盾严重加剧。坚决杜绝在农民居所迁移空档中出现的政府不作为现象，提高政府办事效率，减少次生矛盾的发生。做好农民居所转移工作防止土地供求急剧下降，疏通人地矛盾引发的前后关系紧张，这是解决新型农村社区建设中人地关系矛盾的有效措施！
4结语
我国新型农村社区建设的重大战略举措有利于破解城乡二元结构，加快城乡一体化进程，改善村容村貌，全面提高农民生活质量，让农民享受到城市居民的公共服务，促进农村的和谐稳定发展。人地关系的矛盾是目前我国新农村社区建设中突显的重要问题，政府在实施新型社区建设过程中必须及时得当的处理这一矛盾，才能使我国新农村建设实现对国家和农民的长期有益，实现生态农村的可持续发展！完善以土地征用补偿为标的的相关制度和法规，确保土地使用权的交易和转让有法可依。加大政府政策制定的有效性和政策执行的准确性，确保为全面实现小康社会的宗旨不变，使农民真正参与到新农村社区建设中。加大新农村社区建设的政策透明度，使政府政策走入人心，获取广大农民的理解和支持。尊重农民在新农村社区建设中的主体地位，发挥农民在新农村社区建设中的积极性主动性和首创精神，全面推进新型农村社区建设的进程。恰当有效地解决新型农村社区建设过程出现的人地关系矛盾，促进我国城镇化建设向着健康明朗的方向发展。
参考文献
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农村土地征地政策篇3
关键词：农村土地征用；现状；对策
这几年，是我县经济加快发展，城市化建设迅速推进的重要时期。在此背景下，我县各地出现了征用土地的高潮。这些土地的及时征用，确保了我县城市化建设和经济建设对土地的需求。为了做好土地征用工作，各镇、乡和街道付出了艰辛的努力，部分镇乡、街道在一定时期内，把土地征用工作列为中心工作，分片、分村、分户层层落实工作责任制，夜以继日，深入细致地做好被征地农民的思想工作，确保了土地征用工作的顺利进行。但是也应该看到，由于对土地征用补偿存在争议，在集体发展留用地、就业、社会保障工作和宣传教育工作方面存在缺陷，使得土地征用工作呈现越来越难的趋势，有些土地虽然已经完成征用补偿协议的签订，但也难以及时交付使用，有些甚至在使用过程中还出现上访或直接阻碍工程建设的现象。
一、我县农村土地征收中存在的问题
（一）土地征用补偿标准不尽合理。我县现行土地征用补偿标准区域间差异较大，现行中心城区土地征用补偿标准根据城市规划路网依次递减的办法，使得同一村、同一地块土地征用补偿标准各异，相邻地块土地征用补偿标准悬殊，在实际土地征用补偿中很难操作到位，并且极易造成征地补偿争议和纠纷。
（二）被征地农民的就业和基本生活没有保障。几年来，我县在土地征用中普遍存在采用单一的货币处置办法，对被征地农民的就业要求没有引起足够的重视。尤其是大片征用土地，往往使农民一夜之间就失去土地，因此使被征地农民有一种“措手不及”的感觉。这种感觉和思想情绪也影响了土地征用工作的顺利实施。
（三）土地征用补偿费分配不规范。政府对土地征用补偿费分配没有及时给予指导和监督，分配中“一村一策、一组一策”，分配方案比较混乱。多数村庄在分配中违背了法律和政策的基本精神，常常出现“吃小户”现象，个别农民的正当权益无法得到保障。同时，由于缺乏政策的规范和约束，各村的土地征用补偿费已趋向全部分光的现象。
（四）土地征用没有依法实施。在实际工作中“先征后批、边征边用边批”现象比较普遍，从而使土地征用工作理不直、气不壮，对征地过程中出现的阻挠、干扰行为也不能及时给予依法处理。国土资源部门不直接参与土地征用政策处理工作，因此，对统一执行政策，依法实施征地，形成征地工作合力带来消极影响。
二、完善我县土地征用工作的对策建议
为加快城乡一体化进程，县级有关部门和镇、乡、街道，千方百计抓土地征用政策处理，确保被征用土地顺利按时交付使用。但是，我们也要摒弃单纯的土地征用观，要从“三个代表”的高度，正确处理好土地征用和保护农民利益的关系，在土地征用补偿、被征地农民就业安置及社会保障工作等方面予以及时完善和健全。
（一）及时修订土地征用补偿安置政策。土地征用补偿安
置政策最为被征地农民所关心，土地征用补偿标准的高低直接关系到被征地农民的切身利益。为了使征地补偿政策更趋合理，最大程度上保护农民的利益，对土地年产值的计算及补偿倍数
应适当给予调高，尤其是中心城区以外的镇、乡。在这一问题上，政府应有决心缩小中心城区和其他镇、乡在土地征用补偿
上的差距，从而使我县的土地征用补偿在区域间公平合理。同时，对土地出让收益，政府也要切出一块作为专项资金（应不低于年土地出让收益的10%），对被征地农民的培训、转业及社会养老保险方面给予支持或补贴。另外，在修订土地征用补偿安置政策时，对土地征用补偿标准的确定必须遵循“区片综合价”的办法，并要力求区片划分的科学性和可操作性。
（二）千方百计创造就业门路，切实解决被征地农民的生存发展问题。
1.失地农民应统一纳入城镇就业渠道，要建立城乡统一就业组织体系，建立就业服务中介组织，帮助失地农民尽快在非农岗位上就业。:
2.进一步完善留地安置政策，在村集体土地被大量征用的前提下，留少量土地给村集体经济组织发展经济，就要舍得将好的地块、商用价值大的地块留给村集体，尽量做到不与农民争利。
3.着力推进失地农民基本生活保障体系建设。政府征用土地后，多数失地农民将处于经营无门路，办厂缺本钱、就业难度大的现状。这就需要政府加快失地农民的基本生活保障制度建设。
4.加强被征地农民的教育培训，提高被征地农民的转业能力。在被征地农民的教育培训方面，关键要抓好两方面的工作：一是要注重对农民的技能培训，二是要注重对农民的择业观念教育。
（三）严格按照《土地管理法》规定的征地工作程序，依法实施征地。
1.征用土地必须依法批准。未经批准的土地，政府不能随意征用。
2.土地征用必须统一。《土地管理法》规定，土地征用只能由县级以上人民政府组织实施，而具体承办单位是县级以上国土资源管理部门，实施统一征地。
3.土地征用必须公告。《土地管理法》规定了土地征用“两公告一登记”的工作程序，即土地征用公告、征地补偿方案公告和征地补偿登记。
4.土地征用必须公平。在土地征用补偿过程中，对同一片区、同一物类必须实行同一补偿标准。
农村土地征地政策篇4
“土地应该由市场定价。”
“农民自己有土地，让他们直接参与开发，一年可以多拿几个亿。”
4月13日，中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村经济调查总队《2005年农村经济绿皮书》(以下简称《绿皮书》)，并举办了一场农村经济发展论坛，邀请李炳坤、林毅夫、韩俊、马晓河、苏明、陆学世等经济学家、三农问题专家，就三农热点问题和当前农村政策进行集中讨论。
低价征用农民土地，致使失地农民生活得不到保障，已成为当前“三农”问题一个敏感的焦点。下一步的“三农”政策调整是否将以变革土地制度为核心，就此，向国务院发展研究中心农村部部长韩俊求证，他给出了比较明确的答复：“我们正在制定相关的政策文件，具体内容目前还不便透露。”
就在4月17日，国务院授权新华社《关于2005年经济体制改革的意见》(以下简称《意见》)，明确提出了要完善农村土地制度。
土地成为头号问题
“继续探索农户间转包、转让、互换等土地流转方式；加强对承包土地流转的监督管理，加大对强迫流转案件的督查力度；进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入市场。”《意见》廖廖数语，划出了今年农村土地制度的改革轮廓。
首先可以明确的是，农村土地制度会有较大幅度的调整动作。韩俊表示，农民税负问题解决以后，接下来第一个需要解决的就是土地问题；其次是教育；第三是卫生即农民就医问题。
在农用地征用方面，《绿皮书》给出了几组很耐人寻味的统计数字：
2004年末全国耕地为1.23亿公顷，比上年净减少80万公顷，其中建设占地14.5万公顷；
被征用土地的收益分配格局是：地方政府占20％～30％，企业占40％～50％，村级组织占25％～30％，农民占5％～10％；
失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10％，而失去收入来源，生活水平降低的失地农民占到60％。
实行征地制度改革，保护失地农民的利益，是去年农村政策的一项主要内容。虽然2004年农村土地政策的基本框架没有大的变化，但局部调整的动作很大。10月21日，国务院颁发第28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》，强调农地流转过程中，必须把农民利益放在重要地位。要求“县级以上地方人民政府采取措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低”，并申明“当土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴”。
然而，在利益面前，不管是国家法律还是政府的法规，执行起来都有难度。
接受本报独家采访时，中国社科院农村发展研究所所长张晓山说起他去年在某地调研的见闻。当地公开用土地招商，市长对外商大包大揽地说：“只要你来，我就可以给你300亩地。”
张表示，“土地问题非常复杂，不仅仅是既得利益的分配问题，还涉及到整个体制。”
《绿皮书》呼吁“目前的农村土地制度必须改革”。
“以农村土地换取城市生活保障”
土地制度之变，已经迫在眉睫，但是怎样变？往哪个方向变？现在还是一个没有标准答案的问题。
《绿皮书》给出的建议是：在农村实施积极的城市化政策，通过土地制度改革，实行土地交易(包括国家征用)的市场化，提高农民的失地补偿，实现“以农村土地换取城市生活保障”，使相当一部分失地农民买得起较低标准的城市住房。
国务院政策研究室副主任李炳坤在谈及今年的农村政策时，提到要“稳定、完善农村的土地制度”。他说，稳定和完善农村土地政策主要有两项内容：一是稳定家庭承包制度，这里面有一条是明确的，农民出去打工，不能随意收回土地承包制度，没有人种地了，可以进行转让；二是提高土地征用的标准，做好安置工作，解决失地农民的长远生计问题。
韩俊所在的国务院发展研究中心，正与世界银行合作进行“中国土地政策改革研究”项目，目前已完成了8个地方的考察。“从我们调查的8个省看，房地产用地、商业用地，生地造为熟地，出让土地只占到20％～30％，大部分土地不以市场定价，政府把短期收益和长期收益捆得太紧，对农民的收入补偿很难。”
“土地应该由市场定价。否则，改革就跟农民没有多大关系。”这是韩在考察后得出的结论。
张晓山提出的主张是，“要向农民征用土地，一要保障农民的生存权，其次要保障农民的发展权。如果征地，农民除了补偿外，还要得到其他相应的保障，如养老、失业等。”
据有关方面统计，现在产业工人里面，农民工占的比重相当大，他们的家属和孩子加起来，数量估计在1.6亿以上。面对这么大的一个流动性群体，有关方面已经意识到，农民工总是流动也不合适，起码流动的规模要逐步缩小，使农民工能够稳定下来。
李炳坤透露，现在有关部门正在研究如何进一步完善农民工的政策，使农民工能够在所在的地方安家落户。
乡村治理结构酝酿新变局
农村实行土地集体所有制，农民并不是一个完整的财产主体，致使土地本身及其增值收益成为一种界限模糊、可以共享而分配方式又不确定的“公共利益区间”，并诱使各行为主体特别是地方政府介入对土地的控制和利益的分配。而这，也是《绿皮书》提出“必须改革农村土地制度”的主要原因。
张晓山是中国专门研究乡村治理结构问题的为数不多的专家之一。他主张在农村发育跨社区的、非政府的多元化组织结构，而基层政府的职能则向提供公共产品和社会服务方面转变，最后形成这样一种治理格局：自治程度较高的基层政府、村民自治的村社组织和其它多元化组织并存，相互制衡，达到构建和谐社会的目的。
农村土地征地政策篇5
[关键词]土地征收土地补偿失地农民安置
1.概述
浦城县地处闽、浙、赣三省七县（市）结合部，是福建的“北大门”，全县疆域面积3383平方公里，是全国、全省商品粮基地县。作为一个农业大县，土地是广大农民的安身立命之本。随着经济社会的发展和招商引资建设力度的进一步加大，浦城县各类建设用地需求越来越大，土地征收出现了新高潮。土地征收在确保了城市化、工业化建设和经济建设对土地需求的同时也带来失地、缺地、少地的农民的生存保障问题。南于土地征收补偿标准、补偿安置分配及社会保障工作等方面存在缺陷，使得农村土地征收工作呈现越来越难的趋势.给海两区绿色腹地北大门的浦城县经济发展与新农村建设带来了不利因素，吃饭与建设的矛盾日益凸显。因此，如何最大化保障被征地农民的切身利益，从而实现国家和个人的双赢发展，成为当前摆在国土资源工作者面前亟待解决的重要课题。
2.浦城县农村土地征收工作中存在的问题
2.1建设用地大幅度增加，人均耕地明显减少
马克思指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉。”土地作为自然界的一种稀缺资源，是不可再生的资源，是人类赖以生存和发展的必备要素。近年来，随着浦城县经济持续快速增长，政府需要大量的土地用以加快自身的工业化、城市化进程，其中所需求的土地主要来源于农村。自2006年1月至2012年5月止，浦城县共依法征收转用土地103宗.合计征转用地面积为504.676公顷。随着对农村集体土地征收的逐步增多，浦城县农村集体经济组织，特别是城乡结合部的几个村人均耕地占有量越来越少，截至2012年5月，浦城县城乡结合部有几个村的耕地人均占有量在0.3亩以下，达到了浦城县失地农民人均耕地的标准。
2.2征地补偿标准不一，容易激化社会矛盾
浦城县目前征地补偿标准是按闽政义[2005]592号《福建省人民政府关于统一全省耕地年产值和征地补偿标准的通知》以及闽政[2011]5号《福建省人民政府关于调整耕地年产值和征地补偿标准的通知》等有关文件规定，并结合各个征地项目的实际情况，制定不同的征地补偿标准。从2005年至今，浦城县先后出台了《浦城县人民政府关于浦南高速公路浦城段征地拆迁补偿安置实施办法》、《浦城县人民政府关于印发浦城县梦笔新区建设地拆迁补偿安置方案的通知》、《浦城县人民政府关于印发浦城圣农产业化项目建设征地补偿方案的通知》等共7种征地拆迁补偿标准。其中，耕地补偿标准最低为2.6万元，亩，最高为7万元/亩，两者差距高达4.4万元庙。由于，不同征地项目的征地补偿标准不一样，这样就造成了在同一类型、同一区块内相邻的两个地块征地补偿标准的不一致，农民直观上觉得不公平，为此被征地农民难以接受，造成农民的心理不平衡，反响极为强烈，还曾发生阻挠施工的现象。
2.3土地权属界定不清，征地时易产生纠纷
我国改革开放，农村实行家庭联产承包责任制以来，集体土地所有权确权登记和农户承包土地经营权发证等事关农民切身利益的管理工作没有跟上，再加上各农村集体土地所有者保存的土地清册上仅记载面积、座落（土名）与简单的四至等，没有附图。随着时间与现状的变迁，加之知情人员的不断更迭和减少，资料与实地难以相符，造成了农村集体土地所有权难以“对号入座”。如：集体林地、水面滩涂权属划分不清、农村宅基地、自留地、自留山四至小清。这些问题的出现，致使在征收土地时，为了土地所有权的归属问题。造成了村集体与国有之间、村与村之间的纠葛，平日里和睦相处的邻里在双方指界过程中频繁发生口舌之争，纠纷不断。
2.4政策宣传不到位，被征地农民缺乏知情权
为了保护农村农民的合法权益，征收农村集体所有的土地时，征收土地公告、征地补偿、安置方案公告等应当让被征地农民知晓。然而在现实中，由于征地政策宣传工作不到位，大部分被征地农民对征收土地政策知之不详，对征地中自己应知的权利义务不清，致使农民在整个征地过程中处于被动，易对征地政策产生误解，从而引发对政府征地行为的负面情绪，千方百计地阻碍征地工作，影响了政府依法建设的进度。
2.5补偿安置分配存在不公，人为加大征地工作难度
土地补偿款分配问题是农村土地征收环节的关注热点，同时也是土地征收中的“漩涡”和各种矛盾的焦点。由于在现实生活中，村里的事务几乎是由村干部说了算，造成了农村一些乡村干部只讲情面，不讲社会公理，致使分配不公的现象，在群众中造成极大的反响。例如：外嫁女、离婚妇女、招亲上门女婿等具有集体成员资格的得不到分配；安置时按政策可以享受的，南于一些历史原因未安置。补偿安置分配中的不公现象，人为加大了征地工作难度。
2.6失地农民就业相对困难，社会问题不容忽视
随着浦城县经济建设项目不断征收土地，一部分农民特别是浦城县城区近郊的梦笔新区、南浦生态工业园区、浦南高速公路浦城县连接线沿线、省道302线沿线等周边部分农民失去了赖以生存的土地，个别村组农民已基本无地可耕，而且浦城县农民多数属于低文化、没资金、没技能的弱势群体，特别是一些中年农民，适应不了现代企业管理和技术的要求，往往被现代企业排挤在就业大门之外，尽管有的人可以到企业中做一些非技术性的重体力劳动，但随着年高体弱，会逐渐丧失劳动能力而沦为无业人员。虽然说，工业区引进企业后，能带动周边第三产业的发展，将为失地农民提供很好的就业机会，但并非所有失地农民都能够参与到这一产业中去，还有相当部分的农民因缺乏资金或不懂技术、经营等因素制约而长期失业。因此，征地后农民的失业问题将是一个不容忽视的社会问题。
3.浦城县农村土地征收工作中存在问题的原因分析
存在以上问题，产生的原因十分复杂，既有机制的原因，也有体制的因素；既有执法力度的问题，也有制度本身存在缺陷的问题。从浦城县实际看，主要有以下原因：
3.1政府的“土地财政”
从上表中，我们可以看出土地出让收入在地方级财政收入中占着很大的比重，是政府财政收入的主要来源之一。政府出于聚集地方建设资金的目的，一方面以低价征收农利’土地，通过有偿出让土地使用权获取巨额的土地出让金：另一方面大量征收土地设立各类开发区，以低地价吸引外来投资，发展浦城工业。
3.2集体所有权的行使主体缺失
按照《中华人民共和国土地管理法》，集体所有权的行使主体为集体经济组织，在现实生活中，村集体土地所有权的行使往往集中在少数村领导、村代表的手中，村集体成员本人往往无法亲自行权以维护自身的合法权益，这相当于变相剥夺了村集体成员的参与权与知情权。而在外部又缺乏有效监管的情况下，村领导、村代表经常与相关势力暗中勾结、，侵害村集体成员的合法权益。
3.3缺乏有效的监督管理机制，征地补偿款疏于管理
长期以来，由于缺乏有效的监督管理机制，政府对于征地补偿款是否落实到位，无法有效监督，致使有的村（组）的征地补偿款管理工作混乱，对征地补偿款的收支情况长期不公开，缺乏透明度，甚至发生侵吞补偿款的案件。
4.浦城县农村土地征收工作的对策
基于浦城县城镇化、工业化的不断推进，因此，项目征地工作在今后乃至一段时间内仍是浦城县经济社会发展的重要工作。认真做好征地工作，既要使征地工作积极服务于各类建设，促进经济社会的可持续、快速健康发展，同时又要切实维护广大被征地农民的合法权益，解决好失地农民的长远生计，保持社会的长治久安。要从根本上解决农村征地工作中的突出问题，笔者认为可以从以下几个方面进行考虑：
4.1严格控制用地和征地范围，避免浪费土地资源
认真执行土地利用总体规划，切实保护耕地，实行土地用途管制，根据浦城县建设的实际需要，最大限度盘活现有存量土地，减少耕地的占用量。征地工作要尊重土地利用规划和城镇建设规划，不能任意扩大工业区建设。一些地理条件差、基础设施滞后、不具备工业发展条件的乡镇，应该从客观实际出发，不要盲目搞工业项目引进，避免浪费土地资源。
4.2制定科学、合理的征地补偿机制，建立分等级补偿的征地补偿标准
土地征收补偿应体现科学、合理、公平的补偿原则，如何确定征地补偿标准是征地工作的一个重要问题。我国征地一贯采取产值倍数法。当前征地补偿水平低，其原因就是征地补偿标准是依据被征土地原用途产值确定的，产值倍数法是我国计划经济时代的产物，已与社会市场经济体制要求极不相适应。我国应该结合具体的实际情况，构建一套相对科学合理兼顾社会公平的征地补偿机制。笔者认为对被征土地必须象城镇土地那样开展土地定级及基准地价评估工作，根据地类、产值、土地区位、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素进行综合评估、分等定级，制订出征地综合补偿标准体系，为征地补偿的测算提供科学依据，真正体现土地的资产价值，为征地双方提供科学合理的依据，保护农民的财产不受侵犯。
4.3改进征地工作方法，营造良好的征地氛围
土地关系到农民的生活，不少农民把土地视为“命根子”，南于小愿自己赖以生存的土地被征收，故阻挠征地工作的事件时有发生。因此，政府在征地工作时要加大法律法规的宣传力度，增强“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制”概念，纠正农民误认为承包土地私有的误区。要把农民的思想工作做在先，自始至终贯穿在征地工作的全过程，在征地工作实施前，组织召开村民大会或村民代表大会，把规划用途、征迁意义、补偿安置办法讲清楚。同时政府根据征地的状况成立相应的工作小组，如宣传组、征地组、拆迁组、地上物核实认定组、纠纷调解组等，使征地部门能全面掌握征地情况，随时随地对征地工作中出现的问题进行及时、有效的解决。只有营造一个良好的征地氛围，才能确保征地工作的顺利开展。
4.4合理界定土地权属，明确界定产权
土地征收是一复杂的过程，牵涉到农村集体、个人和国家，其中经济利益的分配是整个征地工作的核心问题。征地中对土地权属不详的，要依据尊重历史，面对现实原则，依法确权。在此过程中既要考虑农民的利益，又要考虑集体的利益，在各种利益碰撞时，要本着以人为本的原则，让利于民。以合理合法、实事求是的办事程序和方法，及时指导、督促、协助被征地单位及时制定征地费用分配方案，切实维护好被征地农民的合法权益。
4.5防止补偿渠道的堵塞，确保征地补偿款能合理分配、落实到位
征地补偿款的分配落实问题是征地工作的核心问题。征地补偿款能否合理分配、落实到位关系到农民的切身利益，关系到农村社会的稳定，关系到农村基层政权的建设。
4.5.1征地补偿款分配要以户籍认定为主
对征地补偿款分配问题，应该以户籍认定为主（即户籍所在地是否在该村组作为确定是否具有集体成员资格的标准），与此同时要考虑是否长期居住、有无承包地、有无房等因素，如外嫁女，由于政策原因，户口未迁出，且享有地权，那就应当与村民一样享有同等分配待遇；农村青年做上门女婿，户口迁入，且居住当地，迁出地不享受的，在迁入地应享受。
4.5.2要实行严格的征地补偿款直接发放制度
要保证征地补偿款落实到被征地农民手中，就要严格实行征地补偿费用直接发放制度。由县国土资源局根据被征地村委会（村民小组）提供的农民名单、分配方案，把补偿款直接发放给被征地农民，这样可以减少补偿款发放的中间环节，缩短支付渠道，堵塞漏洞，有效制止拖欠、截留和挪用征地补偿款的现象发生。
4.5.3要严格实行村级留成土地补偿款专款专用政策
对征地补偿款村提留部份，要严格实行村级留成土地补偿款专款专用政策，杜绝乡（镇）等其他任何单位截留或变相截留。一是建立规范的村务公开、财务公开制度，进一步规范村务、财务公开制度，收支和分配情况要定期向村集体经济组织成员公布，做到公开、公平、公正，杜绝少数村干部挥霍或变相掠取集体财产，防止征地补偿款被部分村干部滥用，切实维护农民群众对土地补偿费的知情权、决策权、参与权、监督权。二是地方政府建立土地补偿费々项审计制度。各级农村经营管理部门和农村审计机构要定期对农村集体经济组织土地补偿费的拨付、管理和使用情况进行专项审计。县、乡两级农村经营管理部门和农村审计机构，要切实建立并落实好对农村集体经济组织土地补偿费的审计监督，审计结束后，要及时将审计结果向群众公布。对于审计中查出的问题，要按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》要求，对查出挪用或私吞征地补偿费的，要责成责任人将挪用或私吞的征地补偿费用如数退还给集体；涉及国家工作人员及村干部违法乱纪的，要提出处理意见，移交纪检监察部门处理；对于情节严重、构成犯罪的，移交司法机关依法追究当事人的法律责任。
4.6建立多渠道安置方式，切实解决农民生活的长远之计
4.6.1现有的三种安置模式
目前，浦城县被征地农民补偿安置，基本上有以下三种模式。
4.6.1.1货币安置模式。即把征地补偿各项费用，全部依法分配给村民，由村民自主计划安排资金的使用，这种“一锤子买卖”的一次性给付方式，造成了部份农民的一夜暴富。农民在失去了赖以安身立命的土地之后，由于政府部门缺乏对被征地农民进行正确的消费和投资引导，被征地农民在富起来以后，其所得的征地补偿如没有用在投资或生产上，而是斗富比奢，往往容易“坐吃山空”，长远的生计没有着落，终将成为社会不稳定因素。采用这一模式的村，目前普遍存在一个征地补偿费大部份被征地农民用光、吃光的问题，被征地农民今后的生活和养老难以保障。
4.6.1.2货币安置加村集体统一购置城区店面管理领取租金的模式。即把征地补偿费用按一定的比例划分，一部份直接分配给村民，剩余部份由村集体集中使用，主要是在城区购置店面，出租盈利，年终再将出租所得以分红形式，合理分配给村民，并从中提取一部份用于建立被征地农民的医疗、劳保等福利制度。采用这一模式的村，被征地村民的生活和今后养老比较有保障。
4.6.1.3留用地安置模式。留用地安置作为货币安置的补充办法，浦城县于2007年起开始执行留用地政策，即按一定比例对被征地面积进行提取，作为被征地村集体的留用地，用以发展村集体经济组织的第二、三产业。农民失去了耕地，但得到了建设用地，从根本上讲.农民没有离土离乡，这种安置方式，促进了在城镇化、工业化进程中的农民平稳地向产业化工人、城市居民的转化，实现城镇发展，使农民富裕双赢。
4.6.2建议建立多渠道安置模式
目前，浦城县征地普遍实行以货币安置模式为主，货币安置加村集体统一购置城区店面管理领取租金的模式、留用地安置模式为辅的形式进行安置。货币一次性买断的方式容易产生“分光吃光”的现象，对于农民生活的长期保障和农村稳定是十分不利的。解决被征地农民的生活安置问题，最根本的要着眼于农民的“造血功能”，只有让农民自我发展，让农民持久、合理地分享到城市化过程中土地增值的收益，才是化解被征地农民返贫的关键所在，才能从根本上解决长远之计。要根据实际情况，因地制宜，采取多样化的安置方式，让农民满意，使征地工作得以顺利开展，建议在原有的补偿安置模式下，从以下几个方面给予考虑。
4.6.2.1办理养老保险和引导就业安置
首先，建立城乡统筹的社会保障体系，不断完善被征地农民的医疗、养老等社会保障机制。对完全失地的农民，应鼓励加入城镇居民社会养老保险体系。对部分失地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障机制。也可以鼓励失地农民参加商业保险。政府对符合参加企业职工基本养老和城镇基本医疗、失业保险条件的农民工，应将其纳入企业职工基本养老和城镇基本医疗、失业保险的范围；其次，建立健全被征地农民再就业培训机制。当地政府从土地出让金中划出一定比例资金，专门用于被征地农民的就业培训，也可与相关企业联合举办各类技能培训班，为被征地农民提供免费的劳动技能培训，提高农民的劳动技能。用地单位、新开发项目用工，在同等条件下应优先考虑对被征地农民的用工，这样既可为企业输送一批企业所需的员工，又尽可能地解决被征地农民的就业问题。与此同时，当地政府可通过各种信息渠道及时传递各类创业信息，鼓励被征地农民自谋职业、自主创业。当地政府对自谋职业、自主创业的被征地农民，可在创业资金、技术上予以扶持，在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的被征地农民提供优惠政策，金融部门也要适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持被征地农民发展生产。在引导就业的同时，村级集体经济组织应将征地款中的村提留款项投入发展再生产，壮大集体经济，所得收益用于农民的安置保障方面，每年从村财政中拨出一定的资金为老、弱、病、残等丧失劳动能力的农民办理保险或直接发放养老金、补助费。
4.6.2.2置换地安置
征收城镇规划区外的农村集体土地，如果村集体经济组织有条件调整地块安置的，可通过利用农村集体机动地、土地开发整理新增加的耕地或与其他村集体经济组织置换土地等予以调整用地，给予被征地农民相当数量和质量的土地。这样对于一些以耕种为主要生活方式的农民来说，有地可供耕作，仍旧能继续从事农业生产。
4.6.2.3留用地安置和留用地指标回购安置
留用地安置方式虽然让被征地农民有了一定的建设用地，便于村集体经济组织发展第二、三产业。但在实际中，由于留用地只办理了农用地转用手续，土地性质仍保留集体所有，这使得留用地土地不得上市出让、转让，不能通过抵押从银行融资，不得从事房地产开发经营，这些特定的要求，对留用地充分开发利用限制太严。为此，2010年浦城县政府出台了留用地回购安置政策，即在征收农民土地时，政府不给实物留用地，而是将留用地折算成数量相同的留用地指标，政府再按双方协商的价格将留用地指标予以回购。这样，被征地农民就有了两种选择方式，既可要求留用地，进行实地安置；也可要求给留用地指标，再由政府回购。笔者认为，这种选择对被征地农民来说，不失为一个好的安置方式。一方面，对于安置在城镇规划区内的留用地，村集体经济组织可以要求留用地安置，利用土地处于经济繁华的优势环境，自筹资金对留用地进行开发利用，按城市建设规划的详规进行建设，既可为村集体经济发展增加财力，又可有效解决被征地农民劳动力再就业问题；另一方面，对于安置在城镇规划区外的留用地，由于地处偏远，地理环境差，村集体经济组织可以要求给留用地指标，再由政府回购。这样既可解决留用地开发难的问题，又可为失地农民再创业提供更多的发展资金。
农村土地征地政策篇6
农村征地社会矛盾是新时期农村出现的新的、特有的社会矛盾。征地社会矛盾是指因政府实施征收土地行政行为产生的以土地人身依附关系衍生的征收土地收益分配社会矛盾法律关系的总称。征地社会矛盾产生的原因主要是立法不健全、执法不严格、行政法律监管不到位、司法审查薄弱、滥用村民自治权等。为避免因征地导致的农村新的社会矛盾发生，必须大力完善有关征地、土地收益分配、农村集体经济组织成员管理法律、法规建设；明确各级政府行政监督、管理职责；强化司法审查作用，改变对行政行为、村民自治行为司法审查观念；明确村民自治权范围、村民自治权行政、司法审查途径等。
【关键词】农村征地社会矛盾法律监管解决策略
【正文】80年代前，农村社会矛盾主要是生产队年度结算分配产生的分粮矛盾；80年代至20世纪末农村社会矛盾主要是乡村统筹提留引发的再分配矛盾；进入21世纪以后农村大量土地被征收，2006年全面免除农业税及乡村统筹，国家实行粮食补贴政策，农村社会矛盾演变为征地社会矛盾。计划经济向市场经济转轨时期，因征收土地引发的大量严重的农村社会矛盾，被总书记认为是构建和谐社会必须解决的三大热点问题之一。所以，建立以科学发展观为基本指导思想的征收土地、征地收益分配法律制度是解决农村征地社会矛盾、促进农村和谐发展的基本途径。明确各级政府行政监督、管理职责是解决农村征地社会矛盾基本手段。强化司法审查作用，改变对行政行为、村民自治行为司法审查观念是解决农村征地社会矛盾的基本保障；明确村民自治权范围、村民自治权行政、司法审查途径是解决农村征地社会矛盾的基本方法。
近几年，政府及国土部门比较重视征地补偿足额到位的监督管理，对集体经济组织土地收益分配层次的法律监督和管理不太关注。缺少从维护农村社会和谐稳定的政治高度进行监管和研究。本文以笔者承办的大量农村征地社会矛盾实际案例为基础，着重从化解农村征地社会矛盾，创建农村和谐发展、维护农村社会稳定的高度，全面研究并提出解决农村征地社会矛盾问题的对策。
一、土地收益分配矛盾是农村征地社会矛盾的主要表现形式
土地收益分配是指农民集体经济组织依法经营管理本集体所有的土地或集体土地被依法征收所获得的收益，经集体成员大会民主决定，依法在本集体成员内部实行分配的行为。当前，土地收益分配矛盾主要表现为以下类型。
（一）截留型土地收益分配矛盾
2009年7月因修建大广高速公路需要征收河北衡水市某村120亩耕地，征地补偿费标准为每亩28000元。村委会决定给被征地户每亩15000元，其余归集体统一使用，村民不同意村委会的分配方案，征地款一直没有落实。就在建设单位即将在该村被征收的土地上施工时，该村很多被征地农民自发的到即将施工的土地上静坐，阻止施工人员施工。农民认为补偿标准低于河北省政府规定的80%比例标准，要求村委会给予增加比例标准，遭到村委会拒绝，随后找到镇政府，当地镇政府答复：村委会每亩给15000元补偿合法，村民又找到市政府，市政府答复这属于村民自治范围，政府无权干预。承建单位向被征地农民说明高速指挥部已全部按河北省政府规定支付了全额征地补偿费时，农民根本不予理睬，一方面继续采取静坐的方式来向地方政府示威，表达自己的不满情绪，另一方面找律师维权。笔者接受委托后立即赶到现场，经过笔者的法律咨询后村民同意撤出现场恢复施工，经过笔者与政府等有关部门的沟通和建议未能奏效。于是，农民启动了行政监督申请程序，要求所在镇政府作出行政监督决定，责令村委会依据河北省政府2:8比例标准执行，为被征地户每亩增加5200元安置补助费。镇政府在接到申请后明确表示不予监督，随后将镇政府的不作为问题，行政复议至某县政府，该县政府认为不属于复议范围，仍不作为，又将某县政府复议至沧州市政府。在沧州市政府过问下，镇政府才出面监督，村委会同意按河北省政府文件规定执行2:8分成并补发了安置补助费。本案中高速公路建设单位所给予的征地补偿费符合河北省政府的规定，村委会以壮大集体经济为由擅自制定“土政策”截留被征土地农民的安置补助费，引发征地矛盾。该镇共7个村均存在该问题，被征土地农户均表示不同意村委会制定的“土政策”。这是一起典型的截留型征地收益分配矛盾。
（二）克扣型土地收益分配矛盾
在征地补偿款从上级政府经过乡镇政府再到村委会，然后再从村委会发到农户手中，一级一级的转汇。有的被县级部门克扣，有的被乡镇政府克扣、有的被村委会克扣，甚至有的还存在贪污、挪用的违法犯罪现象。实践中主要表现有两种：一种是擅自降低补偿倍数克扣补偿。例如，承德市某县政府就是通过与村委会签订协议方式，擅自将省政府批准的补偿30倍改为20倍。当地政府直接克扣了征地款10倍差额。应补偿15万元的补偿标准改为倍数为20倍后补偿降到10万元，由此引发村民上访长达7年。第二种是擅自降低产值标准克扣征地补偿款。例如：唐山某市征收的耕地属于菜地，但是按水浇地产值上报省政府，省政府按照水浇地1300元/亩产值标准30倍倍数标准批准征收。按照唐山市政府18号令规定的菜地产值标准是2000-2500元/亩，水浇地产值标准是1100-1300元/亩。两者相差元900-1200/亩，此次共征收79.18亩菜地，被克扣补偿2137860-2850480元。
（三）假借“村民自治”型土地收益分配矛盾
邯郸市某村，因城市建设需要被征收土地80亩，土地补偿费每亩2万元，安置补助费每亩8万元，是该村历次被征地补偿最高的一次，在补偿分配问题上农户之间产生意见分歧，没有被征到土地的户认为应按以前补偿标准发放，这些户占全村享有表决权人数的80%；被征到土地的户要求按本次补偿标准执行，占全村享有表决权的20%。于是，村党支部、村委会制定了民主决策方案，让全村有表决权的农民采用“村民自治”的办法，通过“民主”投票表决方式决定给予被征土地户安置费标准。显然，表决的结果是没有被征地户的意见占绝大多数，按照“少数服从多数”的民主原则，被征到土地的户每亩少分安置补助费3万元。被征到土地的户坚决不同意表决结果，引发群体性上访，上访得到的答复结论是：属于“村民自治”问题，政府、法院均无权干涉。
（四）分配权利缺失型征地收益分配矛盾
这类矛盾主要反映在村委会在确定土地补偿费分配对象的标准时随意限制或取消分配成员资格而引发矛盾。农村中有一群特殊身份的人员，如婚嫁女、入赘女婿、离婚或丧偶妇女其所生子女；交纳入户费的迁入人员；户口迁入县城人员；五保户收养的子女；大中专在校学生；服役的义务兵；超生的子女；服刑人员和刑满释放人员。村委会在制定土地补偿分配对象时常因这些问题发生矛盾。这些特殊人员情况不尽统一，是否属于村集体组织成员，是否具备土地补偿费分配主体资格没有一个可执行的界定政策或法律规定，村委会在确定分配对象时有的村就属于分配对象，有的村就不属于分配对象。张家口市某村在制定土地补偿分配对象时，将已经嫁出女，不论是否有无承包土地一律不享受土地补偿分配权，由于这个村属于县城，全村有120多姑娘出嫁后没有迁出户口，有的当年嫁给非农业家庭，由于两元户口体制无法迁出户口，有的嫁到县城外的村不愿意到农村生活就在县城租房或购房居住，有的还一直承包着耕地，有的虽然没有承包土地，但是按照家庭户口承担多年的“三提一统”费用，有的还取得了宅基地使用权，长期居住在村内。2008年6月有60多位出嫁女联名向当地乡政府反映该问题，但至今因村委会以其不属于集体成员为由拒绝分配土地补偿费，这些人到底是否属于该村集体组织成员？一是没有集体组织章程来规定成员资格的取得和丧失的规定；二是没有政府主管机关的裁决或确认机制；三是没有该类纠纷的司法救济途径。致使该类纠纷长期得不到有效化解，引发大量社会矛盾。
（五）分配方式不规范型征地收益分配矛盾
冀港律师事务所在2009年和咨询的河北省范围内的土地纠纷案件共计862件。分析结论是：征地补偿标准偏低的占54%，征地收益分配不合理占31%，征地程序不合法占12%，违法征占地占3%。考虑到所谓的补偿标准偏低往往是实际的土地补偿被提取一定比例的结果，广义上的征地收益分配不合理占案件比例肯定要高于31%。
在征地收益分配纠纷案件中归纳一下，基本有四种分配形式：一是按人口分配；二是按承包土地亩数分配；三是按人劳比例分配；四是按人地比例分配。由于众口难调，发放形式的选择不当，引发了不少矛盾，大规模的上访案件也不断增加。
为此，我们制作了“假如您觉得征地收益分配不公平，您选择哪种方式解决？”的调查问卷，参加问卷的有全省11个地市的农民共1893人。其中，选择与集体协商解决占8%，选择上访的比例占33%，超过了选择“与集体协商”这种解决方式25个百分点，选择通过法律途径的占14%，选择拒不交出承包地的45%，超过了选择“通过法律途径”解决方式29个百分点。我的结论是：征地收益分配形式多样性，容易引发征地社会矛盾。
（六）政策模糊型征地收益分配矛盾
2008年12月31日，河北省人民政府了《关于实行征地区片价的通知》（冀政〔2008〕132号）。该通知规定：“土地补偿费20％归集体经济组织，80％归被征地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户；被征土地没有土地使用权人和集体经济组织未发包以及实行其他方式承包的土地，土地补偿费全部归集体经济组织，由村集体经济组织依法分配或者使用。”这里提出80%土地补偿费归被征土地的土地使用权人的概念就是一种政策模糊型矛盾诱因。大家都知道，国家征收土地补偿项目一共有四项：即土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费、社保金补贴费。实行区片地价的应包括土地补偿费和安置补助费两项其称谓应为征地区片补偿价，但是该通知引用了“土地补偿费”概念。加之在没有区片地价前的2004年10月国务院解禁土地补偿费使用规定，准许农民对土地补偿费进行分配，分配比例同样是2:8的分配比例。这样，引起很多被征地户向政府讨取安置补助费，地方干部又对土地法律理解不清，简单答复“都有了”导致征地收益分配矛盾的大量不必要的发生。更重要的是将“土地使用权人”列入分配主体更加造成模糊型征地收益分配矛盾，农村以家庭为单位的承包土地体制已经建立30年了，土地承包权人是农村集体成员，依据《土地管理法》规定属于被安置的农业人口才能有权获得安置补助，才是征地收益分配的主体。农村土地使用权人主体不一定是被安置的农业人口、更不一定是征地收益分配的主体。目前，被征土地使用权人有以下几种主体，一是家庭土地承包户，该主体作为分配主体毫无问题，本条中与土地使用权人已经并列规定，显然，不包括家庭承包户主体；二是土地流转后的耕种人是法律意义上的土地使用权人，该类主体显然不能直接确定为征地收益分配的主体。但是现实农村土地承包活动中，这类主体已经存在并随着流转的发展不断增加。在征地收益分配过程中这类主体，依据该规定提出分配要求引发征地收益分配矛盾。三是集体建设用地使用权人一部分是农户宅基地，还有一部分集体建设用地已经租赁给企业或个人使用，这些人或企业显然是法律意义上的土地使用权人，当一家企业占地被征收，如果提出参与该企业被征土地的收益分配，依据该条规定就应支付给区片地价的80%。当然农民肯定不同意于是双方发生分配矛盾在所难免。2009年我所就接受邢台一家企业要求分配地价的民事诉讼，我们村委会，在一审败诉，二审才撤销一审判决，驳回了企业诉讼请求。可见，该类主体也是征地收益分配矛盾的主体。四是集体养殖用地、林地的养殖户和种植户，村里将一些鱼塘、沟池、荒坡承包给有特长的农户进行植树、养鱼、养猪等，这些农户同样是土地使用权人，当所使用的土地被征收时，依据该条向村委会主张分配权利必然引发征地收益分配矛盾。
因此，制定政策不能概念模糊，一定要严谨否则就是矛盾的隐患。这里建议河北省政府立即修改一下。
二、农村征地社会矛盾的主要成因
（一）立法不健全造成监管缺位
第一，立法的指导思想存在偏差。其中，主要表现为对农村征地引发矛盾认识上的偏差，片面认为农民不配合政府征收土地就是破坏和谐，农民找律师维权就是不稳定。只重视处置农民阻工、群体性上访的立法，而忽视了如何让农民有畅通的救济途径、各部门职责严谨的接待调解农民的诉求立法；只重视政府及相关部门权力大小的分配，忽视了政府及相关部门如何避免征地矛盾发生问责的分配；只重视村委会配合政府工作政策规定，忽视了政府如配监督村委会落实法律法规的政策规定；只重视补偿款到位，忽视了到位后的分配监管。
第二，法律空白严重影响分配的合理性。例如，对农村集体土地被征用后，在确定土地补偿费在村集体与承包农民之间分配比例时，我国法律没有规定统一的标准，我省也没有及时制定指导性意见。这就让村集体在提取比例时出现无法可依的现象。又如，在确定分配对象时没有统一的标准，集体经济组织没有统一的章程，如何确定本集体组织成员资格无法可依。这使征地收益分配活动容易出现很大的混乱。
（二）村民自治超越法律范围监管不力
第一，很多农民不能摆脱传统不良观念的束缚，对享有分配权的妇女或其他家庭成员的权利进行剥夺。他们认为“嫁出去的姑娘，就等于泼出去的水”，所以就不能再回家参与分配。以此观念的分配方案不能得到有效的监督和撤销，让其肆意泛滥，已经成为矛盾的主流。
第二，一些村委会法律意识比较淡泊。在遇到分配对象如何确定时，村委会故意制定与法律相悖的村规民约，侵犯部分村民的合法权益，助长了少数村干部独断专行的作风。村民要求政府监督往往被拒绝，法院无法可依进行监督。
第三，部分农民在遇到征地收益分配不公时，喜欢采取堵路、堵工的方式表达不满，还有的进行威胁，甚至实施武斗。
三、完善土地收益分配法制建设是当务之急
为了尽可能减少征地补偿分配引发的矛盾，就必须大力完善征地收益分配法制建设，分别在立法、执法、司法和守法等环节做出相应的努力。
（一）健全征地收益分配立法
我国在征地收益分配方面处于立法空状态。因此，省级立法是填补法律法规空白的有效手段，应结合我省省情抓紧制定地方性法规和规章。
第一，制定我省农村集体经济组织章程立法。
农村集体经济组织是土地所有权的代表，是物权法中非常重要的法律主体。应尽快制定农村集体经济组织章程，明确规定集体性质、土地所有权范围、承包土地管理、成员资格的取得和丧失、成员的权利和义务。
土地所有权蕴涵的经济利益涉及到国家、集体和个人。对土地集体所有制性质是“共同共有”还是“按份所有”，应该作明确的规定。因为这关系到农民、村组以及村经济组织的法律地位和利益分割，这样才可以让村集体在征地收益分配时做到有法可依，减少村民与集体之间的矛盾。
第二，制定我省征地收益分配方式规章。目前法律法规对征地补偿发放方式没有统一的规定，实践中的方式多种多样，有的比较合理，有的就不怎么合理。法律的规定应该让农民能够有充足的资金及时进行再生产或用于其他方面，让农民从生活上得到保障，在心理上得到稳定。明确分配方式、程序、救济途径等是化解征地收益分配矛盾的最有效方法。
第三，对几类特殊分配主体的收益分配权作统一的规章规定。第一类是在校就读的大中专学生。他们在校期间或未就业前应该享有与原户籍所在地村民同等的待遇，参与村里的征地补偿分配。第二类是农业户口的在服役的义务兵。在部队服役的义务兵应享与有村民同等的待遇。要让他们安心为国效力，就一定要严格保护他们的合法分配权利。第三类是服刑人员。他们的合法分配权利不应被剥夺，而应该得到保障。这样就可以使他们在刑满释放后有足够的资金从事生产。第四类是妇女和儿童，这些人均属弱势群体，在征地收益分配中往往被侵害，应立法加以规定。
（四）严格征地收益分配执法是长效之法
第一，各级政府（主要是区县和乡镇两级政府）要严格执法。一要严格履行对村委会的法律监督只能，纠正村委会超越法律的所谓村民自治行为。严格执行《中华人民共和国土地管理法》的规定，各级政府严禁有关部门截留土地补偿费，切实按照标准发放征地补偿费，保证失地农民能够得到足额的补偿。
第二，村委会要严格执法。村委会应该依法制定村规民约。这是妥善解决征地补偿费分配纠纷的一项重要措施。还要禁止村委会实施名为借款、实为分配的行为。为了使村委会人员能够按法律法规执行征地补偿费的分配，还必须加强对分配情况进行监督。此外，他们还应该树立正确的法律价值观念，因为任何法律都可能会与社会经济，政治和文化等出现不适应，不协调，或出现漏洞。正确的法律价值观念有利于法律的正确执行，确保正当的利益得以实现。
（五）加强征地收益分配司法救济和合法审查
第一，加强司法的独立性。只有司法的独立得到保障，才能更好地让司法机关在处理相关问题时能够以更加公正的态度进行审查。在此基础上，才能以公平的原则去处理村民与政府或村委会在征地补偿分配问题上的纠纷。这样才能让农民都有一种可以通过司法途径解决分配纠纷问题的信心。
第二、加强上级司法机关对下级司法机关的监督。进入法院的土地补偿分配纠纷一般都是相当复杂的纠纷。在各种因素的作用下，基层法院对于纠纷的审判，时常出现这样那样的问题，特别是审判不公的问题。为此，我国的诉讼法设立了上级司法机关对下级司法机关的监督制度，在强大的上级监督下，基层法院对于土地补偿分配纠纷的处理，就有较大的可能避免不公正的判决。
参考文献：
[1]杨仁厚：《完善土地征用法制，保证和谐社会构建》。
[2]《对征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况开展专项检查的意见》。
农村土地征地政策篇7
一、正确认识和分析当前农村土地面临的新问题
近年来，各级、各部门对贯彻落实农村土地政策情况非常重视，加强组织领导，采取有效措施，做了大量扎实有效的工作，已收到一定的成效。总的情况看，各项法律政策落实逐步到位，农村土地承包关系基本稳定，广大农民群众比较满意。但是，也必须充分认识到，在一些地方，漠视国家法律政策，违背农民群众意愿，不依法行政、依法办事，侵害农民土地合法权益的现象仍然比较突出，有的已经引发了大量的群体性上访事件，激化了党群干群矛盾，严重的影响到农村社会稳定。主要表现是：土地承包30年不变的政策迟迟落不到实处；在一些地方，以各种名目和形式多留机动地，高价对外发包；承包期内，三年一小调、五年一大动，随意调整、收回农户承包地；不尊重农民自主经营权，强迫农民流转土地，随意违法截留土地流转收益；有的以反租倒包的形式，长时间、大面积的向工商企业和外商廉价租赁农户承包地；有的不尊重农民意愿，违法强行征占用农户承包地，低价进行补偿，农民基本生活难以得到有效保障等等。这些问题的存在，不仅损害了农民的利益，影响到农村社会的稳定，而且动摇了农村基本经营制度，严重挫伤了农民的生产积极性。特别是个别地方乱征滥占耕地，导致大量耕地减少，破坏了粮食综合生产能力，影响到粮食生产和国家的粮食安全；并且随之产生了大量失地农民，这些农民顿然成了种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”农民，给农村社会的长期稳定和经济的持续健康发展带来了很大隐患。
从调查情况看，侵害农民土地合法权益的主体主要是基层政府和村级组织。究其原因：一是思想认识不到位。部分基层干部没有正确处理好经济发展与社会稳定的关系及农民群众眼前利益与长远利益的关系，片面的认为招商引资、农村工业化和城镇化都是发展经济、富裕农民的重要措施，农民暂时牺牲一点利益是应该的；有的则不尊重当地实际情况，想问题、办事情、作决策不考虑农民的利益和承受能力，违背农民的意愿，急功近利，盲目攀比，为了快出政绩，热衷于贪大求洋，做表面文章，搞形象工程。二是缺乏法律政策观念。农民依法享有农村土地承包权、经营权和收益权，是广大农民的合法权益。《农村土地承包法》和中央有关土地政策都有明确规定。但有的乡（镇）村干部却不注重学习，没有深刻领会法律政策的精神实质，简单的认为村集体享有土地所有权，对土地有权进行使用和调整；有的则仍习惯于行政命令，工作作风粗暴，工作方法简单，没有依法行政、依法办事的自觉意识，有的甚至不惜乱用手中的权力，违法行政，强迫命令。三是集体经济薄弱，收不抵支。调查中发现，农村税费改革后，村集体经济收入减少较大，一些村除农业税附加和少量机动地承包费外，别无其它收入，有的甚至还背有大量的债务，村干部工资和正常的办公经费都很难保证。致使在一些地方采取多留机动地对外发包，强行流转农户承包地，对外高价租赁、出卖集体土地等方式，从中获取高额承包费和截留、挪用土地流转收益、土地补偿费，以此来维持村级组织正常运转。
二、不折不扣地贯彻落实好农村土地承包法和中央的土地政策
贯彻落实好《农村土地承包法》赋予农民的土地承包权、经营权和收益权，是有效保障农民土地合法权益的基础和前提。目前，应重点做好以下几个方面的工作：
一是进一步加大《农村土地承包法》的宣传贯彻力度。要继续采取多种形式，充分利用多种渠道，广泛宣传农村土地承包法，真正做到家喻户晓，让广大农民群众了解熟悉党和国家的土地政策和法律，明白法律赋予自己的权利和义务。要加强对农村基层干部的《农村土地承包法》教育培训，进一步增强他们的法律意识和政策观念，尽快转变工作作风和工作方式，提高依法行政、依法办事的能力和水平。
二是全力完成延长土地承包期和“两田制”调整工作。这两项工作是落实农村土地承包法律政策的基础性工作。各级必须采取有效措施，区别情况，落实责任，认真扎实地做好扫尾和完善工作。尚未完成土地延包和“两田制”调整工作的，要克服各种困难，抓紧时间组织实施；土地承包期不到30年的，要一律延长至30年；承包地没落实到户的，要确权到户、确地到户；多留机动地的，要按照公平合理的原则分包到户。
三是切实加强土地承包经营规范化管理。要认真做好承包合同补签和承包经营权证发放工作，切实做到合同签订率和权证到户率达到两个100%。要按照国家的法律政策要求，建立健全土地承包合同管理、经营权证管理、土地承包纠纷调解和仲裁等制度，统一合同文本、统一档案管理、统一调解仲裁程序，逐步使土地承包经营管理走上规范化、制度化轨道，依法维护农民的合法权益。
四是正确引导和规范土地承包经营权流转。要在稳定和完善土地承包关系的基础上，坚持依法、自愿、有偿的原则，积极探索建立促进土地流转的新机制。对于具备条件的地方，要引导和促进农民流转承包地，提高土地利用效率，促进规模经营。要积极开展土地流转服务，有条件的地方，可以借鉴外地经验，建立土地流转中介组织和有形市场，及时为农民提供土地信息，使土地按照依法、自愿、有偿的原则转得动、流得出。要健全完善土地流转管理制度，规范流转的程序和方式，严格流转的对象和用途，明确流转收益的主体和范围，对向城镇居民、工商企业、外商进行的土地流转要严格把关，慎重对待，做到依法有序进行。任何单位和个人不得强迫农户流转其承包地，严禁擅自截留或扣缴土地流转收益。
三、积极稳妥的深化农村土地制度改革
当前，随意征占用农民土地，补偿费过低，且被层层截留，是侵害农民土地权益的一个最突出的问题，也是引发群众集体越级上访的一个重要因素。有的地方甚至把农民的土地作为生财之道，把农民的“命根子”变成开发商的“钱袋子”。这些问题充分暴露了我国征地制度目前存在的缺陷。因此，十六届三中全会《决定》中明确提出：“按照保护农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”。各级应严格按照中央的要求，坚持以人为本，积极探索深化农村土地制度改革，真正把“实行最严格的耕地保护制度”落到实处，切实保障农民的合法权益。对此，
一是要严格界定征地性质，约束征地权利。征地权是国家的强制性行政权力，应当严格用于公益性项目用地，完全退出经营性项目建设。各级政府必须慎用征地权利，尽量减小征地规模，对于违法动用征地权用于商业开发，或用于企业、个人征地的，必须制定严格的惩罚措施，约束征地权利，防止权利滥用。经营性用地要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，采取市场经济的方式从国家和农民手中取得，价格由市场决定。同时，要严格界定公益性和非公益性，不能什么项目都往公益性这边靠，往公益性用地这个筐里装，否则，广大农民的合法权益无法保障，势必将导致土地市场混乱，损害一批干部，长此下去，后患无穷。
二是要提高土地补偿标准，改革分配机制。土地补偿费低，土地增值分配严重不合理，是农民反应比较强烈的问题，也是造成大量耕地被征占用的重要因素。一亩地从农民手中花几万元拿走，一转手就是几十万、几百万，严重地损害了农民的利益。所以，当务之急，必须尽快大幅度提高土地的补偿标准，给老百姓一个合理的补偿。要改革土地补偿标准的计算办法，不能只单纯考虑征地前几年种植粮食作物的收入，要充分考虑土地的市场价值，考虑当地农民的最低生活标准，让土地回归其应有的市场价值。要改革补偿费的分配机制，合理确定集体和农民个人各自所享有的比例，并明确集体所应承担的责任和义务，农民所有的补偿费要直接分配到农民手中，不经承包者同意，不得随意分配给村集体或由集体代领。在这一点上，各级要注意树立科学的发展观和正确的政绩观，不要仅仅盯住招商引资上项目的成果，同时，还要看到对大量失地失业失保农民所产生的隐患。
三是要强化征地监督机制，切实增加透明度。为确保做到依法征地、合理补偿，必须进一步强化监督机制，增加征地行为的透明度和农民的参与程度。要积极实行征用农村土地听证制度，在征地前举行听证会，充分听取被征地农民、乡村干部、所在地人大代表、政协委员、农业及监察等部门的意见和建议，提高征地决策的科学性。要改革征地公告制度，将征地审批后的征地公告前移至征地审批前，广泛接受社会监督，吸取群众意见。同时，国土管理部门、农业主管部门、监察部门都要健全完善土地监管机制，根据各自的工作职责，及时发现并查处违法违规征占用土地的行为和做法。
四、加快构建失地农民的社会保障体系
随着农村工业化、城镇化步伐的加快，今后还将会有更多的耕地被征占用，失地农民也会越来越多。据初步统计，目前我市已有40多万失地农民。失地农民作为一个特殊的群体，文化素质普遍较低，从事非农产业的劳动技能不高，再加上农村社会保障体系不健全，生活和就业问题难以得到有效保障。所以，如何解决好失地农民的社会保障和就业问题，解除他们的后顾之忧，已成为一个重大而紧迫的社会问题。各级必须引起高度重视，采取有效措施，加快构建失地农民的社会保障体系，努力实现失地农民不失业、不失保。
首先，要加快建立养老保险和最低生活保障制度。目前，我市的城阳、崂山、黄岛三个区已经初步建立起农村社会养老保险制度，虽然保障的水平高低不同，但已取得了良好的效果。建立失地农民养老保险制度必须加大财政支持力度，从土地出让金中拿出专项资金，采取“政府扶持一点、集体补助一点、个人缴纳一点”的方式，调动多方积极性，共同出资建立适应当地实际情况的社会保障制度，使失地农民每月都可领取一定数额的养老保险金。同时，各地应积极推行农村新型合作医疗制度，实行大病统筹，防止农民因病返贫、致贫。版权所有
农村土地征地政策篇8
一、我镇农村土地承包基本情况
全镇耕地面积*亩，其中责任田*亩，旱地*亩，山地*亩。全镇农业户数*户，承包耕地农户*户，农业人口*人，承包耕地人口*人，发包面积*亩，签订承包合同*份，发放土地经营权证书*个。（转包土地*亩，其中责任田*亩、旱地*亩、山地*亩、签订流转合同份）
二、全镇农村承包土地承包法律政策贯彻落实情况
（一）农村土地承包法贯彻情况
农村土地承包法是全面规范农村土地承包关系的重要法律。对于稳定农村大局，促进农村经济的发展起着非常重要的作用。为搞好农村土地承包工作，我镇认真抓好农村土地承包法律政策的学习培训教育工作。通过举办培训班等形式，对我镇镇村干部进行培训，扰统计，近三年来，我镇共举办培训班15期，参加人员达*多人。同时，我们还把《农村土地承包法》的宣传资料派发到户到人。据初步统计，全镇拉宣传横额*条，张贴宣传标语*多条，宣传品入户800*多份。通过抓好宣传教育，真正使《土地承包法》落到实处。
（二）延长土地承包期后续完善工作情况
稳定和完善土地承包制是党的农村政策基石，是保障农民权益，促进农民经济发展的基本制度。我镇自第二轮土地承包以来，经过几年来的管理和不断完善。至目前止，全镇农业户数为*户，承包耕地农户*户，占总农户的*，承包耕地面积为*亩，农业人口*人，承包耕地人口*人，占总人口的*，承包耕地农户已签订承包合同*份，占承包耕地农户的*，已填发经营权证书5700本，占承包耕农户的*。
（三）妥善解决农村土地承包纠纷情况
作为土地经营权流转双方，当地农户和外来游耕户关系融洽，免征农业税后，双方未发现突出矛盾。目前，我镇外来游耕户共*户，*人，分别来自云南、广西等地，本地搬挝户有*户，*人，分别来自*、*、*等镇边远地区。由于我镇各村委会对外来游耕户和本地搬迁户与当地农户在土地流转方面做了大量认真细致的工作，土地承包者与当地群众未发生突出的矛盾冲突事件。
（四）土地承包经营权流转情况
农村承包土地经营权流转，是现代农业发展的客观要求，通过土地经营流转，不仅实现土地资源的优化配置，提高土地经营效率，而且对农村产业结构高速和农村产业化经营具有十分重要的意义，据统计，我镇土地流转面积共*亩，占农村承包耕地面积的*。在流转面积中，从流转方向看：农户之间流转*亩，占流转面积的*，流向专业大户*亩，占*。我镇的土地经营权流转全属租借性质。近年来，我镇加强对农业的招商引资工作，引入外资调整农业结构调整，特别是香蕉种植大户纷纷进入我镇发展香蕉种植，土地流转呈逐步扩大趋势。
（五）机动地预留和管理情况
目前，我镇各村委会村民小组没有机动地预留情况。
（六）征地补偿费分配使用管理情况
我镇农村土地管理工
作严格按国土管理有关法律法规操作，做到规范化。而部分土地征用按上级国土部门要求，依法征用。部分土地征用，服务于我镇经济建设大局。在土地征用工作中，我们认真处理好征地补偿费分配这一群众关心的热点问题。在征地补偿费分配工作中，我们建立起一套分配使用管理制度，做到民主管理。应发给农户的全部全给农户，应上墙公示的及时上墙公示，做到办事透明、公开，群众非常满意。
三、存在问题
近年来，在贯彻落实农村土地承包法律政策，完善农村土地承包经营工作中取得显著成效。但也存在一些不容忽视的问题，主要表现在：仍有部分土地丢茺，主要是那些自然条件差的土地，但近年来，由于我镇农业结构调整步伐加快，土地出现求大于供现象，丢茺土地呈逐步减少趋势。其次是由于机构改革后，镇经营人员较少，且具兼职较少，对土地承包法律政策的指导和跟进管理未能位，在一定程度上影响了土地承包经营工作的开展。
四、今后工作设想
坚持以“十七大”精神和“三个代表”主要思想为指导，树立和落实科学发展观，积极抓好《农村土地承包法》和农村土地承包有关法律政策的贯彻落实，全面推进我镇农村土地承包经营工作。
（一）加强领导，将农村土地承包法律政策落到实处。
要建立起在镇委、镇政府统一领导下，镇农业办，经管站及各村委会分工合作，各司其职，各尽其责。全镇各级共同参与的这行机制，加大对农村土地承包经营管理有关法律法规的贯彻执行力度，切实抓好我镇农村土地承包经营工作。重点抓好二轮土地承包期后续完善工作，及土地承包经营权流转等各项工作。
（二）加大宣传力度，使《农村土地承包法》深入人口
充分利用广播、黑板报、拉横额、贴标语等传播媒介广泛宣传《农村土地承包法》，积极开展形式多样、群众喜闻乐见的环保宣传活动。通过举办相关业务人员培训班，逐步提高干部群众对贯彻农村土地承包政策的意识。
（三）建立健全工作制度，规范土地承包经营工作
结合本镇实际，在工作中不断摸索一条适合本镇的农村土地承包经营工作制度，把握好土地承包经营的原则，要有利于稳定和完善农村家庭承包经营责任制，坚持平等、自愿、依法原则，不断完善和规范好各方面业务工作，杜绝违法违规行为的发生。
农村土地征地政策篇9
1975年《宪法》进一步明确土地集体所有制。例如,1975年《宪法》第7条规定,农民仅仅可以“经营少量的自留地和家庭副业”;第9条规定,将公民财产权的范围限缩为“劳动收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”。1978年《宪法》基本沿袭了1975年《宪法》的上述规定。自此,土地集体所有权作为国家政策的规范面向在宪法层面被确立。1982年《宪法》第10条第2款确立农村和城市郊区的土地归集体所有,并严格禁止侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地。自1978年开始迅速蔓延全国的家庭联产承包责任制促使土地集体所有由国家政策向基本权利的方向漂移。虽然家庭联产承包责任制被理解为集体所有制,但土地承包经营权却完全呈现出私有的面向。作为私权面向的土地承包经营权与作为公权面向的土地集体所有权呈反比关系,土地承包经营权强化的结果是作为国家政策的土地集体所有权渐趋弱化,⑤土地集体所有以更快的速度向基本权利方向漂移。这种漂移又倒逼修宪,给漂移预留更宽阔的空间。为回应土地经营方式的变革,1988年《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《宪法修正案》)第2条规定,土地的使用权可以依法转让。这意味着农村集体经济组织有了处分土地使用权的合法空间。2004年《宪法修正案》第20条将土地集体所有权构造成相对完整的财产权,将土地征收的限制等同于私有财产征收的限制,即为了公共利益,依照法律规定进行征收,并给予补偿。由此,土地集体所有权在现行宪法文本中被构造成了一项与私有财产权大体相当的基本权利,⑥完成了由国家政策向基本权利的漂移。
二、集体土地征收制度与(土地集体)所有权宪法规定的悖谬
与宪法上土地集体所有权向基本权利漂移的方向不同,《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地法》)对集体土地的管制渐趋严苛。《土地法》自1986年以来经历三次修正,第四次修正案草案也已进入全国人民代表大会常务委员会审议阶段。⑦每次修正虽然都渐次提高了征收补偿标准,但也渐次限制了集体土地使用权流转的范围。截至1998年,向农村集体经济组织之外的主体流转集体土地使用权只剩下“被国家征收”一途了。2004年《中华人民共和国土地法修正案》(以下简称《土地法修正案》)沿袭了上述对集体土地使用权流转范围的限制,即使2012年《土地法修正案》(草案)依旧保留了集体土地使用权流转限制条款。⑧如果说,以1988年《宪法修正案》为起点,《宪法》有关土地集体所有权的规定由国家政策向基本权利的方向漂移的话,那么《土地法》则将土地集体所有权涡轮式地推向了国家政策一端。从《土地法》几次修正案规定的集体所有土地可以流转的范围变迁,可发现这种逆向漂移的轨迹。 1.剥夺农村集体经济组织转让集体土地使用权的权利。1988年《宪法修正案》第2条对1982年《宪法》第10条进行了修正,禁止任何个人及其组织侵占土地,禁止以买卖或者其他方式转让土地所有权,但对于土地出租则不再禁止,且容许依照法律的规定转让土地使用权。这表达出来的制度意蕴是:在禁止土地所有权流转的同时,在某种程序上松绑了土地使用权的流转,即农村集体经济组织可以在遵守土地用途管制的前提下,通过买卖或出租的方式实现土地使用权的流转。但是,按照《土地法》规定的用地程序,任何个人和单位需要使用土地进行建设时,都只能向政府提出使用国有土地的申请,集体土地使用权入市的制度通道并未开放,农村集体经济组织依法处分土地使用权的权利未被明确赋予,相反却从“可以依法转让”土地使用权变为“依法不得转让”土地使用权。2004年修正后的《宪法》第10条第4款的内容完全被架空,回到了1988年《宪法修正案》以前的状态。2.征收目的并非都包含公共利益要素。根据2004年修正后的《宪法》第10条第3款的规定,公共利益是对征收权行使的主观限制;而根据2004年修正后的《土地法》第43条的规定,任何个人和单位需要获得土地使用权进行建设时,只能申请使用国有土地,不得指向集体土地。那么,政府基于“任何个人和单位”的申请征收集体土地是否都符合公共利益呢?答案并不总是肯定的。尽管对公共利益的解释日益宽泛,⑨但单位和个人的建设不可能都基于公共利益目的。3.农村集体经济组织无缘开发利益。依照2004年修正后的《土地法》第47条的规定,土地被征收时的补偿以原用途收益为计算基准,补偿费包括土地补偿费(按照土地原用途折算)、安置补助费(按照土地承载的相应人口的安置成本计算)、青苗补偿费(按照所种农作物的市场价值计算)和地上附着物补偿费(按照建造成本计算)。这种依原用途计算出来的补偿标准,忽略了土地因开发带来的经济收益,无异于土地开发利益的国有化。相反,如果集体所有的土地不经由征收,而由农村集体经济组织通过市场机制出让使用权,则农村集体经济组织就可能分享开发利益。可见,《土地法》堵塞了《宪法》构建的土地使用权进入市场的管道,其结果是剥夺农村集体经济组织有可能分享的开发利益。
三、集体土地征收制度可能的变革及其宪法空间
既然实践中土地集体所有权由国家政策向基本权利漂移,那么2004年《宪法修正案》是否为《决定》预示的集体土地征收制度变革预留了足够宽的空间呢?对于此问题,笔者试从以下几个方面进行回答:1.限缩征收范围。《决定》允许农村集体经营性建设用地入市,就必然会缩小征地范围。因建设需要使用集体土地的农村集体经济组织的单位和个人可通过购买获得所需的集体土地,这意味着由国家独占土地一级市场的局面被部分打破,进行建设的个人和单位可以选择使用国有土地或集体土地,农村集体经济组织所有的经营性建设用地无须通过征收程序“变脸”为国有土地,就能够直接在农村集体经济组织和需用地的单位、个人之间流转。即便是为了公共利益需要使用集体土地,政府也可不通过征收而是通过协商购买取得。因为允许农村集体经济组织所有的经营性建设用地进入市场,就相当于赋予了农村集体经济组织交易经营性建设用地的权利,政府基于公共利益目的需要使用上述土地时,如能与农村集体经济组织达成合意,就无需通过征收程序而直接通过购买取得。根据2004年修正后的《土地法》的规定,农村集体经济组织的土地不能入市,政府基于公共利益目的产生使用农村集体经济组织土地的需要时,即便政府在事实上可以与农村集体经济组织达成协议,也不能通过协商购买程序获取农村集体经济组织哪怕“一寸”土地,这是因为农村集体经济组织根本就没有“卖”的权利。而1988年《宪法修正案》中有关土地使用权可以依照法律规定转让的规范则为农村集体经济组织的土地入市预留了空间。2004年《宪法修正案》规定,征收集体经济组织的土地必须基于公共利益目的,但值得注意的是,即便是基于公共利益目的,征收行为也是“可以”而不是“应当”,更不是“必须”。从这个角度看,《决定》是对2004年修正后的《土地法》的纠偏。2.提高补偿标准。2004年修正后的《土地法》规定的,集体土地征收补偿以根据收益还原法计算出来的前三年平均产值的一定倍数为标准,这一标准远远低于市场价值。一般而言,补偿标准应是被征收不动产的公平市场价值,其可以在一定程度上屏蔽政府的恣意。⑩但集体土地因为不能入市,所以不存在市场价值,集体土地的开发利益被完全国有化。《决定》允许农村集体经济组织经营性建设用地进入市场,意味着上述土地获得了市场价值,可以参照市场价值进行补偿。一旦集体所有土地与国有土地“同等入市,同权同价”,农村集体经济组织就可以分享开发利益。按照市场价值提高土地征收补偿标准更切合2004年修正后的《宪法》第10条第3款规定的“依照法律的规定给予补偿”。在此,补偿必须暗含着等价和公平,否则就是带有惩罚性的没收。3.征收程序的正当性补足。2004年修正后的《土地法》规定了由政府一手“包办”的征收程序,其忽略了土地集体所有权作为基本权利的面向,而强调其作为国家政策的面向。瑏瑡《决定》明确提出“规范征地程序”,这预示着农村集体经济组织在征地程序中将有更多话语权。“任何人都不能做自己案件的法官……对当事人做出不利决定时,应听取其意见”,瑏瑢这是正当程序的基本要求。土地集体所有权由国家政策向基本权利的漂移,为征收程序正当化准备了足够的空间。既然土地集体所有权作为基本权利的面向日益清晰且征收是对这种基本权利的不利处分,那么集体经济组织就当然应该参与其中,而不应再被动地“服从国家建设需要”。4.国家生存照顾义务的加强。集体土地不仅是集体的财产,在城乡社会保障制度二元分立的背景下,它还承载了农民生存保障的功能。其中,经营性建设用地将农村劳动力转移到非农产业,解决了大量隐形失业人口的就业问题。将集体土地征收后,农民必须重新择业,重新学习劳动技能。《决定》提出完善对被征地农民的保障机制,标志着国家要更好地履行对被征地农民的生存照顾义务。2004年修正后的《宪法》关于“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”、“国家创造劳动就业条件”的规定,都为国家更好地履行对被征地农民的生存照顾义务提供了规范依据。
农村土地征地政策篇10
关键词：利益博弈；失地农民；地方政府；农民利益保障
各方博弈博弈论是“关于包含相互依存情况中理性行为的研究”①，具体“研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策以及这种决策的均衡问题，也就是说，当一个主体，好比一个人或一个企业的选择受到他人、其他企业的影响，而且反过来也影响其他人、其他企业选择时的决策问题和均衡问题。所以在这个意义上说，博弈论又称“对策论”②。博弈论认为，行为者的收益函数不仅依赖于行为者自身的选择，而且依赖于参与博弈的其他利益相关者的选择，在农地征用过程中，最直接的利益主体是地方政府、开发商和农民。本文将运用博弈论工具，分析政府、开发商和农民三者之间的利益关系，揭示其内在的形成机理，探讨实现利益博弈平衡的途径，提出保障农民利益的相关建议。
一、农地征收过程中利益主体博弈模型构建及其分析
土地是农民的命根子，失去土地对农民的影响不可小视。在农用地被征用过程中，参与博弈的各利益主体主要包括：地方政府（主要是县乡两级政府）、土地开发商、村委会和村民。地方政府在自己的计划或上级政府的安排下，从经济发展的大局出发征用农民的土地，当然从主观上存在为百姓谋福利的想法，但不少政府官员往往为了追求政绩而脱离群众，片面成为其自身、上级政府和土地开发商利益的代表，在具体征地过程中,代表国家公共利益对土地征用的是省政府、县(市、区)政府、甚至是乡(镇)政府、或村委会,我们用地方政府取代。可以说地方政府垄断了一级土地市场,是地方政府不是农民直接与开发商谈判出让土地。因此征地过程中利益博弈的双方是地方政府与农民。
（一）运用贝叶斯纳什均衡对农用地征用的博弈分析
在农用地被征用过程中，农民处于被动的地位，是土地被剥夺者。因为行政命令一旦做出，农民失去土地就是必然的。在这种情况下，他们除了希望得到尽可能多的补偿外，别无选择。农民个体与政府相比是微不足道的，在其土地被征用的博弈过程中，农民明显处于劣势地位，整个博弈过程可以看做是一个静态贝叶斯博弈。贝叶斯纳什均衡的条件中有一种“双方报价拍卖模型”，可以这样理解它：地方政府和农民就土地进行交易，交易的规则是，政府和农民同时各报一个价格，设政府的报价为pb，农民的报价ps，如果pb≥ps，则以价格p＝pb＋ps/2成交，否则，不会成交。由于在买卖过程中，价格制订者是地方政府，很明显农民没有权利制定价格，也就是说，永远有pb≥ps。根据贝叶斯纳什均衡的条件，由于信息的不对称，我们假设政府对农地的估价是vb，农民对土地的估价是vs，在博弈中，政府的一个策略即vb的一个价格函数为pb（vb），它设定政府对自己每一种可能的出价。同样农民的一个策略则是设定它在自己的每一种估价vs下要价的一个函数为ps（vs），其中vb∈[0，1]，vs∈[0，1]，如果[pb（vb），ps（vs）]是贝叶斯纳什均衡，则pb（vb）、p（svs）必须满足：
(pb)max{vb－｛pb＋e[ps（vs）pb≥ps（vs）｝]/2}p｛pb≥ps（vs）｝
(ps)max｛{ps＋e[pb（vb）pb（vb）≥ps｝]/2－vb}p｛pb（vb）≥ps｝
其中，e[p（svs）pb≥ps（vs）]，是政府希望农民的要价；e[pb（vb）pb（vb）≥ps是在符合政府出价大于农民要价且符合农民希望，在这个静态贝叶斯博弈中，只要pb、ps的函数形式，vb、vs的数值以及他们的概率分布同时满足上述两个最大化问题，就构成一个贝叶斯纳什均衡，但是在多个贝叶斯纳什均衡中存在着特定的一阶均衡，其核心特征是：给定[0，1]中的任意一个数值x，政府的策略为当vb≥x时，pb＝x，否则pb＝0，即不买；同时农民的策略为vb≥x时，pb＝x，否则ps＝1，即不卖。
如果政府的出价符合vs≤x≤vb时，ps＝x是农民能实现的最高价，任何ps＞x都不能成交。因为成交的得益p－vs=x－vs≥0，因此要价ps＝x是以求成交时的最佳状态。而在博弈的过程中，政府往往站在自身的角度上制定价格，所以这种特定类型的一阶均衡实际上存在效率的损失。
（二）理想条件下农用地征用过程中的完全信息动态博弈分析
对于上述农地征用的博弈中，假设农民和地方政府是理性的，作为农地的买方，会对各种选择的结果进行权衡，并在此基础上，通过各种可能的方式，力求使各自利益目标最大化。农民与地方政府的目标函数是不一样的。我们可以认为这一博弈是完全信息动态博弈。征地是一种政府行为，政府掌握博弈的主动权。政府的策略为{商讨，强制}；农民的策略为{商讨，拒绝}。他们的收益矩阵如下：
博弈方
农 民
商讨
拒绝
政府
商讨
（b, a）
(b, c)
强制
(e,a1)
(f，d)
通过博弈矩阵我们可以看到，政府采取商讨策略，如果农民选择商讨，农民得到的收益为a，这是农民获得的最大收益。政府得到的收益为b，这应该是政府在公平、公正的情况下获得的最大收益。如果农民拒绝，得到的收益为c。由于拒绝要付出成本，cb；如果农民拒绝，农民会为自己争取回部分收益，获得的收益为d，d>a1，此时政府获得收益为f，f
通过以上的分析我们可以得出以下结论：
①从整个博弈组合看，由cc+b；
②由于e
③由dd+f。
因此，在征地过程中，政府与农民双方协商，达成协议将使利益博弈处于最佳的均衡状态。
二、综合两种情况下博弈分析的结论
地方政府在自己的计划或上级政府的安排下，从经济发展的大局出发征用农民的土地，当然从主观上存在为百姓谋福利的想法，但不过地方政府是理性的经济人。地方政府征地的主要动机决定了其征地行为的选择。
政府官员的行为动机至少有两个目标：机构扩张和职位的稳固、升迁。要实现这两个目标，政府官员必须确保地区经济的迅速发展，不少政府官员往往为了追求政绩而脱离群众，片面成为其自身、上级政府和土地开发商利益的代表，在农用地被征用的博弈过程中，整个“游戏”的规则是由地方政府（有时开发商也会参与）制定的，地方政府是以规则的制定者和“游戏”的参与者的双重身份参与博弈的。由于信息的不对称，再加上现有土地产权不明晰，农民只有承包使用土地权而没有所有权，而土地是村集体所有，由于集体经济组织人与政府的领导与被领导关系，加之农村集体所有权受制于国家土地所有权。所以,集体经济组织人对农民利益的维护极其有限。农民自身也存在“搭便车”的行为。再加上在农村土地制度设计时，一贯注重保护集体利益和权利，而忽视对集体中的个体权利的保障。导致在农用地被征用的博弈中，农民处于明显的弱势地位，农民只有接受对方条件的可能，没有提出条件的能力，博弈是一种不平等博弈，属于通牒式博弈。地方政府通过垄断土地一级市场，同开发商一起瓜分了土地从成本价到出让价之间所生成的巨额增值收益。在这种情况下,政府自然会采取强制的策略。
三、失地农民利益的保障
通过分析，我们可以看到，农民在与地方政府进行利益博弈的过程中，面临利益被侵害的危险。各级地方政府与开发商之所以能够形成强势利益联盟是基于中国目前的制度背景：一方面是制度资源短缺；另一方面是制度依赖，摆脱不了旧制度的影响。现行的城镇发展规划制度是失地农民问题形成的外部环境，它使城镇的扩张与拆迁、改造合法化，而土地制度对土地使用权、所有权、收益权和处分权规定的模糊，使得国家、集体、农民的责、权、利不明，使得土地流失后无人对失地农民权益负责，农民对土地的权益没有话语权。政府绕过市场机制，通过行政强制和法律给集体土地定价，失地农民难以获得土地增值的收益，具体的失地农民补偿制度的供给不足，使失地农民的补偿、安置与就业、保障等方面出现一系列的制度需求与供给的矛盾，从而最终导致形成一个日益严重的社会问题。如何在农地征用中保障农民的利益是我们的落脚点。
（一）、政府部门要增强政府信用建设。地方政府实际是投资的发起人，为了自身利益，地方政府一般对开发商许以优惠政策，其中对开发商不但简化租赁手续、给予税收等方面的优惠政策，尤其在征地方面不惜牺牲农民利益。部分地方政府已经失去农民利益“守夜人”的地位，而成为开发商的代言人。政府这种角色的转换是以政府信用为抵押的，如果农民对政府的可信度降低到一定水平，则农民与政府之间最基础的联系就被切断，其后果则会由单纯的经济问题转换为对政府公信力的考验。
（二）、培育农村土地流转市场，建立合理的土地流转机制。农村承包土地的流转是农村经济发展到一定阶段的必然产物，反映了劳动力、土地、资金、技术等生产要素按市场规律合理流动和优化配置的要求。首先，完善土地流转的法律规范，以规范土地流动的合理有序。其次，加强中介机构等市场要素建设，提供必要的市场服务。
（三）、提高农民的话语权，加大监督力度。在现行的制度环境下，创造积极的进入机制，让农民能够以独立权利主体的身份和地位参与到农用地被征用的协商谈判中来。农民直接参与谈判，可减少集体人对原属于农民土地财产权利的攫取，有助于对集体人的行为形成有效的监督。我国现行土地制度中，农用地是村级集体所有，村组织应该管好集体土地，在国家征用时，必须能够代表农民利益和征地方进行谈判，公平分配土地收益。要实行管理公开制度，使村干部和村级组织接受村民的监督，防止一些人以权谋私、黑箱操作、腐败贪污等现象的发生。农用地被征用事关被征地农民生存大计，无论是征地补偿款的分配，还是土地转让的谈判交易，其过程都必须得到充分的监督。
（四）、建立健全农村社会保障制度。失地农民最终要转化为居民，首先要将失地农民纳入现行失业保险制度。政府应该将失地农民纳入失业保险范围，使其在依法履行缴纳失业保险费的义务后，一旦失业能够享受到失业保险待遇。其次，对失地农民要纳入养老保险统筹体系，政府不但要将失地农民纳入城镇医疗保险制度，而且应为其建立相应的紧急医疗救助制度。要建立健全多层次的医疗保障体系。最后是要建立失地农民社会保障基金，以助于降低其面临的风险。
参考文献：
[1]张维迎.博弈论与信息经济学[m]，上海：上海三联书店、上海人们出版社，2000
[2]国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[m]，北京：中国言实出版社，2006