城市公共管理论文篇1
关键词:公共财政;城市公共资源;城市公共资源整合
城市化既是经济发展的产物,同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩,改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素:城市人口的自然增长,经济发展引致城市人口的迅速增加,以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。
城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如ppp(public-privatepartnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。
一、城市公共资源的内涵
(一)城市公共资源的界定
城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体,被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。
(二)公共资源的特点
城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:
1.公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比,公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人,而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者,每一个使用者不存在竞争性,具有公共性质。
(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础,是区域经济可持续发展的根本。
(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时,对其他使用者来说会产生一种额外支出,例如,同使用一条河流的上下游两用户,上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。
2.公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。
3.公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏,将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。
4.公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价,更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价,即公益性的评价。
城市公共资源具体包括:
1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。
2.城市中的社会资源。主要包括:一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等;二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。
二、城市公共资源管理研究范围界定
通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:
(一)城市公共资源的提供
城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样,我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹,因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品,是由政府必须无偿提供的;哪些是准公共品必须由政府有偿提供的;哪些应该由市场提供的;哪些是暂时无法分清的。
(二)城市公共资源建设的融资模式研究
主要研究内容包括:全部由财政投资的公共资源;财政与市场共同出资的公共资源;由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在:财政融资,包括财政预算、国债、政策收费等;银行贷款;企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资,涌现出很多重要的做法,包括:企业发行“准市政债券”;以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目);保险资金的进入。2003年底,国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》,提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善,并逐渐将其一般化。
(三)城市公共资源的经营模式研究
在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的,这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入,现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业,国有经济效率低是经济学人所共知的,因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化,在公众利益与其经济目标发生冲突的时候,难免会发生损害公共利益的事情,伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计,以及适用的条件都应有事先的充分准备,而且需要通过区域试验不断积累经验,最终形成法律规范。
(四)城市公共资源的监管、评价体系研究
城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障,监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点,因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。
三、城市公共资源整合的目标与原则
(一)城市公共资源整合的目标
通过城市公共资源的理论研究,以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析,在借鉴国外和国内先进经验基础上,提出具体城市公共资源整合目标:理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用;规范市场进入公共资源领域的规制及程序;完善城市公共资源监管体系;建立城市公共资源管理评价体系。
(二)城市公共资源整合的原则
1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导
城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正,因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论,以公共财政理论为基础,对具体城市的公共资源供给现状进行分析,确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用,确定市场进入城市公共资源领域范围。
2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点
城市公共资源管理带有较强的地域特征,不同地区的自然情况、经济发展、文化传统以及制度基础对城市公共资源的管理有较大的影响力,特别是在城市公共资源的经营模式上,在尝试改革之前应做本土化的可行性论证和细节推敲。
城市公共管理论文篇2
在进行城市发展规划时，人们要遵循“三分规划、七分管理”的策略。这是由于对物质环境进行设计在城市规划中的所占的比重较小，相反人们对于规划中的而公共管理政策更加重视。尤其在市场经济体制下，城市规划职能应该转变，重点转到服务于社会和经济上来。社会经济转型期，城市规划面临着前所未有的困惑，需妥善处理好规划与政治、经济、发展、现状、保护、环境、消费、未来、行政、市场、公众和利益等诸多关系。这些相互矛盾的关系是每一位城市规划工作者在实践中经常遇到的难题，在处理时往往会顾此失彼，有时让人不知所措，甚至对规划工作感到一片茫然。为了履行好城市规划职能，必须对经济转型期城市规划的职能进行解剖分析和合理配置。按照公管理的运行职能,可以把城市规划划分为计划、组织、领导和控制四大职能。下面将针对公众管理视角下城市规划的四个职能进行详细探讨。
1.1计划职能
在传统的城市规划定义中，主要工作是对在城市空间和土地利用两个方面对城市发展建设进行规划，这在一定程度上体现出狭隘性。在公共管理视角下对城市的计划职能进行研究，则主要体现在以下方面：首先为了保证对市民的精神和物质需求进行满足，以及保障城市的可持续发展，城市固化要设立明确的可行的目标和任务。在确定了目标之后，就要对城市规划的具体措施进行制定，以满足社会发展的需要，以对城市多方面的发展提供方向。同时城市规划措施的制定，也为城市的发展建设提供了尺度标准。在制定了城市规划具体措施之后，就要考虑是否符合法律规范，在规划措施符合法律规范之后，对措施进行执行。交给城市发展的有关部门从整体到细节、宏观到微观进行详细的规划和执行，把措施落实到具体的每一个项目上。最后在进行完所有的城市规划措施之后，就进入对城市规划进行审核的环节，由相关部门对城市的整体发展规划进行审批。城市规划的计划职能是城市规划所有职能中最首要的职能，他对城市未来的发展方向起到了指导和引领的作用，在公共管理角度上来看，计划职能的实现使得城市规划具有先进性和合理性。
1.2领导职能
城市规划公共管理过程中处于领导的地位，其在领导职能方面的体现主要在以下三个方面，分别是规划引导、规划权利和规划协调。所谓的规划权利是指各级政府主管部门通过采取命令、引导等手段来对权利进行规划，为社会主体提供公平的平台，使公众参与到城市管理的大环境之中去。通过公共管理的力量对城市的发展进行统一规划，同时政府进行组织、指挥和监督等工作。而规划协调是指对城市发展中的各资源进行协调和管理，充分应用社会学、管理学和规划学等方面的知识，用科学的眼光对各因素之间的关系进行分析，实现城市发展的健康和可持续的发展。最后关于规划引导的职能是指城市规划管理部门为了确保城市规划在具体建设项目中很好地贯彻，而建立的有效的控制规范和引导机制。
1.3组织职能
在公共管理角度上来看，城市规划的组织职能是由成熟规划组织构成、组织运行机制和组织管理体制所组成的。现如今随着公共管理力量的进一步加大，传统的城市规划设计院、城市行政主管部门等城市规划组织机构加入了人民群众的力量，建设投资主体和广大市民也成为了城市规划组织的重要一员。主要表现在管理规划运行机制方面，我国现如今的市场调节机制还不完善，有些地方存在严重的使得城市规划的决策不够合理。与此同时，组织管理方面的问题也阻碍了城市规划的有效开展，因此在我国，城市规划的组织职能还需要进一步的完善。
1.4控制职能
在对城市发展进行规划的具体实施过程中，由于受到来自各方面的影响，使得城市规划的开展过程难免会遇到各种问题。由于政府各主管部门之间的协调差异，部门领导的决策不同，都会对城市规划造成影响。因此，城市规划有关部门对于城市规划过程中的出现的问题进行及时掌握和处理，确保城市规划向着合理的方向发展。现如今，由于我国正处于转型期，公民的法律意识相对薄弱，为了保证城市规划的正常进行，政府各部门需要协助合作通过实现城市规划的有效发展。
2结语
城市公共管理论文篇3
关键词:公共财政;城市公共资源;城市公共资源整合
城市化既是经济发展的产物,同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩,改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素:城市人口的自然增长,经济发展引致城市人口的迅速增加,以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。
城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如ppp(public-privatepartnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。
一、城市公共资源的内涵
(一)城市公共资源的界定
城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体,被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。
(二)公共资源的特点
城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:
1.公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比,公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人,而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者,每一个使用者不存在竞争性,具有公共性质。
(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础,是区域经济可持续发展的根本。
(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时,对其他使用者来说会产生一种额外支出,例如,同使用一条河流的上下游两用户,上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。
2.公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。
3.公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏,将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。
4.公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价,更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价,即公益性的评价。
城市公共资源具体包括:
1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。
2.城市中的社会资源。主要包括:一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等;二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。
二、城市公共资源管理研究范围界定
通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:
(一)城市公共资源的提供
城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样,我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹,因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品,是由政府必须无偿提供的;哪些是准公共品必须由政府有偿提供的;哪些应该由市场提供的;哪些是暂时无法分清的。
(二)城市公共资源建设的融资模式研究
主要研究内容包括:全部由财政投资的公共资源;财政与市场共同出资的公共资源;由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在:财政融资,包括财政预算、国债、政策收费等;银行贷款;企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资,涌现出很多重要的做法,包括:企业发行“准市政债券”;以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目);保险资金的进入。2003年底,国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》,提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善,并逐渐将其一般化。
(三)城市公共资源的经营模式研究
在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的,这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入,现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业,国有经济效率低是经济学人所共知的,因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化,在公众利益与其经济目标发生冲突的时候,难免会发生损害公共利益的事情,伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计,以及适用的条件都应有事先的充分准备,而且需要通过区域试验不断积累经验,最终形成法律规范。
(四)城市公共资源的监管、评价体系研究
城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障,监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点,因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。
三、城市公共资源整合的目标与原则
(一)城市公共资源整合的目标
通过城市公共资源的理论研究,以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析,在借鉴国外和国内先进经验基础上,提出具体城市公共资源整合目标:理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用;规范市场进入公共资源领域的规制及程序;完善城市公共资源监管体系;建立城市公共资源管理评价体系。
(二)城市公共资源整合的原则
1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导
城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正,因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论,以公共财政理论为基础,对具体城市的公共资源供给现状进行分析,确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用,确定市场进入城市公共资源领域范围。
2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点
城市公共资源管理带有较强的地域特征,不同地区的自然情况、经济发展、文化传统以及制度基础对城市公共资源的管理有较大的影响力,特别是在城市公共资源的经营模式上,在尝试改革之前应做本土化的可行性论证和细节推敲。
城市公共管理论文篇4
摘要：建设世界城市的推进催生诸多公共问题。世界城市的公共管理不仅是一个深化融入全球化进而掌握国际主导权的问题，同时还是一个处理社会割裂、谋求共享世界城市红利的考验。世界城市建设的目标，驱使首都北京突破传统的公共管理的理念、模式和方法，创新“科学发展观”与“和谐社会”视野下的公共管理的制度基础和政策框架。秉承公共管理的正义、审慎改度、廉洁政府的基本理念，实现公共管理的创新与公共政策体系的完善。
关键词：世界城市；公共治理；管理创新；体系完善自20世纪80年代以来，随着世界范围内城市竞争的日益加剧，建设世界城市已经成为全球化时代世界主要国家或地区获取更大发展空间的必然的战略选择。时代的发展要求将首都北京建设成国际一流水平的世界城市。然而，如何推进实现首都北京建设世界城市的战略目标，给经济、政治、文化、社会等诸多领域提出了新的艰巨挑战。在加速建设世界城市硬环境的同时，软实力的提升凸显出重要性。人们对于城市发展方向的关注，开始从对于经济增长、物质丰富程度的追求，转向对良好生活环境、独特城市文化和丰富精神生活的追求等方面。未来城市的治理在不断地考验政府的执政能力，发展世界城市的目标，驱使首都北京突破传统的公共治理的理念、模式和方法，创新“科学发展观”与“和谐社会”视野下的公共管理制度基础和政策框架。一、世界城市的内涵界定及北京建设世界城市目标的提出世界城市是国际城市的高端形态，是指在全球政治、经济、文化、社会等方面具有最高影响力的城市，不仅规模较大且城市现代化和国际化职能效应都达到“极强”或“较强”程度，在全球经济中具有重要地位作用的国际性城市。关于世界城市或者国际城市，国内外并没有一致的权威概念和衡量标准。综合各方面研究，一般认为，世界城市的标准主要体现在城市现代化和国际化职能效应两个方面。其中，城市规模和现代化水平是基础，国际化职能效应主要体现在其世界性的经济职能作用和竞争力上，同时也体现在社会、文化等领域的综合竞争力上。从量化的标准看，基本上可以分为经济发展、基础设施水平、控制力和影响力、国际交往水平等四个方面。根据国内外专家的研究，目前国际上公认的世界城市只有三个，即纽约、伦敦、东京，它们在世界金融体系及世界经济事务中发挥着核心作用。近年一些观点还包括亚洲的大城市，如香港、北京、新加坡和上海。一般认为世界城市具有以下特点，即世界城市的13项指标：国际性、为人熟知；积极参与国际事务且具影响力；相当大的人口；重要的国际机场；先进的交通系统；亚洲城市要吸引外来投资，并设有相关的移民社区，西方城市要设有国际文化和社区；国际金融机构、律师事务所、公司总部和股票交易所，并对世界经济起关键作用；先进的通讯设备，如光纤、无线网络、流动电话服务，以及其他高速电讯线路，有助于跨国合作；蜚声国际的文化机构；浓厚的文化气息；强大而有影响力的媒体；强大的体育社群以及举办国际体育盛事的能力和经验；在近海城市中，拥有大型且繁忙的港口。世界城市在世界城市体系中相互关联、互为依存。但由于各个世界城市自身制度、文化结构的差异，以及全球化经济格局中职能分工的差异，世界城市在类型上也表现出多样性或差异性。北京将世界城市确定为努力目标，经过了长时间的研究和酝酿，《北京城市总体规划(2004年至2020年)》提出北京城市发展目标的定位，第一步是构建现代国际城市的基本构架，第二步到2020年全面建成现代化国际城市，第三步到2050年成为世界城市。北京通过成功举办2008年奥运会，以及随之全面展开、扎实推进的“人文北京、科技北京、绿色北京”建设，已进入了全面建设现代化国际大都市的新阶段。二、世界城市建设与公共管理新课题公共管理在其百多年的演进和流变历程中，出现了各种争奇斗妍的学术论争和理论流派。公共管理实践作为一种“国家的艺术”，伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践，总会有治理安排上的结构转型和制度创新（陈瑞莲）。伴随全球化和我国市场化、城市化和现代化进程的不断加速，一种有别于传统公共管理模式的大都市公共管理，正在迅速凸显和逐步成形，为应对世界城市公共问题，政府公共管理的治理结构和制度建构面临新的挑战和诉求。（一）世界城市建设中公共问题凸显全球化以及建设世界城市的推进催生了诸多公共问题。例如，社会流动性增强。世界城市成为人流、物流、资金流、信息流等要素高度集聚地。外来流动人口的增加，不仅给城市基础设施和公共服务带来压力，如交通、环境等问题，也给公共安全带来潜在危机。此外，贫富差距的增大，不仅会引发一系列社会问题，也不利于实现公平竞争和资源的有效配置，不利于社会健康发展。学者们的研究表明，高等级的世界城市往往是贫富悬殊最大的区域，全球化使财富与权力集聚于这些节点，也带来了下层低技术、低收入移民的数量不断增加，同时，就业结构、福利体制的变化，以及世界城市独特的全球财富分配系统也加剧了这一问题。有学者将世界城市的社会影响与公共治理概括为两大层面（屠启宇）：其一，世界城市中的参与与排斥问题。作为全球化产物的世界城市，受全球化进程的支配，其产业体系都经历了一个从制造业向金融服务业的结构转化过程，这个转化又必然会带来城市社会结构的变化，使城市中各利益群体的社会影响力与社会参与度发生分化，形成了一个二元社会：一边是全球化进程的参与者（theinsiders），另一边则是被排斥出这一进程的局外人(theoutsiders)。国际经验反映，二者的境遇差异往往表现在就业结构、收入结构、社会结构、社区结构、社会参与等方面；其二，世界城市的发展盲区，给公共治理提出紧迫的课题：营造和谐社会、达成社会共识、防止社会排斥现象泛滥、讲求平衡的公共投入等。尽管世界城市是一个强有力的集聚全球要素与能量的节点，但也可能是一个加剧社会乃至政治危机所在。为此，建设世界城市的公共治理就不仅仅是一个深化融入全球化进而掌握国际主导权的问题，同时，还是一个处理社会割裂、谋求共享世界城市红利的考验。另一方面，世界城市的治理，不再是专指政府的行为，参与治理活动的有政府、私营部门、民间社会等不同群体，突出表现为治理主体的多元化、治理形式合作化、治理结果的不可控。政党、利益集团、新闻媒体以及作为个体的公民的作用日益凸显，各主体彼此间的交互作用决定着未来世界城市公共政策的价值倾向和行为方式。（二）我国世界城市管理中存在制度缺失就目前来看,对于世界城市治理，无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略；最为关键的是，城市公共管理的制度设计链条中，还存在诸多漏洞与缺失。表现在：政府治理的价值导向还存有以追求经济增长的不当误区；政府依然是管理城市公共事务的主体，包办和代办了许多大小公共事务；城市化进程中城乡二元结构问题突出，城市与农村之间缺乏有效衔接的制度融合机制等。（三）世界城市建设与公共管理的基本目标与理念1、正义法则正义是一个社会的首要价值，正义也是公共管理合法性的基石。针对世界城市中可能出现的贫富悬殊严重、种族矛盾尖锐、社区出现分裂等问题，世界城市的发展不能走只重经济的歧途，而是要正视问题的研究，特别是探讨怎样在世界城市中维护社会公正，缓解两极分化的问题。2、审慎改度很多“创新”、“改革”名义下的肆意妄为，不仅耗费了公共资源，还引发种种社会弊端。正如规制太滥一定导致低效率和腐败一样，“改革”“创新”太多太滥，一定会打乱社会内在节律，影响社会的稳定和运行。受“赶超战略”和政绩观的驱使，城市管理者对本地的发展有着强烈紧迫感，他们往往只看到GDp翻番、技术领先、破旧立新带来的正效应，却看不到超常速度和程度的改变对传统构成威胁而带来的负效应。正如疯狂开发自然资源会破坏自然生态一样，急剧拆旧建新也会破坏社会生态。建设世界城市，是北京战略规划，是高瞻远瞩的决策目标，需杜绝为了推进而推进的盲目行政，政府的决策、行为一切需在科学框架下理性从事。3、廉洁政府运用经营效率、成本管理、绩效评估等企业化管理理念和手段改革公共部门。在政府体系内部实施从政策制定、实施到日常事务管理的全过程绩效管理和成本控制，对于政府的大型公共项目在不同阶段走由社会、专家、政府共同参与的全方位开放的透明化路径。三、世界城市建设与公共管理创新的路径选择（一）世界城市建设的公共管理创新1、构建多元的、广泛参与的政策生态世界城市文化具有多元性。文化是城市的灵魂所在，也是一个城市真正成为世界城市的主导性软要素。从城市功能上说，世界城市不是属于一个城市、一个国家或当地居民，而是属于全球和世界公民的。它包容着来自世界各地不同种族、民族、语言、不同文化背景的多元文化和多元文明，这些多彩文化在大都市里相互交流、碰撞、融合，最终形成一种平等、开放、自由、包容、互动、创新的城市文化精神。文化会构成特殊而持久的政策生态环境。城市为人而建，只有城市中的居民都普遍有意愿、有热情、有能力、有渠道参与城市公共事务的讨论、组织与规划，城市才会有灵魂。城市管理者需要建设城市制度文化，唤起公众对城市的认同感。最好的城市公共管理文化是实现市民自治，只有市民拥有自己的权利，拥有发表对城市建设意见权利时，一个符合地域传统的公共生活模式才有可能逐渐成型。对公共事务的参与，是一个不断学习、训练、实践的过程，它不仅是市民发生关联的一种生活方式，更是一种城市与市民合作与交流的方式。世界城市的公共管理不再是“政府管理”，它需要社会多方面的协同、参与、联动和共治。社会参与度越高、主体越多元化，公共管理的“公共性”越高。建设世界城市的战略框架下，首先要树立的政治生态即为多元文化背景下公众广泛参与的社会生态，所有为城市建设贡献力量的公众都有权在法制框架下进行有序合法的政治参与，对制度建设、社会治理提出建议和看法。另一方面，公众在制度、社会生活等各个领域应一视同仁，打破现有的门槛和限制，无论国别，无论种族实现平等。不再有从前所谓的外来人口、本地人的界限。例如，北京过去对于外来人口和流动人口，以往采用暂住证等方式进行管理，弊端相当多。现在北京开始逐步取消暂住证，以居住证来取代。这一做法其实就是迈向世界城市必不可少的一步。2、提高城市规划的可操作性，完善法规体系，加强宏观调控和微观开发管理城市管理基准是可持续发展，要通过各种有效的管理手段，把城市引向经济繁荣、社会公平、生态友好的状态。城市规划在可操作性及规划指标的严密性和体系化等方面存在问题，就会造成在规划管理中执行部门的自由裁量权过大，规划执行因人、因事而异，乃至领导的一句话就能改变已定规划等现象，从而影响城市管理的效果，乃至其作为城市法规的严肃性和政府管理的权威性。因此，世界城市建设中不仅需要进一步加强土地利用规划等宏观规划与分区规划、控制性规划等中观、微观的衔接和整合，还必须从进一步完善、明确、具体、量化的规划指标体系，提高规划管理程序设计的可操作性，加快建立系统、完善的法律法规体系等方面入手，努力提高城市规划的可操作性，从而保证城市规划的科学推进。提高公共服务质量公共管理的理念和目标要从单纯的以促进经济增长、改善政府财政为指向，逐渐转向以提供市民生活服务和满足社会需求为目的的“社会服务”，政府可以通过延长服务时间、减少审批手续、积极开展政务公开、增加咨询服务内容等方式，提高公共服务质量。北京近几年来在这方面做出了很大的努力，但在量提高的同时，尚存有质量问题亟待解决。3、加快分配制度的改革世界城市往往是高端人才聚集之地，如何吸引人才，一个重要法宝就是分配制度。在保证高收入者利益的前提下，更多的政策向低收入者倾斜，同时让社会上的中等收入者切实感受更多政策的福利增长，以有效地应对世界城市中出现的贫富差距加大等问题。4、提升城市社区管理的职能，加强参与型社区建设跟国外发达城市的社区相比，北京在社区服务及功能方面，还有很大差距。社区管理，无论是服务水平，还是质量和效率，都处于较低水平。各社区公共服务要达到国际化标准，需要政府制定一系列政策，用国际标准指导建设城市社区。同时，鼓励市民积极参与社区建设。从政府立场来看，促进市民参与社区建设能够广泛听取意见，减少规划决策的风险；有利于推进政府工作的监督和评价机制建设，以帮助政府提高管理效率和质量；市民参与城市社区改造，包括一些自助型开发项目，不仅可以减轻政府的压力和负担，对于提高城市改造项目的综合效益也能发挥极大的作用。5、关注和扶持nGo的发展nGo的发展对世界城市是不可或缺的。在纽约、伦敦和东京，都有不少有世界影响力的nGo组织在全球范围内发挥着作用。有专家指出要继承奥运经验，让社会主体多元参与社会事务（连玉明）。我国非营利事业发展可以学习和借鉴西方发达国家的经验，对nGo重新定位，明晰政府与nGo的关系，健全nGo相关法律法规，鼓励民间组织发展，发挥政府在其中的倡导者、合作者、管理监督者、法律保障者的作用。政府管理模式从过去依靠条块分割的官僚体制、自上而下的“管理”，逐渐向与社会、企业、非政府组织的“合作型管理”转变。利用、开发社会力量，积极推动委托经营、合作经营等方式，将一些原本由政府部门直接操作的服务内容，如公立学校的配餐、警卫保安、庭院管理等项目，转为社会化经营，减轻政府的管理成本和负担，提高管理效率，从而实现“小政府、大社会”的目标。6、塑造良好的公共部门形象，积极开展“城市外交”世界城市中，“政治”处于大众媒体的视线之中，政治家们越来越扮演着大众化的角色，政治举措也已告别神秘化。随着新公共管理浪潮的推进，现代社会的公共组织更加重视处理外部关系，并试图实现对外部关系的有效管理。世界城市中，伴随着公共管理主体日益多元化、公共部门外部要素复杂性增加，公共组织在处理外部关系、追求良好的公共形象方面面临更多的挑战。公共部门形象是一种特殊资源，它虽然只是一个抽象的存在，但对公共组织影响力却起着非常重要的作用。良好的公共形象有助于增强公共部门自身的凝聚力和吸引力，有利于增进公众对公共部门的认同感和信任感，融洽公共部门与民间社会的关系，从而强化公共部门尤其是政府统治、管理的合法性基础。近几十年来，随着中国的迅速崛起，我国公共部门的形象问题也被提上了议事日程，并日益受到世界关注。此外，经济全球化使城市的发展更加服从于全球市场的运行规律。欧美发达国家的不少事例表明，城市根据自身的发展需要，或者通过参加国际组织，增加城市更多的国际和全球功能，扩大城市的国际影响力，拓展城市的资源来源；或者开展“姊妹城市”等“次国家外交”，使自己与其他国家的城市或企业在合作中共同获益。（二）世界城市建设中的公共政策体系完善公共政策是政府对各种客观存在的利益诉求实行调控的有效工具，对于促进社会公平公正与和谐稳定发展发挥着十分重要的作用。随着都市化进程不断加速，大都市逐渐成为带动国家区域经济发展和参与国际竞争的战略空间，如何保持都市社会的协调稳定发展，在很大程度上有赖于科学的公共政策体系。世界城市的公共政策是指国际化大都市公共部门在一定的历史条件下，为了解决世界城市在发展中所面临的一系列社会问题、满足社会需求，制定并实施的一系列行为准则或行为规范，它有着有别于其他层面公共政策的特点。同时，北京作为历史名城、皇朝古都，她独特的政治文化、社会环境深刻地影响到她的公共政策生态。世界城市理论及实践的发展呼唤政府关注城市本土特色，科学决策。一方面，在城市功能建设和新文化的创建中，充分听取专家意见，使本土传统得到可能的体现。采用科学的决策程序、决策方法技术、建立合理的协商协议的决策机制。在我国，传统方式下各项政策的制定和实施过程中，政府与企业、社会、市民的关系倾向于通过强硬的行政手段、进行行政指令式的管理，往往造成管理成本高、实施效果差等问题。因此，在建设世界城市的理念框架下，如何在政策制定和实施过程中，建立起适合中国国情的协商协议机制，是提高城市管理效率的重要途径之一。同时也要求决策者有较宽的知识面和较高的知识素养，提高科学决策能力，并健全规范决策的法律制度，建立决策责任机制。
城市公共管理论文篇5
关键词：新公共管理，西部中心城市在开发中的重要性，转变政府职能
abstract:sincethe1980s,westerndevelopedcountriesoftheadministrativereform,causedatremendousresponse.thisreformhavedifferenttitles,suchas"reinventinggovernmentmovement","entrepreneurialgovernment","thegovernmentnewmodel","marketinggovernment"andsoon,marksanewpublicmanagementmodeappearedofficially."thenewpublicmanagement"multiplepracticedifferentfromthetraditionaltheoryofpublicadministrationofthenewparadigmtheory,namelythenewpublicmanagementtheory.
Keywords:thenewpublicmanagement,thewestcentralcityintheimportanceofdevelopment,transformthefunctionsofgovernment
中图分类号：D631.43文献标识码：a文章编号：
一、新公共管理理论概述
新公共管理理论从现代经济学中汲取诸多理论依据,如“理性人”的假定、公共选择、交易成本、成本――效益分析等。新公共管理理论主张,那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法,如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等,完全可以运用到政府部门的管理中。
30多年来,新公共管理理论成为西方国家公共行政领域的时代潮流,产生了重大的影响。发达国家政府在新公共管理理论的指引下,不同程度解决了所面临的财政危机和信任危机,提升了政府运作能力;确立了“为顾客服务”的崭新行政理念,政府逐渐超脱于具体事务之外,集中精力做好政府决策;克服了传统官僚体制下对公共物品的垄断或管制供给的做法,采取分权和权力下放,实行组织机构变革和人事制度改革;构建了“优质”政府体系,如“一站式政务超市”;了解民众对政府服务的需求和期待;根据公民的建议来改善政府的机构和行为;公开政府的服务标准;以标准来衡量绩效等。新公共管理理论没有高深的模型推导和理论阐释,很多政策主张具有可操作性,有着重要的借鉴意义。新公共管理理论的侧重点在于如何提升政府实施公共管理的能力,即在有限的资源条件下如何提供成本更低、质量更好的公共服务。这是我们借鉴新公共管理理论的关键之处。
二、西部中心城市在西部大开发中的重要性
西部中心城市在西部大开发中发挥着十分重要的作用。
(一)经济辐射
改革开放以来,西部中心城市经济发展十分迅速,基础设施不断完善,城市面貌大为改观。西部各省(市)区都只有一个特大型中心城市(主要是省会城市),大城市少,区域内各城市之间的发展水平差距悬殊,中心城市在区域经济中的主导地位十分突出,起着很强的辐射作用。
(二)产业集聚
西部中心城市具有较为雄厚的产业基础,聚集了许多优势突出的行业和大量竞争力较强的企业,总体经济实力明显强于周边其他城市。产业集聚可以提高劳动生产率,相关产业的企业在中心城市集中可以促进这些产业在区域内的分工与合作。
(三)科技创新
相比周边城市,西部中心城市的综合实力为科技创新提供了较好的物质基础。同时,西部中心城市作为区域科技和文化中心,聚集了大量研究机构和高素质科技人才,为区域的科技创新提供了有力支撑。科技创新促使西部地区创造和应用新知识和新技术、新工艺,采用新的生产方式和经营管理模式,开发新产品,提高产品质量,不断提升竞争力。
总之,经过多年的建设和发展,西部中心城市的产业优势日趋明显,经济功能趋于综合化,金融、贸易、服务、文化、娱乐等城市功能得到发展和提升,城市集聚能力不断增强,是区域经济活动的主导者和推动者。
三、转变政府职能是西部中心城市跨越式发展的关键环节
在西部大开发中,中心城市探索建立了新型的行政管理体制,促进了经济社会的全面进步。但是,西部地区与东部地区发展水平的差距仍然较大,西部地区仍然是我国全面建设小康社会的难点和重点。面对新形势、新要求,西部中心城市必须增强忧患意识,深刻认识到经济社会中存在的体制性和机制性问题,解决各类复杂矛盾。
(一)政府职能定位不够清晰,转型任务相当艰巨
西部中心城市在政府职能上仍带有全能型色彩。从履职理念看,强调行政管理,忽视公共服务;从履职内容看,行政范围宽泛,追求目标全面,重视事前审批,轻视事后监督;从履职层级看,管理层次较多,部门之间时有牵制,不利于提高行政效率;从履职方式看,宏观指导较弱,微观干预过多,管理手段单一等现象普遍。政府直接参与经济建设或过多干预经济发展,而市场对资源配置的基础作用相对薄弱。
(二)经济增长方式比较粗放,后续发展面临挑战
从西部大开发历程看,西部中心城市主要还是依赖优惠政策和资金的大规模投入,政策驱动和投资驱动的特征十分明显,经济增长方式较为粗放,经济发展的抗波动性差。随着政策优势减弱、土地出让收入减少和商务成本抬高,招商引资工作压力加大,经济持续发展的能力受到挑战,这就要求进一步转变政府职能,加强制度创新,促使经济增长方式向集约型转变。
(三)区域创新活力明显不足,创新体系相对薄弱
西部中心城市国有企业由于体制机制约束,缺少创新动力,主要依赖资源竞争;民营企业虽有创新动力,但经济实力不强,信贷融资困难,难以承担大规模的技术创新任务;高层次创新人才总体缺乏,尚未改变人才净流出状况;城市生活配套服务和总体创新氛围不足,影响创新企业和创新人才的集聚。可以说,区域创新体系远未形成,亟待优化科技创新环境。
(四)民间组织先天不良,后天乏力
西部中心城市的民间组织(主要指行业协会和中介机构)大多依附在行业主管部门之下,存在自身能力不强、服务功能不全、发展动力缺乏等不足,不能通过社会化手段获取必要的人力、项目和资金资源,难以形成社会公信力和行业影响力,影响到政府职能转移。
西部中心城市跨越式发展是一项复杂的系统工程,涉及经济社会各方面多领域的改革,关键环节是转变政府职能,特别是转变经济管理职能。
城市公共管理论文篇6
1、中国城市的特殊地位
中国城市的特殊地位与当代中国城市的基本特点是分不开的。
首先，当代中国的市与西方的city并不是对等的概念。中国的市本身具有特定的政治法律定位。所谓中国的市，是指经中华人民共和国民政部批准的建制城市，即它首先是国家的一个行政区划概念，而不单纯是具有城市功能的城市，中国城市也不与某一学科定义中的城市完全吻合。照西方的标准，中国许多形成一定经济、政治和文化实体的居民聚集地，都可以称之为城市，但许多这样的地方恰恰还不是城市。美国的city一词可以包含中国全部建制市和建制镇，而中国的市只是美国City和municipality（自治市）概念中的一部分。截止到2000年底，中国才有建制市663个，而1997年，美国的自治市就达19372个，其中伊利诺伊州（面积为14.6万平方公里）为最，有1288个自治市。该州人口约为1300万，平均每个市仅有1万多人。而与该州面积相等的我国辽宁省，包括副省级市、地级市、县级市在内，同期总共有31个市。美国建制市太多的主要原因，是美国人自建国以来形成的自治传统，对多地方政府和小地方政府情有独钟，从而导致公共行政的极端地方主义倾向。在美国，即便人口只有几千人，只要公民联合向州议会提出纳入自治市的申请，大多数情况都能获准。
其次，当代中国城市有行政层级之分，西方国家一般没有这个特点。据2000年《中国城市统计年鉴》城市行政区划和区域分布表所列，城市行政级别分组有四：即直辖市、副省级市、地级市、县级市。这四类城市的后三类具有经有关部门核准得到行政升级（直辖市不再升级）、合并以及被撤消的可变性特点。例如，建国初全国设立直辖市14个，1954年撤消其中的11个，天津直辖市曾一度被撤消降为省辖市达9年(1958-1966)，后又恢复；1998年又增设重庆直辖市。此外，直辖市、副省级市和地级市对中央所划定的若干县（包括县级市）分别具有行政管辖权，此即所谓中国市管县的市政体制。正是这一体制，使城市的行政范围延伸到广大农村，不仅其行政范围十分广远，也造成了管辖人口的剧增。仅以1997年为例，我国地级以上城市有226个，按市区人口统计，年末全国城市总人口为23905万人，平均每个市只有106万人；而加上市管县人口，全国则达89772万人，平均每个市则有350万人。1998年重庆建直辖市后，管辖4个县级市、8个县和14个区（其中大多数为城乡混合区），行政管辖总面积为82403平方公里，总人口达3090万（2000年底），可谓世界“超级城市”之最。
由于我国市管县体制的建立，使得城市公共管理和公共行政范围，既包括具备城市功能的城市主体，也包括城市功能在相当长的时间内也延伸不到的那些广大农村。这种既管城市，又管农村；既管以市民为主体的城市公共事务，也管以农民（也可以叫做广义市民、虚拟市民）为主体的各行各业及其公共事务的城乡并蓄和城乡共管，旨在城乡共同发展的体制，彻底打破了西方城市建制及其发展模式，即早期以城乡对立为前提的发展，以及20世纪以来对周围的县乡进行兼并的模式。市领导县体制造成了城市社会基础的改变与模糊、公共服务的拓展以及市政体制运行方式的多样化。与美国相比，中国的城市是集权的大政府、大市长（平均要负责几百万人管理与服务）；而美国则是众多的小政府、小市长（平均仅负责1万人左右的管理与服务，象纽约、芝加哥等那样的几百万以至千万人口的超级城市仅有几个）。必须说，中国市领导县体制的好处还是显而易见的。一方面，它为中国城市的空间扩展从政治上铺平了道路，而绝不会产生美国城市发展中与其周围的县乡进行艰难的协调而带来的麻烦。而另一方面，它也为城市的的发展提供了人力、财力、物力资源上的有力支持。当然，同时它也给城市公共管理和公共服务带来新的问题和因素。事实上，世界上没有任何一个国家的市长们，能象中国的市长要做那么多决策，管理那么多公共事务，中国的市长在市民与农民及其他各阶层、群体利益关系上，需要进行全方位的谨慎权衡与协调，这一切都增加了公共管理、公共行政和公共服务的复杂性，特别是造成市长“要有所为，有所不为”的操作难度，同时对市长的公共管理和公共行政艺术提出更高的要求。中国市长的职能和权责范围有别于西方国家的市长，在某种意义上，中国市长倒象那里的一个省长、州长或郡长。
第三，中国城市的发展存在较大的不平衡，各城市现代化综合指标有一定差距。西方国家城市的经济、政治和文化发展，在20世纪初就已趋于基本平衡。例如，英、美、法、德等国各个城市政府提供的公共政策、公共产品及其服务水准大同小异，市民的物质生活和精神生活所需的主要产品在大多数城市都能同样获得，并不因为城市所在的地理位置而受到很大影响。而我国，由于城市自然条件有优劣，资源有穷富，文化素质有高低，开发有先后，历史活动影响有强弱，不仅使我国城市的分布及规模存在较大差异，而且东西南北、内地、沿海与边疆各地区城市，在其基础设施、经济产业和文化产业，科学技术与教育发展水平以及该城市对国家的创造和贡献等方面都有较大差距。比如，大上海与大西北高原上的某座城市的市民生活质量指标不可同日而语。当然，我国各地的市长素质、能力、施政艺术及其管理风格也存有较大差异。在进入知识经济和信息时代的21世纪，特别是我国加入wto以后，我们迫切需要具有与国际惯例接轨的公共服务，从而为城市功能的充分发挥和提升找到更广阔的拓展空间。21世纪向中国城市公共管理提出的巨大挑战就是，在城市化的进程中，中国各地的城市现代化综合指标要趋于相对平衡。
第四，中国的城市形象差异。所谓城市形象，即城市这一物质实体的外显，以及包括市民素质在内的整个城市内在精神的展示。城市形象的高低优劣跟城市规模有一定关系，一般说来，城市大，人才多，创造大，具有声名远播的基础，但明星城市也有中小城市，例如珠海、威海、张家港、中山市等。这些明星城市的形象更多凭仗现代城市综合指标的人均方面，靠的是基础设施、环境、市民素质的优化，以及精神文明建设的闪光亮点来树立形象，特别是市长形象对整个城市形象的影响。如果说，作为物质实体的城市外在形象是一笔巨大有形资产，那么，作为市民精神和市民综合素质融汇表现的城市内在形象，则是一笔巨大无形资产。在一定意义上，市长形象本身也属于该市的巨大无形资产，体现该市的城市精神，是整个城市形象的重要组成部分。甚至可以说，一个杰出的市长名字本身，就是该城市精神、城市形象以及该城市地位及其影响的代名词。市长的管理和施政活动及其业绩对整个城市的生存和发展具有重大意义。例如，市长的管理和行政艺术对大连市城市形象的提升所产生的积极影响，尽管他因某种需要离开了这座城市，但这笔城市无形资产仍然在相当长的时间内存在。一个才干超群的杰出市长可以使城市这一巨大有形资产和无形资产增值，而一个低能平庸的或者声名狼藉的市长却使该市的城市形象受到损害。21世纪对中国城市形象的要求就是，包括市长形象在内的整个城市形象在较高的水准上趋于相对平衡。
2、中国市长的三重身份
在人类社会进入21世纪的历史时空，中国市长应具有三重身份。
其一，市民的政治领袖。
这里的“政治领袖”，有其特定内涵。所谓“政治”即城市公共管理。作为全面负责城市公共管理、公共行政和公共服务的城市政府首脑，也理所当然地成为全体市民的政治领袖。市长的身份和职能，既是市民意志的表达，也是国家意志的体现。市长的政治权威是城市本质力量的确证。根据我国宪法所规定的市长负责制原则，市长拥有最高行政决策权、指挥权、以及统一协调权、人事提名和任免权、最后决定权和城市最高代表权。市长的政治和法律地位，具有不容质疑的法理性。
在21世纪社会主义市场经济的持续发展中，市长作为市民的政治领袖，其本质就是一连串公共服务。西方公共管理学家称这种服务是最高的和最难的服务。如何能做到最佳服务，即市长管理艺术的最佳探求，诸如城市公共管理社会化和政治发展民主化方面的创造性举措等。城市政府改革已向企业放权，并继续向社会进行一定的放权，但放权并非一定是“大社会”、“小政府”、“小市长”和“虚市长”，21世纪的中国城市需要的是强政府和强市长，以及强有力的市民政治领袖。
在中国城市，实际上就存在两个“市民的政治领袖”，而且各有其成立的依据。市长和市委书记的权威是并行不悖的。这里说市长是市民的政治领袖，并非否定中国共产党的一元化核心领导，而恰恰遵循了党的一元化领导的统一原则。当然，从政治改革的观点讨论，市长、市委书记这两个市政角色由一个人担任也是可以的。就我国城市公共管理的历史考察，既有实现这种“合一”的现实社会基础，也有这种市长与市委书记合一的经验先例。
其二，城市管理的专家。
21世纪的我国市长必须是城市公共管理与公共服务的专家。
由于城市公共事务的广入性，即公共事务进入城市社会生活领域的范围广，涉及面大，造成了城市公共管理和公共服务的复杂性。
尽管21世纪的中国市长已不能再象上个世纪80年代和90年代那样，充当市场规则的教练员、宣传员和裁判员，但由于新公共管理浪潮的挑战，特别是由于“经营城市”这一最新理念的提出，市长仍然负有使城市的有形资产和无形资产不断增值的时代重任。在某种意义上，城市也可以视为一个使其有形资产和无形资产不断增值的大公司，市长则是这个大“公司”的“董事长”和“总经理”，21世纪的中国市长尽管不再会对本市各个企业的生产经营发号施令，但却要对城市这个虚拟的大“公司”一丝不苟地进行指挥和调控。也正是在这个意义上，作为城市管理专家的中国市长，一半是英明的政治家，一半是精明的企业家。
21世纪的市长，必须是“要有所为，有所不为”的行家里手。这要求市长要致力于解决中国城市建设和发展的主要问题，把智慧和精力更多地放在城市规划、环境保护、公共设施、交通与住房，社会治安、社会保障、社会福利以及防灾减灾等具体公共管理与公共服务的完善上，以人为本，不断提高城市环境质量和市民生活质量，有效地协调城市包括政府与非政府组织、盈利与非盈利组织在内的各种社会组织的关系，最大限度地发挥社会组织的积极作用，使广大市民更多受益，所谓市长是城市管理的专家的更确切说法，应是中国特色的市政管理专家。由于中国的特殊国情和市情，以及深化改革扩大开放的背景，21世纪的中国市长，远比美国的所谓城市经理所面对的公共管理客体及其环境复杂。因此，我国市长也要比美国的城市经理所要求的素质更高，知识更为全面和丰富，其技能更多样、更高超，其公共行政的方式和手段更加追求卓越。
其三，市民的伦理楷模。
所谓市民的伦理楷模，即市长在其管理和行政活动中，其言行举止特别是在其与国家、与广大市民的关系中所体现出来的精神境界，不仅在较高层次上遵从共产党员和国家公务员的道德准则规范，同时具有超越城市公共行政领导干部一般道德要求的闪光亮点。中国官德传统，不只是唐太宗式的纳谏、包拯式的公正、清廉以及清康熙式的勤政，同时更有当代共和国市长的礼贤下土，彭真市长的务实爱民，王鹤寿市长的严惩。21世纪的市长一定廉洁奉公，忠于职守，敬业勤政，不说假话，永远把关心市民福利、百姓疾苦牢记在心，跟腐败、堕落、作彻底的决裂，从而成为当代世界最清廉、最爱民、最进取、最务实，最高效的城市首脑。
二、我国市长的培养和塑造
1、大批市长的培养和塑造迫在眉睫
首先，城市化进程的加速推进将提高市长的地位。改革开放20年来，由于乡镇企业和非农产业化的巨大发展，已使沿海和内地不少地方出现“农村工业化”的迹象，加之实施“离土不离乡”的户籍政策，结果一方面西部欠发达地区工业化和城市化在双低水平线上，一方面东部发达地区工业化水平又高于城市化。正是由于城市化水平的相对滞后，对我国国民经济、科教、文化以及基础设施等公用事业的更大发展造成一定阻碍。
为此，我国投入巨大资源，全力加速城市化的进程。随着新建城市的不断增加，以及原有城市人口及空间的扩张，截止到1999年底，全国城市行政管辖总人口达97426.88万人（市区与辖县合计），其中市区总人口为26018.47万人（不是全国城镇总人口），分别达到同年全国总人口125909万人的77.3%和20.7%。这就是说，一方面，市长的公共服务要面对占中国人口绝大多数的广义市民，一方面，因建制市的市区人口（狭义市民）所占全国人口比例相对较低而需要增大。无论从哪一方面考虑，整个国家的公共管理和公共服务，在很大程度上都是由每个城市具体分担和落实的。由此，市长的地位和职责也必然提高和加重。
其次，是我国加入wto后，由于全球客商对我国城市投资环境优化的需要，以及与此相连的强化城市公共管理职能改革的必然要求，对市长的综合素质和施政水准的提高也提出了挑战。可以说，改革开放二十年来，我国城市的市政体制经过不断探索和改革，特别是在市管县、计划单列市、区街体制改革、城市政府机构改革、基础设施建设以及公共服务的完善方面，已经取得不小的成绩，但各城市在市政体制和市政职能的改革中也存在某种缺憾和不足，由于上述大都是一个模式，明显缺乏创造性和本市的地方特色。实际上，有关公共服务的各项改革在与中央精神一致所谓前提下，还是应有各地城市的创造性。诸如，怎样在市场经济条件下，为全体市民提供最有效的公共政策和公共产品；如何处理下放权力和强化权力的关系，把城市政府建设成一个廉洁的高效率的强政府，而不是城市的弱政府和虚政府；如何完善各类社会组织，协调它们之间的利益关系，并充分发挥他们的积极作用以及如何改善城市公共管理与公共服务的运作方式，以促进城市经济的更快发展和社会的文明进步，市长都要发挥举足轻重的作用。
再者，加速推进城市化，是本世纪党和国家的战略任务，也是西部开发战略内涵的一个组成部分。但西部开发的城市化不能走传统的城市发展老路，也不应是一个统一的模式。鉴于各地市长的综合素质、管理和服务水平的不平衡，特别是西部市长的管理艺术及服务水准与发达城市相比，还有一定差距。21世纪中国市长培养及其能力表现的重大改变，就是市长素质和管理水准趋于相对的平衡。为了实现这一目标，西部和全国的市长都要努力学习新知识、新理念，学习西方国家的新公共管理，以使自身的管理理论及其实践能力得到提升。政府如何支持西部城市化建设的市场化运作、科学技术进步及发展教育怎样成为西部城市化进程的有力支撑、西部城市经济和社会发展与生态环境建设如何协调、西部城市与东南沿海以及中部城市怎样合作与互补、如何创造西部城市开发的新亮点等，所有这些问题都向广大西部市长以及全国的市长提出了挑战。
2、市长选任的历史回顾
建国以来，市长对城市的建设和管理发挥过巨大作用，上个世纪的每个时期都有一些杰出的市长载入共和国城市史册，但由于极左思潮等因素的干扰和影响，市长的权威及其职能的发挥长期存在不稳定和不平衡的状况，其施政水准及其业绩也常常因人因环境而异。1982年宪法规定实行市长负责制后，市长职能有明显的增强和扩大，特别是从1983年开始，中央有关部门举办了数届市长研究班，对市长素质和服务水准的提高，产生了深刻的影响，并有力地推动了城市领导干部学习管理理论的风气。80年代中期李铁映同志的关于“研究城市学，建立社会主义城市”，“现代城市是一个大系统”的理论；包头市市长乌杰同志关于城市研究的系统辩证思维及其城市管理理论和实践，以及同期许崇德、夏书章、徐理明等专家学者对市长职能及市长形象的探讨，都具有一定开创性，可谓城市公共管理现代化和市长建设现代化的舆论先声。由于种种原因，或许说关于市长选任的科学化和制度化，以及市长（包括副市长）的职能范围及其权责内容，在立法上是否应加以明确等课题，在上个世纪最后几年还未来得及深入探讨。
3、市长的任职资格——全才加通才的水准
市长资格形象的内涵结构应包括：以马克思主义信仰、邓小平改革开放理论以及“三个代表”思想的把握为依据的政治素质、以城市建设和管理知识为核心、以城市政治、经济、文化等各领域知识的融会贯通为基础的综合知识素质、以战略头脑和开拓创新意识以及组织能力等因素为前导的综合能力素质。市长资格形象，包括智商素质，也包括情商素质；既有身体素质，也有心理素质，同时也包括上述综合素质的外部表现形式，诸如市长的谈吐、举止风度、人格魅力方面。市长资格形象，是服从21世纪中国市长的三重身份（城市广大市民的政治领袖、城市管理的专家、市民的伦理楷模）需要的政治素质、综合知识素质、综合能力素质及其外部表现有机融合的统一体。当然，市长的任职资格形象，必须符合干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化的方针和德才兼备的原则，这是选任党和国家各级各类干部的普遍原则。但这一方针和原则，在干部队伍的不同领域，还应有其特定内涵。
所谓“全”即全面，知识面宽，可以涵盖城市社会生活运行的各个领域；所谓“通”就是将城市建设和管理知识同文理工科知识、政治与经济方面的知识、社会与艺术等方面的知识融会贯通。全才和通才市长的必要性就在于，城市公共管理与服务本身就涉及城市政治、经济和文化的诸多方面。西方学者关于公共政策与公共行政的区别的论述，对全才和通才市长的必要性给我们做了经验性的提示。澳大利亚著名政治学家和公共行政学家欧文．e．休斯认为，公共政策分析人士是一群与众不同的人，他们更加关注分析的方法和数字，而公共行政是有才华的业余者的领域，这个领域需要通才，英明和有效的统治与任何一种方法和统计都无关。无疑，休斯的观点含有偏激成分，因为在公共管理上所表现的任何所谓“天才”，都不可能是天上掉下来“灵感”，英明的和有效的管理一定要有科学的思维和经验的积淀为前提，而“经验”基本上是可以用统计学等科学方法验证的。
新世纪大批“全”“通”市长的产生，将使城市管理更科学、更文明、更高效，同时也彻底改变传统的大智若愚的贤者模式，从而推动和促进城市管理主客体的全面发展与自我完善。至于，任职前的市长资格形象到底要具备那些知识，其全面和贯通达到什么程度，其细化标准如何，国民教育如何适应市长培养和市长资格形象的塑造，则需要有关部门和专家包括广大市民深入探讨和论证。
市长资格形象的全才与全通，实际也是对市长的专业化要求。所谓市长的专业化，即市长工作内容的专业化，它是基于国家公共管理与公共服务的分工要求，以及市长任职所必须把握的知识和技能的普遍要求，对市长职能及其权责内容所作的明确规定。这就是说，全国的市长所从事的工作具有同类性，具有相同的职能和权责。当然，市长的专业化需用立法（法律、法规、行政规章）形式明确地固定下来。“全”、“通”市长的任职，是21世纪市长专业化的必要条件之一。
必须说，目前我国“全才”和“通才”的市长还很少，至于在任职前符合上述市长资格形象要求的则更少。因此，市长选任前的综合素质培养问题就显得十分必要和紧迫。21世纪的中国市长是需要特殊培养的，包括学校培养和实践培养，不能全靠干中学。所谓“干中学”，是共和国大规模建设初期，各种人才奇缺，党和国家迫不得已而采用的一种人才应急手段，在进入知识经济时代和信息时代的21世纪，为了广大城市有更科学、更文明、更高效的公共管理，为了给广大市民带来更多福祉，“全才”和“通才”市长产生的第一环节，就是进行科学地特殊培养。
4、市长培养的途径和方法——学校培养加实践
本文认为，对未来市长进行科学的特殊培养，可采用高等学校前期培养与社会实践相结合的方法进行。其做法就是，在国家指定的高等学校的院、系设“市长专业”，学制可长一些，或者把本科教育和研究生教育衔接起来，招生对象可基本确定在有几年工作经历的公务员范围。学生在指定课程修满，考试合格，可颁发市长专业毕业证，作为选任市长的资格证书。市长专业毕业生可到市党政部门应聘公务员，经一定期限的实践锻练后，可参加市长等级序列最低一级的考核，以后可根据情况参加市长序列中较高级别的考核。市委所通过的市长候选人提名，须从持有市长专业毕业证并通过实践考核的公务员当中确定。为此，国家应有相应的立法保证。在上个世纪，市长这一职务几乎可以由来自任何从业领域的干部担任，其经历和阅历也是各有千秋，绝大多数市长没有受过公共管理专业的高等教育培养。
由于未来的市长具有共同的前期专业培养经历，为“全才”“通才”市长的选任以及市长管理艺术的完美表现打下良好的基础，市长职能也将得到更充分的发挥。这跟交响乐团的指挥基本来自音乐学院指挥专业的毕业生相类似，又如当司机必须要有驾驶证一样，获得驾驶证书的人可以不开车，但开车必须要有驾驶证，当然，需要获得市长专业毕业证书的城市领导干部还应有：副市长、市政府秘书长、市长助理，市长秘书、市委书记、副书记及其他市委常委，市人大常委会主任、副主任，以及至少三分之一以上的市人大常委。这样做，可以为市长的管理和施政活动，进行更有效的配合和监督。在上个世纪，各种市政会议的出席人，常常对自己陌生或知之甚少的领域中的提案也要进行讨论和表决，不得已受别人意志左右，议决中的从众现象，实是出于无奈。在21世纪，由于全才全通的城市公共管理者不断增多，市长职能以及整个城市公共服务水准都将会有划时代的改观。
市长的专业化培养以及“市长资格证书”的颁发，是21世纪中国的一项艰巨而伟大的任务。
截止到2000年底，我国城市总数已达663个，建制县为2074个。按我国入世及城市化进程加速的发展趋势，在21世纪前20年将全国县城总数的一半（1037个县城）升格为市是极有可能的。这样，在2020年全国将有1700个城市。假定每个市有市长1名、副市长平均5名，我国将有1.02万个正、副市长任职。按20年换届4次，新任和连任概率为50%计，全国需有2.04万个正、副市长先后任职或连任。同时，需要获得“市长证”的市领导干部的数量也会成倍扩大。假定，市政府正副秘书长、市委书记和副书记、市人大正副主任等领导，按每个市平均各10名计，每个市将另增30名领导干部持市长资格证书上岗；这样，需获“市长证”的城市三大班子领导则增加5.1万人（市政协领导班子成员需持市长资格证书的人数未计）。依照前面换届4次，新任和连任概率为50%计，需获市长资格证书的市领导干部又将增加10.2万人，再加上前面的新任和连任的正、副市长2.04万人，总计需持“市长证”的城市公务员数量可达12.24万。如果每个市政领导岗位有3个竞争者，那末，本世纪前20年将有36.72万人应持“市长资格证书”。
我国有十几亿人口，在本世纪前20年，广义市民，即城市行政管辖范围的全部人口所占全国总人口的比例超过80%的条件下，全国城市几千万公务员队伍中，有几十万人持市长专业毕业证书不能算多。虽然持有“市长证”者不一定能被选任为市长和副市长，但持有“市长证”的大多数人将在市政领导岗位以及城市建设和管理的其他岗位上工作，这对加速和正在实现城市化的我国，的确是件好事，它将改变和优化城市公务员的素质结构；并使其公共管理、公共行政、公共服务水准进一步提高，同时也将进一步强化和完善城市领导干部及全体公务员的竞争机制。
由于市长在现代城市公共管理、公共行政和公共服务的核心地位和作用，市长必然成为城市管理者中一种极为重要的职务和职位，同时它也应成为一种职业。长期在市长的岗位上工作，使市长的工作成为一种稳定的职业，即市长的职业化，本文认为，应提倡市长的职业化，这是我国市长建设的发展方向。市长作为一种职业，市长的任职、晋升以及工作调动还应是市长或副市长，尽管变动后的职务行政级别或相同或不相同。当然，也不排除在某种特殊情况下，优秀的在任市长因国家需要，选任其它岗位。市长的职业化，还应有严格的市长职称制度相配合，市长既是一类职务，同时也是一种职称，市长职称还应有序列化等级，比如，设见习市长、候补市长、一级市长，二级市长、三、四、五、六、七、八级等级别以及荣誉市长等称号。同时，市长任职也应实施程序化。诸如，其职务与职称可以一起晋升的情况和条件，晋升职称而不升职务的情况和条件，市长职称和职务可越级晋升的情况和条件，市长的职务和职称的高低极限及其相互关系、晋升细则，市长连任的晋升规定，以及晋升程序与选举、任命怎样结合等，这一系列的问题的回答都应通过有关部门和专家的科学论证，并从立法上加以明确和保障。
必须说，市长任职的稳定性也是与市长的职业化紧密相关的一个问题。一方面，市长的职业化是市长任职的稳定性的基础；另一方面，市长任职的稳定性也是市长职业化的保障。这是因为，城市的建设与管理的最优化不是一朝一夕之事，而是长期的艰巨的事业，培养和塑造市长亦是长期而艰巨的工作；此外，杰出市长的形象魅力的产生和增强，及其影响的扩大需要一定时间；市长的管理和服务经验的积累及其业绩创造，也需要一定时间；而保证市长施政方针的连续性，以及由于市长工作出现某种失误而改正错误、检验和评价市长的功过，都需要一定时间。据此，我们完全有理由主张市长任职的稳定性。上个世纪，许多市的市长走马灯似的频繁变换，有的市甚至在八年之中，竟换了六任市长，尽管不少市的市长任职变动，也有其合理性，但在许多情况下给城市建设和发展所造成的负面影响也不可低估。当然，这样的故事不应在21世纪重演。为此，我们主张市委在市政府班子换届进行市长的提名时，应支持、鼓励市长连任，由此保证和促进市长任职的稳定性。
城市公共管理论文篇7
基于对城市和城市管理本质的认识，我们提出了城市的人本管理和能本管理，以期通过对人本管理和能本管理基本理论和方法的论述，推进对城市管理本质问题的深层次认识。
人本管理和能本管理的辩证关系
城市的人本管理是指以“社会人”为基础和前提的管理理论，是在反对传统的以“经济”为目的的物本管理理论的基础上形成的，它把个体的人作为社会成员的一分子，强调个人和社会利益的同构；它重视人的物质和精神需求，重视人性的因素，尊重人的个体行为，强调对人的情感的关注。
能本管理理论是现代城市管理的最新理论，它的理论根源是现代人的最高理想在于追求自我实现，因而能够不断地挖掘自己的潜能，发挥创造力，把自己塑造成“能力人”。能本管理研究如何激发和激励管理人员和普通市民主动投入到管理中去，从管理对象成为管理的参与者和主人。据此，大力开发人力资源，充分调动人的智力因素，培养和发挥人的工作能力，营造一个能发挥创造能力的环境，就成为“能本管理”理论的重点。
城市的人本管理和能本管理是城市管理理论发展过程中的两个环节，既相辅相成、相互融合，又各自具有发展的阶段性特点，呈现出不同的要求。
首先，人本管理和能本管理都是以人为唯一的管理主体，把人的精神需要提升到重要的地位，而不是以物的管理为核心，都反对重物轻人，反对把人当作工具来管理，反对单纯实行物质刺激和金钱刺激。
其次，人本管理和能本管理又相互区别，不能把两者看作同样的管理理论。一是产生的历史阶段不同。人本管理理论的产生早于能本管理，是西方第二代管理理论，与城市管理学科的成熟和科学化相关；能本管理是西方第三代管理理论，最早出现在20世纪80年代末期，是随着城市管治理论和知识管理理论的出现而出现并发展的。二是管理的具体主体有区别。尽管都以人为管理主体，但是人本管理以城市政府为主导，城市政府采取立法和行政管理的手段，按照人的生存和发展意愿管理市民，这时人是被动地接受管理，能动性和创造性还是一种潜能。能本管理中，政府和社会、政府和市民之间是平等、协作的关系，人的主观能动性被极大地激发出来，并成为城市管理中的最终决定力量。二是管理方法不同。人本管理更多地考虑管理体制、机制、法制的建立，用严密的制度约束人；能本管理则从人的知识文化和实践能力出发，培育人的素质，强调自我管理。另外，能本管理还强调社会的学习气氛，着力建设学习型社会。
在我国，城市化进程突飞猛进，短短20年的时间跨越了西方好几个世纪，城市管理理论也具有极大的跨越性，工业化时期的管理理论和后现代时期的管理理论混杂在一起，人本管理和能本管理相互交融、相互渗透，特征并不是特别明显。本文在作一般性区别的前提下，将人本管理和能本管理都作为当前城市管理的基本理论，作为未来城市发展的趋势和要求来考虑和研究。
人本管理和能本管理的基本原理
一、以人为本原理
以人为本原理是人本管理和能本管理最基本的原理，是其它原理建立的理论基石。它以城市社会中的人的需求为出发点和归宿，把城市管理作为人的主体行为，使城市建筑、城市设施等物化形态成为人类为更好地生存和发展而熟练驾驭的工具，使城市在物质财富不断堆积的同时促进人的精神世界的丰富和多彩，使城市最终成为人类文明的居所和社会发展的动力。
以人为本，一要遵循“人性化”。即尊重人的存在和价值，不断满足人们日益增长的物质、文化需要。当前，我国在城市管理中，重点解决人的居住问题、就业问题，这是符合现阶段我国国情和国力的。二要追求“人格化”。把城市中静止、机械、毫无生气的符号赋予生动的人文色彩和特色风范，产生独特的魅力。三是注重“主体性”和“自为性”。人类不必一味迁就经济和技术限制，要按照自身的成长特点和需求变化来设计城市环境，发挥主观能动性。
二、平等原理
平等原理保证“以人为本”原理得到落实。平等观念是随着民主化意识的加强而出现的，在现代公平、公正的法制环境下，公民享有平等地参与城市管理的各种权利和义务。
强调平等并不意味以个人管理代替全部城市管理机构，也不等同于城市管理者和市民之间毫无差别。我们倡导的平等，一是指全体市民有权利平等地获得城市政府为其生存和发展提供的条件，城市政府制订公共政策时，不能忽视每一个市民的正当要求。二是全体市民拥有平等地参与城市管理的机会，城市政府要公开管理信息和资源，积极创造市民参与的机制，畅通各种参与的渠道，保证市民的知情权、参与权。三是全体市民共同享有城市发展带来的成果，不管是物质成果，还是精神成果。
三、讲究行为的合法性和合理性原理
城市管理是一种规范的法治管理，按照宪法和有关法律、法规确定的基本原则，实施制度化管理，做到在法律面前人人平等，有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。人本管理和能本管理要坚持依法管理，杜绝管理的随意性，杜绝以人言、习俗、道德代替法律；要坚持严格管理，掌握法律的尺度不能此一时彼一时，不能忽轻忽重、忽紧忽松。
当然，城市管理所要禁止的违法行为，许多是市民日常生活中养成的不良习气，这就要求城市管理在合法的同时，还要合乎情理。行政执法过程中，强调自由裁量权的适应范围，强调司法救济原则，体现了人本管理和能本管理的根本精神内涵。
四、共情原理
“共情”又称“共鸣”。把“共情”应用到城市人本管理和能本管理理论上，具体指的是城市管理者和市民之间由于在管理城市的情感认识上的高度一致，引起了双方彼此认同的情绪，进而引导双方共同采取方法管理城市。共情原理对管理双方提出了严格甚至苛刻的要求。首先，城市管理者要把自己当作城市普通的一员，把法律赋予的职责当作服务的手段，而且关键要模范遵守用来管束别人的法律制度，服从和服务于法律的强制力。第二，作为市民的一方，要有城市主人翁的意识，拥有管理所需的系统的知识，并具备较高的综合素质。当然，具备了这些条件，并不等于双方之间一定会出现共情现象，还需要适宜的外部环境，触发双方的情感，使共情在瞬间的沟通、交流中实现。
五、价值体系一致性原理
又称为“互动原理”。其理论基石是管治思维和知识管理。城市是人类共同的家园，尽管管理是多元的，多元主体的需要也是不尽相同的，然而，建设好共同的家园的愿望却是一致的。在城市管治时代和知识管理时代，市民的民主法制意识逐渐树立和发展，市民的权利意识和主体意识逐渐自觉和加强，市民日益把城市管理当作实现自身利益的手段；市民与管理者相互渗透、相互融合，双方角色相互交流、相互转换，消弭了管理者和市民之间对于城市管理认识的差别，使双方价值体系逐渐趋于相同。市民以各种形式，从各种渠道全方位参与到城市管理中，新闻媒体上越来越多地出现市民关于市容市貌的反映，市长的电子信箱上越来越多地收到要求改善环境的呼声，各种提案、议案，各类对话、座谈、咨询节目，构成了互动管理的平台。
人本管理和能本管理的实施措施
一、转变政府管理职能，让城市政府担当城市管理组织者和协调员的角色
在传统的“经济主导型”城市管理模式中，城市政府承担了太多不该管、又管不好的社会职能。一方面造成政府机构的臃肿庞大，窒息了社会活力；另一方面，又因未履行公共职责而影响了城市社会的发展。进入“社会主导型”城市管理阶段，城市政府要自觉转换角色，从无所不包的垄断者转变为城市管理的组织者和协调者。
要实现城市管理职能内涵的根本转换，一是逐步加强公共行政职能，依法调节政府机构和社会组织、社会成员之间的权益和行为，运用有限的行政资源，进行合理配置，以满足日益增长的社会公共需要。二是对社会职能进行分类管理。社会群体的利益多元化，社会发展的公共需求和公共保障多样化，使政府对社会生活的管理既不能包揽一切，又不能放任自流，而是要缩小直接管理的范围，加强政策引导，支持各种自治组织和中介自主依法开展独立活动，壮大市民社会，提高市民自我管理的能力。
在管理手段上，要从采取行政命令式的直接干预转向以协调、引导为主的间接管理，在管理权限上，要从直接参与微观管理转向以宏观管理平衡为主，做好服务工作。
二、还权于民，使城市管理公共行政权力更多地向中介机构和市民社会迁移
一是简政放权，把城市公共管理和服务的权力交给市民组织和市民社会。要根据精简、统
一、效能的原则进行政府机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务的水平；要规范行政审批制度，减少行政审批事项，改变政府管理主要依赖审批管理方式、忽视后续管理和服务的弊病。
二是权力下移。城市管理重心要向下移动，赋予各个管理层级相应的权力，使城区、街道、社区都有管理权，权责利相结合。近年来，我国城市管理体制开始打破垂直管理、条块分割的局面，实行“两级政府，三级管理”，把管理权下放到城市市区和街道等基层单位，还重新梳理了城市管理行政审批权和处罚权，在行政处罚方面实行相对集中制度，对城市管理权力的分散和下放进行了有益的尝试。
三、树立亲和管理理念，实施柔性化管理
亲和管理，既是一种管理理念，又是具体的管理方法。城市管理者在提高自身素质和形象后，在依法进行管理时，从广大市民的切身利益出发，采取疏导、劝说、服务的手段开展工作。“亲和”的目的是为了更好地实现管理目标，而实现管理目标必须依赖“亲和”这一方法。
要树立管理者平民化的亲切形象，这是亲和管理的起点。一要坚定“亲和”管理理念，正确认识法的严肃性和执法的服务性之间的关系，消除“亲和”管理体现不出管理、执法机关威严的思想，树立“亲和”管理观。二要提高管理人员思想政治、职业道德、文化知识、法律法规等各方面水平，从控制、管理转变为服务、保障，适应亲和管理、现代化管理的要求。
要开展柔活动，对管理对象和颜悦色，耐心细致做说服工作。在管理中，可以主动“示弱”而不“逞强”，坚持以理服人、以法服人。要通过有关管理部门建立疏导帮困机制，对社会弱势群体，在教育的同时，给予必要的帮助。
四、选择市民参与的切入点，建立健全参与机构和制度
（一）建立公众参与机构
培育市民社会。市民社会是城市政府对城市居民实施管理的新载体。随着传统“个人—单位—国家”管理模式的削弱，“单位制”在城市管理中的地位逐渐消失，城市居民的经济、社会与文化生活越来越多地与其所在的社区发生紧密的联系，城市社区因此成了社会整合的重要依托和载体。自治组织和中介机构的增加和完善，最终形成与政府、市场鼎足而立的市民社会。
建立专业的民间管理机构。现代城市管理领域广泛，分工相当细致，管理的专业性很强，单个市民不可能具备管理所需的完整专业知识和法律知识，在这种情况下，建立一个独立的、拥有一定的决策和管理权限并受到法律保护与支持的民间机构，是非常必要的。这种专业的民间管理机构可以直接受理市民的维权要求，负责代表市民与政府机关交涉，为市民提供法律援助。
（二）完善市民参与制度
城市公共管理论文篇8
【关键词】：城市建设；公共安全；规划
中图分类号：F291.1文献标识码：a文章编号：
20世纪以来，随着经济的增长，人口及产业纷纷涌向城市，社会生产活动和基础设施规模急剧扩大，城市化进程加快，各种自然因素、人为因素引起安全事故发生的频度和程度迅速增加，而且由于城市集聚了大量的人口、产业及财富，一旦发生公共安全事故，将造成巨大经济损失和人员伤亡，产生严重的社会影响，阻碍城市的可持续发展。因此，城市公共安全规划越来越受到人们的重视，研究和建设城市公共安全规划的体系，实施有效的城市公共安全规划方案势在必行。
一、城市公共安全规划的理论基础
城市灾害发生的原因千差万别,但每种灾害事故都有一个共性,都是由一些相同的基本要素构成的。这些要素就是人、物、环境、管理,即4m问题。因此灾害事故的触发理论也应当成为城市公共安全规划的理论基础,如基于能量学说的能量转换理论;人为失误理论;多米诺骨牌理论和综合模型理论等。城市灾害可以通过技术手段、教育手段和管理手段来预防和控制,即防止灾害事故的三e安全对策,也称为灾害事故的预防理论。除此以外,城市是一个复杂而统一的系统,系统论也应当成为城市安全规划的理论基础之一。
二、城市公共安全规划的内容
1、城市公共安全面临的威胁
城市公共安全与人民生活息息相关，包括衣、食、住、行、生产劳动、休闲娱乐等各个领域及环节。城市公共安全面临的威胁主要有：
（1）城市自然灾害。地震、洪涝灾害始终严重威胁着城市的安全。全国22个省会城市和2/3的百万人口以上的大城市位于地震的高危险区。1998年长江洪水造成直接经济损失2500亿元，其他灾害和污染造成的损失至少6000亿元，基本上抵消了当年7.8%的经济增长，其危害之严重令人瞠目。
（2）技术灾害。由于人们认识和掌握技术的不够完备或管理失误给人类生存造成的巨大破坏性影响，称为技术灾害，主要包括道路交通事故、火灾、爆炸等。交通是城市的命脉，但其所造成的死亡率也是惊人的，近年来我国每年死于道路交通事故的人数都在10万左右，火灾和爆炸等灾害造成的损失也十分巨大。
（3）社会灾害。主要有骚乱、恐怖主义的袭击和破坏等。“911事件”之后，恐怖主义袭击与破坏成为当前最敏感的城市社会灾害。各国都开始意识到国际恐怖组织、暴力主义者所造成的极端事件的严重危害性。我国的公安部新设了反恐局，有关行政机关也在积极研究反恐怖袭击和破坏方面的立法问题。
（4）城市公共卫生事件。包括食品安全、药品安全和突发疫情等。由于城市人口密度大，空气质量差，易导致诸如“非典”的传染性疾病病毒的传播，不及时加以防治就会产生局部或大面积的疫情，造成重大的损失。
2、城市公共安全规划的内容
城市公共安全规划的内容是多方位、多领域的。根据公共安全涉及的场所可分为大型公共场所、人员聚集场所、文化娱乐场所、地下空间；根据公共安全管理对象可以分为生态环境类、公共卫生类、社会治安类、安全生产类。一般而言，城市公共安全规划的重点内容包括：
（1）城市重大危险源。重大危险源是指长期地生产、加工、搬运、使用或贮存危险物质，且危险物质的数量等于或超过临界量的单元，包括有毒有害的物质和能量及其工业设备、设施、场所。目前我国各大中城市由于规划不够科学，对城市的发展规模和发展模式缺乏合理的预测和管理，导致一些生产、使用、贮存危险物品的工厂、仓库分散于人口密集的城市中心商业区或居民区，它们像一颗颗“定时炸弹”，如不慎触发，造成的损失将十分严重。2008年南京、沈阳、杭州、武汉、长沙、宁波等大中城市都发生了较为严重的化工厂火灾爆炸事故，造成了大量的人员伤亡和财产损失，给当地居民带来了不同程度的影响。2011年吉林石化发生爆炸，数万居民被迫疏散，虽经过10多个小时的奋战将火扑灭，却由于对未燃烧物质考虑不周，造成了松花江的污染，导致松花江下游多个以松花江为主要饮水源的城市和地区被迫断水，甚至引发了外交问题。
（2）公众聚集场所。公众聚集场所包括影剧院、体育馆、车站、码头、商务中心、超市、公园、学校、医院等。由于公众聚集场所的人群密度大、流动性大，而人们的心理、生理状况不同、个人素质参差不齐，因此非常容易引起混乱。近年来国内外的公众聚集场所已发生多起群死群伤的恶性城市灾害，不仅造成了大量的人员伤亡，而且对当地乃至相关区域的社会心理、社会稳定造成了严重的影响。2012年发生在吉林中百商厦的火灾，由于该商厦处于繁华商业区，人群密集，火势蔓延极快，不易控制，造成了巨大损失。
（3）城市公共基础设施。随着城市现代化的不断发展，人们对城市的自来水、电、气、热、通讯设施和信息网络系统以及地铁、轻轨等交通设施的依赖达到了空前的程度。但电子系统、高科技装备系统应用越普及，构造越精密复杂，就越容易出故障，处理维修的难度也越高。这些保证城市生活正常运转的基础设施，它们之中一个环节的滞后或失灵都可能导致整个城市的瘫痪。
（4）其它各类特种设施。包括军用、警用和政府有关部门专用的设施和装备。
三、城市公共安全规划的实施
城市公共安全规划的实施应满足以下基本条件:城市公共安全规划应纳入城市总体规划、落实城市公共安全规划资金、编制年度公共安全计划、实行公共安全目标管理。在此基础上,还应加强城市公共安全法制化建设、加强公民防灾意识、建立灾害保险体制、建立两级应急指挥中心等管理机构。加强城市公共安全科学与技术的研究：
1、建立国家和部门公共安全的科技创新体系。通过对相关城市公共安全问题的研究，在公共安全基础理论的指导下，建立监测与预警、风险评估、应急管理、组织、决策等方面的技术体系，从科技上保证城市公共安全体系的顺利实施和经济与社会的和谐发展。
2、建立与城市公共安全科技发展需求相适应的良好辅助体系。包括支撑公共安全科技能够持续创新所需要的研究基地和平台，完整的人才培训体系和政策、法律、资金等相关的基本保证。
3、建立国家公共安全科技发展的长期规划和总体目标。根据城市公共安全的需要，瞄准世界公共安全科技前沿，实现公共安全科技理论及预测、预警、应急管理等相关技术的持续创新，为建设社会主义市场经济提供可靠的公共安全保障。
结语
综上所述,城市公共安全规划模式具有如下特点:
1、系统性。城市是一个复杂而脆弱的大系统,从系统的观点分析了城市公共风险,将各类城市公共风险通盘考虑,避免了机构的重复设置,人、财、物的浪费,同时满足了现代城市高度发展的需要。
2、综合性。该方法综合了对城市公共安全高度敏感的风险区域。
3、以人为本。城市是人口高度密集的地方,城市公共安全规划的最终目的是为了保护人免受或减少各种自然和人为灾害带来的恶果,体现了以人为本的规划宗旨。
4、纳入决策层。将城市公共安全规划与城市社会经济发展规划结合起来,纳入城市总体规划、纳入决策层,保证规划的实施。
【参考文献】
城市公共管理论文篇9
【关键字】数字城市，建设项目，管理，GiS开发管理，测绘工程管理
中图分类号：F291.1文献标识码：a文章编号：
一．前言
近年来，数字城市建设已经成为了一种趋势，在城市经济发展和人民生活水平的提高上具有重要的作用。数字城市建设的项目管理是进行数字城市建设的关键，加强数字城市建设的项目管理决定着数字城市建设的成败。在数字城市建设项目中，GiS开发管理和测绘工程管理占据着重要的地位，如何做好这两方面的管理工作将影响着整个数字城市建设项目的管理。因此，笔者就主要在GiS开发管理以及测绘工程管理者两方面进行分析和论述，来探讨数字城市建设项目的管理工作，希望能够具有一定的研究性。
二．数字城市建设的实施与目标
建立国家、省和城市人民政府三级基础地理信息共建共享机制。国家测绘地理信息局在政策、标准、总体设计、航空摄影、公共平台建设、国家基础测绘成果使用及系统集成等方面予以支持；负责组织项目竣工验收。省级测绘行政主管部门指导项目建设工作；负责项目进度与质量的管理和监督；在基础资料提供、技术设计以及项目组织协调等方面给予支持。城市人民政府负责项目的组织实施和落实项目主要经费；负责项目建设和成果的推广应用；负责建立地理信息公共平台的长效运行机制，对平台的管理、维护与更新提供相应的保障。通过数字城市地理空间框架建设形成权威、标准、统一的城市地理信息公共平台，并开发五个以上示范应用系统。
以某市为例，经过建设，“数字太原”共完善了一个数据库、新建了一个平台，建成三套数据集，开发了五个示范应用系统，具备了数据浏览查询、专题数据加载、查询统计与空间分析、二次开发、数据交换等功能，成为太原市统一的、权威的、通用的基础地理信息平台。
今年，某市在完善环保监测、基准地价查询、药监信息服务、人防信息、数字城管、数字公共服务等系统的基础上，又积极开始建设地质灾害预警、警用地理信息平台、数字物联网等系统。目前，某市在已经开发l0多个领域20多个政府部门的应用系统的基础上，又有18个部门提出了应用需求计划。预计到2013年底，太原市将实现数字成果应用全覆盖，将全面提高宏观决策、公共服务、应急处置能力。
三．GiS技术的开发管理及应用
地理信息是国家重要的战略性信息资源，在政府管理决策、信息资源共享、改善人民生活等方面发挥着越来越重要的作用。出于数据安全的需要，摆脱对国外地理信息软件的依赖，国家大力扶持发展具有自主知识产权的地理信息软件，为服务于数字城市建设，国家已从几十家国内地理信息软件生产企业中认定了14家企业。但国外先进的地理信息软件也值得我们学习和借鉴，如esri公司最近的arcGiS10实现了五大飞跃，即在协同GiS、三维
GiS、云GiS、一体化GiS、时空GiS五个方面实现了实质性的跨越。
从2006年起，国家测绘地理信息局协同地方和部队测绘部门，历时5年完成了国家1：50000地理信息数据库的更新，新版数据库成果可直接用于数字城市建设；省级测绘行政主管部门在1：10000及1：5000地理信息数据方面可为城市地理信息公共服务平台、电子政务应用服务及各行业信息系统提供有力的数据支持。公众版国家地理信息公共服务平台――“天地图”(www．ti―anditu．cn)已开通，它是中国区域内数据资源最全的地理信息服务网站，将从根本上改变我国传统地理信息服务方式，全面提升信息化条件下国家地理信息公共服务能力，“天地图”各省、市节点建设也陆续完成。随着测绘地理信息事业的深入发展，我们应积极引进和培养复合型人才。
1．测绘与城市规划、国土资源管理等的复合人才，有助于推动测绘业务的拓展，增强测绘服务的针对性；
2．地理信息技术与电子通讯、计算机网络、电子政务等开发
技术的复合人才，适应GiS市场开发的多方面需求。
四．测绘工程管理中RS技术的管理及应用
目前，地形图更新多采用航空摄影测量方法进行，该种测图方法与以往的全野外测图相比效率有了大幅度提高，但因其投资大，成图周期长，因而不能满足城市建设迅速发展的需要。无人机不仅应用于应急救急，而且应用于监测地理国情、实时测绘、动态监测，无人机航摄系统的应用开辟了一条提高数据获取能力、水平的重要途径。为此，“十二五”期问，国家测绘局将大力推进无人飞机航摄系统推广。
同时，高分辨率遥感技术的发展与应用，也为快速、准确、经济地更新大比例尺地形图带来新契机。美国对地观测公司(earthwatch)于2001年成功发射了QuickBird遥感卫星，为多光谱成像(1个全色通道、4个多光谱通道)，成像幅宽l6．5km×16．5km，其全色影像的空间分辨率达到0．61m，是目前世界上分辨率最高的商业遥感影像。与航空摄影测量相比，QuickBird具有拍摄面积大(每景影像近300km)，数据成本低(全色影像数据20美：trJkm)，成图周期短的特点。
由中国测绘科学研究院承担的“高分辨率遥感影像数据一体化测图系统pixelGrid”通过了国家测绘局组织的专家鉴定。随着科技的进步，大大地降低了涉足摄影测量与遥感专业的门槛，最常用的三种数字摄影测量工作站如JX一4C，VirtuoZont，mapmatRiX报价都在8万元一l0万元，一般的测绘部门应将这一专业逐步搞起来，为数字城市建设大显身手。
五．结束语
数字城市建设项目的管理对于数字城市建设具有十分重要的作用，同时加强GiS的开发管理以及测绘工程的管理对于数字城市建设项目管理具有关键性的作用。本文笔者对于GiS开发管理以及测绘工程管理进行了分析，希望对于数字城市建设具有一定的借鉴作用。
参考文献：
[1]朱晓晶徐韫玺基于Bim的建设项目ipD管理模式研究[会议论文]2010-第五届中国国际数字城市建设技术研讨会
[2]仇保兴中国城镇化发展与数字城市建设(被引用1次)[期刊论文]《城市发展研究》pKUCSSCi-2011年8期QiUBaoxing
[3]孙艳数字城市建设的瓶颈与创新发展[期刊论文]《城市建设理论研究（电子版）》-2012年12期
城市公共管理论文篇10
关键词：旧城改造；公共服务；公共政策；公众参与
abstract：Comparedthemagnificentcitynewlydevelopedareaconstructionachievement，theChinesemajoritycityoldcitytransformationandtheconstructionhasstillnotgoneoutthedifficultposition.investigatesitsreason，exceptquestionsoutsideandsoonpolicy，lawsandregulations，systemflaw，theurbanplanningtooktheoldcitytransformationthemaincarrierandtheimplementationguidingprinciple，itsroledislocation，theplantheoryandmethodbackwardnessshouldbetheimportantreasons.adverseeffectandroledislocationreasontheurbanplanningroledislocationbringswhichthroughtheanalysisoldcitytransformationin，theclassicalurbanplanningtheoryresearchobtainstheenlightenmenttotheoverseasoldcitytransformationin，fromurbanplanning“rolenormalposition”obtaining，“contactplan”and“cooperationplan”thetheoryandthemethodintroduceduringourcountryoldcitytransformationplan，theinductiondomesticscholarandsummarizesthedomesticandforeignoldcitytransformationprojecttypicalexperiencetotheoldcitytransformationaspectresearchresults，bythistookinourcountryoldcitytransformationplansthefoundationwhichtheroleconnotationtransforms，causestheurbanplanningtotakeonerelatedbenefitgamblingtheplatform.accordingtotheurbanplanning“thepublicservice”and“thecommunitypolicy”thedualrolenormalposition，proposesshouldtoitsrolefunctionoldcitytransformationplancountermeasure.
Keywords：oldcitytransformation；publicservice；communitypolicy；publicparticipation
中图分类号：C912.81文献标识码：a
文章编号：1674-4144（2013）-03-19（6）
1旧城改造中城市规划的现实角色及其影响
1.1城市规划角色错位下的旧城改造困境
旧城改造不仅关乎城镇经济和建设发展，更成为人民群众十分关心的社会问题。城市规划作为旧城改造的主要载体和实施纲领，城市规划的角色定位直接影响旧城改造规划是否公平和科学合理，同时关系到旧城改造的成败、社会稳定与和谐社会建设。
现实背景下旧城改造中的城市规划依然站在自身的专业视角，扮演着为政府谋求短期土地价值利益和投资建设主体经济效益的角色，缺乏考虑居民的居住与就业需求，由此对旧城改造项目的实施造成诸多不利影响。比如，城市规划对改造项目的建设资金来源及其主体利益诉求判断不明确，导致改造项目一般局限于黄金地段开发，其余地块改造热情较小，割裂了全市旧城改造的整体性，影响其功能协调。中心区位的开发强度过大，导致中心区居住空心化，甚至侵占城市公用设施用地，基础设施及交通容量超负荷运转，使得旧城生态环境更进一步恶化。受土地财政的短期利益诱导，多数政府采取大拆大建的改造模式，缺乏整体规划以及与周边区域协调的考虑，丧失了城市个性与特色。旧城改造项目对地块内中低收入人群补偿机制不到位，出现“驱贫引富”局面，居住与就业空间被置换到中心区外，原社区结构解体，社会结构面临调整。
1.2旧城改造中的城市规划角色错位分析
随着中国城市可利用建设用地资源的紧缺和“科学发展观”对城市集约发展的要求，我国大多数城市的开发建设逐步由“扩张式”模式转向“新区与旧城”协同发展模式。然而，中国普遍性的旧城改造工作是在政府寻求“土地财政”收入，提升城市形象的原动力下推进的。政府作为土地剩余价值的受益方往往注重近期的“一次性”土地收入，将旧城改造过程中政府需要承担的建设维护责任与相关费用延迟到远期落实。投资建设主体关注旧城改造项目投入与产出的“一次性”经济效益，政府与投资建设主体的“一次性”收益最大化，则侵占了原地居民的权利与补偿费用，忽略了旧城改造过程中涉及的复杂社会问题与城市历史文化保护。
究其原因，赵燕青从制度经济学角度指出，外国政府扮演的是“物业公司”的角色，政府只为旧城改造中涉及的各权属方提供服务工作，不能强制“侵占”财产所有人的物权。在中国城市中，政府与居民扮演的是“房东与租客”的角色，中国的土地是国有的，居民对于土地只有使用权，没有所有权，可以轻易的处理掉手上的使用权到别处安居。而旧城改造的建设主体扮演了“房东”的“合伙人”角色，旧城改造项目犹如为房东的房产增值，则房东应该为“合伙人”提供便利，城市规划即属于提供便利的工具手段之一。同时，“房东”需要制约“合伙人”的行为，不然其不当行为不仅不会为房产增值，反而减少了“房产”的产权价值，因为没有了“租客”，房东的产权也失去了意义。
城市规划作为协调城市相关利益者的技术工具，探讨旧城改造中城市规划角色错位的原因，首先应该研究其服务对象主体，即“房东、合伙人与租客”的诉求。其中，政府侧重于地块改造后的最优化综合价值与地区持续发展力，投资建设主体侧重于改造项目的经济交换价值，而居民关注的是改造与补偿后的使用价值。三者之间，投资主体才是旧城改造项目推进的核心。城市规划一直以自诩站在维护居民公共利益，保护城市历史文化遗产的角度，却忽略了旧城改造项目的主体。中国城市处于“增量经济”背景下，城市规划应该主动应对与协调城市发展中相关利益者的诉求，最大限度的维护社会公平与效益，才能起到持续发展的作用。
1.3旧城改造中现有城市规划理论与方法的不足
旧城改造中现有城市规划理论与方法的不足是城市规划角色错位的间接诱因，也成为城市规划角色转变的阻碍。我国现有的旧城改造规划理论大多借鉴西方发达国家，然而国外的旧城改造经验与理论大多不能照搬于中国的旧城改造实践之上，一个最主要的原因是发达国家的城市规划历程是依附于自由市场经济下的产权私有化格局演变而来，而中国的城市规划兼有浓厚的“自上而下”计划经济体制色彩，这两者本是冲突的。欧美国家的旧城改造规划比较重视对大众行为的引导与控制，城市规划扮演的更多是“公共政策”的角色，而中国的旧城改造规划更应该加强对“自上而下”行政力的修正、对经济市场化的支撑和居民权益的保护，更多地扮演“公共服务”的角色。
此外，我国旧城改造规划过程较为封闭，从规划编制、审查、审批到项目实施等环节没有充分兼顾居民利益，同时对于改造建设主体的利益调控手段单一，由此规划内容的公平性和科学性大打折扣。其次，旧城改造规划作为城市规划的专项规划，缺乏从宏观层面的全面统筹到微观层面的具体开发建设指导的完整体系，以及现有的城市总体规划与详细规划成果缺乏对旧城改造问题的综合研究。
2相关理论与经验借鉴
2.1从“合作规划”理论中得到的启示
城市规划起源于英国。二战以后，随着大量战后城市重建计划的开展，现代城市规划理论研究得到了深入发展，总体上经历了现性规划—渐进规划—后现代城市规划—倡导性规划—合作规划几个主要阶段。进入20世纪90年代，新马克思主义、新自由主义、政体理论、新制度经济学以及新公共管理学等众多思想、理论被引入到城市规划领域。其中，1997年佩西·海利（patsy.Healey）在汲取了“交往规划”（Communicativeplanning）和“政体理论”精华的基础上提出了“合作规划”理论（Collaborativeplanning）。
合作规划理论认为城市规划的实现需要所有利益相关者的合作行动。该理论提倡由多个主体共同参与规划，多个主体共同协商，并允许多个主体各自执行一部分规划，为实现各自目标而产生局部规划。合作规划的目标是由多个主体的局部目标而组成的目标体系。该规划理论以及“交往规划”等现代规划理论从根本上否定了以往城市规划作为政府“代言人”的角色以及规划师“设计决定论”的思想，提出城市规划的价值中立，认为城市规划的本质是“创造一个过程”和“搭建一个平台”，并由此推动了现代城市规划方法的发展和城市规划中的公众参与。
2.2旧城改造中城市规划角色与作用的相关理论研究
随着我国旧城改造项目的日益增多，旧城改造过程中表现出来的多元矛盾引起了国内大量学者的深入研究，为旧城改造中的规划角色转变及其对策提供了价值性借鉴与参考。
社会科学领域对旧城改造的研究主要体现在针对旧城改造拆迁问题的研究，陈君（2007）、吕斌（2010）、袁建华（2010）等认为公益性界定缺失，程序性约定缺失，强制性公权扩张，利益分配失衡是存在的主要问题；针对改造中的经济分析与利益博弈研究，石楠（2004）、赵春荣（2008）、张京祥（2010）等认为博弈平台和过程缺失，博弈地位不平等，博弈主体实力不对等，是造成弱势群体利益难以保障的主要原因；对于改造中参与者角色关系的研究，尹稚（2008）、于力（2008）等学者对中西方城市更新和旧城改造中参与各方角色关系的变迁进行了比较研究，指出国内旧城改造中政府普遍处于主导和支配地位，存在角色越位；针对公共政策与制度安排的研究，顾朝林（2006）、赵民（2010）、孙施文（2010）认为应当从公平与效率、经济与文化、过程与目标综合平衡的角度，制定旧城改造政策和制度。
旧城改造规划既是城市规划的一种类型，也是城市规划研究的重要领域。1979年吴良镛先生提出“有机更新”规划理论。1961年美国学者简·雅各布（Jane.Jacobs）在其著作《美国大城市的生与死》中提出城市更新应强调其对社会、经济和文化目标的追求，保持城市多样性。对旧城改造规划模式与方法的研究，国内很多学者（毛其智，2006；阳建强，2007；赵万民，2009）结合各地方旧城改造的实践探索，提出了旧城改造规划的各种模式和方法。近两年，部分学者（谢慧，2010；袁奇峰，2010）对广东省“三旧改造”的政策制定、组织过程、土地整理及规划方法进行了总结研究。
2.3现有旧城改造规划经验借鉴
旧城改造过程中出现的各类问题是城市规划需要考虑的方面，通过国内外典型旧城改造项目的经验总结，作为我国旧城改造规划角色转型下的规划策略借鉴。
发达国家在旧城改造方面积累了丰富经验。1950年后，英国进入后工业时代后，旧城中心呈现一片衰退的景象，旧城改造主体最初由带有福利色彩的政府主体发展到至今形成以“公、私、社区”合作主导，旧城改造项目也由地产导向转为文化导向的政策体系。美国的旧城改造是自上而下开展的，首先通过国会立法，制定全国统一的规划、政策及标准，确定改造重点及联邦拨款额度，而具体改造项目的实施强调地方性，充分考虑不同地区的现实需求，由地方政府来提出和确定具体的改造项目。其中对贫困区的改造项目实施联邦财政援助，比如授权区、税收增值筹款和商业改良区等形式。新加坡成立专业部门URa（城市更新局）负责旧城改造工作，分为两个层次，首先从策略上提出城市长期发展的愿景，在此基础上分为55个DGps，对每一块土地进行更详尽的规划。具体改造地块实施时，多个政府管理部门（包括环保局等）对此提出指导性评价，确保改造地块符合城市长期发展要求与相关政策。
国内旧城改造项目起步较晚，问题相对复杂，大多地方做了许多探索和经验积累。北京菊儿胡同改造项目，吴良镛提出了“有机更新”思想和“新四合院体系”构想，通过与北京市规划部门、房管部门、住宅开发公司等单位密切合作，结合住宅改革、房地产经营，对建设资金、经济效益、建筑标准作了细致的研究，提出了“个人出资，单位资助、国家优惠、商品房补贴”的新办法，开创了中国的住宅合作社形式①。上海新天地项目类似于巴黎等旧城改造的方法，保留了建筑物的外层外皮，改变地块内建筑的内部结构和使用功能。成都旧城改造采取政府主导与市场化运作相结合的改造模式和阳光拆迁模式，认为政府的主导核心是解决规划和筹集资金两大问题②，旧城改造规划直接关系城市未来的发展，规划出现问题实属政府之责。广东省采取“三旧”改造工作应对土地资源紧缺的困境，由省政府下拨城市总土地改造指标，各城市成立“三旧”改造工作小组指导工作，分为专项规划与单元规划两个层次，同时与地区控制性详细规划对接，注重改造成本核算、居民居住与就业安置等方面。“三旧”改造项目实施过程是政府、投资主体与居民的博弈协商过程，城市规划则是提供了一个多方合作的平台。（见表1）
3城市规划角色转变下的旧城改造规划对策探讨
3.1城市规划在旧城改造中的作用与特征
旧城改造规划作为城市规划的一种类型和政府管理旧城改造相关的物质性手段之一，其目的在于提升城市形象，加快中心城区产业升级，体现城市历史文化等。然而，旧城改造规划仅是旧城改造项目成功与否的必要条件，而非充分条件。城市规划是通过对旧城改造地块中的空间属性管理达到引导、控制其经济属性与社会属性的目的，即通过研究改造地块的经济属性（包括影子价格因素）与社会属性（包括外延社会效益）对其空间属性采取定位、定性、定量、定界方面的指导、控制与管理，从而满足相关利益者的利益博弈。
城市规划的“角色”定位直接决定了旧城改造中的规划模式、方法及技术手段。在“科学发展观”指导下的“和谐社会”目标与“小政府、大社会”的政府角色转型背景之下，旧城改造中城市规划应该体现出“公共服务”与“公共政策”的双重角色，两者相辅相成。作为“公共服务”角色，城市规划为旧城改造中涉及的各相关利益主体提供一个博弈的平台，也是公共政策的运作平台。作为“公共政策”角色，城市规划对改造过程中的各相关利益主体行为提供引导与控制，从而在保障社会公平的同时提高经济效益。
3.2城市规划的公共服务职能
城市规划的公共服务职能体现在城市规划管理部门从旧城改造规划编制与管理的各个环节为政府、投资商与居民三个主体的需求提供服务。（见图1）
对政府主体：一般情况下，政府组织编制宏观层面旧城改造规划（“城市总体规划”中的“专项规划”，历史文化名城需单独编制），微观层面规划（修建性详细规划）由投资商负责组织编制。政府侧重“服务型”管理职能，运用市场化手段推动旧城改造项目。城市规划有两方面需要改进：一是加强旧城改造规划成果与现有法定规划成果的一致。宏观层面旧城改造规划应以城市总体规划成果为指导，微观层面旧城改造规划以控制性详细规划为指导，当出现不矛盾情况时，相互协调统一后，以此指导旧城改造项目实施（如图2）。二是政府统筹全市旧城改造工作，提出地块改造后的产业、社会、文化与环境等多重目标，并制定相应类型规划，大致分为产业类规划（比如地区转型发展规划，产业规划），物质类规划（包括旧城改造规划等），行动类规划（重大改造项目规划，投融资规划），旧城改造规划通过地块的“空间属性”与上述规划成果相协调。同时，城市规划管理部门作为旧城改造规划编制与管理的行政机构，应该加强与其他行政部门（比如文化局，民政局，发改委）管理工作内容的衔接。
对投资商与居民主体：城市规划不仅作为政府的调控手段，更要站在可持续发展角色公平、公正的对待投资建设主体与居民主体的利益，两者之间的协调平台主要体现在微观层面的旧城改造规划。同时，两者之间关注利益点的错位（前者注重经济价值，后者注重使用价值）显示出旧城改造规划需要提供多元化规划调控手段，兼顾各方利益。
3.3作为公共政策的城市规划
公共政策作为满足城市规划公共服务职能的工具与手段，通过引导、调节、控制相关利益者的行为达到改造预期目标的目的，从而反映出公共政策的本质，即利益的合理分配与利益的优化增进。针对不同主体的行为特征，旧城改造规划需要提出相应的规划对策。
政府的基本职责在于保障改造地块中的公共事业（包括社会服务设施、市政基础设施与道路交通设施）建设，分为经营型、准经营型与公益型公共事业三类。针对改造地块内的不同类别，旧城改造规划提出不同的控制力度。旧城改造规划作为物质承载平台，为旧城改造中涉及的各政府相关管理部门提供“一张图”统一管理模式，在其中统筹安排各类公共事业设施的布局、规模、建设计划等信息，加强政府管理的工作效率和控制效果。其次，发挥旧城改造规划的多元化调控手段。根据公共事业的不同经济效益、社会效益与自身特征，旧城改造规划拟定相应的控制力度。一般而言，外部效益大、经济收益小的基础性公益设施采取刚性控制，而外部效益减弱和社会资金投入多的经营型与准经营型公共事业相应放开控制。以旧城改造中的文化教育设施为例，职业教育与义务教育设施的外部性效益与经济收益是相悖的，在改造过程中，需要加强政府或者投资商承建义务教育设施的责任和义务，对于前者可采取多方博弈方式、引入社会资本与采取多元的规划利益补偿手段解决。其三，对于政府的管理行为依然需要加强市民的“公共参与”监督，公众对于旧城改造具有参与权与表决权。旧城改造项目不仅涉及改造地块内的居民利益，对周边居民的生活就业产生影响，更关系到城市历史与文化保护。
投资商是关注项目改造后带来的经济利益，城市规划应该约束其提供社会责任的前提下满足其效益诉求。针对不同改造项目特点，旧城改造规划制定多元化利益补偿机制，如转嫁开发权，提高开发强度等。目前城市规划的调控手段较单一，比如广东省各市级政府为了推动城市产业转型与提升城市景观环境，编制“三旧改造”专项规划引导后，将单元规划项目改造交给市场。投资商根据政府提供的可改造地块清单，经过效益评估后选取改造地块。政府大多通过提供容积率应对企业收益、产业升级与景观环境，然而较高地开发强度已经影响周边地区交通，居民生活与城市整体环境。
在旧城改造的博弈平台中，居民属于最弱势的群体，政府及其城市规划不仅需要角色上的转变，更需要通过配套技术和制度加强居民主体的话语权。一个行之有效的方式是多元化居民主体的“公共参与”形式与途径。目前，各地的旧城改造规划方案仅出现在城市规划管理局大楼前，或媒体报纸中的一隅之处，用十分专业的少量图纸公示30天。这些图纸反映的信息，即使专业人士在缺乏相关背景解释与完整图纸的前提之下也难以提出意见，普通居民更是难以表态。公共参与的根本前提是让大众群体有所参与，在信息流动便捷、科技发展的今天，应该采取多种途径的公众参与方式，比如采用形象、直观、生动的影视文件和模型展示、对比规划的前后成果，通过具体数字反映对比改造前后的经济与社会效益，同时加强有效宣传，这样才能真正体现城市规划的公共政策本质。
4结语
随着中国城镇化与工业化快速发展，城市可利用建设用地资源日益紧缺，城市产业升级、经济结构转型下的用地需求将逐渐通过旧城改造（旧城更新）方式取得。在旧城改造中，政府及城市规划部门，应该强调其“公共服务”和“公共政策”职能，各地区根据自身的情况，旧城改造规划采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式，前者是统筹改造方针、原则和总量控制，后者遵循“成熟一片、改造一片”的原则，为各相关利益者提供一个合作型博弈平台。
注释：
①袁镔，邹瑚莹著，《理性与创造——评北京菊儿胡同新四合院住宅》，《世界建筑》，1992年第3期。
②张志莹，张志蓉著，《旧城改造“五坚持”“成都模式”乐迁徙》，《上海住宅旧区改造》第27-29页。
参考文献：
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