农村土地机动地政策篇1
关键词：土地流转互动模型政策执行
作者简介：侯伟（1985―）男，四川旺苍人，硕士研究生。主要从事公共关系与CiS研究；马成祥（1984―）男，青海互助县人，人事业务经理。研究方向：人力资源管理与开发，城市规划与城市管理。
一、土地流转的意义
土地流转，通俗地说就是土地转让，是在家庭承包制的制度框架下，拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户、农业生产大户、农村经济组织或龙头企业，从而获得土地使用权流转价格的一种特定经济行为。在这个过程中，农户保留农地承包权，转让农地使用权。
对于土地流转，有学者认为“通过流转增加农民收入的稳定性，使土地流向种田能手，把土地集中起来开展规模经营、集约化经营，提高农地的产出效率，促进农业向龙头企业发展”。也有学者认为“这一认识与我国实际不完全相符。尽管家庭联产承包经营制存在着土地细碎化、分散经营等局限性，但其优势也较为明显。”1在家庭承包经营条件下，农民种自己的地，为自己干活，生产积极性较高。笔者认为：我国是否能进行农村土地流转，开展规模经营，是一个因地制宜的问题。笔者对青海省海东地区进行走访调差发现，不论是该地区川水地区，还是潜山地区，其由于地理环境的限制，即使土地流转到种田大户手中，也不具备机械化生产和规模经营的条件。相反，在一些平原地区的农村，只要农产品价格与成本合适，也可以进行以村为单位组织起机械化生产和规模生产。因此，否能进行农村土地流转，开展规模经营，是一个因地制宜的问题，不能成为政策执行者的目的。
我国农村土地流转首先是为了保障不想种地农民的利益。我国的工业化、城市化进程推动了农民与土地分离，大量的农村劳动力脱离了农业生产进入了工业生产和服务行业。一般而言，打工收入高于农业生产收入，当农民能够在城镇立足时，农民会选择脱离农业生产，从而需要将承包的土地转给他人耕种，流转的对象通常是自己的亲朋好友。但进城农民不在我国城镇社会保障体系的范围内，几乎丧失了抗风险能力，承包地是他们最后的生活保障。因此，在不放弃承包地的情况下将土地经营权转给他人是进城农民的最优选择。笔者对青海省海东地区互助县高寨镇中村调差发现，该村原本是一个典型的农业型村庄，截止2010年1月，该村一队、五队共有农户141户，随着经济、社会的发展，一队、五队有31户农户以家庭为单位，外出内地进行“兰州拉面”生意，不在进行农业生产。有26户农户以家庭为单位进行农家乐生意，不在进行农业生产。剩下的农户中有10多户已脱离了农业生产进行着其他副业。笔者调查发现，这些脱离了农业生产农户的土地，基本上是在不放弃承包地的情况下将土地经营权转流转给了还在从事农业生产的农户。
同时，土地流转也是为了满足想种地农民的需要。20世纪80年代初，我国农村按照平均分配的原则，以当时农户人口数量为依据进行了土地承包。笔者对青海省海东地区互助县高寨镇中村调差发现，该村在80年代末进行了一次土地分配调整后，近二十多年都没有进行耕地分配调整，二十年来农户的人口数量和结构发生了较大的变化，不论家庭人口如何变化，耕地的量并为因人口而变化。但是通过土地流转，可以使一些想种田的农户多一些土地耕种，并提高产出的机会。同时，也把不想种地的农民从承包地上解放出来安心从事非农业生产。这样就充分、有效地利用了稀缺的耕地资源。
综上所述，笔者认为农村土地流转的最终目的，是因地制宜，保障农民权益，实现土地资源的优化配置，促进农村经济的发展，提高我国农业生产的能力。
二、我国农村土地流转政策执行的现状
1、我国农村土地流转的现状
总体上讲，我国农村土地流转还处于探索阶段，流转范围狭窄，规模较小；流转途径单一，以转包为主，程序简单，流转行为缺乏规范。我国农村土地流转存在以下几个特点：
（1）地方政府土地流转配套政策不够完善
2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，该决定指出，“按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”2在这一政策指导下，我国农村土地流转快速在全国范围内进一步推广开来。但作为政策执行基本单位的地方政府却没有配套的土地流转政策，土地流转缺乏规划。以湖北省为例，在湖北省县级政府中仅有监利、来凤、竹山、京山等县级政府出台了土地流转的相关政策，但都没有具体的政策执行方案。
（2）土地流转市场机制不够健全
现阶段我国土地流转行为有自发流转和通过土地流转中介组织进行流转两种。土地流转的转出方一般是缺乏男性劳动力、家庭成员外出务工或经商的农户。而转入方一般是转出方的亲戚、朋友或邻居，以及同村的农业大户。目前我国农村土地流转市场整体发育程度较低，流转机制尚未建立，流转行为具有自发性、无序性和盲目性的特点，流转双方缺乏信息沟通，流转过程以亲友关系作为信用保障，难以建立起完善的市场机制。而现阶段的土地流转中介组织与农户之间供给与需求的信息不对称，导致流转成本过高，也无法满足农业大户对土地的需求。
（3）土地流转过程缺乏规范化
我国农村土地流转过程缺乏规范化体现在两个方面：一是土地流转收益货币化程度较低。笔者对青海省海东地区互助县高寨镇中村的调查走访中发现，几乎所有需支付土地流转收益的基本上以实物的形式支付，并且只有口头协定。这种以实物来支付流转收益的情况多发生在亲朋好友之间，缺乏明晰的价格体系和支付标准，不利于土地流转市场的形成。这种非货币化的流转降低了土地流转的收益，压抑了农民参与土地流转的积极性。二是流转中合同签订率较低。土地流转过程中有相当多的一部分参与土地流转的双方通过口头订立合同，而没有书面形式的合同签订；或者订立的土地流转合同条款不齐，也未进行签证和公证。土地流转缺乏正式书面合同的约束，随意性和不稳定性强，双方权利义务以及违约责任等缺乏明确具体的规定，其结果是流转双方的利益均得不到充分保障。例如，在一项以四川省南充市进行的土地流转情况调查中，在参与流转的325户农户中，通过口头协议短期流转土地的农户有273户，占84％。通过签订台同流转土地的农户有52户，占16％。3具体的数据如下表所示：
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2、我国农村土地流转政策执行的困境
（1）农民受教育水平较低导致土地流转政策宣传的困境
“受教育程度愈高，对民主的要求就愈强烈。”4傅广宛教授通过对文化程度与公共政策关注度之间的线性关系进行实证研究发现：“学历与关注度之间存在着高度正相关关系。”5我国农村人口受教育程度普遍偏低。利用2005年1%人口抽样调查微观数据，16岁及以上农村劳动力中，51%的人仅受过小学及以下教育，41%的人受过初中教育，8%的人受过高中教育，仅有不到1%的人受过大专及以上教育。6由于受教育程度较低，农民对土地流转政策关注度不高，这给土地流转政策宣传造成较大的困难。农民不关心政策，在不了解土地流转政策的情况下盲目进行土地流转，也给土地流转政策执行造成一定的混乱。
（2）土地流转过程缺乏规范化导致管理的困境
近些年，由于农民种地的经济效益低，大量的农村劳动力外出务工，不少农民无偿转出土地。土地流转过程中“口头协议较多，书面协议较少；短期协议较多，长期协议较少；私下流转较多，按规定和程序流转较少。”7农地流转过程操作失范，为日后的纠纷埋下隐患。据农业部处统计，2004年1至10月份受理农民土地问题6937件次，占总量的51.2%，比去年同期增长4倍。其中，土地承包类占53%，土地流转类占8%，土地征用类占39%。8这些土地流转中产生的纠纷，绝大多数是由于土地流转过程中缺乏规范化引发的。土地流转过程缺乏规范化给政策执行过程中的管理和协调造成了阻碍，增加了政策执行的成本。
（3）信息不对称导致协调和监督的困境
土地流转信息在转出方、转入方和政府之间进行流通。但是土地流转信息在三方的沟通渠道十分狭窄，三方都难以及时获取所需要的信息。一方面土地的转入方和转出方获取市场供求信息的渠道十分狭窄，双方只能盲目地搜寻交易对象，常常出现“买方”找不到“卖方”，“卖方”也找不到“买方”的现象，土地流转的效率十分低下。另一方面，政府和农户之间信息沟通渠道也并不十分畅通。政府不能及时把土地流转政策传达给农户，农户也不能及时将需求信息反馈给政府，政府的土地流转政策目标与农户的微观土地流转行动难以协调一致。同时，由于信息不对称，地方政府官员和乡镇干部在流转过程中的寻租行为也不能得到有效的监督。这些都给土地流转政策执行也造成了阻碍。
（4）政策执行中流转主体的地位不受尊重
我国《土地承包法》第34条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”这就意味着土地流转必须建立在农户自愿的基础上。但是在政策执行过程中，有些基层政府或村集体组织违背农民意愿，随意改变土地承包关系．强迫推行土地流转。一些乡镇干部及村委会基层干部随意变更，甚至撒消农户的承包合同，强迫承包户集中流转以集中土地搞招商引资，非法改变土地的用途，严重损害了农民的利益。使农民对土地流转政策产生抵触情绪，不利于土地流转政策的执行。
三、互动模型视角下土地流转政策执行的影响因素分析
1、麦克拉夫林互动模型
为了解决政策执行过程中，不同的要素是怎样互动和调适的问题，美国学者麦克拉夫林（m.mclaughlin）于1976年在其代表作《互相调适的政策执行》中提出了政策执行的互动模型。他认为：政策执行过程本质上就是政策执行者与受影响者之间就目标或手段进行相互调适的过程，政策执行的有效与否从根本上取决于政策执行者与政策影响者之间行为调适的程度。互动模型具体内容包括：（1）政策执行者与政策影响者之间在需求与观点上可能会存在着不一致，但基于双方在政策上的利益关系，双方必须做出让步和妥协，寻求一个双方都能够接受的政策执行方式。（2）由于政策执行者的目标与手段均富有弹性，它们可以依据环境因素和政策接受者的需求与观点的改变而改变。（3）政策执行者与政策影响者之间的相互调适的过程并非传统的“上令下行”的单向信息流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位。（4）政策接受者的利益、价值与观点将反馈到政策上，以左右政策执行者的利益、价值与观点。
在政策执行的调适模型中，政策执行者一方和接受政策实施影响的一方发生互动，这两份中都存在一些可以进行互相调适的不分。政策执行的过程就是寻找双方都能接受的调适策略的过程。双方调适的结果，有作为反馈对制定的政策产生作用。麦克拉夫林最后得出结论：“成功的政策方案有赖于成功的政策执行过程，而成功的政策执行过程则有赖于成功的相互调适过程。”9
2、土地流转政策执行的影响因素分析
（1）政策执行者与政策接受者在需求与观点上的差异
在土地流转政策执行过程中，政策执行者（地方政府）与政策接受者（农户）之间的需求和观点存在较大的差异。就目前我国的实际情况看，政策执行者的政策目标通常是：“加快土地流转速度，实现规模经营”。在这一政策目标的引导下，就难免会出现强迫农民交出土地参与土地流转的现象，违背了土地流转政策的初衷。10而政策接受的目标通常是满足自己对耕地的需求（转入方）或在保障自己承包地的前提下安心从事非农业生产的需求（转出方），总的来说是保障自己生存和发展的合法权益。政策执行者与政策接受者在需求与观点上的差异是政策执行过程中产生冲突的根本原因。如何消除这个差异，是政策执行者必须面对的问题。这就需要政策执行者在政策执行中充分考虑到政策接受者的需求，根据政策接受者的需求来调整政策目标和政策执行方式，并积极与政策接受者进行沟通，通过各种方式向政策接受者宣传、解释政策，这样才能避免冲突，减少政策执行的阻力。
（2）环境因素和农民需求的变化
我国幅员辽阔，地质条件复杂，政治、经济、文化呈现东西差异和南北差异，环境因素是政策执行者必须考虑的问题之一，不同的环境下农民的需求也不尽相同。在土地流转政策执行过程中，政策执行者必须根据当地的经济条件、地域文化和地质类型来调整政策目标和政策执行方式。例如在非农业收入占收入比重较大的农村地区，农民对土地的依赖程度较小，政府在政策执行中可以加快土地流转速度，使土地集中到种田大户手中。在这种情况下，政策执行者是以实现规模经营作为政策目标的。但在农业收入占收入比重较大的农村地区这样的政策目标执行起来收到的阻力就比较大。实际上我国地方政府在土地流转政策执行过程中目标和手段都过于单一，缺乏弹性。大部分地方政府都以“加快流转速度，实现规模经营”和实现政绩为目标，执行手段一般也以行政命令为主，难以适应我国复杂多变的环境，也难以满足农民的需求。
（3）平等的沟通
成功的政策执行有赖于政策执行者与政策影响者之间的相互调适，这个过程并非传统的“上令下行”的单向信息流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位。但就我国的实际情况来看，我国的土地流转政策执行模式还是传统“上令下行”的模式，政府出台政策，农民自发流转，缺乏双向的信息交流，政府与农民双方也不处于平等地位，被动的接受政策给自己带来的效果。这样使得农民的需求无法及时传达给地方政府，地方政府的政策意图也不能有效地传达给农民，使政策执行的效果大打折扣。农户间的流转纠纷在农村税费改革政策实施之后激增，主要原因是农地流转过程操作失范，为日后的纠纷埋下隐患。“2004年以来，在130起农村群体性突发事件中，有87起是由土地问题引发的，占总数的67%。”11而这些产生的根本原因，就是缺乏平等的沟通。
（4）有效的民意反馈机制
目前我国土地流转政策执行过程中，民意反馈以和上访为主。土地流转听证制度缺失，反馈途径单一，反馈的问题通常得不到解决甚至没有音讯。农民的利益、价值与观点无法反馈到政策上，更无法左右政策执行者的利益、价值与观点。同时，由于民意反馈机制的缺失，政府的公权力没有得到有效的制约，容易出现权力寻租行为。这些因素都会影响政策执行的效率。
四、基于互动模型下完善我国土地流转政策执行途径
1、健全土地流转市场体系
土地流转市场的不健全，严重影响了土地流转政策的有效实施，并且容易引发土地纠纷，严重损害农民利益。因此必须要加大对土地流转市场的建设力度，使土地流转过程规范化。完善土地产权制度是完善土地流转市场的重要前提条件。首先，从法规政策上赋予农民长期稳定的土地承包经营权；其次，科学地界定土地产权主体权力和义务的范围；同时，严格限制土地使用权，防止产权主体权益收到损害。健全土地流转市场体系还需要规范土地流转过程。这就需要提高农民法律意识，规范土地流转程序：首先在双方平等协商并达成一致的基础上，统一签订书面合同；其次还要规范土地流转合同并加强对土地流转的监管。最后还要完善土地流转服务体系，包括建立土地流转服务中心和建立地价评估机制等。
2、拓宽和畅通公民参与土地流转政策的渠道
拓宽公民参与渠道有利于提高政策的科学性和合理性，从而能确保政策得到更有效的执行。要拓宽农民参与土地流转政策的渠道，首先要建立和实施土地流转听证制度，使农民需求得到及时和有效的反映。其次，完善制度，通过一定的制度安排改变制度原有的形式主义的缺陷，使农民能通过反映其困难和需求。再次，加强民间组织建设，努力实现政府与民间组织的有效沟通、平等对话，维护其自身存在的优势和独立性。除了完善制度性渠道，还应努力通过增强网络信息基础设施建设、推行电子政府等方式完善互联网络等非制度参与渠道。
3、因地制宜地制定政策目标和执行方式
学者孟勤国等在《中国农村土地流转问题研究》中提出，农业规模经营要符合一定的前提条件：“（1）规模经营要适应生产力发展的要求；（2）规模经营要适应土地状况；（3）规模经营要适应农民对土地的依赖程度；（4）规模经营要适应农业技术人员的状况。”这一观点对地方政府制定政策目标具很重要的参考价值。同样政策执行方式也要因地制宜，注重农民的合作意愿，在执行过程中面向农民加强对政策的解释和宣传，积极听取农民意见并及时调整政策执行方式，这样才能保障土地流转政策执行的效率和效果。
4、加强土地流转政策执行的透明度
近年来，以土地流转为由进行违规占地的现象日益突出，土地纠纷愈演愈烈，严重损害了农民权益。加强土地流转政策执行的透明度显得愈加重要。这就要求地方政府将政策执行各个环节的细节进行公示，建立健全监督机制，实现农民参与型的策执行监督，防止权力寻租行为。
5、积极探索土地流转过程中农村社会保障制度的建设
土地是我国农民最基本的生活保障，在土地流转过程中，如何降低农民对土地的依赖程度，健全农村社会保障制度，是一个迫切需要解决的问题。目前我国尚未形成统一的城乡社会保障体系，户籍制度和就业制度等与土地流转相关配套制度也尚未健全，尚未形成进行大规模土地流转的制度基础和社会环境。在此情况下，土地流转政策执行不可过于强硬冒进，要平稳有序地推广，并在推广过程中积极探索农村社会保障制度的建设，切实保障农民权益。
总之：进行农村土地流转，在于因地制宜的优化农村土地资源配置，提高农民的生活水平，增加农民的收入，促进农村经济和农业生产的双发展。在执行土地流转政策的过程中要积极稳妥的建立健全各项配套措施，寻找一个政策执行者与政策接受者互相调适，双方都能接受的政策目标和政策执行模式，以实现土地流转政策执行到位。
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注释：
【1】孟勤国等．中国农村土地流转问题研究［m］．北京：法律出版社，2009：47．
【2】中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［m］．北京：北京人民出版社，2008：11．
【3】数据来源于：唐文金．农户土地流转意愿与行为研究［m］．北京：中国经济出版社，2008．
【4】[美]阿尔温・托夫勒.权力的转移［m］．北京.中央党校出版社，1991，232．
【5】傅广宛等．公共政策制定与公民的关注度――来自武汉的调研报告[J]．中州学刊，2006(6)．
【6】蔡．中国人口与劳动问题报告no．0［m］．北京：社会科学文献出版社，2009：6．
【7】韩冰华：论农地流转的障碍性因素［J］．商业时代，2005(15)：12-14．
【8】白呈明：农村土地纠纷状况及其特征［J］．调研世界，2006(11)：15．
【9】张金马主编：公共政策分析［m］．北京：人民出版社，2003：391．
农村土地机动地政策篇2
[关键词]齐齐哈尔市；土地承包；纠纷
[中图分类号]F299.2[文献标识码]a[文章编号]1009—2234（2012）05—0085—02
齐齐哈尔市是黑龙江省的农业大市，随着农村各项改革的不断深入、经济的快速发展、各种利益关系的进一步调整、农民法制意识、民主意识的不断增强，一些深层次的矛盾日益突出。尤其是土地问题，一些县（市）区1998年二轮承包时制定的政策和做法，与2003年3月1日正式实施的《农村土地承包法》和2004年中央、省出台的化解农村土地承包纠纷的政策有很大差别，引发了农村人地的矛盾，农村土地承包纠纷问题也日益显现出来。2011年通过采取普查与抽查相结合的调查方法，结合市农委共接待和受理农民来访、来信、来电2045件次、2898人次的调查和分析研究，对齐齐哈尔市的农村土地承包经营纠纷状况情况进行了全面的分析。
一、我市农村土体承包纠纷的原因主要有：
第一、地源不足，调节人地矛盾的能力有限。二轮承包时，由于当时的税费、各种任务如农业税、承包费、统筹费、粮食任务、义务工等等都是按地分摊，一些村屯干部为了完成任务把土地按现有人口平均分摊下去，并附带相应的一些税费任务，这在当时是得到认可的。但是随着“一免两补”政策的实行，一些外出户都回来要地，而在家过去承担税费任务的农户又不同意抽地，造成了一些人无地可分，矛盾十分突出，对抗十分激烈。例如：依安县依龙镇丰收村有484户、1，638口人、11，798亩耕地。1998年土地二轮延包时，当时因农民负担重和部分农民欠村里钱还不上等因素，没有领取承包地的农户和分到土地之后又将土地退还给村集体的农户共计有265户、835人。2004年国家实行“一免两补”政策后，丰收村的无地户纷纷回村里要地，因村里无足够地源，引发了无地户多次到镇、县上访索要土地，而在家多分地农户又坚持不退，引发了激烈矛盾冲突。经依安县农委请示省农委，并得到省农委的批复后，县政府采取果断措施才得以实施。依安县的双阳镇尤其突出，约有一半的村没有地源。类似的情况在各个县（市）、区的其他村都有不同程度的存在。
第二、情况复杂，要地人员情况千差万别。二轮土地承包之初，由于土地承载着各项税费任务，农民承包耕地的积极性不高，很多的矛盾没有显现。实行“一免两补”后，那些没有得到地的农户全部返乡，要求同在村居住的农民一样获得承包地。从全市情况看，大部分返乡农民索要承包地的问题通过预留地、机动地得到解决，但还有一些由于种种原因没有得到解决。据统计，全市目前涉及应补未补地的农户28，038户，58，132人，需补地352，304亩。其中：户在人不在的7，871户，24，880人，需补地153，436.8亩；婚入应补地的10，072户，14，555人，需补地82，287亩；刑满释放的166户，311人，需补地1，424.8亩；婚出户口在村未分地的4，452户，5，635人，需补地39，031.4亩；涉及逃债的1，435户，4，420人，需补地30，196亩；涉及躲避计划生育的435户，1，411人，需补地8，012亩；职工干部农业户口家属626户，1，503人，需补地8，582亩；其他情况2，981户，5，417人，需补地29，334亩。其主要原因：一是有的离开时间较长，如有的在80年代期间就已全家搬到外省或大包干之前就举家搬出，二轮承包分地时村民根本想不起来，他们也没有及时与村里联系，根本没有预留地；有的甚至由于几次人口普查遗漏等原因，在原村的户口已注销，这几年又回来重新补录户口，索要承包田。调研组在调研时，当地干部、农民就有反映此问题，据了解这种情况在全市各县（市）区都普通存在。二是有的地方户籍管理混乱，二轮承包时截止到1997年12月31日，所查的户口不够准确，有遗漏，没有留出应留的地；三是躲避计划生育和逃债、逃避各种任务的户，只要权利，不尽义务，在没有兑现相关责任前强烈要求要地；四是有的具有两地户口，有的已经落有城市户口，还回来要地，而乡村基于时间和财力的原因不能一一去核实。五是个别地方自己定的土政策与国家的政策不符，由于时间长，积聚的过多，解决起来困难较大。
第三、利益驱动，机动地和预留地承包时间过长。机动地、预留地是解决土地矛盾的最主要地源。全市由于村级债务较大，在2003年之前各县（市）区很多村都按照上级的要求实行了“以地顶债”，将机动地、预留地一包多年卸掉债务；2004年之后个别村干部不顾省、市关于机动地承包不得超过三年的规定，为了自己这任花钱方便把机动地、预留地一包多年，发生寅吃卯粮的现象。据统计，全市机动地、预留地共1，620，351亩，其中：一年一发包的面积621，933亩；2-3年的344，383亩；3-5年的192，847亩；5-10年的175，781亩；10-20年的190，857亩；20年以上的94，550亩。承包3年以上的面积占40%。这样的情况乡村不平衡，致使一些地方矛盾突出。
第四、缺乏统筹，新增人口要地矛盾凸显。据统计，全市1998年后农村新增人口247，061人，需补地1，671，259亩；已有35，536人，补地289，384亩，分别占需补人口、补地面积的14%和17%；尚有211，525人未补地，尚需补地1，381，875亩，分别占需补人口、补地面积的86%和83%。目前只有龙江县、甘南县、富裕县3个县曾对1998年后的新增人口进行了较大规模的补地，补地人口占上述3个县1998年后新增人口的近50%。这3个县中，龙江县从2007年开始停止了给新增人口补地，甘南县对2009年12月31日以后的新增人口不再补地。其他的6县（市）、7区基本上没有给1998年后的新增补地。在这些新增人口中，大多数通过讲政策、做工作得到理解和平息；而一部分情绪比较激动，言行比较过激，在个别的鼓动下，大规模集体访、越级访，特别是在村、队（组）有机动地的情况下，要求废止合同，分掉机动地的呼声比较强烈，而村干部为了村里其他事业的发展不愿意拿出机动地分给新增人口。
第五、推卸责任，个别村干部工作方法简单。农村的矛盾纠纷除了人地矛盾以外，还有机动地发包过程中的价格问题、承包年限问题、偏亲向友问题，还有政策执行不平衡问题等等。有的村干部责任心不强，工作方法简单，政策水平低，有问题不去认真研究解决，不去做细致工作，小事酿成了大事，个体访酿成群体访和越级访。
二、解决土地纠纷的意见和建议
1、严格执行政策，减少土地纠纷。要严格执行“增人不增地、减人不减地”的政策。村、队（组）预留的机动地是整个二轮承包期间内化解人地矛盾的主要地源，不能单独用于1998年后某个时间段内的新增人口补地。理由：一是统一全市政策口径，防止产生相互攀比。群众“不患寡而患不均”，个别县区给新增人口补地，势必激起全市其他县（市）区的新增人口要地。二是如果给现在的新增人口补地，机动地很快用完，那么对以后的新增人口也是不公平的；保留一部分机动地，整个承包期内的新增人口，谁想种地，谁都可以竞价承包形式承包耕种，对整个承包期内的新增人口比较公平。三是整个承包期内，因水冲沙压等自然灾害毁损农民承包地，以及修水渠、治理“水打沟”、“三北”防护林建设和村级公益事业建设等都需要预留出耕地予以调整。四是不利于土地承包关系的稳定。有些新增人口户为了给新增人口分地，想尽办法让村去找地源。在没有机动地或机动地较少的情况下，对一些农民承包田拱地头、开地边、种树胁地等行为进行反映，相互指责、相互举报，如果要想查清，就得重新丈量土地。而且这样容易引起连锁反映，相邻的村、相邻的乡相互效仿，不利于土地承包关系的稳定。五是我市的一些县（市）区二轮承包遗留问题还没有完全解决，有的外出户村里还没有完全掌握，如果将地源用于给新增人口补地，对这部分因外出未分到土地的农户是不公平的。
2、实行土地微调，化解土地纠纷。目前，农村90%以上是土地或因土地问题引发的，解决土地问题是减少农村的根本方法。1998年二轮承包时无论是乡村组织还是农民，无论是在家务农的还是各种原因外出的对土地的关注度都不高，所以工作做的不细，考虑的不周全，以致出现了现在的纠纷。有的村二轮承包时没有分地方案，没有分地细则，甚至连土地台帐都没有。在分配土地的过程中随意性大，人为因素干扰多，造成人均占有耕地严重不均，大多数农户都多地，有的农户多地几十亩。而少部分农户因欠债、外出务工等原因连一根垄土地也没有分到。所以省市政府应当出台政策，允许对问题较多的村屯进行土地微调，以妥善解决二轮承包遗留问题。
3、出台配套法规政策，处理土地纠纷。我市是农业大市，耕地面积多，农民比重大，发生土地纠纷的基数比较大。特别是二轮承包已经12年，这期间出现了许多新情况、新问题，需要出台法规政策加以规范，统一解决问题的标准。如在“消亡户”的农户认定标准上，是以户口为准，还是《土地承包经营权证》为准。《农村土地承包法》实施前，全家户口迁出并搬到外地居住，按照《黑龙江省农村合作经济承包管理规定》的规定，耕地被村收回，现在是否该返还土地问题。特别是户籍制度改革后，村集体经济组织成员如何认定问题。无地源情况下，一些上访人要求村给补偿问题，这种情况下是通过候地方式解决，还是村给予补偿。在地源有限的情况下，解决自然灾害毁损农户承包地与解决外出务工人员土地问题的优先顺序等等，需要出台法规政策加以明确。
农村土地机动地政策篇3
关键词：农民；土地利益博弈；土地政策；农民政策参与
中图分类号：F320.3文献标识码：a文章编号：1009-9107（2016）02-0043-06
土地政策是党和国家农村政策的基石。纵观新中国农村发展变迁的历史，每一次土地政策变化都深刻地影响了农村社会的发展。不管农村土地政策如何变化，其政策设计的初衷或者最终目标无疑是在于保障农民的根本利益和维护农村社会的稳定。然而，土地政策过程的运转受到多种内外因素的影响，一项土地政策能否达到政策目标不是确定的。利用博弈论的方法，可以将土地政策过程看作各个利益相关者动态博弈的过程。在这一过程中，博弈方都希望土地政策能增进自身的利益。所以，博弈方会凭借其掌握的政策资源推动土地政策的最终效果朝着利己的方向发展。因此，参与土地利益博弈，则成为各博弈方发挥自身政策影响、保障和增进自身利益的前提。在我国，人口基数庞大的农民阶层经常只是单纯地以政策对象的角色出现，在土地政策过程中，他们的参与程度相对较低，常处于“集体失语”的境地。这种境地的出现是由于农民土地政策参与（以下简称农民政策参与）存在诸多现实困境。如果不能有效破解这些困境，农民将失去参与土地政策的机会，这就意味着他们将无法正常参与土地利益博弈，从而无法有效维护自身合法土地权益。由于我国社会对农民政策参与关注不足，在深入探讨此问题之前，需要揭示农民政策参与的必要性和可行性，在此基础上，探究农民政策参与的现实困境，最后提出相应的破解思路。
一、农民政策参与的必要性和可行性
（一）农民政策参与的必要性
农民政策参与是农民表达土地利益诉求的需要。在我国现代化的进程中，农村土地政策主要服务于国家建设，国家通过土地政策长期从农村汲取发展所需的资源，挤占了农村社会发展的空间。同时，长久以来，在中国这样一个后发国家，国家建设更多地体现了政治精英的意志[1]。20世纪中国政治的一个特征，就是政党及其领袖的决策对政治发展的影响，比其他国家更长期、更直接、更重大、更显而易见[2]，一定程度上造成了土地政策变迁中农民权利的缺失。但是，国家和农村社会并非单向的控制关系，农民对土地政策变迁的影响不是显性的，他们发挥作用的渠道和方式在制度化参与渠道供给不足的背景下带有浓厚的传统气息。农民会采用人类学家斯科特（JamesScott）所说的“弱者的武器”，或政治学家汤森（Jamestownsend）等所说的“不合作”行为，来表达他们对国家政策及其执行之偏差的不满，表达自己的利益诉求和政策主张[3]，或者通过一些极端的行为来抵制国家的土地政策，称之为“生产力起来暴动”。例如，建国初，党和政府在农村大力推行土地集体所有制度，农业生产方式实行制度。由于顶层政策设计不适应生产力发展水平，政策执行工具单一，以致农民利益遭受了严重的损失，农村出现了屠杀牲畜、“退社闹社”[4]及“瞒产私分”[5]等过激行为。农民通过“弱者的武器”来引起决策层关注，间接引起了农村土地政策调整。换言之，农民具有很强烈的土地利益表达需求，他们对制度化参与渠道具有强烈的需求。
农民政策参与可以减少农村的发生比率。中国社科院法学院研究所的《2014年中国法治发展报告》称：2000年1月1日至2013年9月30日期间，发生在中国境内、规模在百人以上的达871起，其中97起是因拆迁征地而引发的，占总数的11%[6]。如2008年11月17日发生的“陇南事件”[7]。土地纠纷引发的频发，反映了农地纠纷触发的矛盾无法通过正常渠道得以舒缓，农民政策参与应有的矛盾缓冲作用并未显现出来。如果农民无法通过制度化政策参与方式表达诉求、处理矛盾，长此以往，农民就会增多。长久来看，类似于“陇南事件”的非制度化政策参与方式的增多不仅无益于维护农民利益，也会对土地政策执行主体的合法性与权威性构成威胁，直接影响农村社会的和谐稳定。正如美国著名政治学家亨廷顿所言：在现代化政治中，农村扮演着关键性的“钟摆”角色；农村的作用是个变数：它不是稳定的根源，就是革命的根源[8]。因而，必须对农民政策参与的困境进行深入地剖析，找出问题症结，提出破解思路，使农民可以通过制度化参与方式解决农地纠纷问题，防止征地矛盾升级，从而减少农村的发生几率，保持国家长治久安。
（二）农民政策参与的可行性
关于农民政策参与的可行性尚处于争论阶段。一些学者受科学管理理论的影响，认为农民参与土地政策可能造成行政管理活动的拖延、低效率和高成本，而使土地政策局限在短期且易见成效的目标上。他们认为，就目前的农村民主制度建设水平和经济条件而言，大范围地、深度地农民政策参与还不具有现实性和紧迫性。另一些学者通过分析农民政策参与的村庄社会基础，认为村民的大多数行为绝非是在为权利而斗争，往往是简单的利益导向和社会关系导向，农民的行动逻辑既非传统中国社会的乡土逻辑，也非现代公民的权利逻辑，而是一种复杂的融贯状态[9]，农民这种“融贯的行为逻辑”常常会导致农民政策参与的结果偏离原先的政治预期。因而，农民政策参与不具备现实的可行性。
笔者认为，学者们提出的农民政策参与不可行的论据大多是当前农民政策参与的现实困境。美国、韩国等发达国家农村民主的发展轨迹证明，农民政策参与的前进道路不可能一帆风顺，遭遇现实困境在所难免。例如，韩国政府开展新村运动之初，单纯依靠政府的行政推动，忽视了农民参与的重要作用，导致新村运作举步维艰，一时陷入了困境。随后，韩国政府通过采用自上而下的行政推动和农民自下而上的参与相结合的决策模式，调动了农民的积极性，新村运动最终取得了巨大进展。另外，从部分发达国家推进农村民主的实践来看，破解这些现实困境必须具备坚实的参与制度依据，而我国农民政策参与制度框架已然基本成型。首先，我国宪法第二条第2款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”作为农民政策参与的制度根基，人民代表大会制度是农民维护自身土地权益的有力武器。农民可以通过自己选出的人大代表间接地参与到土地政策中，间接影响土地资源分配的规则与方式，以达到维护自身土地权益的目的。其次，村民自治是我国农村基层民主的重要实现形式，也是农民政策参与的重要方式，农民可以依托村民自治制度提供的组织形式和参与渠道亲身参与土地政策执行的具体事务，行使一定的表决权，发挥制约、监督行政权力的作用。例如《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。此外，政治协商制度、政务公开制度、制度、行政听证制度、政府调研制度、专家咨询制度以及网络参与制度等是农民政策参与制度的重要补充，搭建了农民参与土地政策制定、执行、评估等诸环节的桥梁。以上制度组成了纵横交错的制度保障网络，以多种形式保证农民政策参与权利的落实。总而言之，我国农民政策参与具备现实可行性。
二、农民政策参与的困境
（一）“传统型”政策运行制度下，农民政策参与空间狭小
当前，主流的土地政策运行制度依然是“传统型”的。这种政策运行制度以政府主导、自上而下运行为主要特征。政府位于公共权力的中心，既负责土地政策的制定，又负责政策的执行，过分依赖管制、直接提供等强制性政策工具，较少使用社区、自愿者组织等自愿性政策工具，与“开放型”政策运行制度所倡导的公开透明、双向沟通等原则背道而驰。在这种政策运行体制下，政府较易成为土地政策过程的唯一主体，广大农民容易被排斥在政策运行体制之外，参与空间十分狭小。虽然，我国业已具备保障农民政策参与的法律制度体系，但这种封闭式的政策运行制度所产生的固化的组织运行机制具有很强的制度抵消作用，广大农民常常遭遇寻访无效的窘境。另外，我国政府层级关系很大程度上是靠压力型权力体制维系的，基层政府为了讨好上级，往往唯上是从，对“繁琐”的农民政策参与程序没有太多好感。因此，在“传统型”政策运行制度环境下，农民即使有参与的热情，也很难真正参与土地政策，农民集体“失语”也就不足为怪了。
（二）基层政府争夺征地收益，农民政策参与活动遇阻
政府通过土地政策的实施，来实现它对物质性或政策性利益的权威性分配。在利益分配过程中，基层政府和农民之间产生了利益博弈关系。基于“经济人假设”，博弈双方会依据本集团所拥有资源的不同和动用资源能力的强弱而获得实际权力，对土地政策的过程施加影响，最终追求本集团利益最大化[10]。由此，基层政府和农民在未能找到有效合作方式的情况下，常常相互抵制，甚至相互冲突。
对基层政府而言，农民政策参与不利于其攫取征地收益。农业税取消后，加之由于现行分税制度对地方财政收入比例的压缩，基层政府以较少的财政收入承担了大量的社会服务。巨大的财政压力和债务危机促使基层政府将双手伸向了农地征收、出让过程产生的巨大收益。在土地收益分配的问题上，基层政府可以通过对资源分配规则与过程的掌握，来推动分配的结果向有利于自己的方向发展，并通过“土地财政”的运作而在实际上“取”走了许多本应该由农民享有的资源[11]。基层政府依然无法摆脱传统的“资源汲取者”角色，只不过它通过资源分配而转换了汲取的形式。由于农民政策参与会对基层政府通过“土地财政”汲取农村资源的能力构成挑战，基层官员对农民政策参与常常采取冷漠，甚至排斥的态度。与此同时，农民对基层干部的信任度普遍不高，对政府的信任度随着政府层级的降低而下降：居民对中央政府的信任度最高，省级和市级政府次之，依此类推，农民对区（县）政府、街道办（乡镇）政府的信任度则更低[12]。在缺乏信任和合作方式的环境下，基层政府和农民无法通过协商制定合理的征地收益分配方案，取而代之的是双方为争夺收益而产生的对立、冲突。由于农民相对于政府处于弱势地位，政府常保持对农民的高压态势，农民合法的参与活动受到很大的阻碍。
（三）农民参与组织基础薄弱，政策参与整体实力较低
分散的农民个体无法集中表达利益诉求，所以，广大农民必须依托组织载体，整合力量，统一行动，才能提高政策参与的质量和水平。但目前，我国农民的组织程度较低，农民的利益表达呈现出高度分散化和个性化的特点，缺乏相应的组织依托。一方面，作为法定的农民自治组织，村委会是农民参与土地政策重要的组织依托。但是，在现实中，由于政府对农村地区倾向于“管制”而非治理，村委会的自治功能往往大打折扣，农民参与土地政策大多流于形式。村委会俨然成为一个“微型政府”，其主要工作是完成乡镇政府交付的任务，而非代表农民、表达农民的呼声。美国著名学者奥斯特罗姆曾指出：一个群体能否有效地自组织治理公共事务与政府能否给予这个群体的组织权最低限度的认可有很大关系。所以，如果村委会的自治权受到来自政府权威的干扰，其自治能力将会受到较大影响。另一方面，我国农村地区的农民自组织团体的数量和管理水平较低，为数众多的农民无法通过组织载体参与土地政策。在很多农村地区，除红白理事会外，农村经济合作组织、科技文化组织、志愿服务组织等公民组织不仅数量较少，参与人数也不多，维护其基本权益、表达其愿望与主张的制度化水平更低[13]。距离组织化、网络化的成熟性农村公民社会的要求还很远，这严重限制了农民自主参与土地政策的机会，也削弱了农民政策参与的整体实力。
（四）农村现实社会基础落后，农民政策参与能力较低
我国农村社会的发展水平比较低，农村的经济结构较为落后，农民的政策参与能力普遍不高。农民是小生产者，占有一定的生产资料，具有根深蒂固的“自私”心理，他们的行为模式是利益导向的。换言之，他们的参与行为是基于保护自身具体利益而产生的一种类似“刺激反射性”行为，而不是基于对于民主信念的认知与诉求。如果土地政策不涉及他们的切实利益，农民则没有动力参与政策，“各人自扫门前雪”；若土地政策牵扯到他们的切身利益，农民则会全心投入，甚至不惜采用非制度化手段达到目的。由此可见，农村生产力发展水平间接地影响了农民政策参与意识。再者，自农村实行家庭承包经营生产方式后，农村社会的原子化趋势愈发明显，社会关联度越来越低，农民内部出现了明显的阶层分化，各个阶层之间的社会关系、经济能力、政治倾向都有不同程度的差异[14]，农村社会的向心力减弱，农民公共生活的参与度逐年下降，参与能力提升缓慢。此外，受封建思想长期影响，我国农村社会一直缺乏民主文化。广大农民依然受“顺民”文化影响，参与公共事务的热情不高。同时，他们寻求制度援助的意识还处在萌芽阶段，还不具备成熟的制度运用能力。值得一提的是，在村庄日常生活中，存在以血缘为纽带、交往十分密切的社会单位――“家族”。在家族交往“圈子”里，家族成员往往对非家族成员具有排斥心理。而且，在村干部选举等村集体活动中，家族结构常常成为村庄精英为达成自身目的所利用的工具。这种家族式的人情关系纽带不仅阻碍着农村社会的融合，而且无益于农村民主氛围的形成，间接阻碍着农民政策参与能力的提升。
三、破解农民政策参与困境的思路
（一）建立“开放型”政策运行制度，扩大农民政策参与空间
我国政府应积极进行相关机制创新，建立“开放型”政策运行制度。政府应改变独揽公共权力的做法，逐步学会和公民社会合作使用公共权力。在土地政策运行过程中，积极吸纳广大农民参与土地政策的制定、执行和评估等活动。保证农民政策参与不能只停留在“农民行使选举权”这样的间接民主的范畴内，而是要逐渐尝试使农民参与进入到诸如政策制定等的直接民主领域，包括对政策制定、执行和评估诸环节的参与[15]，形成“开放型”的土地政策运行模式。一方面，运用治理理论中“善治”思想，政府应以平等的态度对待其他政策参与主体，积极为农民、土地开发商、村干部等搭建协商对话的平台、提供相关知识服务等。另一方面，在土地政策过程中，政府要充分尊重村民自治的作用，保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权。例如，政府可以通过调研制度及听证制度吸纳农民参与土地政策的制定；通过信息沟通机制了解农民反馈的土地政策执行情况；通过农民监督执法人员的行政行为；通过机制依法、依政策妥善处理农民的土地利益问题等。总而言之，政府要把农民当作一个平等主体纳入到土地政策的运行体系中，变政府自上而下的单一决策模式为政府自上而下的行政推动和农民自下而上的参与相结合的决策模式[16]，为农民参与土地政策留足必要的空间。
（二）加大财政转移力度，构建政府与农民之间的利益协商机制
由于基层政府对“土地财政”的依赖，农村征地收益成为其重要的财政收入来源，基层政府常通过“土地财政”汲取农村资源；加之，农民对基层干部的信任度不高，不相信基层干部能客观、公正地分配征地收益。因此，政府与农民常常因土地利益分配问题产生分歧，甚至发生冲突。在对立甚至冲突的背景环境下，农民政策参与活动将失去支撑其运作的平台，无法真正发挥作用。为扭转这种困局，应从以下方面入手：首先，应加大中央及上级政府对基层政府的财政转移力度，使基层政府摆脱“财政危机”。财政转移支付可以缓解基层政府财政收入的压力，使其能在正常履行提供基本公共服务职责的前提下，不再依赖“土地财政”创收，从而有效避免基层政府与农民争夺土地收益。其次，应积极构建政府与农民之间的利益协商机制，提升农民对基层干部的信任度。在土地政策制定和实施过程中，政府应通过各种方式，如利用网络通讯手段与农民就土地收益分配方案、土地政策方案的选择等进行磋商和谈判。另外，政府应针对土地政策制定与执行的各个环节召开专门的听证会、村民大会、恳谈会等，让农民把对政策制定、执行等意见表达出来。与此同时，政府应把农民的想法、意见和建议汇总上去，并积极做出回应，以及快速解决农民反映强烈的问题。总而言之，基层政府和农民只有在融洽的合作氛围下，农民政策参与的积极效果才能显现出来。
（三）加强农村组织建设，提高农民整体博弈能力
一个社会群体博弈能力的大小与其组织化程度成正比。因此，必须加强农村组织建设。首先，应加强村委会建设。村委会是法定的并受到政府扶持的村民自治组织，有很强的号召和动员能力。目前，村委会因受到较多的行政干预，自治功能得不到良好的发挥。所以，当务之急是强化村委会的自治功能、淡化行政色彩，使之成为名副其实的农民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治组织。为此，政府应改变与村委会的直线命令、指挥型关系，变为合作、指导型关系。村委会自治功能加强，就会成为农民和基层政府进行土地利益分配谈判的组织平台。其次，政府应引导农民成立农业生产合作组织、自助服务组织等社会组织，积极扶持农村带头人发起的合作性组织，给予资金援助、登记注册、技术指导方面的帮助。农民组织化程度提高具有重要意义。农村组织通过合作互助的方式把分散经营的个体农民凝聚起来，使农民不再以个体为单位去争取自身的合法权益，成为农民参与土地利益博弈的重要组织通道。另外，随着农民组织化程度的提高，农村社会的向心力就会大大增强，农民参与公共事务的热情也会被激发出来，使农民改变以往对待公共生活的冷漠态度，积极参与土地政策。再次，加快相关制度建设，夯实农村组织发展的基础。我国应着手修订《农村社会组织法》，将农村社会组织纳入法制、规范的轨道内运行。与此同时，为解决组织化过程中集体与个人的利益纠纷问题，我国应加快农村土地制度改革的步伐，加紧进行集体土地登记确权工作，明确农地使用权的物权属性，解决土地征收利益分配不清、村干部垄断土地收益等问题，防止基层政府以实现公共利益为借口侵犯农民的土地权益。
（四）促进农村经济发展，提升农民参与能力
农村落后的社会基础严重阻碍了农民政策参与能力的提高，且一个运转良好的社会，一定要在经济发展与政治现代化之间取得某种平衡[17]。为此，当务之急应加快提升农村的经济发展水平。我国应以新农村建设为着力点，努力发展生产、繁荣经济，为农村提供高效、优质的公共服务，提高农民的生活水平，从而为农民政策参与打下扎实的物质基础。与此同时，大力发展农村的民主政治，塑造先进、文明的文化环境，培育农民的主体意识，达到维护农村社会稳定的目的。大力营造农民政策参与氛围的同时，我国应注重培养具有政策参与能力的新农民。首先，应从教育着手，加强对农民的教育和培训，提高他们的科学文化素质和生产生活技能。政府要加大农村基础教育的投入，逐步推广高中教育，全面提高农民的基本文化素质。除此之外，政府还要加大农村职业教育的投入力度，健全县域职业教育培训网络，培养农村实用人才。其次，政府要引导农民依据现有的组织载体――村民委员会，法定的民主活动――民主选举等，扎实地对农民进行民主化培育，从而达到培养农民权利、义务意识和现代规则意识的目的。因为如果农民通过参与行动能够切实维护自身的利益或权利，并从中感受到履行对他人或社会的责任实际上就是维护自身的利益或权利，那么这样的参与就能很好地激发他们的权利和义务意识；如果他们的参与是在现代规范的指导下进行的，那么这样的参与一定会有利于他们现代规则意识的形成[18]。换言之，民主实践是培养农民政策参与意识、提升参与能力最好的课堂。
四、结语
随着新农村建设的全面展开，土地制度改革迫在眉睫。在土地制度变革中保障农民的政策参与权利，对有效维护农民的土地权益、维持整个社会的稳定至关重要。从当前农民政策参与情况来看，能否破解农民政策参与困境的关键在于政府能否真正尊重农民政策参与的主体地位，能否将国家的政策投入与农民自身的参与有机结合起来。当然，大范围、深层次地开展农民政策参与需要完善的政策参与制度作支撑，也需要成熟的农村民主环境作依托。因此，如何完善农民政策参与的制度保障体系，以及如何培育农民的民主意识是需要进一步探讨的课题。目前，各地政府开始有计划、有步骤地吸纳农民参与土地政策过程，让农民通过合法方式表达自身的土地利益诉求，取得了良好的效果。接下来，应继续推进农民政策参与的进程，在具体实践中积累经验，探索适应各地实际情况的政策参与模式。总之，通过扎实的制度建设和民主实践，推动政府的治道变革与农民的意识觉醒相互动，我国农民政策参与势必进入新的阶段。
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农村土地机动地政策篇4
【关键词】欠发达地区农村土地承包经营权流转思考
完善土地制度和土地市场可谓是现阶段农村改革的核心问题之一，完善农村土地制度和土地市场的重要内容之一即是农村土地流转制度。进一步改革和完善农村土地流转制度，使土地资源得到合理配置，已成为我国农村土地制度改革的必然选择。
土地流转的概念有广义和狭义之分。广义的土地流转一般是指农村集体所有制土地全部或部分地从一个主体转移给其他主体的行为，它包含所有权和使用权两方面的流转。狭义的土地流转单指土地使用权流转，其包含土地承包经营权流转、农村建设用地流转等内容，本文仅限于农村土地承包经营权流转（以下简称“土地流转”）。
一、加快欠发达地区农村土地流转的重要意义
1、实施土地流转是实现规模经营的前提条件
欠发达地区多数是农业县，在农村集体承包土地经营中普遍存在分散经营与规模经营并存，以分散经营为主，分散生产经营方式粗放，农业基础设施薄弱，物质装备落后，科技贡献率不高，农业规模化、集约化经营矛盾突出等问题。这些问题严重制约了农业现代化的推进。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要依法保障农民对土地的占有、使用、受益等权利。按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，从而实现小生产与大市场的有效衔接，达到区域化布局、专业化生产、一体化经营的目的，只有正确引导和促进农村土地流转，进一步优化资源配置，才能加快传统农业向现代农业转变。
2、实施土地流转是实现农业增效、农民增收的重要途径
农村集体土地承包到户经营30年多年来，农民对土地的依赖程度正在不断下降，少部分农村甚至出现土地撂荒现象。允许土地流转是为了满足农民之间的需要，为了鼓励农民以多种形式创收，是深入改革发展的必由之路。实践证明，土地流转引导服务到位，农村土地实现适度规模经营，农业富余劳动力充分转移就业，土地的比较效益就明显，农业农村经济发展得就快。
3、实施土地流转是提高农产品市场竞争能力的必然选择
由于土地小规模经营的局限性，致使其难以生产出优质农产品，进而导致农产品自身市场竞争能力弱化。有序推进农村土地流转，是转变农业发展方式的工作创新，是有效解决“三农”问题的重要手段，通过有序流转农村土地承包经营权，建立“市场互动、产业互补，工业带动、共同发展”的机制，能够进一步统筹工业和农业发展，充分发挥工业对农业的支持和反哺作用，有效促进农民增收。
4、实施土地流转是统筹城乡发展的客观需要
2011年城镇人口数量首次超过农村，2013年，全国农民工近3亿人。随着农村大量青壮年进城务工，农村劳动力转移步伐不断加快，农业劳动力结构性不足问题变得日益突出。可以预见，随着城镇化建设的稳步推进，农村人口还会继续减少，农村劳动力断层矛盾也将更为突出，因此，维护农民合法权益，创新农村土地经营制度，搞活农村土地流转，加快推进城乡基本公共服务均等化，加快构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系已成为统筹城乡发展的客观需要。
二、当前欠发达地区农村土地流转的主要形式和特点
当前农村土地的流转形式主要有转包、出租、互换、转让、入股五种。土地流转呈现出以流入农户为主、流转用途以农业生产为主、流转期限普遍较短、农户间自主自发自愿流转占主流、流转书面合同签订率较低等特点。
三、欠发达地区土地流转存在的主要问题
1、土地流转不上规模
从当前土地流转的情况看，自发流转土地规模普遍较小。由于统一规范的土地流转市场尚未形成、中介组织缺少、信息传播渠道不畅等，土地供求双方对接难，土地资源配置效率低等问题普遍存在，一方面影响了农村土地在更大范围内和更高层次上进行流转，另一方面也影响了土地流转的速度、规模和效益。
2、土地流转行为不规范
由于土地流转还处于探索阶段，土地流转服务管理工作仍然较为滞后，导致农民自行流转、口头协议、书面协议内容不规范、双方约定不明等问题仍然较为突出。从已签订的书面合同看，大部分合同对流转双方的权利义务及违约责任、承包土地上附着物处置、有关赔偿条款等缺乏明确规定，双方利益及合法权益难以获得法律保护。
3、服务体系不健全
虽然大多数地区已成立农村承包土地经营权流转领导组、农村承包土地经营纠纷调解仲裁委员会等组织领导机构，但是土地流转机构和服务组织尚未建立健全，土地流转信息传播渠道不畅、流转价格确定缺乏科学依据、土地供求双方对接难等问题仍然较为突出，统一规范的土地流转市场尚未形成。
4、政策措施不完善
比如相关法规只鼓励开展土地流转，但与之密切相关的支撑政策措施不明晰，导致农村土地不能折资作为资本金等问题长期得不到解决，经营权流转受到限制。又如，流转风险防范机制、对流转双方的激励和约束机制、流转纠纷的调解仲裁机制等一系列农村土地流转机制尚不完善，政府在农村土地流转管理中的职能仍然不够明确，在实际操作中存在无章可循、无法可依、管理和服务难以到位等诸多问题。
四、促进欠发达地区农村土地合理流转的对策探析
实践证明，农村土地狭小且分散的“细碎化”状况，不仅不利于现代科学技术与较大型物质技术装备的运用，也不利于传统小农生产方式向现代农业企业化经营管理方式的转变，不利于农业专业化与社会化分工水平的提升，不利于与现代农业生产服务体系的发展与农业生产结构的调整。促进农村土地的合理流转，理应成为加速改造传统农业、发展现代农业、确保粮食安全和加速工业化、城镇化的战略选择。
1、加快农村富余劳动力转移
农村富余劳动力转移与土地流转之间存在着直接的联系：一方面农村劳动力转移推动土地流转，并对土地流转提出了更高的要求;另一方面农村土地流转影响着农村劳动力的顺利转移。鉴于大中型城市在发展空间上的制约，加快城镇化应是今后农村劳动力转移的主要途径;同时，城镇化离不开现代产业的发展，在培育城镇产业的过程中，应做大做强工业企业和大力发展劳动密集型产业，加大项目建设力度，扩张企业规模，增加就业岗位，并采取优惠政策鼓励企业更多地吸纳当地农村劳动力;应大力发展餐饮娱乐、物流配送、旅游服务、产品推介等新型服务业，引导城郊乡镇、中心集镇附近以及旅游景点沿线的农民率先从土地上脱离出来。应建立城乡统一的就业制度和劳动力市场，健全劳务协作机制和信息网络，建立长期稳定的劳务输出基地，切实保障农民工的合法权益，引导更多农民在输转过程中实现劳务移民;应努力做大、做强、做优二三产业，增强二三产业对农村劳动力的吸纳能力，通过加快农村劳动力彻底转移增加流转土地的供给规模，促进农村劳动力转移与土地流转良性互动。
2、加速城镇化进程
加快城镇化进程，统筹城乡发展是全面建成小康社会的重要组成部分。不难看到，城乡分割的二元户籍制度造成城乡二元劳动力市场成为农村劳动力转移难以跨越的鸿沟，当前迫在眉睫的任务是要加速城镇化进程，加快户籍制度改革，千方百计使农业转移人口转变为城镇居民，放宽城镇户籍准入条件，包括放宽迁移落户条件、放宽投靠落户范围、放宽农村人口落户条件，方便各类农民自由、自愿地将户口迁移到城镇。应坚持“突出重点、有序流动，综合配套、统筹推进，立足实际、积极稳妥，整合资源、形成合力”的原则，建立“农转城”人口住房保障机制、就业创业扶持机制、教育保障机制，落实“农转城”人口医疗及养老保险政策，稳定“农转城”人口计划生育政策，完善“农转城”人口基本公共服务，让进入城镇的“农转城”人口与城镇居民享受同等的政策待遇。同时完善相关配套政策，为“农转城”户口在过渡期内保留一定的优惠待遇，如在一定时期内，进城落户农民可兼有市民和农民两种身份，可保留农村土地承包经营权、宅基地及住房使用权、林地承包权和林木所有权、原户籍地计划生育政策、参与原农村集体经济组织资产分红权等权益，同时享受城市的城镇住房、社保、医疗、就业、教育等保障权益。
3、建立多层次的农村社会保障制度
当前，土地仍是经济欠发达地区农村群众最可靠的基本生活保障，只有尽可能地剥离依附于土地之上的社会保障功能，才能为农村土地流转提供有力的制度保障。社会保障制度的不健全，直接导致农民缺乏离开土地的信心和抵御适应市场风险的能力，严重阻碍农村土地市场发育的进程。因此，进一步健全完善社会保障体系，尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保对接显得尤为重要。在加快土地流转和推进城镇化进程中，应着力抓好农村医疗生育保障、养老保障、最低生活保障、失地保障等多层面的农村保障体系建设工作，逐步将农民的生活和就业保障由依靠土地转向依靠社会保障，最终实现城乡社会保障制度一体化，通过建立城乡一体的社会保障体系，让农民从根本上消除放弃土地承包的后顾之忧，使得流转出土地的农民能够真正离开土地，从而促进土地流转。
4、规范土地流转操作管理
（1）保障土地流转行为规范、有序。在众多经济欠发达地区，土地依然是大部分农民赖以生存的根本，盲目推进土地流转极有可能严重损伤农民利益，从而衍生新的不稳定因素。因此，开展土地流转工作应严格遵循法律和政策规定，应坚决避免地方政府过度使用行政手段、违背农民意愿“强制性”流转土地等行为发生。探索建立健全土地承包经营权流转市场应在法律政策允许的范围内进行，超越现行法律政策规定的试验应依法审批、严格管理。要完善农村土地突出问题专项治理工作机制，重点纠正和查处严重侵害农民土地承包权益和非法改变流转土地农业用途等问题。
（2）保障流转程序合法、有效。一要强化宏观指导。要坚持“依法、自愿、有偿”原则，严格执行农村土地承包法律政策，切实维护农民土地承包权益和流转主体地位。要制定土地利用总体规划，控制好土地流转总量、结构和动态平衡，引导土地流向主导产业、专业大户;要积极引导同村同组农户以互换形式加快土地集中，改变土地布局过小、过散、过乱的问题，切实提高耕种效率;要优先鼓励农业产业化龙头企业、种养大户受让农户流出的土地，进行农业产业规模化经营开发，发展高原特色生态农业，不断提高流转土地的产出率;要坚持“政府引导、市场主导”原则，发挥市场在土地资源配置中的主导作用，强化政府政策激励、有效服务、规范管理，积极培育和完善土地流转市场，加强对土地流出和受让农户的引导，增加土地流转双方的收益。
二要规范流转合同。以实施流转合同制和备案制为重点，全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程，确保流转规范有序。流转期限在一年以上的，原则上都应签订统一规范的书面格式合同，合同内容须经流转双方平等协商，签字认可。采取互换、转让方式流转土地承包经营权的，由流转双方协商签订流转合同，及时到农村土地承包经营权流转服务中心登记备案，并办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。采取股份合作方式流转土地承包经营权的，由承包户与股份合作社或受让方协商签订流转合同。
（3）要规范档案管理。有关职能部门要加强流转双方合同的订立、审查、鉴定、仲裁以及纠纷调处、档案管理等工作，农村土地承包经营权流转服务中心要为流转双方提供可靠的法律服务，建立完备的土地承包经营权流转档案，防止农村土地承包关系发生嬗变，确保土地流转有法可依、有章可循、有档可查。
5、健全服务体系
（1）加强政策指导。土地流转涉及面广、政策法规性强，关系到广大农民、经营者的切身利益和农村的改革发展稳定大局。各级职能部门应配备专门人员开展流转管理和服务工作，建立健全工作责任制和经常化、制度化、规范化的工作机制，把流转管理和服务的各项工作落到实处。要全面掌握土地流转动态，及时总结交流农民群众在土地流转实践中创造的好形式，注重研究土地流转中的新情况、新问题，加强工作指导，不断提高流转管理和服务工作水平。
（2）要加强宣传引导。相关职能部门要深入学习宣传《农村土地承包法》等法律法规，以此增强贯彻执行法律的自觉性，并按照法律的规定依法决策，依法行政，严格执法。此外，要加强对农民思想的教育和引导，通过周边农村或农户流转土地所产生的效果，讲明土地流转的好处。让广大群众知法守法，学会利用法律维护自身的合法权益。
（3）要主动防范化解流转风险。随着农村土地流转速度不断加快，流转规模逐年扩大，流转大户不断增多，流转风险也随之增多。要通过建立依法流转关系，建立土地流转价格形成机制、建立土地流转扶持机制、建立土地流转利益联结机制、建立土地流转纠纷调处机制来防范和化解农村土地承包经营权流转风险。
（4）要强化监督检查。土地流转工作事关农民的切身利益，相关职能部门应密切配合，各司其职，加强对流转土地经营情况的监管，依法落实流转合同备案、审查登记制度，建立健全流转合同履行监管制度，定期检查流转合同履行情况，规范土地用途和生产行为。应建立土地流转用途情况和生产情况的动态信息库，运用平台系统的预警功能，实行动态监管。
【参考文献】
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[2]蒋满元：农村土地流转的障碍因素及其解决途径探析[J].农村经济，2007（3）.
农村土地机动地政策篇5
关键词：乡村旅游;土地流转;旅游开发;博弈
中图分类号：F301.3;F590.75文献标识码：C文章编号：0439-8114（2014）12-2958-04
RuraltourismintheLandtransferandDevelopmentStrategyofthe
LinkageGameanalysis
LiUYun
（ZunyinormalCollege，HistoryCultureandtourismmanagementCollege，Zunyi563002，Guizhou，China）
abstract：theintroductionofanewlandtransferpolicyhadasignificantimpactonrurallanduseandpromotedtoachievescaleeffectsofland-usebasis.thispapersetruraltourismasaresearchobject，usedtheapplicationofgameanalysismethodtoanalyzetheruraltourismindustrydevelopmentprocessoflandtransferandlinkage，analysedthedemandofstakeholdersinthedifferentdemandsofthelandtransfer，andmadetheeffectivesuggestionforruraltourismdevelopmentstrategyandsustainabledevelopment.
Keywords：ruraltourism;landtransfer;tourismdevelopment;game
土地资源是人类赖以生存和发展的重要自然资源，人类的一切生产、生活都离不开土地这一重要的物质载体，旅游产业也不例外。新型土地流转政策的出台加快了农村土地流转速度，有利于土地规模化效应的形成，也将对乡村旅游开发模式产生重大影响。一方面，土地流转使乡村能够提供更多可用土地，增加旅游用地规模，拓宽乡村旅游发展方式;另一方面，乡村旅游产业通过提高农村土地的综合利用程度使农村经济得到快速发展。但在现实中，土地流转与乡村旅游开发依然面临利益相关者之间的博弈，基于旅游资源开发和土地利用之间的相互影响，研究如何理顺旅游资源开发与土地利用之间的关系有着重要的现实意义。本文以乡村旅游为研究视角，应用博弈分析法对土地流转和乡村旅游开发策略的联动关系进行分析，剖析利益相关者在土地流转中的不同诉求，从而为中国乡村旅游产业的可持续发展提供切实可行的建议，以促进中国城乡统筹协调发展。
1土地流转与乡村旅游开发策略的联动关系
农村土地流转实质是农村土地使用权的流转，是在现有土地所有权和性质的基础上，促使农民让出土地经营权，以便其他经济组织能够对土地进行更深入的开发和利用。随着经济发展，旅游产业强大的经济带动能力逐渐成为乡村经济新的增长点，乡村旅游的独特竞争优势逐渐使其成为旅游产业的重要分支。在旅游业蓬勃发展的同时，围绕农村土地流转所产生的相关问题也日益受到不同利益相关者的重视。
随着中国城镇化进程的不断推进和现代农业产业化发展的迫切需求，土地流转新政策较大地促进了农村土地流转效率和市场化程度的提高。土地状态由分散逐步转变为集中，成片可利用土地资源为乡村旅游规模化发展提供了基础，也为乡村旅游产业发展模式提供了更多选择。大规模可利用土地资源还能够为乡村旅游开发提供资源支持，在获取发展资金上更具优势。然而，土地在实际流转过程中依然面临很多的现实问题。一方面，传统农业发展模式导致农村土地呈现分散局面，难以对土地进行整体规划，无法形成具有规模优势和竞争力的大型农业旅游产业，这直接制约了旅游投资者对基础设施建设投资的积极性，不利于乡村旅游的规模化发展。另一方面，对农村土地的开发必然牵涉到当地农民的合理利益，包括如何在土地征收流转过程中切实保护农民基本利益，如何在政府、投资者和农民之间分配土地级差地租等[1]。由于农民维权意识较弱，加上信息的不对称，使得农民在土地流转过程中往往处于弱势地位，这制约了农民参与土地流转的积极性。然而，考虑到旅游产业相比传统农业的巨大经济优势，发展乡村旅游是中国农业产业现代化建设的重要手段，也是提高中国土地利用率的重要发展策略。要实现这一目标需要正确处理好土地流转所导致的利益纠纷，换句话说，就是要正确处理好政府、投资者以及当地农民三者之间的利益冲突。
理解土地流转过程中的利益冲突，可以从乡村旅游开发模式入手。根据已有研究成果和国外学者对于乡村旅游研究的文献，可以将乡村旅游发展模式划分为3种类型，分别为政府推动型、市场驱动型和混合成长型。在发达国家，乡村旅游的发展更多地依赖当地政府的支持和推动，包括当地政府、投资者以及当地农民三者的相互合作，政府出政策，投资者出资金，农民出土地，按照股份参与项目开发和管理。中国与发达国家最根本的差别就是农民只拥有土地的经营权，政府拥有所有权，且中国面临庞大的农村人口，政府必须考虑农民失去土地后的生活问题和社会稳定，这使得土地流转和乡村旅游开发策略成为了一个联动的循环。国内学者在研究乡村旅游发展时，更多是从开发和经营主体的角度入手。从乡村旅游开发主体来看，存在公司+农户、公司+社区+农户、政府+公司+农村旅游协会+旅行社、股份制、农户+农户、个体农庄6种模式。无论开发模式如何变化，最有效的开发策略应当是让当地居民更多地参与到乡村旅游产业的发展中来。农民既是资源系统的实际拥有者，其生产生活场景又是资源系统不可分割的一部分，农民的态度和行为将直接影响乡村旅游产业的资源系统和可持续发展。因此，强调政府、农民与投资者三者利益的协调统一，使农民深度参与真正落到实处，是乡村旅游产业中土地流转的关键（图1）。
新的土地流转政策为土地集中利用开发提供了制度基础，也为乡村旅游的规模化发展提供了更多可利用的土地资源，促进乡村旅游产业多样化发展。当然在土地流转过程中也产生了各种各样的问题，最突出的问题就是农民利益未得到有效保护，这一问题将反过来制约乡村旅游的可持续发展。要解决土地流转过程中的矛盾，不能片面地分析政府与农民之间的合作博弈，还应当综合考虑乡村旅游的开发模式，让农民能够更多地参与到乡村旅游产业发展过程中，分享经济发展的利益，提高农民的积极性，才能够调动更多的资源促进乡村旅游有序发展。
2土地流转效率与乡村旅游开发策略的联动博弈
在旅游资源开发过程中，土地集中程度的提高有利于乡村旅游产业的发展，能够创造更多的经济收益，增加当地税收，所以政府往往趋向于选择支持土地流转，政策上支持乡村旅游产业。但是，在这个过程中，农民作为土地的经营者，是否放弃对土地的经营权取决于其付出的成本和取得的收益，他们的效用函数与政府并不一致。本文通过博弈法分析政府和农民在土地流转中所付出的成本和取得的效用，来探讨乡村旅游产业发展过程中政府、当地农民和旅游投资者之间的战略选择过程。
2.1博弈分析的条件假定
土地流转的实质是农村土地经营权的出让。政府作为土地所有者和农民作为土地经营者是土地流转过程中的重要博弈双方。要实现土地的高效有序流转，关键在于正确处理双方的投资成本与收益分配问题。双方博弈的结果也是基于成本效益原则。假设政府和农民都是有限理性，他们的决策都是基于成本效应原则，即农民是否支持土地流转取决于在土地流转过程中所取得的收益和付出的成本之间的差额，政府作为博弈的另一方，同样遵循该原则。另外，博弈双方的理性都是有限的，当地农民与政府的有限理性程度是相同的，双方均能独立计算成本收益关系，不存在博弈一方强制另一方接受博弈条件的机会，也不会存在更聪明一方欺骗另一方接受博弈条件的机会。
2.2土地流转中当地政府与农民的博弈分析
在乡村旅游产业的发展过程中，农民作为土地资源的经营者和未来旅游开发活动的参与者，在土地流转过程中存在复杂的利益诉求，一是出让土地经营权所要求的补偿诉求;二是失去土地后的旅游产业参与权。而地方政府作为公共利益的代表，其政策考虑并不仅仅基于农民的利益，它与全社会不同主体都存在委托关系，其行为往往要兼顾多个利益主体[2]。与此同时，政府作为单独的利益主体，还存在自身的利益诉求，有提高地区财政收入、业绩指标和权力寻租的动机。这些目标可能与当地农民的既定利益产生冲突。因此，无论从农民还是从政府角度出发，土地流转都会引起双方的博弈。
中国土地所有权属于集体所有，农民只拥有使用权，当需要对土地变性使用时，不能够直接从农户进入市场交易，必须要由政府对土地进行征收后，通过挂牌出让或协议转让的形式才能够让旅游投资者使用。这说明政府在土地流转环节具有天然的信息优势和决策主动权，农民在土地征收流转过程中很难与政府进行同等地位的对话[3]。与此同时，中国实行分级限额的土地审批权限，土地征用和调配权利都集中在政府手中，政府的多目标权衡往往使得农民利益诉求并不能得到完整的满足。只要出让土地的收益大于其承担的成本，政府就有交易土地的意愿。而出让土地的收益并不完全由农民享有，如果土地征收行为和后续发展不能满足双方的需求，两者将难以达成协调统一[4]。在现实中，政府和原住民之间围绕土地的争端和纠缠充斥着各个乡村旅游地，政府的土地征收计划很容易受到农民的抵制而搁浅，而强制的以及不合理的土地整合和调度行为又会给乡村旅游的发展造成极其不利的影响。
由图2可知，在选择是否进行土地流转时，政府与农民都有两种选择。由于政府决策有信息优势，博弈分析以政府决策为起点。如果政府拒绝土地流转，那么政府可以获得因保护农用土地所带来的农业产值收益，以及因保护农用地所带来的政治安全和荣誉。但是也会损失发展地方经济的机会成本。两者相比较，地方政府拒绝土地流转所获得的收益为0。如果农民在政府拒绝土地流转时选择合作，那么说明发展乡村旅游产业对于农民来说更具吸引力，但是没有政府支持，农民无法单方面的出让土地使用权，因此，其收益为失去了获得更高收入机会的成本，其综合收益为-25。如果农民也选择拒绝土地流转开发，那么说明该开发项目并不具有吸引力，失去该发展机会的成本为0。若地方政府选择支持土地流转，说明乡村旅游产业整体上能够带动当地经济的发展，若农民拒绝流转土地，那么开发成本将直线上升，最终可能导致项目流产，政府因此要蒙受基础设施建设等前期投入成本，收益为-25。由于政府和当地农民均为理性人，他们会在博弈过程中不断使自身利益最大化，其帕累托最佳状态为政府和当地农民达成合作关系。只有两者相互合作、分工协作才能够有序地促进当地旅游产业的发展。
2.3不同开发策略下的土地流转效率分析
土地的流转与否取决于博弈双方所获得的收益与承担的成本，只要收益大于成本，双方都会选择对自己最有利的战略。由于当地政府、农民和旅游投资者处于整个旅游产业链条的不同阶段，他们的决策都会对其他利益相关者产生重大影响。离开旅游投资者，政府和农民难以筹集建设所需资金，由于缺乏旅游业的开发和管理经验，也会制约政府与农民发展旅游产业的积极性。对旅游开发企业而言，当地农民的不合作无疑会对开发效益造成严重的影响，农民如果无法从当地旅游产业中取得合适利益，其相关活动将影响旅游产业的发展。对于地方政府而言，其根本目的是发展地方经济，离开投资者或农民都无法单独完成乡村旅游资源的开发。基于上述分析，政府、农民和旅游投资者合作开发乡村旅游产业能够达到最大效用。一方面旅游投资者具有开发旅游资源的专业经验，使土地资源得到最大限度的开发和利用;另一方面，乡村旅游的发展能够带动地区经济的发展，使当地农民脱贫致富，从而达到帕累托改进。在现实情况中，农民和旅游投资者往往在经济利益分割上存在难以自行协商解决的矛盾，要想化解这一问题，需要政府做好居间调节工作。政府应当明确其职责定位，居间协调双方关系，不能以行政力量强制各方执行，通过政策扶持来带动当地乡村旅游产业的发展。
乡村旅游产业能够促进现代农业产业化发展，挖掘土地资源的综合利用价值，这需要政府、农民和投资者三方相互协作。如果采取不合适的旅游开发策略可能会产生反作用，降低土地利用效益，不利于乡村经济的发展。旅游投资者作为盈利主体，将资本优势和经营才能投入到乡村旅游发展中，其目标是追求自身利益最大化。政府拥有制定旅游发展政策和规章制度的政治权力，同时兼具公共利益的代表，其利益诉求具有较强的公益性，必须兼顾投资者和农民的利益。只有不断加强农民在乡村旅游开发过程中的利益保护，才能够调动农民参与的积极性，从而促进乡村土地流转，形成乡村旅游规模化（图3）。
3基于联动博弈关系特征的合作对策
土地流转政策为中国乡村旅游产业发展创造了新的契机。如果采取合适的开发策略，整合当地政府、农民和投资者三者之间的利益诉求，基于三方利益诉求的博弈就能够实现帕累托最优。本文基于土地流转与开发策略之间的联动博弈分析，对中国乡村旅游开发过程中的土地流转活动提出以下优化建议，以促进中国乡村旅游产业的健康发展。
3.1增强规范土地流转行为的力度，推进乡村旅游资源规模化、产业化发展
伴随着中国农村土地流转程度的不断深入，土地经营逐渐呈现专业化和规模化，这为依托土地规模化发展的乡村旅游提供了良好的基础，推动乡村旅游产业升级[5]。在这个过程中，政府应当积极引导和规范农村土地流转市场，加强旅游土地的流转管理，减少利益相关者之间的纠纷，依法保障各方在土地流转活动中的基本权益，为土地流转市场提供良好的市场环境。良好的外部环境能够进一步提高土地流转的规模，从而促进乡村旅游更加迅速的发展。
3.2切实保障农民的合理利益，建立有效的利益补偿机制
土地流转使得农民失去了土地经营权，是资源利益重新分配的过程。在土地流转过程中，应当注重对农民利益的保护，建立具有旅游资源禀赋的土地交易市场，合理评估农村土地价值，保障农民土地转让基本收益。在土地转让后，应当给予失去土地的农民以政策和经济上的支持，提供更多的就业和创业机会。旅游投资者应当在就业岗位上优先考虑当地农民，让农民更多地参与到乡村旅游开发过程中，更多地分享乡村旅游所带来的经济收益。
3.3加强对土地流转活动的监督管理，保障土地合理利用
土地流转过程中最大的利益冲突是土地收益的分配不均，导致各利益相关者难以达成有效合作。政府作为外部监管力量，应加强对土地活动的监督管理力度，理顺土地在开发过程中产生的利益分配格局，建立对当地农民的价格补偿机制，确保产业链条上各个参与者的基本权益。与此同时，由于农村土地牵涉范围较广，土地管理部门应严格审查监管土地建设房地产的合理性，保障土地的合理利用，不得因过度追求经济利益而触犯政策红线。
3.4建立信息流转平台，发挥政府主导作用
信息不对称是制约土地流转的重要因素。针对这一问题，政府可以根据地方实际情况采取积极措施，例如建立地方土地交易网络平台，及时当地土地的供给需求信息，使投资者和农民都能够及时获取土地流转的信息，加快土地流转进程。与此同时，土地流转过程中由于缺乏相应的法规作为制度保障，使得土地流转的规范性得不到保证[5]。政府应在适当的时候出台有针对性的土地流转制度，从农村土地流转的范围、程序、条件以及收益分配、法律责任等方面进行详细规定，以确保农民享有农村土地的流转增值收益。
4结语
农村土地利用与乡村旅游资源开发具有联动关系，相互协调，相互影响。通过对利益相关者的利益诉求分析，得出保障农民利益，提高农民在乡村旅游过程中的参与度，对土地流转有非常重要的作用。在未来土地流转过程中，加快土地市场流转的透明度，规范土地流转市场行为，保障农民在土地流转过程中的合理收益是乡村旅游过程中的重要措施。
参考文献：
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农村土地机动地政策篇6
关键词：衡阳市；农用土地流转；问题；对策
中图分类号：F321.1文献标识码：a文章编号：16749944（2016）02018804
1引言
如何贯彻落实党的十八届三中全会精神，正确引导和规范农村土地经营长期合理、有序流转，是当前中国农村经济健康发展的一个重要问题＼[1～3＼]。为了全面了解全市农村土地流转现状和存在的问题，为农村农用土地健康有序流转提供政策建议，笔者多次深入衡阳市有关县市实地走访，结合问卷调查和文献检索等方式，对全市农村土地流转情况进行了调研。
2衡阳市农村农用土地流转现状及成效
分析近年来，衡阳市委、市政府十分重视推动衡阳市农村土地流转问题，农村土地流转工作，出台了《关于加快推进农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营的意见》、《关于进一步促进农民专业合作社快速健康发展的意见》等文件，大力推进“一流转五服务”，促进了农用土地加速流转、农民增收和农业产业转型升级[4]。
2.1农用土地流转成效明显
（1）农用土地流转规模日益扩大。据衡阳市农办统计，截止2014年3月底，全市农村土地农用土地流转480.5万亩，比2013年同期增加60.8万亩；其中，耕地流转面积为236.84万亩，占全市耕地总面积的49.02%。
（2）土地流转形式日益多样化。截止2012年底，以转包、出租、转让、互换、入股等形式实现流转的土地面积分别为143.35万亩、169万亩、27.76万亩、11.83万亩、39.43万亩，其它方式（代耕、反租倒包）流转的土地面积23.35万亩，以转包、出租为主要形式，两者占总流转面积的73.27%。
（3）土地流转形式主要是以农户间的自发流转为主。根据调研数据显示，在衡阳市农村，69.7%的土地流转是主要是农户之间自行协商进行的。村集体组织的农用土地流转仅占小部分。其中，集体组织参与农户土地之间流转的比重较2011年提高了近6%。
（4）流转程序不断规范。衡阳市在土地流转过程中，制定了统一的农用土地流转合同规范样本，并对土地流转合同的签订、管理、备案等作出了具体的规定。衡阳市市委强调要不断完善农用土地流转过程，进一步推动农村农用土地承包经营权的规范化流转。截至2012年底，全市参与流转耕地的农户达71.07万户，占全市总农户的47.33%；共签订流转合同67.44万份，其中签订规范的书面流转合同33.45万份，占流转农户的47.07%。
（5）农民对土地流转政策的认知度、认同感明显提高。据问卷调查，衡阳市87.2%的农民对农村土地承包政策30年不改变的政策有所耳闻，76.1%的农民了解或者知晓《农村土地承包法》的若干规定，81.2%的农民知晓农用土地可以进行流转，42.2%的农民还知道在农用土地进行流转后还可以进行经营权的登记。其中，男性对农用土地流转认同感达为61.5%，女性为51.8%。
2.2农用土地流转有力地促进了现代农业的发展
（1）促进了农业规模化经营。随着土地流转机制不断完善，流转市场的日渐形成，一大批专业大户、农业企业、农民专业合作社、农业科技人员把农业作为一个新投资领域，积极发展规模种养殖业。截止2012年，通过土地流转，全市规模经营50～100亩经营主达3519个，规模经营100～500亩经营主达944个，规模经营500亩以上经营主达318个，规模经营涉及的土地流转面积超过200万亩，个别经营大户流转土地面积高达5000亩以上。
（2）缓解了农业投入不足的问题。据统计，截至2012年底，衡阳市工商资本参与土地流转面积达43.56万亩，其中以直接经营方式流转的面积为23.97万亩，占工商资本参与流转面积的53.01%，分片承包经营方式流转面积8.35万亩，占其工商资本参与流转面积的16.16%，流转资金投入达26.18万元，缓解了因农业分散经营造成的农业投入不足的问题。同时，土地流转也推动了金融支农的创新，如截至2014年6月末，常宁市工商银行累计发放新型农业经营贷款245.1万元，其中土地抵押贷款220万元；安邦公司为连片在300亩以上种田大户提供担保，农信社为给予种田大户50～100万元的授信额度，目前已发贷款17宗计1350万元。
（3）促进了产业结构调整。农村农用土地流转使得农村农产业结构得到优化和调整，流转土地主要用于油茶、果蔬、畜禽、粮食、烤烟等规模种植、养殖。农用土地流转对衡阳市名、特、优农业的形成和壮大起到促进作用。又如，土地流转促进了休闲农业、观光农业等农业新业态的发展，全市休闲农业、观光农业达1.24万亩。
（4）促进了农业技术推广。随着土地流转，农业经营规模扩大，有力地促进了良种及栽培技术、测土配方施肥、有害生物化专业防治、各种机械的推广，提高了土地的产出效率和劳动生产率，推动传统农业向现代农业转型。如近3年全市新增大中小型拖拉机2115台、联合收割机3586台、插秧机1278台，农业机械化提质提速明显加快。
（5）推进了农业生产标准化。土地流转基础上的规模化经营，为农业生产标准化生产创造了条件。全市共创建了73个标准化示范区（示范园）、623个标准化畜禽养殖基地、31个水产健康养殖基地，拥有“无公害农产品、绿色食品、有机食品、地理标志农产品”认证369个，总产217万t，为农产品安全工程打下了良好的基础。
（6）改善了生态环境。如常宁市的江山、西施等油茶生产企业通过土地流转，新建油茶林面积4.7万亩，一大批宜林荒山、火烧迹地得到垦复，重新披上绿装，改善了生态环境。
2.3农用土地流转有力地促进了农民增收
（1）直接增加了农民的财产性收入。随着土地流转规模的不断扩大，流转价格也得到逐步提高，土地流转由原来的多数无偿代种、代耕转变为有偿流转，流转价格一般在100～500元/亩之间，最高的达到750元/亩，直接增加了农民的财产性收入。
（2）促进了剩余劳动力向城市转移，增加了农民务工收入。由于农村农用土地流转有效的维护了农民的利益，为离乡创业的广大农民解除了后顾之忧，使得农村剩余劳动力摆摊了土地的束缚，一部分农民洗脚进城就业、创业，不但推动了城镇化，也增加了农民务工的收入[5]。数据显示，2013年全市常年外出务工劳动力达到140.94万人，外出务工劳动力占农村劳动力总数的35%，每年带来的经济收入近80亿元。
（3）增加了农民服务业收入等其他收入。土地流转推动了农民分工，促进了农业技术指导、仓储、机械耕作等农业生产和农产品深加工的发展，增加了农民服务业收入等其他收入。据调查显示，78.5%的农户认为其经营土地所取得的收入占其家庭总收入的比例很小，只有7.6%的农户认为土地收入是其家庭收入的主要来源。81.2%的农户认为其家庭的主要收入来源于外出务工、服务业、养殖业等非土地经营收入。
3衡阳市农村土地流转面临的主要问题
衡阳市农村农用土地经营权流转总体上来说是很健康的，对衡阳市农村经济社会的发展起到了积极的推动作用，但是在其发展过程中也面临着一些亟需解决的问题。
3.1影响土地流转的因素较多
（1）社会保障制度不完善，部分农民不愿意流转。衡阳市虽然已经开始了农村最低保障制度和新型农村医疗改革试点，部分地区还开展了农村社会养老保险试点，但是由于社会保障制度不够完善、保障覆盖面积小、保障水平低下、农民工进城务工等因素，部分农民依旧对自己名下土地存在着很强的恋土情节，部分农户依旧把土地视作自己生活的最后一道安全保障，宁可土地粗放经营甚至坐视土地荒弃，也不愿意让名下土地进行流转，在土地流转过程中，加大了土地之间流转的难度。
（2）流转信息不畅通，想流转也不好流转。该市目前许多县、乡还没有设立土地流转服务机构，土地流转的中介机构也很缺乏、土地流转信息不流畅，这些问题都使得土地流转的成本增加，致使有需要扩大土地经营规模的受让方找不到合适的土地出让方，而有意向流转土地的农民又找不到合适的受让方，影响了衡阳市土向更大范围或更高层次的流转。
（3）土地确权颁证滞后、流转价格难统一等因素，也影响到土地流转。土地确权颁证工作滞后，四至不清，流转面积难以确认。在流转实践中，还存在农户众多，流转价格不能达成一致，造成成片流转困难。农业基础设施薄弱。水利设施、机耕道路建设滞后，土地形状、分布不规则，规模经营需要更多的前期投入，影响土地流转。
3.2土地流转行为不规范
（1）流转合同签订不规范。在实际流转过程中，许多农户之间小规模的流转，往往采取口头协议的方式，即使有签订书面合同的，也因为内容不够规范，双方双方权利义务不明确，易引发纠纷。据统计，有50%以上的农户没有正式的土地流转书面合同。
（2）土地流转中存在“非粮化”、“非农化”现象。个别企业在与农民签订土地流转契约时，打着推进农业现代化、产业化、发展农村经济的幌子，实质上利用流转得来的土地进行房地产的开发，从中获取不正当的利益。
（3）土地流转政策的有关政策未能严格执行。如按照国家政策，国家粮食直补、综合补贴待政策性补助资金应该补给种粮者，但实际上一般由原土地承包经营户享受，违背了粮补政策的初衷。有的村集体签订虚假土地流转合同，实际上仍是一家一户分散经营，骗取种粮大户补助和奖励[6]。
3.3土地流转纠纷多、不稳定、期限短
（1）土地流转的不规范、不稳定，土地流转经营主体不敢进行长期投入。在农用土地流转的过程中，地方政府应该为农用土地的有序流转、合法流转、稳定流转提供制度保障和政策支持，但是有的地方政府往往对农用土地流转进行不正当干预，人为地扭曲农用土地流转的市场价格，损害农民利益，致使农民对政府行为不信任，影响农用土地流转的稳定。在签订土地流转合同过程中，农民由于处于信息弱势地位，对土地未来的升值空间缺少预见性，兼之法律意识淡薄，部分农民签约之后，发现自己名下土地开始升值，农民觉得自己受了欺骗，因而强行毁约，造成土地流转纠纷，极大地挫伤了土地经营大户的扩大再生产的积极性。如衡南县某种植大户流入100亩土地，投入8万元修好机耕道后，农民强行收回，自己耕种农业合作社员稳定性不强，其松散的管理模式对社员约束力不强，收益绝大多数用于分红，客观上使得农民合作社的资本和资产运营始终牌不稳定状态，难以保证必要的长期积累的投入用于扩大再生产。
（2）土地流转期限短，制约了农业企业的长期积累的投入，容易出现短期化行为。规模农业投资大，周期长，需要长期稳定的产权才能保证投入的积极性[7]。但是衡阳市农村农用土地流转以短期流转为主，制约了农业长期投入和做大做强。据调查，目前农用土地流转周期在5年以下的比重占全部土地流转的58.7%；6～10年的占26.3%，10年及以上的不到15%。
3.4土地流转服务机制不完善
（1）土地流转过程中指导和管理尚不到位。衡阳市在进行乡镇机构改革过程中，原来的乡镇农经管理机构被削弱，有的乡镇农经管理机构甚至只有几名兼职人员。根本不能对衡阳市县乡土地的管理起到指导和监督作用。直接后果就是衡阳市部分县乡土地流转转过程不规范，农用土地流转产生的纠纷无人受理。
（2）金融部门支持力度不大。目前农村基层农民可以申请贷款数额小、利率高、门槛高。而金融机构在贷款抵押上不允许农民用自身的土地承包经营权作为抵押物等等。这些约束，也造成了衡阳地区土地流转经营主体的资金供应困难，约束了农业项目的发展。据调查，90%以上的种植大户存在贷款难的问题，贷款难已经成为农业扩大再生产的一大“瓶颈”。
（3）农业巨灾保险服务缺位。农业产业不同于其他产业。农业具有资金回笼慢、产业风险高、受市场经济及自然风险影响大等特点，如果出现旱灾、水灾或者其他灾害，农业将大面积减产甚至绝收。但是农户受到的损失却难以得到补偿。这是限制中国农业发展的一个大问题。
（4）财政扶持力度不大。农业投入特别是水利设施、机耕道、道农业技术等投资大、周期长、收益外溢等特点，具有准公共产品的特点，需要财政给予适当的财政补贴或财政贴息，才能解决投入不足的问题。但是，衡阳市缺乏对农村农用土地经营主体的农业基础设施投入扶持政策。
4完善衡阳市农村农用土地流转的建议
衡阳市农村农用土地经营权流转是衡阳市经济发展、劳动力解放的结果。随着第二、第三产业链的发展，衡阳市县乡的农民越来越多的农民将转移到非农产业，农村农用土地经营权的有序流转，对当地经济的发展将有重要作用。因此，农村土地承包经营权流转一定要坚持条件，不能刮风，不能下指标，不能强制推行。
4.1高度重视农村农用土地流转
各级党委和政府及其部门，要高度重视农村农用土地经营权流转工作，按照经济规律努力解决农村农用土地流转过程中的新问题、新情况。但是，在推动土地流转过程中，农用土地的流转不能脱离现实情况，盲目地追求农村土地承包经营权流转的速度和规模，近年来一些地方政府采取人为下指标、定任务、求速度，违被农民愿，强行推动土地之间的流转。
4.2依法规范农村土地流转行为
（1）土地承包经营权流转要坚持三个原则，防止出现土地流转纠纷，稳定流转经营权。即要坚持“有法、有偿、自愿”的原则，必须遵守国家相关法律法规，做到农用土地流转主体资格、流转方式和程序合法，保障农户的合法权益，尊重土地承包权人土地流转的决定权；坚持“三不准”原则，不准改变原流转的农用土地的用途，不得改变农用土地集体所有制的性质，不得在流转过程中损害到农民的合法权益；坚持“登记”原则，维护流转土地的经营业体能合法、有效、稳定。
（2）规范流转流程和合同管理。首先，县乡相关机构在征求农户土地流转意向和社会各界对农用土地流转需求时，应当采取公开、透明的方式，将相关土地信息张榜公布。其次，在土地流转过程中，应当根据自主协商的原则，由农民自主跟受让人去洽谈其名下土地流转的方式、期限及金额，不得强加干预。再次，根据土地流转双方的协商结果，组织农户与受让方签订农村农用土地流转的书面合同，并将有关合同送往相关管理机关备案[8]。最后，根据农用土地流转双方所签订的相关合同，做好流转登记、变更注册等事宜。
（3）规范企业租地、用地行为。要规范企业租地、用地行为，企业租用的农用土地应当是用于农业生产或者农用科技推广，防止农用土地的非农化”或“非粮化”。
4.3完善农村农用土地承包经营权的流转机制
（1）按照“明确所有权、稳定承包权、放活经营权、保障收益权”的总体思路，加快农村集体土地确权颁证步伐，做实农村土地产权界定等基础工作，完善农村农用土地承包经营权的流转政策，明确农村农用土地产权、流转管理办法、农用再转让及抵押贷款等，推进农村农用土地承包经营权健康、载满、有序的发展[9]。
（2）加强对农村农用土地承包经营权的流转市场的宏观调控、综合运用现有的土地等级评定结果，对不同地段、不同区域的农村土地价格进行划分，颁布一个市场指导价格，让农民在这个最低指导价格的基础上进行土地流转。对于规模化的土地流转，可以将招标竞价、融资租赁等方式引进进去，让市场机制来决定土地流转的价格。
（3）完善基层管理。笔者建议在衡阳市土地流转活跃的县乡设立基层土地服务中心或者土地管理所，用来监督管理该地区的土地流转行为。在管理区域内，对需要流转的土地进行登记，在土地市场中，免费供求双方需要的土地信息，对土地出让方提供价格评估、政策咨询、合同纠纷调解、土地流转档案管理等等。
4.4政府加大对土地流转的政策扶持力度
（1）健全社会保障体系。衡阳市政府可以建立多层次、广范围的农村社会保障机制。包括社会救济、农村社会保险、农村医疗保险、优抚安置、社会互助以及农村合作医疗制度等等。只有当农民真正放下担子，没有后顾之忧时，衡阳市农村土地承包经营权才可以真正取得成效。使农民增加收入，农村经济得到发展，农业生产不断增强。
（2）加大财政扶持力度。设立新型农业经营主体发展专项资金，通过贴息、补助、奖励等形式，支持流转经营主体兴建水利等农业基础设施，扩大生产规模，购买大型农机具，推进技术改造升级。严格落实粮食直补、综合补贴等财政补助政策。
（3）完善农村金融服务体系，为农村农用土地流转提供一个适宜的外部环境。资金链是农业发展的基础，衡阳市政府可以出台对应政策加以扶持。如鼓励农村信用社、农业发展银行、农业银行等金融机构加大对衡阳市农业经营主体的贷款支持、放款贷款政策、缩减贷款融资手续等等。总之，这一系列政策要能够对一些经济实力强，经济效益好的农业经营主体起到融资帮助。
参考文献：
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[7]李朝昌，罗炫兆.统筹兼顾、多措并举、积极推进农村土地经营权流转又好又快发展――关于广西田东县农村土地承包经营权流转[J].广西农学报，2010（1）：61～65.
农村土地机动地政策篇7
一、指导思想和基本原则
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以法律法规和政策为依据，以维护土地承包当事人的合法权益为核心，以二轮承包为基础，以妥善调处土地纠纷为重点，从稳定承包关系入手，从有利于调动农民生产积极性出发，认真做好农村土地承包经营权证换发工作，巩固农村税费改革成果，促进农业和农村社会经济发展，维护农村稳定。
（二）工作原则
1、坚持依据法规政策办事原则。要认真执行《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《合同法》等法律和中央、省、市关于稳定和完善农村土地承包关系的一系列法规政策，做到依法行政，按政策办事。对暂时没有法律法规和政策规定的，各地要从实际出发，根据法律、法规和农村土地承包政策的基本精神，妥善化解矛盾。依法依规办事是第一位的，对具体问题的处理都必须在法律法规和政策的范围内进行。
2、坚持稳定承包关系不变原则。本次换发《农村土地承包经营权证》，是进一步维护农民的土地承包经营权，不是重新调整农民的承包地。因此，要在巩固二轮农村土地承包工作的基础上，将《农村土地承包经营权证》全面落实到户，不能推倒重来搞重新发包，不搞重新丈量土地，以免引起新的矛盾。除《中华人民共和国农村土地承包法》第27、28条规定的情形外，不能借机再搞所谓的“大稳定、小调整”，坚持维护二轮农村土地承包稳定不变。
3、坚持公开、公平、公正，民主协商原则。在换发农村土地承包经营权证的过程中必须充分尊重承包当事人的意愿，充分保障农民群众的知情权、决策权、参与权与监督权。要充分利用墙报、喇叭、横幅、标语以及报纸、电视等各种新闻媒体，对本次换发证的目的、意义、要求等广而告之，让广大农民群众充分知晓。对外出务工的农户，要逐户写信告之，使全体农户家家知晓，人人明白。
4、坚持“先确权、后发证”的原则。换发《农村土地承包经营权证》必须先搞清楚各农户承包地块的权属。各乡镇、村必须根据1998年建立的二轮农村土地承包档案中的农户汇总表逐一核对，并对核对后的每个农户承包地块面积进行张榜公布，全部村民无异议后进行逐户登记。《农村土地承包合同书》是证明承包权属的法律文书，在给各农户换发《农村土地承包经营权证》时，务必要坚持请农户先出示二轮农村土地承包合同书，并以此承包合同书为依据填写新的《农村土地承包经营权证》的相关内容。没有或不能出示二轮土地承包合同书的，务必要坚持请农户与发包方根据二轮土地承包时的事实，重新补签土地承包合同书，在此基础上再重新换发《农村土地承包经营权证》。对个别二轮土地承包事实不清、档案不健全、汇总表遗失的，应当结合农村税费改革和粮食直补核定的面积加以确定。总之，要先搞清农户承包地块权属后发证，以保障换发《农村土地承包经营权证》工作依法有序地进行。
二、目的意义和任务要求
（一）目的意义
当前形势下在全县范围内全面换发《农村土地承包经营权证》，是全面贯彻《中华人民共和国农村土地承包法》，将农民的土地承包经营权真正落实到位，并从法律上确立农民土地承包经营权是农民依法享有的财产权利。农民持有政府颁发的《农村土地承包经营权证》，就可以有效依法抵制各种侵害农民土地承包权益的非法行为。既有利于司法部门依法保护农民的土地承包权益，又有利于司法部门依法追究各种非法侵害农民土地权益行为的法律责任。这对于有效化解当前各种农村土地承包纠纷和矛盾，进一步稳定我县农村土地承包关系，调动农民的生产积极性，巩固以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，构建和谐发展的新农村，必将产生重大的积极作用。
（二）基本任务
本次《农村土地承包经营权证》换发工作的基本任务是：确保二轮农村土地承包合同签订、《农村土地承包经营权证》发放“两个100％落实到户”。在新的《农村土地承包经营权证》中要详细记载承包土地面积、承包土地地块类型、四至界限、是否属基本农田、发证机关、合同编号等内容，做到内容登记全面、准确，以维护《农村土地承包经营权证》的严肃性。新的《农村土地承包经营权证》发放到户后，应将农户持有的原省农业厅监制的《农村土地承包经营权证》收回注销。
各地要以换发新证为契机，进一步做好第二轮土地承包管理工作，妥善处理农村土地承包过程中的问题和土地承包纠纷，切实加强土地承包合同、承包经营权证和土地承包档案管理，规范承包土地流转、治理、征用行为，有效保障农民的土地承包权益，进一步稳定农村土地承包关系，逐步建立健全各种形式的被征地农民的社会保障制度。
三、工作步骤和时间要求
（一）工作步骤
按照“宣传政策、统一思想，调查摸底、分类登记，张榜公布、调处矛盾，制定方案、确权到户，签订合同、换发权证，规范提高、完善管理”的工作程序，从现在开始，各地要统一领导，集中力量，精心组织，周密安排，按以下步骤开展工作。
一是广泛宣传发动。各地要以《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权证管理办法》等法律政策为重点，广泛开展农村土地承包法律法规政策宣传。通过宣传，使广大基层干部懂得发放《农村土地承包经营权证》是落实中央赋予农民土地承包经营权，从法律上确立农民土地财产权利的重要意义。同时使农民懂得“一证在手”能够从法律上维护自己土地财产权利的重要作用。
二是全面调查摸底。要组织乡镇干部进村入户，会同村组干部进户调查摸底，把农户承包土地的基本情况（人口、面积）如实调查统计，并将调查统计情况进行公布（公布期至少5天），公布无异议后，以自然村为单位汇总造册，作为换发《农村土地承包经营权证》的依据。调查要求不漏一个人，不留一丘田。同时要认真分析存在的问题及可能引发的矛盾、焦点，在此基础上制定换发证工作方案，以确保换发证工作稳步进行，坚决防止出乱子。
三是换发证。在完成前面二项工作的基础上，根据制定的工作方案，积极、稳妥地全面铺开换发证工作，确保土地承包合同签订和土地承包经营权证发放有效衔接，并实现“两个100％落实到户”。
四是开展“回头看”。全面换发证工作基本结束后，要开展“回头看”活动，查找工作有无差错、遗漏，发现问题及时纠正，出现矛盾及时化解，使换发证工作做到群众满意、领导放心，以促进农村社会的稳定。
（二）时间要求
1、从现在到3月中旬，筹建工作班子和开展宣传发动阶段；
2、从3月下旬到4月下旬，调查摸底、张榜公布和征询农民意见阶段；
3、从5月上旬到9月下旬,签订农村土地承包合同，换发新的《农村土地承包经营权证》；
4、从10月上旬到10月底,开展“回头看”和检查验收评比阶段。
本次换发证工作，要遵从时间服从质量的原则，稳步有序推进，原则要求在今年10月底前全面完成。个别情况特别复杂、工作难度特别大的，也要在2008年底前完成各项扫尾工作。
四、工作中应该注意的问题
土地承包经营权、使用权和收益权是法律赋予农民的基本土地权利，任何组织和个人不得侵犯。《农村土地承包经营权证》是从法律上对农民享有这些权利的确认，是重要的法律凭据。各级政府要严格按照法律、法规和政策规定，认真细致地做好各项工作，妥善处理各类矛盾，保护好、实现好、发展好农民群众的根本利益，确保农村土地承包经营权证及时落实到每个农户手中。
（一）关于确权确地的基本依据问题。确权确地应以村为单位进行，也可以村民小组为单位进行。二轮土地承包工作比较规范的，以二轮土地承包合同和当年发放的由省农业厅监制的《农村土地承包经营权证》作为本次换发新证的依据。二轮土地承包工作没有完成或不规范、导致没有签订二轮土地承包合同、没有发放《农村土地承包经营权证》的，以二轮承包土地面积的事实为依据，通过重新签订承包合同进行确权。二轮土地承包后土地调整变动频繁，原承包关系变化大、难以搞清情况的，可以结合税费改革和粮食直补核定到户的面积等作为参考。
（二）关于举家外迁、外出务工经商和抛荒弃田户的确权确地问题。对举家已迁到城镇（设区的市除外）落户的，本人有要求，应保留其承包地，并依法做好《农村土地承包经营权证》的发放。户口没有外迁但长期在外的，应按原承包关系确权确地。如果本人提出不要承包地，应尊重本人的意愿，根据本人书面申请，解除其土地承包关系，并帮助做好户口外迁工作。户口没有外迁但去向不明的，应暂时保留其承包地，由村组作机动地管理。对前些年因负担过重、种田效益低等原因自行弃田抛荒，现在又回来要田种的农户，应按原承包面积确权确地。对“历年税费尾欠户”，也要确权确地，严格把追缴税费与确权确地区分开来。
（三）关于自行委托代耕、自找对象转包农户的确权确地问题。对前些年自行委托代耕、自找对象转包，当时既无协议又未签订土地流转合同，现在又想要回原承包地的农户，乡镇、村要做好工作，恢复原承包户的土地承包经营权，《农村土地承包经营权证》要发到原承包户手中，同时可引导其继续流转，签订规范的流转合同。
（四）关于“特殊群体”的承包地问题。在换发农村土地承包经营权证工作中，应切实保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的农村土地承包经营权。对农村婚嫁妇女和入赘男子的原承包地，要按国家的法律法规和有关政策规定保持不变。对在校或待业的大中专学生、现役军人、民办教师、“两劳”人员，没有由乡、村负责供养的“五保户”和无承包经营能力户，在这次换发农村土地承包经营权证时，应作为可承包土地的人口对待，不准借机在证上“核减”。
（五）关于人均承包地严重失衡和土地级差问题。土地承包以来，农村因婚嫁、生死、迁入迁出、自然灾害等原因，人口变化很大，造成农户间人均耕地差异悬殊，应在“增人不增地，减人不减地”的原则下，从实际出发，对个别人多地少、矛盾十分突出的特殊户，经村民会议协商，用村组的机动地、开荒地或收回的土地适当调剂平衡。土地等级维持税费改革时核定到户的田块等级不变，不得重新打乱再作调整。
（六）关于种养大户、“外来户”的确权确地问题。对本集体经济组织成员中的种养大户，其本身承包的土地应确权确地，颁发权证。种养大户、“外来户”的种养面积涉及到其他承包户的，除符合法律规定的书面转让合同外，其他流转形式的地块，《农村土地承包经营权证》应发放到原承包户手中。但符合“依法、自愿、有偿”的土地流转原则的，其流转关系应维持不变。有争议的，应先解决争议，后发放《农村土地承包经营权证》。
（七）关于国家安排的移民确权确地问题。应尽可能利用土地资源丰富、有新增加地或一定机动地的地方安排移民。移民已迁入接收地的要妥善解决完善土地二轮土地承包后的移民安置问题。
（八）关于已挖塘养鱼或种果树苗木的耕地的确权确地问题。凡过去是耕地，现在已挖塘养鱼或种果树苗木的，如仍由原承包农户经营的，还按原承包面积发放《农村土地承包经营权证》。如已经流转给他人经营的，按省政府有关文件规定处理，既要确认原承包农户的承包权，又要注意保护已经形成的较好的生产力，避免发生矛盾。
（九）关于被征、占地农户确权确地和经济补偿问题。由于国家建设征地，导致部分农户实际承包地与二轮承包合同不符的，如补偿金按政策规定全额补给了被征地农户的，可据实在新证上调减；对公益事业占地，应在受益范围内为被占地农户调补土地，或向受益者筹集资金，比照国家征地补偿标准对被占地农户给予补偿；对企业占地，应依法依规对被占地农户给予补偿。给予了补偿后的被占地在新证上可据实核减。对农户自建住房经批准占用的承包地在新证上应据实核减。
五、切实加强领导
换发农村土地承包经营权证工作时间紧，任务重，矛盾多，难度大，必须切实加强领导，精心组织，周密部署，扎实推进。
（一）实行党政主要领导负责制。为加强全县农村土地承包经营权证换发工作的领导,县里成立了由县长为组长,分管农业工作的县领导为副组长，农业局、财政局等相关部门负责人为成员的领导小组。各乡镇人民政府要把换发新的《农村土地承包经营权证》列为当前农村工作的重要内容，采取有效措施切实抓好落实。乡镇、村主要领导要亲自挂点，搞好调查研究，掌握第一手材料，对带有普遍性、倾向性、容易发生和恶性案件的土地承包纠纷要亲自协调，要主持制定突发性土地承包纠纷处理预案，主动协调相关部门形成调处纠纷合力。要加强对重点地区、重大案件隐患的排查和处理，严格实行领导负责制。对因作风不实，违犯法律，违背政策，措施不当，互相推诿，导致农民上访和发生恶性案件的，要追究相关领导和相关人员的责任。
县农业局要加强对这项工作的组织指导和协调，对各地换发证工作进度定期调度，及时了解掌握各地工作动态，并组织督查组开展督查。各乡镇要统筹解决乡镇、村从事换发证工作的有关经费。
县里将择期召开换发证工作动员大会，举办培训班，对各乡镇、村从事换发证工作人员进行集中培训。
（二）选派得力干部到基层帮助工作。为了加强对这项工作的指导，要向开展工作的村派出懂农村工作、熟悉农村政策的干部驻村帮助工作。驻村干部必须经过培训，学习法律、政策，明确工作原则和工作方法，把握政策，当好参谋，化解矛盾，保持稳定。
农村土地机动地政策篇8
【关键词】土地流转；问题；对策。
【作者简介】黄俊玉，河北省唐山市财政局高级会计师。
当前，我国农业正进入一个由传统农业向现代农业转变的全新发展阶段。现代农业要求实现土地集约化和规模化经营，而现阶段农村分散、粗放的土地经营方式，难以推广先进的科学技术和发挥大型农业机械的作用，这就要求农村土地进行适度流转和集中经营。加快农村土地流转，对促进优势生产要素向农村加速流动，实现农业适度规模经营，发展现代农业，促进农村劳动力有序转移，加快农民致富步伐，推进城乡统筹发展，具有十分重要的意义。目前已有很多地区开展了农村土地流转的试点工作。2012年，唐山市农村土地流转工作在河北省位居前列，全年农村土地流转面积129.17万亩，土地流转率达到17.1%，通过土地流转实现规模经营面积90.1万亩，土地规模流转率达到69.8%。农村土地的有效流转，促进了现代农业发展，适应了统筹城乡发展的客观要求。
一、农村土地流转现状分析
农业是制约我国经济发展的瓶颈，而农村土地制度是影响我国农村经济发展的关键因素。在党的十一届三中全会以后，规定在不改变土地集体所有的前提下，实行土地家庭承包经营。多年的实践证明，这种土地承包经营符合我国农村生产力发展的需要，符合广大农民的心愿，使我国的农业摆脱了长期停滞、农产品长期严重短缺的困难局面。
随着我国工业化和城市化进程的加快，农村土地资源被大量用于非农产业建设，已经严重影响到我国农业经济的可持续发展。由于传统土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了农村剩余劳动力的永久转移以及农业和农村产业结构调整。
农村改革的成功取决于土地问题的妥善解决，而农村土地承包经营权依法、有偿、自愿的流转必将给中国农民带来巨大的变化。2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》正是在上述这种历史背景条件下出台的。该法规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。《农村土地承包法》从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护，该法对于维护农民的正当权益，进一步调动农民的积极性，促进农业和农村经济的发展，维护农村社会的稳定，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
唐山作为农业发展基础较好的地级市，随着近年来二三产业的迅速发展，更多的农村劳动力转移到二三产业，农村土地经营人口迅速减少，土地流转成为农业农村发展的必然结果。2009年，唐山市率先完成了农村土地流转体系建设，十七个县（市）区相继挂牌成立土地流转中心，并建成市、县、乡级流转机构211个，村级设立土地流转信息员5317人，形成了市、县、乡、村四级农村土地流转体系。该体系主要通过转包、出租、互换、转让、入股等流转形式，以“土地银行”、股份合作、企业租赁、能人承包等具体模式，规范流转秩序，搭建流转平台，培育流转龙头，土地流转进展迅速。土地流转催生了一大批规模经营大户，其中，流转面积千亩以上的达72个，面积达19.9万亩。2012年，唐山市粮食总产量达到311.4万吨，连续七年创历史新高。与此同时，全市整体经济发展水平逐步提高，农村社会保障机制初步建立，农民后顾之忧相对减少，对土地的依赖度相对降低。唐山市委八届六次全会对农村土地流转工作又做出部署，率先在全省建立了农村土地流转体系，制定了《唐山市农村土地承包经营权流转管理办法》，印发了《关于加快推进农村土地承包经营权流转促进适度规模经营的实施意见》，为全市农村土地承包经营权有序流转，发展农村土地规模化、集约化经营提供了政治保障和政策依据，为加快土地流转创造了条件。
二、农村土地流转中存在的
主要问题
近年来，唐山市农村土地流转得到了一定程度的发展，但也存在着诸多制约因素，限制了土地流转的数量、规模与方式。
1.参与土地流转各方积极性不高。由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系尚不健全及就业困难等原因，大多数农民把土地作为赖以生存的生产资料，即使从事其他行业可以获取一定收入的农民，相当一部分不愿放弃土地，把它当成“退路田”。个别基层干部对土地流转工作重要性的认识不足，存在缺经费、没好处、怕麻烦等畏难情绪，缺乏引导土地流转的工作热情和工作方法。由于农业生产周期长、自然和市场风险大、比较效益低，农业规模经营主体对通过土地流转进行农业生产经营存在顾虑。
2.土地经营权证没有完全落实到位。农村土地确权发证是进行土地流转的前提，由于多种原因，个别地方农村土地承包经营权证没有完全落实到位，一些农户因没有经营权证而难以实现土地流转。
3.是土地流转体系建设不够完善。有的县级土地流转管理机构已经开展工作，但没有人员编制，工作经费不足。大部分乡镇依托农经站开展土地流转工作，人员不固定，经费无保障，工作难度大。村级土地流转信息员由村会计兼任，工作报酬无着落，工作热情不高。
4.农民兼业化经营的制约。由于唐山市工业水平较高，农村劳动力一般都在本地打工或从事二三产业。这样，农民就可以利用工余时间从事种植业，种地只求保口粮，不求高收益。据统计，全市农民收入中的70%来源于非农产业，再加上国家取消农业税、向农民发放种粮直接补贴和综合补贴，调动了农民经营土地的积极性，在一定程度上影响了农户转出土地。
5.土地流转行为不规范。在土地流转中，一些农户不经发包方同意私自流转，土地流转口头协议多，规范流转合同少，且流转后不进行备案登记，转让和互换未及时与发包方变更原土地承包合同，这些问题容易引发矛盾，致使农民权益无法得到有效保障。
6.奖励扶持政策力度不够。针对农业生产效益比较低、风险较大的情况，近年来唐山市出台了一些鼓励土地流转的扶持政策，但是激励手段不强，农民、经营主体等参与土地流转的积极性不高。土地流转是一个系统工程，需要各级各有关部门统筹安排，集中力量从政策、资金、用地、项目、社会保障等方面对土地规模流转给予扶持。
7.土地流转风险保障机制缺失。一方面农民担心受让方经济实力，项目是否有长效性，对兑现租金和土地恢复有顾虑；另一方面受让方也担心农民法制意识淡薄，单方毁约。加之农业投资存在自然和市场的“双重风险”，影响了土地流转。
三、加快农村土地流转的对策建议
针对上述问题，结合唐山市土地流转现状，围绕加快农村土地流转，推进现代农业发展，提出如下对策建议。
1.夯实基础，推动土地流转。一是加大土地流转的宣传引导。采取灵活多样的形式，大力宣传《农村土地承包法》《唐山市农村土地经营权流转管理办法》等政策法规以及土地流转过程中的致富典型，营造良好氛围，引导广大农民和基层干部知法、懂法、用法，积极参与土地经营权流转。二是全面落实土地承包经营权。认真整理和永久管理好土地承包档案资料，确保土地承包合同、权证、地块、面积四到户。妥善解决遗留问题，抓紧完成二轮土地承包扫尾工作，没有与农户签订承包合同的要抓紧签订，没有发放土地承包经营权证书的要抓紧发放。三是强化土地流转体系建设。根据国务院《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发[2006]30号）文件精神，土地流转工作作为农村土地承包管理的一部分属于行政管理职能，土地流转管理和服务职能从国家和省的要求都是一体的。市土地流转中心等农村土地流转机构编委批文只有服务职能，不利于推进土地流转工作，工作人员因没有项目难以评职称。因此，为加强土地流转管理和服务，应进一步明确具有土地流转管理工作职能，并按照国家、省有关文件精神，将土地流转事业单位转为行政机构或参照公务员管理，并更名为土地流转办公室。乡（镇）建立独立的土地流转机构，确保人员、经费、设施。落实村级土地流转信息员待遇，调动工作积极性。
2.加强管理，规范土地流转。一是制定土地流转规划。加强对耕地、可流转土地、重点项目用地等情况的调查摸底，建立村级土地台账。制定县级土地流转规划，并与发展当地优势特色产业、新农村建设相结合，重点考虑当地农业生产区域特色和农业经营主体实力等因素，着力打造一批示范性好、产业优势明显的农业基地。二是完善土地流转工作规程。制定全市统一的土地流转合同等流转文本，健全完善农村土地经营权流转的申报、审核登记、流转价格评估、流转合同签订手续等各项工作程序，实行制度化和规范化管理。三是建立健全土地流转管理工作制度。规范土地流转登记备案制度，县、乡要对土地流转合同及有关资料进行归档并妥善保管，建立土地流转情况登记册，及时记载和反映土地流转情况。四是建立土地流转监督制度。组织相关部门对实行流转交易的土地进行定期或不定期的检查和监督，防止用地者破坏耕地资源，杜绝改变土地使用性质现象的发生。
3.加大扶持，促进土地流转。一是加大财政扶持力度。市、县财政要将土地流转机构运行经费，纳入财政预算管理。设立专项奖励基金，用于调动规模经营主体、农户的积极性，奖励贡献突出的单位和个人，鼓励和支持土地流转。二是整合惠农资金。土地开发整理、农产品基地建设和农业综合开发等应与农村土地流转和规模经营紧密结合，增加对农业基础设施的投入，不断改善和优化基础设施条件。政府的粮食补贴、良种补贴、农资补贴、农机补贴等要与土地流转、规模经营有效衔接。三是强化金融信贷支持。金融机构加强对规模经营主体的支持和服务，对符合信贷政策的龙头企业、种植大户、农民专业合作社、农业企业和基地建设给予信贷支持。四是实行用地倾斜政策。出台政策，明确各类规模经营主体发展特色高效农业，需要建设与之相关的圈舍、简易仓库以及晒场等相关用地，在符合土地利用总体规划的前提下按农业用地对待。五是制定扶持二、三产业的优惠政策。积极培育劳动密集型民营企业，大力发展二、三产业，千方百计创造就业机会，将因土地流转所产生的富余农村劳动力“就地就近消化”。市、县设立创业基金，为涉入现代产业领域的创业者提供一定的资金支持，简化工商登记手续和条件，简化审批手续，在项目审批、土地征用、城建规划、企业设立等方面，形成浓厚的创业创新氛围。
4.完善机制，保障土地流转。一是进一步健全农村社会保障机制。加强以养老保险为主的农村社会保障体系建设，把长期以来农民主要依靠土地作为保障转向依靠基金式的社会保险和保障上来，使农民放心走出来，解决农民的后顾之忧，进而为土地经营权流转创造良好的条件。二是建立健全农民职业技能培训工作机制。对参与土地经营权流转的农村富余劳动力进行免费培训，提高其职业技能，鼓励用地农业企业优先录用当地农民，让他们找到合适的工作，从而促进土地经营权流转。三是健全土地流转纠纷调处机制。建立健全民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地流转纠纷调处机制，加强土地仲裁机构建设，完善各项规章制度，严格执行仲裁程序，有效化解土地流转纠纷，切实保护农民利益。
5.创新机制，带动土地流转。一是建立农村土地经营权流转价格测评工作机制。充分考虑土地基础设施、土地肥力培育及土地区位等因素，科学合理确定土地经营权流转价格。出台相应政策，对土地经营权流转的转包费、租金、转让费等予以规范，考虑到物价等因素影响，保护农民切身利益，最好以实物形式折算。二是建立防范土地经营权流转风险的工作机制。建立土地经营权流转风险基金，县（区）财政每年根据土地经营权流转情况，从财政支农资金中提取一定比例资金，对因自然灾害等给流转双方造成的损失给予补偿。建立土地流转风险保证金制度。在土地流转合同签订时，由业主每年缴纳一定的风险保证金，降低业主经营不善而带给农户的风险。在业主缴纳的土地使用权流转租金中，提取一定的使用保证金，防止业主经营期内农民单方面毁约的风险。其风险保证金和使用保证金均由当地土地流转管理机构进行管理，合同期满后，按双方所交纳的金额返还。建立对业主资质的审查制度，签订合同前对业主的信用度，经济承担能力进行审查评估。三是建立土地预流转机制。为提高土地流转与项目对接的效率，破解推进农业规模化进程中土地瓶颈制约的难题，按照本地农业产业发展规划，在有条件的地方建立土地预流转机制试点。乡（镇）、村事先引导有意向流出土地的农户签订农村土地预流转协议，并向农户一次性预付一定数额的定金。在项目落户前，土地仍由农户经营，一旦有项目进入，再与每个农户签订正式的土地流转合同，流转租金全部归农户所有，建立土地预流转基金。市、县两级按比例出资，纳入财政预算管理。
参考文献：
农村土地机动地政策篇9
1.1乡村振兴战略
以农民为主体，对农业和农村的发展提供优先权和相关保障，实现人与自然间的和谐发展，因地制宜地解决现阶段社会的主要矛盾，实现城乡融合发展，实现乡村的全面振兴，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的必要条件，具有重大历史和现实意义。
1.2公共政策
管理公共事务的相关公共部门为了解决某些社会公共难题，指导有关机构或个人的行动，在部门公职人员和公民的广泛参与下所制定的行为规范准则，是国家为了管控社会活动、维持社会秩序，实施的行为策略。
1.3市场失灵理论
市场在资源配置中具有较强的作用，但市场存在失灵的情况，尽管具有基础性调节作用，但是无法最大化实现资源配置效率。而政府适时地参与市场运行，能够在一定程度上弥补市场失灵带来的问题。政府不仅要解决市场失灵中的资源配置问题，也要维护市场经济的稳定和社会的公平正义。
1.4政府规制理论
政府规制指的是政府通过制定一系列的规章制度和行为条例等，使用具有广泛约束性的公共权力对组织和个人等主体进行限制和调控。根据规制性质可以分为经济性规制和社会性规制。经济性规制主要是行业限制，社会性规制主要是通过设立社会生活相应标准、收取社会各行业各种费用等途径，制定针对经济活动的各项外部性政策。
2乡村振兴方面公共政策存在的问题
2.1土地政策
在乡村振兴策略的实施过程中，制定政策的相关部门在设计土地资源优化方案时，在实施方案细节上没有考虑到实施地农村具体的适用性，导致制定出来的部分土地资源优化方案缺乏匹配实用价值。另外，农村部分地区土地状况差异较大，个别地区土地质量较差，土地在使用前需要进行或多或少的整治，致使农民使用土地前需要投入一定的整治成本，而政府在这方面缺乏相应的土地成本补贴政策。
2.2农村财政政策
部分农村地区财政补贴政策普惠力度不够。我国是农业大国，农作物的种类繁多，但农作物补贴多集中于少部分作物种类，且各农耕地区或多或少存在补贴实施覆盖面不全的情况，补贴所带来的种植激励作用没有得到充分发挥。另外，由于各个地区的情况不同，有些地区没有考虑农村实际需要，缺乏有针对性的支农财政机构，因此农业的各个生产环节得不到高效有力的财政支持，阻碍了乡村经济的持续发展。
2.3产业政策
在贫困地区建立支柱产业能够拉动就业并带来长期收益，但产业鲜明的地区多数经济水平并不低，不在扶贫范围之内，而贫困县往往缺乏特色产业，当地相关政府部门缺乏落实针对贫困地区的产业帮扶政策的有效机制，致使贫困地区想脱贫却难以寻找经济增长点，部分地区的扶贫人员还在摸着石头过河。
3完善乡村振兴方面公共政策的建议
3.1完善土地政策
对各地区的农业资源进行合理的评估，对农村土地的使用进行合理化配置，在时间上和空间上对各地的土地资源进行合理的利用，实现土地使用效率的最大化。以土地可持续发展利用为原则，优化土地资源配置，实现土地的合理化配置。加强农村地区的土地基础设施建设和土地质量改善。部分地区土地的类型混杂，参差不齐，利用土地的产出效率不高。对于这种情况，积极进行相关的设施建设和改造，对林地、乡间道路、农业水利进行改造改善，提高农业生产条件，对于质量较差的土地以及整改后依然出产率不高的土地对使用人进行一定的补贴。
3.2完善农村财政政策
在财政补贴方面，应当建立有侧重的财政补贴政策。评估不同地区的农业产业结构和经济收益情况，明确未来的农业结构调整方向，对侧重的农业产业实施倾向性的财政补贴政策。分析不同地区的产业龙头状况，明确产业发展目标，对各地区进行实地分析，建立财政长效机制。依据国家乡村振兴战略的指导方向，出台针对农村贫困地区小型农业企业的税收优惠政策。对于需要资金支持的小农企业，资质符合标准并审核通过的进行一定的资金支持，对于农业高新技术研发的中小型企业进行相应的鼓励政策，鼓励相关金融机构实施宽松的贷款政策并对相关机构进行一定的补贴。在财政机构的配置方面，成立专门制定乡村产业财政政策的机构，对于性质相近、用途相仿的财政补贴资金进行统筹合并发放，避免出现交叉多次方法或者推诿发放的情况，最大化地实现财政资金使用效率和使用效益。
3.3产业政策
在产业政策方面，各地发展情况不同，应根据当地土壤情况、劳动力情况、技术水平、产业优势等因地制宜发展手工业、现代农业或者乡村旅游业等产业，并给予相应的政策支持。采取有效的政策措施循序渐进地使各地的农业生产模式由分散性转变为集约型，形成规模化效益。另外，对于贫困地区的绿色无公害产品给予相关的补助，并根据情况鼓励贫困人员加强与本地农业企业和合作社的交流联系，可以是自身情况以资金、劳动力或者流转土地的形式入股，促使贫困地区人员成为赚薪金、得股金、收租金的“三金”人员。在产业政策配套方面，政府部门应当根据不同地区产业发展的侧重点，了解发展相关产业所紧缺的资源和基础设施缺陷，为当地的发展创造条件。例如发展贫困地区水电、交通、“厕所革命”、污水处理系统、住宿餐饮等公共服务设施。
农村土地机动地政策篇10
关键词：产业融合；土地流转
1土地流转的背景
土地是民生之本，发展之基。河南省是农业大省，在农村新型产业融合发展的环境下，农村土地流转不仅关系到农民的利益，而且关系到全省农村产业化经济的稳定发展。近年来，随着我国工业化、信息化，城镇化的推动，农业现代化发展，多项关于农村土地使用权流动的惠民政策出台，农村土地流转速度逐步加快，土地流转出现新的变化。而与此同时也伴随着一些亟待解决的新问题。
2农村土地流转的现状及特点
2．1土地流转规模呈扩大化趋势
河南省位于中国中东部地区，全省共有9243万人，农业人口有7644万人，土地总面积16．7万平方千米，耕地面积677．34万公顷，人均耕地1．1亩。其中433．31万公顷为高效利用灌溉面积，为农业发展提供了良好条件。据统计，2008年全省土地流转面积30．2万公顷；2009年流转面积57．1万公顷，与2008年相比增长41．14％；到2011年末，河南省土地流转总面积占家庭总承包面积21％；到2013年流转面积高达2824万亩，占家庭承包面积比例比2011年增加9％；截止2015年末，全省农村土地流转面积为3817万亩，与2013年相比又增加了30％。
2．2土地流转对象呈多元化趋势
土地经营权最初在农户之间流转，逐步扩大到家庭农场、农民合作社、工商企业、龙头企业和政府等流转主体，且占比上升快。随着工业化、城镇化水平的提高，国家政策的推动，政府和企业占土地流转主体的绝对比重。如中牟县雁鸣湖镇的农村土地流转前期以农民自发流转或保留自耕为主，后期农户们将大部分土地流转给政府开发全域旅游项目；嵩县白云山一些贫困村民迁出，将土地流转给企业开发休闲旅游项目。
2．3土地流转市场初步发展
通过市场机制实现土地流转是农村社会主义市场经济发展的必然。当前，河南省在土地流转规模扩大化和流动对象多元化等趋势的推动下，逐步出台了一系列政策文件，健全土地流转制度。在实践中，河南省土地流转以书面合同为依托，明确流转双方法律责任，推动了流转行为的统一化、程序化；以土地股份合作制为方向，发展多种流转方式；以流转服务中心为媒介，依靠社会机构，政府双重力量，逐步完善土地流转社会服务和市场运转，流转市场初步发展。
3农村土地流转存在的问题
3．1政府角色不明确，法规、市场不健全
政府在土地流转时的缺位和越位都会对农民的利益造成损失。一方面，政府直接插手农村土地流转活动，农民无法控制土地流转的价格、期限等，使农民的主体地位丧失。如洛阳市石头部落旅游村，当地政府直接代表农民与旅游开发公司签订买断土地的协议，进行一三产业融合，导致农民土地流转的自丧失；另一方面，政府部门又存在土地流转后服务的缺失。据了解河南省除了郑州市建立了完整的土地流转服务体系外，其他85％的地区没有形成完整的土地流转服务体系，甚至有9％的县市没有土地流转服务大厅。流转信息的不畅通使土地流转无法有正常的市场机制调节，而目前国家还没有完整的法律体系来监督流转的正常运行。
3．2规模程度化低，利益联结机制不健全
自实行家庭联产承包责任制后，土地按分户形式进行生产，土地资源呈现均衡化和零散化，规模化与集约化生产困难。通过调查不同县市100户农民，平均一家农户有6．65亩左右的土地，人均耕地面积1．39亩，且土地被分散为3－6块地左右。企业或政府若想规模化流转土地进行大规模生产，需要牵涉成百上千户家庭，对农民做相当大的工作，而目前土地流转市场总体上处于较低水平，企业与农户之间存在缺乏良好的沟通，合同签订不完善、利益联结机制的不健全，导致利益纠纷问题多，土地流转的成本大大增加。
3．3缺乏管理及运转资金
一是土地流转期限短，经营者为了在短时间的流转期内获得最大收益，采取掠夺式经营，缺乏正确的管理模式，使流转的土地肥力下降，待流转期满撒手不管。二是土地产权关系及性质混乱，部分地区不惜改变用地性质，将流转来的农业用地改为工业用地。三是土地流转后需大量资金投入，而农村贷款手续复杂且利息高，农民可抵押的资产少，同时金融信贷机构数量少，土地开发存在严重的资金运转问题。
3．4流转方式较为单一
土地流转模式有转包、租赁、互换、转让、入股等方式。绝大部分流转方式以转包和租赁为主，其余方式使用少且发展缓慢。以信阳市为例，截止2015年末，以转包方式流转的土地占全部流转土地的69．22％，以租赁方式流转的土地占全部流转土地的23．26％；以焦作市为例，截止2015年末，以转包方式流转的土地占全部流转土地的56．94％，以租赁方式流转的土地占全部流转土地的38．45％。由此可以看出，农民比较信赖转包和租赁两种方式。其他流转方式占比少，流转方式虽众多但实际运用的方式单一且不成熟。
3．5社会保障及农业保险体系不健全
一方面土地流转后规模化生产增加了自然风险和市场风险，保险公司不愿给农民贷款，而风险发生，则农民的利益无法保障。另一方面，农村社会保障体系不完善，医疗养老设施不健全，土地对农民来说就是性命支柱，在没有得到稳定的非农工作和收入前，农民不敢轻易放弃土地。通过实地走访郑州市、洛阳市、三门峡市，仅有19．89％的人愿意转让全部的土地使用权，且他们对于“如果不愿意全部转让的原因”中，选择“非农收入不稳定，怕土地流转后没有后路”占85．67％。
4产业融合过程中农村土地流转成功典型
河南郑州中牟县雁鸣湖镇为加快农村土地流转，促进农村土地合理利用，提高土地经济效益，全面实施全域旅游发展战略。政府积极为流转双方提供土地流转信息等服务，使群众对土地流转政策有更深入的了解。一方面，遵循自愿流转原则，承包方与受让方平等协商，任何人不得非法干涉；第二，遵循依法流转原则，农地流出时签订书面协议，切实保护农户和农村集体经济合法权益；第三，遵循有偿流转原则，从2011年起，以1500元／亩的价钱流转，每五年增加200元。除此之外，政府还给予相应的社会福利保障。该镇土地流转前期大多是散户，以传统方式种植农作物的利润回报率低，大多数农户依靠外出务工养家糊口，生活水平低，后期在政府的沟通下，土地流转政策逐渐得到农户们认可并将大量土地流转给政府开发全域旅游项目。农户不仅获得了经济上的补助，还得到住房安排且基础设施十分完善，当地经济效益大幅增长。雁鸣湖镇农业与旅游业的成功融合与土地流转的成功分不开，合理利用当地区域优势和资源优势融合产业，带动当地经济发展。
5产业融合视角下推动农村土地流转的对策和建议
5．1明确政府职能和农民主体地位，提高市场化程度
政府在土地流转过程中要做到不缺位不越位，建设服务型政府，及时准确信息。在土地流转活动中搭建好平台，做好市场与农户的沟通媒介。在流转活动中简化审批程序，适当下放权力，完善相关法律法规，部分县市建设好土地流转服务大厅，提高土地流转效率。再者，明确农民主体地位，提高农民对土地流转的认识。使土地流转做到“自主、合法、高效”提高市场化程度。
5．2土地综合整理、完善利益联结机制
土地综合整理的过程中，充分尊重农民的意愿，对无流转意愿的农户采取土地同质互换的方法并给予一定补偿金，使土地逐渐连片合整化；完善利益联结机制，多沟通、多交流，避免利益纠纷，切实保障农民利益；加大农村城镇化建设，以上述地区为例，将农户集体迁出，集中建设乡村社区，实行土地连片开发建设当地生态农业旅游区。
5．3加大财政信贷及技术管理的支持
一要健全农村金融服务体系，创新农村金融工具，加大农村信用社改革力度，增加贷款渠道，建设多类型农村金融机构，解决农户贷款难题，为土地流转提供充足的资金支持。二要加大财政扶持力度，加大财政补贴、减免税收、项目扶持等。三要引导二三产业逐渐同第一产业融合，实现“互联网＋农业”，同时引进管理技术和人才，合理支配管理流转的土地。
5．4倡导土地流转新模式
目前土地流转方式以转包和租赁为主，其他方式由于发展不成熟，农民不愿尝试。农村可由集体组织、经济能人、龙头企业、市场这四种模式来带动土地流转，保障农民利益，使其信任新的流转方式。信阳市光山县江湾村村民可以直接将不想耕种的土地以存款的形式“存”当地合作社，并从中获得固定的利息收益，而利息收益的多少取决于该耕地的地理位置、土壤肥沃程度、交通的便利性，创新了农村土地的流转模式。
5．5健全农村社会保障体系和农业保险体系
建立农业风险保障机制，政府对商业保险公司提供的农业保险业务实行优惠政策，推动商业保险公司走进农村，使保险业与农业不断融合发展。设立土地流转后的农业风险保障基金，减少农民对土地的依赖，分离土地的保障功能。其次，完善农村社会保障机制，引导农民参与养老保险和医疗保险，缩小农村社保体系较城市社保体系的差距，提高农村最低生活保障，使农民安心无忧。
6结语
本文通过对河南省多个县市实地考察，立足当地农村土地流转的现实动态，归纳梳理其发展趋势及特点，研判农村土地流转过程中的缺陷与问题，围绕重点领域查找出问题，找准产业融合视角下河南省农村土地流转革新的主攻方向及发力点，切中现实所需，提出具有针对性、可行性的建议，深入贯彻落实中央关于农村土地流转改革的政策精神，最大限度的保障农户利益，实现农村土地流转制度的健全完善，保证农村土地流转规范性与程序性。
参考文献
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