土地流转和土地征收的区别篇1
关键词：宅基地；使用权；流转；驱动力
国家规定，农村宅基地流转只有国家征收征用和集体组织内部流转两种合法形式，但实际上农村宅基地的流转十分普遍，特别是在城市郊区。农村宅基地的普遍流转必然有其驱动力，概括来说宅基地流转的驱动力主要包括城镇发展驱动、经济发展驱动、经济利益驱动、文化传统驱动、国家制度政策驱动等。根据宅基地流转主体的不同，可将宅基地使用权流转分为国家征收征用流转、农村集体组织转用流转、农村居民自发流转。由于流转主体的不同，其相应的流转动力也应是不同的。
一、国家征收征用流转驱动力
国家征收征用流转是国家因经济建设与发展的需要，依靠国家强制力从农村集体手中或农村居民手中征收征用宅基地。征收是不仅使用权发生改变，所有权也发生了改变；征用只是使用权发生改变，所有权不发生改变。但无论是征收还是征用，其使用权都发生了流转。本文不将征收与征用加以区别，统一称为“征用”。
国家因经济社会建设发展需要产生了征用农村集体土地的内在需求，农村宅基地作为农村集体土地的重要组成部分也必然列在其中。国家征用宅基地的内在需求包括城市规模扩张的需求、经济发展的需求、区际联系的需求等，这些需求构成了宅基地征用的内在动力；国家征用宅基地所依靠的强制力具体表现为各种法律法规和政策的制定与实施，这些正式制度的实施形成一种外在动力，即制度诱致力，来保证宅基地征用的实现；地方各级政府所拥有的政治权利引致其自身的利益需求，这种利益需求形成了一种新的农村集体土地征用的外在动力，利益驱动力。
1.城市规模扩张
城镇化和工业化是人类社会发展的必然趋势。诺瑟姆（Raym.northam）把城镇化过程分成三个阶段，即初期发展缓慢阶段、中期加速阶段、后期缓慢停滞阶段。周一星（1995）认为[1]，我国的城镇化已从初期阶段迈入中期加速阶段。城镇化的中期发展阶段不仅表现为城市数量的增加，更表现为城市规模的迅猛扩张。在中期发展阶段，由于城市具有“优越的区位条件、便捷的交通网络和较发达的通讯、邮电设施，使城市具有发展某些主导职能部门的优势，并有主导职能部门相继发展的‘乘数效应’带动其他相关行政、经济职能部门的相继发展。”[2]城市的加速发展吸引了人口、劳动力、土地、资本等大量生产要素向城市集中，促使城市规模不断向外扩张，城市周围的大量集体土地通过征用转为城市用地，农村宅基地的使用权也由农村居民转给了地方政府和其他相关主体。
2.经济发展驱动
经济发展扩大了对物流、信息流、资金流等的需求，掀起了基础设施建设的高潮，农村集体土地被大量征用，基础设施建设占用的宅基地也被一并征用过来，推动了农村宅基地的流转。同时，经济的发展提高了人们的生活水平，人们对居住环境、生活环境、交通便捷等的要求越来越高。城市规模的不断扩张给居民带来了居住环境恶化、交通拥挤等众多的城市问题，城市中工业企业特别是重污染企业的发展不仅受到城市日益高昂的地价的制约，也受到城市居民的抵制。工业企业要进一步发展，必须搬离市区。工业企业的新建不仅需要厂房办公用地，还需要配套设施用地，这必然导致大量的农村集体土地被征用，宅基地的征用也不可避免。
3.制度诱致力
2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给与补偿。”第2条第5款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”第43条第1款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第43条第2款规定：“前款所依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”车裕斌（2004）分析了土地征用制度在农地转为城市建设用地的动力作用，指出：“由于土地征用制度具有一定的强制性，而相应的土地规划制度和土地保护制度因内在的种种缺陷，实施执行的强度远远不如土地征用制度，各级地方政府在运用其征地权时往往将征用制度的强制性发挥到了极致，在征用范围上农户没有发言权，在补偿费用上农户更没有发言权，这种征用权缺乏有效的监督和制约的制度促进了农用地征用流转的加速，甚至出现农用地征用规模远远大于地方经济发展对非农建设用地需求的情况。”虽然宅基地的征用比农地征用复杂一些，代价高一些，但由于国家对农地征用的管制越来越严，同时鼓励农村建设用地整理，将城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，加上征用土地的巨大利益诱惑，征用农村宅基地也就成了必然趋势。
4、经济利益驱动
征用宅基地虽然相对于征用农地要付出较高的代价，但相对于国有土地使用权出让价格，单位面积宅基地征用补偿费仅相当于国有土地使用权出让价格的几分之一甚至十几分之一。巨大的利润空间促使地方基层政府利用新农村建设的时机，加大农村建设用地整理的力度，置换出更多的城市建设用地指标，征用更多的农村集体土地。二、农村集体组织转用流转驱动力
农村集体组织转用流转的驱动力主要表现为经济利益驱动，这种表现在城镇郊区、特别是大城市郊区表现得特别突出。
随着经济的发展、人们生活水平的提高、城市规模的扩大、城市人口的增加，对城市住房的需求越来越大，再加上对房产投机投资，造成各城市房价一路飙升。目前城镇房价已与普通城镇居民收入严重失衡，房价已大大超过居民的购买力，这从各界纷纷要求政府控制房价的呼声日益高涨就可窥见一斑。作为理性的城镇居民在买不起市区住房的情况下，定会将目光投向郊区价格较为低廉的“村产房”，也就是“小产权房”。
农村集体组织是农村集体土地所有权代表，作为理性的代表来说，其必然为本集体组织谋取更大的利益。由于非农建设用地的收益远远高于农地农用的收益，市区房价一再高涨，“小产权房”存在较大的市场，农村集体土地所有权代表必将集体的土地转为宅基地进行“小产权房”开发。况且集体非农建设用地使用权出让的收益如何分配和使用，目前法律法规尚无明确规定，农村集体土地所有权代表对这一部分收益具有完全的支配权。利用宅基地进行房地产开发存在巨大的利益空间，必会激发农村集体组织运用各种手段将集体土地转为宅基地，就是违反国家有关土地的法律法规也在所不惜。何况他们还会采取规避法律法规的做法呢？如各地普遍存在的“以租”就是明显的例证。
三、农村居民自发流转驱动力
农村居民自发流转宅基地包括宅基地继承、买卖、出租等，其驱动力主要是经济利益驱动和文化传统驱动。
1.经济利益驱动
经济利益驱动应是农村居民自发流转宅基地的主要驱动力。2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。但由于种种原因，一户多宅现象还比较突出，农户住不了那么多宅基地，特别是在城市购买了商品房的农户，遇到合适的买主就会将宅基地卖掉。
出租宅基地主要是出租房屋连带出租宅基地，这种现象主要出现在城镇郊区，特别是在“城中村”中。20世纪90年代中后期，城市蔓延和郊区化进程加速，城市边缘区土地被大量征用，原有农村聚落为城建用地所包围或纳入城建用地范围，成为“城中村”[3]。城市的扩张吸引了大量的外来人口，“排外的住房政策”使外来人口只能从“城市住房体系”之外寻找住房；租赁、尤其是租赁私房，成为外来人口获取住房的主要方式[3]。“城中村”依靠优越的区位，低廉的价格成为外来人口首要的房源地。城市郊区农村宅基地的大量流转是在经济利益驱动下伴随着外来人口大量涌入城市而自发形成的，是城镇化发展的必然产物。
2.文化传统驱动
社会的发展产生了两种文明，即城市文明和乡村文明，两种文明相互影响、相互吸引、共同发展，由此产生了城乡之间的流动。城乡之间流动促进了城乡文化信息交流，使农村居民认识了城乡之间的差异，形成更高层次的心理需求，产生进入城市成为城市人的欲望[4]，当条件成熟时，就会诱致其进城定居。其在农村的房产和宅基地，特别是“一户多宅”的，就会想办法进行流转。同样，城镇居民也受到乡村文明的吸引，特别是农村优美的自然环境、淳朴的乡情、清新的空气等成为吸引城镇居民的引致力。虽说当前农村落后的基础设施会对这种需求有很大的约束，但随着新农村建设的推进，农村各种条件的改善，这种需求必将会越来越大。
继承是文化传统驱动力促进农村宅基地流转的另一种形式。虽然我国法律法规规定：农村宅基地不能继承，但几千年的中华传统：上辈的东西遗传给下辈是天经地义的。在农民眼里，农村宅基地和其房产、树木等附着物一样，都是农民的私产，很多都是其祖上一辈一辈传下来的，既是祖宗留下来的宝贵遗产，也包含对先人追思的深厚情感。
风水说也是文化传统驱动力表现形式之一。中国几千年来，农村建房就讲究风水一说，许多农户宅基地流转就是受了风水的影响。
参考文献：
[1]周一星.城市地理学[m].北京:商务印书馆,1995:88.
[2]张安录.城乡生态经济交错区农地城市流转机制与制度创新[J].中国农村经济,1999,(7):43-49.
土地流转和土地征收的区别篇2
我国现行的房地产税制,是在1994年税制改革的基础上逐步形成的。我国现行的房地产税收体系中,直接针对房地产本身的税收有城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、契税,与房地产紧密相关的税种主要有固定资产投资方向调节税(2000年1月1日停征)、营业税、城市维护建设税、教育费附加、企业所得税、个人所得税、印花税等。按照征税发生的环节,可以分为房地产的取得、保有和流转三个环节的税收。发生在房地产取得环节的税收有两种,即耕地占用税和固定资产投资方向调节税;针对房地产保有环节的税收有两种,即城镇土地使用税和房产税;针对在房地产流转环节,目前设置的税种主要有营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、印花税、契税、城市维护建设税、教育费附加。
除了已经实行的11个税种外,现在还有一个争论比较大的一个税种,就是物业税。物业税又称财产税或地产税,主要是针对土地、房屋等不动产,要求其承租人或所有者每年都要缴纳一定税款,而应缴纳的税值会随着不动产市场价值的升高而提高。
二、我国现行房地产税制存在的主要问题
(一)税种繁杂、重复征税
目前我国实际征收的与房地产直接有关的税种多达11种,占我国实际征收税种数量的一半,而且许多税种之间存在税基重叠,重复课税的情况。如房产税与城镇土地使用税存在重复课税。房产税和城镇土地使用税条例颁布时,房产的原值中一般不包括土地的价值,因为土地都是无偿划拨的。因此,不存在重复课税问题。1990年国务院颁布了《中华人民共和国土地出让与转让暂行条例》,全面推行土地的有偿使用,此后建造的大量房产其价值中都已包含了所占用土地的价值,这部分房产一方面要就包括土地价值在内的房产原值纳税;另一方面还要再缴纳土地使用税,很显然存在重复课税问题。
(二)课税范围狭窄、税基覆盖不全
这在房产税和城镇土地使用税两个税种上表现最为突出。我国的房产税和城镇土地使用税的课税范围均为城市、县城、建制镇和工矿区,而处在这些区域之外的房产和土地则不需纳税。目前,许多企业都坐落于房产税和城镇土地使用税课税范围之外的临界区域,其与坐落于城镇的企业在对公共品的享受方面并没有本质区别,却不需承担房产税和城镇土地使用税的纳税义务。
(三)税负结构不合理,房地产保有环节税负畸轻而流转环节税负畸重
世界各国重视对房地产保有环节征税,而房地产权属转让的税收则相对较少,而我国房地产税费在开发流通环节税费多、负担重,在保有环节课税少、负担轻。目前的房地产税制基本上是不卖不税、不租不税,一旦租售,则数税并课,造成房地产保有环节税负畸轻而流转环节税负畸重。在房地产的转让环节,土地增值税的税率则过高,现行土地增值税实行30%、40%、50%和60%四级超率累进税率,若再加上5%的营业税和25%的企业所得税,企业的实际平均税负水平达到40%以上。
(四)计税依据失当,税率设置不合理
突出表现在城镇土地使用税和耕地占用税计税依据和税率失当。城镇土地使用税开征的早期由于土地的收益差别体现并不明显,因此,当时的计税依据是纳税人实际占用的土地面积,但随着社会经济的发展,土地收益的差别日益明显,我国现行城镇土地使用税应由按面积课征变为按土地价值课征,而现行城镇土地使用税的税率也不合理。与按土地面积课税相适应,我国现行城镇土地使用税的税率为定额税率,主要按照城市的大小将适用税额分为4个级次,其中最高税额30元/平方米为最低税额0.6元/平方米的50倍,似乎较大,但就税额差别的绝对额而言,最高税额与最低税额之间的年差别仅为29.4元/平方米,这样的税额差别与我国不同地区之间使用土地所获收益的巨大差距是极不匹配的。
(五)税制本身存在有欠公平之处
我国目前的房地产税收体系存在违背公平原则的地方,例如因经济行为不同而税负不同。现行房产税规定,企业自用的房产按照房产原值扣除10%~30%之后的房产余值每年按1.2%的税率计征,而出租房产则按照租金收入的12%计征。这种规定导致了两种税负不公状况的产生:第一种,处于城市繁华地段的老房产,由于其建造较早,因此账面原值较低,但由于其所处地段较好,若出租则租金往往较高。所以,这类房产若出租,其承担的房产税一般远远高于自用所承担的房产税。第二种,处于稍偏远地段的新房产,由于其造价较高而租金收入较低,此时自用房产会较出租房产承担更多的房产税。因此,现行房产税的规定常常导致同一房产仅仅由于自用或出租的经济行为不同而承担不同的税收负担。另外城乡税制也不统一。
三、我国房地产税收改革的若干建议
制度改革的基本框架。针对现实存在的问题,笔者认为今后税制改革的总体思路是:精简税种,明确税基,正税清费。改革的内容包括土地、开发环节、占有环节、交易环节和相关的税费改革。从立法、执法到监督,以及地方政府部门的相关配套措施一定要跟进。
对土地使用环节的相关税收改革。将现在在土地出让时一次性缴纳的土地出让金改为按年征收土地地价税,而每年缴纳的税金根据土地的市场价值的定额比例计算,在改革的初期可以若干年进行一次比例调整。同时取消耕地占用税,完善土地增值税税目,设置土地转移增值税、土地租赁增值税和自然土地增值税。
对房地产流转环节税收进行精简。取消房地产交易领域的营业税、城市建设税和教育费附加,将其合并到所得税中;同时将印花税合并到契税当中,扩大契税的征收范围,因为印花税和契税在很大程度上存在重复征收,而契税更具有实际代表性。另外,在房地产取得税类开征遗产税与赠与税,可以弥补无偿转让房地产环节税收调节的缺位,遗产税和赠与税应实行“高起征点,高税率”的原则。
房地产保有环节税制的完善。笔者认为以中国现在的物力财力以及相关的制度和技术都达不到开征物业税的条件。一方面,国人对物业税的认识还存在一定程度的偏差,在一段较长的时间内是很难接受的。另一方面,开征物业税的税基、税率如何确定,税收优惠和累进税制该如何设定,估定价值采用何种估价方法等问题面临重大的挑战。另外,物业税的开征需要中央和地方政府的很健全的配
套政策的支持,这其中还会涉及到中央和地方、政府和企业之间利益的博弈,还需要健全的税收信息披露制度。这对于我国现阶段还是一个比较遥远的设想。
土地流转和土地征收的区别篇3
本文结合宪法对土地征用制度的修改，对现行土地供应制度的基本内容作了分析和思考。认为，《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。在此基础上，文章从区分征收与征用、合理规范集体建设用地流转等5个方面提出了土地供应方式改革的一些基本思路，对如何进一步修改现行《土地管理法》、建立新的与宪法精神相吻合的土地供应方式等问题，进行了探讨。对建立新的供地方式和修改《土地管理法》的三点建议：一是建议立法机关和有关部门，加快《土地管理法》的修改进程。二是建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。三是建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。
关键词：修宪土地供应改革
十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案中，将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。
与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。
一、现行土地供应制度的基本内容
现行土地供应制度是以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为基础，以《土地管理法实施条例》等行政法规、部门规章、地方性法规为支撑的一个较为完善、高效的土地供应体制。这一制度是在总结建国以来社会发展和经济改革在土地管理方面的新情况、新经验、新需要后建立的。现行土地供应体制确立了土地用途管制制度，突出了耕地保护，强化了土地利用的宏观控制，完善了调整土地关系的一系列行为规则，将土地管理法律制度大大地向前推进了一步。
现行《土地管理法》确立的基本制度之一就是土地供应的集中统一制。即政府高度控制土地供应，确立了“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头供水”的单一土地供应制度，严格控制集体建设用地直接进入市场交易。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织内农民集体所有土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”现行《土地管理法》同时还对集体建设用地的流转作出严格限制，规定农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但它同时也强调，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
政府供应国有土地的方式有两种，即划拨方式和有偿使用方式。划拨方式起源于计划经济时代，目前可以适用划拨方式的主要有四类用地：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地有偿使用方式脱胎于香港，开始于深圳，推广于土地使用制度的改革。随着1988年《宪法》和原《土地管理法》的修改，扫清了土地有偿使用的法律障碍，国务院于1990年颁布实施了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，确立了国有土地使用权实行有偿出让的制度。经过近十年的改革和探索，土地有偿使用的方式也从单一的出让发展到出让、租赁和作价入股等多种形式。1994年《城市房地产管理法》基本确定了国有土地使用权的供应采用有偿使用和划拨两种方式的基本架构。
按照《土地管理法》有关规定，有偿使用方式应当是政府供应土地的主要方式。《土地管理法实施条例》进一步明确了国有土地有偿使用方式有三种，即出让、租赁和作价出资入股。
集体建设用地适用于三类用地，即，兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地。按照法律规定，集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，且集体建设用地不得流转。只有两种情形例外，一是农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的；二是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。立法机关之所以作出严格的规定，一方面是出于严格保护我国珍贵的土地资源特别是耕地资源的战略需要，另一方面，也是担心大量的集体建设用地进入市场会扰乱正常的土地市场秩序，影响土地有偿使用制度的顺利推进。
客观地说，现行的土地供应方式在积极调节处理土地供需矛盾、有效约束乱占滥用土地行为、推动人们按照可持续发展战略要求控制土地利用、维护土地市场秩序稳定等方面，都发挥了积极作用，促进了经济社会的发展。但是，随着社会经济的不断发展，城市化和工业化迅速推进，对土地的需求日益增加，土地供需矛盾也日益严重。对集体建设用地流转的严格控制，已在事实上造成了国有建设用地和集体建设用地之间的不公平待遇。同时，由于征用土地的补偿费用较低，并且截留、挪用、拖欠征地补偿费用等情形时有发生，政府在征用土地后又以市场价格出让给用地者，很低的补偿价与相当高的市场价之间存在着巨大的差额利益，成为催生腐败和犯罪的强烈诱因，也严重损害了农村集体经济组织和农民的利益，影响了社会稳定。
二、现行土地供应方式修宪后已不适应需尽快改革
《宪法》的修改，为土地供应方式的改革指明了方向。但如何进行改革？如何确定征收和征用的范围？征收和征用的具体适用条件和程序如何？集体建设用地如何流转？划拨供地方式是否应该取消？这一系列问题，都要求通过土地供应方式改革来解决。
（一）关于征收和征用
《宪法》修正案中的“征收”，涵义同于现行《土地管理法》中的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国有的行为。此次《宪法》修正案中规定的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法强行占用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，实质是一种临时使用土地的行为。
征收和征用的共同点在于强制性。征收和征用，均系依政府单方面的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收与被征用公民和法人的同意。征收和征用的不同点是：征收的实质，是国家强行收买集体土地的所有权；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕再返还原集体。
按照国际间的共同规则，征收须符合三项法定条件，一是为了“社会公共利益”的目的。“社会公共利益”以外的目的，例如商业目的，绝对不适用国家征收。所谓“社会公共利益”，是指“全体社会成员的直接的利益”。例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业，以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等，均属于社会公共利益。建设“经济开发区”、“科技园区”，虽然可以使社会成员"间接"得到利益，但仍属于商业目的，不属于社会公共利益。因商业目的需要取得公民和法人的土地使用权，应当与土地使用权人平等协商，按照《合同法》的规定签订合同。二是征收应符合法律规定程序。至于具体的程序规则，应当由特别法规定。三是必须对被征收的公民和法人给予公正、合理的补偿。
征收虽然具有强制性特征，但仍然属于一种商品交换关系,本质上属于一种民事法律制度调整的范畴。这与税法上的税收制度和行政法上的罚款制度有着根本区别。其区别在于征收必须给予公正补偿。具体的征收行为，虽然符合第一项和第二项法定条件，如果对被征收的公民和法人未予补偿或者未予公正补偿，就变成了对人民合法财产的无偿剥夺，这不仅违反《宪法》保护人民合法财产的基本原则,也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责。
征用的实质是国家强行使用公民和法人的财产。按照发达国家的经验，只在发生战争或者重大自然灾害等严重威胁国家和社会整体利益,而由国家宣布处于紧急状态的情形，才能依法征用公民、法人的动产和不动产。在紧急状态结束或者使用完毕之后,如果被征用的财产还存在,应当返还原物,如果原物已经毁损,则应当照价赔偿。国际上通行的征用制度，继承了人类历史上法治文明的优秀成果，充分体现了法律对公民财产权这一“私权利”和政府保障社会整体利益实现的“公权力”的有机统一（现代行政法的本质特征就是其平衡性）。我们已经明确了建设社会主义法治国家的宏伟目标，当然应该采纳并实行这一已经被多数国家证明可行的制度，无须另辟蹊径。
（二）关于集体建设用地流转和征用
集体建设用地流转,是指权属合法、界址清楚的农民集体所有建设用地使用权进行转让、租赁、作价出资（入股）等的行为。集体建设用地流转是为现行法律所禁止的，《土地管理法》只确定了集体建设用地流转的两种方式，即农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的;符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。
从理论上讲，所有权应是平等的，没有高低、贵贱、优劣之分。但现行法律对国家所有和集体所有土地实际上作了不平等的区分:国有建设用地基本可以自由转让，而集体建设用地基本上不可流转。这实际上是计划经济时代“国有高于一切”、“国家优于一切”思想在土地供应制度上的体现。随着经济社会的发展，严格限制集体建设用地流转的法律制度已明显不能适应形势需要，实践中集体建设用地流转大量发生已是不争的事实，“狼”己经来了躲不是办法，必须研究如何加以解决。
原国家土地管理局和国土资源部先后作了大量的调查研究工作，并曾开展了集体建设用地流转的试点工作。从试点的经验看，集体建设
用地流转必须注意把握以下问题：
一是权属合法、界址清楚。这是农民集体所有建设用地使用权流转的前提。必须严禁借“流转”之名，擅自将集体所有的农用地和未利用地变为建设用地；确需将集体所有的农用地和未利用土地变为建设用地的，仍应按有关法律规定，履行申请和批准手续。
二是符合土地利用总体规划。这是农民集体所有建设用地使用权流转的必要条件。在城市、城镇规划区内的，还应符合城市规划和村镇建设规划。不符合规划的，不得流转。
三是除农户法定的宅基地和乡镇村公共设施、公益事业用地之外的农民集体所有建设用地，可以实行有偿使用，有偿使用收益归拥有土地所有权的农民集体，集体经济组织负责管理使用。
四是农民集体建设用地使用者不得擅自改变土地用途。
五是各级国土资源管理部门要加强对农民集体建设用地使用权流转的指导、管理、监督与服务。
《宪法》修改后，集体建设用地流转又面临了新形势。要处理好流转与征用的关系，必须严格界定流转和征用的范围。集体建设用地流转与征用的共同点是二者都不改变土地权属性质，即土地仍为集体所有。不同点在于适用的条件不同，征用必须是为了公共利益的需要，且是在一些紧急状态下适用的。集体建设用地流转则不是为了公共利益的需要，是在正常状态下适用的。
今后，大量的建设用地，应主要依靠集体建设用地的方式来实现，这样，既可真正有效保护农民的土地财产权利，又可减少政府过多使用征用权带来的大量争议，从而维护社会的稳定。当然，对集体建设用地的流转，必须制定完善的法律制度，对流转的范围、流转的决定权、流转的程序、流转收益的分配、流转的限制等作出具体规定。
（三）关于划拨
划拨方式取得国有土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补助费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
我国曾长期实行高度集中的计划经济体制，对土地使用权采取行政划拨方式进行分配，导致目前存在大量的划拨土地。划拨土地使用制度的特点是“三无”—无偿、无期限、无流动，其实质是政府从微观上介入经济生活，分配社会资源。
实践证明，划拨土地的大量存在会导致土地资源利用的低效率甚至无效率，因为一方面，政府不可能全面、准确地掌握土地需求信息，在没有足够决策信息的情况下分配土地必然带有盲目性；另一方面，土地使用人获取土地时未支付任何代价，故而缺乏足够的内在压力使其按照最大效益原则使用土地，这必然导致土地资源的浪费。
医治这一痛疾的根本方法是引进市场机制。一个存在充分竞争的市场能够形成合理的市场价格，反映市场供求状况，为政府决策提供准确信息。一个存在充分竞争的市场还意味着土地使用人必须为其使用的土地支付市场价格，有了成本就会促使其去寻求使用土地的最佳方式，发挥土地的最高效益，否则就会面临被市场淘汰的危险。
因此，在重新认识到土地的商品属性之后，为了适应市场取向的经济体制改革的需要，我国从二十世纪八十年代开始逐步建立以出让方式为主的土地有偿使用制度，这是符合市场经济客观规律和现代法治精神的土地使用制度。《宪法》修改后，严格限制了政府的征收权，政府供应土地的方式也发生了根本的变化。政府可以划拨的土地也必然越来越少。随着市场经济的深入发展，划拨供地方式必将逐步退出历史舞台，取而代之的，必将是全面的土地有偿使用制度。
（四）关于出让和租赁
土地使用权出让和国有土地租赁，是《土地管理法实施条例》规定的两种不同的土地有偿使用方式。国有土地租赁制度是在土地使用权出让制度基础上进行的，是土地使用权出让制度的完善与补充。这两种土地有偿使用制度都是社会主义市场经济发展到一定阶段的产物，其根本目的都在于通过市场机制实现土地资源的合理配置和流动。
但是两者又有区别，具体表现为：一是在所适用的范围上，以出让方式取得的土地多用于重新开发和利用，而目前国有土地租赁所要解决的特定问题，主要是城市大量原有行政划拨用地如何扩大到有偿使用的范围，多用于原划拨用地发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的情形。二是在价格方面，出让土地使用权的价格是一定年限的土地使用权价格。
尽管传统意义上的租赁权应是债权，但是，由于我国土地所有权不可买卖，以租赁方式取得的国有土地使用权应当是一种物权，权利人有使用、收益和部分处置权，因而就具有相应的价格。通常采用收益还原法（又称差额租金还原法）评估承租土地使用权价格，是将市场租金与实际支付租金之间的差额采用一定的还原率还原求取相应的价格，即未来若干年租金差额的现值之和，这一点，在国土资源部的《规范国有土地租赁若干意见》中，已将其明确规定为：“承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差额及租期估价”。
（五）关于招标、拍卖和挂牌
为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（第11号令），此规定的出台，是市场经济条件下土地资源管理体制改革的产物。
目前，开展经营性用地的招拍挂出让，是土地有形市场中经营土地的主要形式。招标出让土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。拍卖出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让国有土地使用权，是指出让人挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
招标、拍卖、挂牌出让方式具有公开性、公平性、竞争性、高效性等特点，最符合市场经济发展的要求，在土地出让特别是经营性土地的出让中被广泛采用。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，在政府供地中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让；经营性用地以外的其他用途的土地供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让。
招拍挂都是市场配置土地资源的有效方式，三者没有优劣之分，只是适用范围有区别：在具体的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言，对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采用招标、拍卖或挂牌方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式出让。
三、对建立新的供地方式和修改《土地管理法》的几点建议
（一）建议立法机关和有关部门，加快《土地管理法》的修改进程。
《宪法》修正案已经全国人大通过并正式生效。但目前实际上并未真正实施，原因是《土地管理法》等法律、法规并未及时修改，影响了《宪法》新原则的顺利实施。由于《宪法》修改前后“征用”涵义的根本不同，在实践中极易产生争议。毕竟，没有任何人、任何机构可以说，《宪法》虽然修改了，但还没有发生法律效力。我国司法机关已经通过判例确定了司法机关直接引用《宪法》条文判决案件的先例。因此，本着维护社会主义法制统一的原则，建议立法机关尽快启动、完成《土地管理法》的修改工作。
（二）建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。
目前，改革旧的供地方式，建立新的适应经济发展的土地供应方式已迫在眉睫，但却面临着理论储备严重不足的尴尬局面。科学的理论是实践的先导。1998年《土地管理法》的顺利修订，就得益于当时深厚的理论铺垫。因此，建议有关部门加强土地供地方式改革的理论研究，组织专门力量，尽快研究出切实可行的制度框架和操作方案。
（三）建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。
首先，在中央政策性文件中提出新的供地方式的整体框架；其次，在《土地管理法》中设专章对新的供地方式的具体内容作出规定；第三，在《土地征收和征用条例》和《集体建设用地流转条例》中对征收、征用及集体建设用地流转的适用范围、条件、程序等做出规定；第四，由国土资源部制定相应部门规章，对土地供应方式作出具体规定。
供地方式的改革，如同人类历史上任何一项改革一样，不可能一蹴而就，应当统筹规划，逐步推进。当前，合理界定征收和征用范围，鼓励、规范集体建设用地的流转，是最为紧迫的需求。
划拨供地方式、协议出让土地方式的消亡，也许还要经历一个比较长的阶段，但招标拍卖挂牌出让和租赁一定会成为最主要的供地方式。土地供应方式的改革，必将推动土地管理方式和土地利用方式的变革，从而对土地管理产生重大而深远的影响。
参考资料：
1.《中华人民共和国宪法》修正案（十届人大二次会议通过）；
2.《国土资源法律法规手册》，2001年2月河南省国土资源厅编印；
3.《国土资源管理依法行政读本》（国土资源管理系统“四五”普法教材），李元主编，2003年3月地质出版社出版；
4.依法行政规范土地市场学习文件选编，2003年2月国土资源部编印；
土地流转和土地征收的区别篇4
关键词：土地经济；租税费体系；完善
中图分类号：F293.2 文献标识码：a 文章编号：1672-3198(2009)04-0067-02
1 土地租税费的内涵及区别
地价(地租)、土地税收与费属于不同的资源配置手段，三者有不可替代性。作为资源配置方式，它们又存在着密切的联系。价格(地价)是竞争市场中的资源有效配置方式，主要用于私人产品的配置。城市土地是国家的重要的资源和资产，有着很强的公共产品属性，在保障国家所有权收益的基础上如何使土地资源配置效率提高，税收是这种不完全竞争失灵情况下对地租的代替，主要用于公共产品的配置，同时是国家所有权实现的补充。而土地收费作为行政单位、事业单位、垄断性国有企业向居民和法人单位提供某种土地相关特殊服务或产品所获得的酬劳，是介于价格和税收之间的资源配置方式。
城市土地租、税、费体系是指政府运用租(价)、税、费三种经济杠杆和分配手段对城市土地收益的流向实施调节，相互联系而成的城市土地收益分配体系，由于土地的国有性质。我国城市土地地租、税、费除了土地收益分配调节和含义外，还体现着土地国有收益及在在中央政府和地方政府之间分配的内涵。三个本质不同的经济范畴之间相互影响，相互配合，共同达到这两个方面的统一。租、税、费三个经济范畴，在理论上的区别非常明显，但在实践中。以税代租、以费代税、以税代费、以费挤税的现象非常普遍，限制和削弱了税收的宏观调控功能。
2 现行城市土地租税费体系弊端
2.1 租税费概念混淆，相互重复
由于对地租、土地税和土地使用费的区分不清，造成同一事物表现为多种形式和多种名称，如地租性质的租费，就有土地出让金、土地使用费、土地使用金等多种名称。同时各种租、税、费之间关系混乱，交叉重复，以税代租的现象还普遍存在。这不仅表现在房产与地产的收益分配上，而且还体现在城市地产本身的收益分配上。《中华人民共和国城镇土地使用暂行条例》第一条明文规定，城镇土地使用税是“调节土地级差收入而设”，这说明城镇土地使用税也属于地租范畴。以费代税现象也明显，《中华人民共和国城市房地产管理法》第25条规定。“超过合同的约定动工开发日期满一年未动工者，将征收相当于土地使用权出让费20％以下的土地闲置费……”，这里的“土地闲置费”并非因提供相关服务而产生，也无需给予补偿，是一种典型的惩罚行为税而不是费。
我国目前缺乏统一的土地收益分配制度。特别是费用的收取范围不明晰，收取标准模棱两可。收费名义上为政府收入，实际上收费的流向在预算外，成为地方财政收入的重要来源。在“以地生财”的利益驱动下。地方政府为确保财政收入的增长，往往存在“重费轻税”的思想，导致土地乱收费现象愈演愈烈，同时，有些收费对象本身就是税基的组成部分，不可避免地会侵占税基，冲击正常的税收。在企业收入水平一定的条件下，多交费必然少交税，出现“费多税少”的现象，尤其是在先收费后征税、税“软”费“硬”的情况下“，以费挤税”也就不足为奇，使得土地税的作用大大削弱。
租、税、费的多样重复既造成了各收费部门的职权重叠，导致多部门之间的相互扯皮，影响对城市地产收益的分配到位，从而造成国有资产收益的流失及乱收费、乱摊派现象的产生。
2.2 租税费体系内外有别，不利于公平竞争
我国城市租、税、费体系对国内企业与外资企业采用不同的征收标准。如：日前土地使用税征收对象只限于城市、县城、建制镇、工矿区范围内的土地使用者，而把乡镇企业排除在外，同时也暂不对三资企业征税i土地使用费的计费对象是各类中外合资、合作企业和外国独资企业在经营中所需要的土地，而不对国内企业征收。这种情况形成内、外资企业之间征收不同的租、税、费，而没有一个统一的标准，既不利于各类型企业的公平竞争，难以适应企业面向市场、转变经营机制的要求，又不符合国际惯例，阻碍加入wto后我国与世界市场的接轨。
2.3 土地税收制度混乱，不符合经济发展需要
2.3.1 税种问重复设置，各个环节税负征收差别过大
重复纳税，是指国家对同一课税对象在同一纳税期间，课征性质相同或相似的税。按照这一定义，我国现行房地产税制中存在的重复征税主要有：对土地课税设置土地使用税和耕地占用税两个税种：对房屋租金收入既征收5％的营业税，又征收12％的房产税；对房地产转让取得的纯收入征收33％的企业所得税，又按取得的土地增值税额计征土地增值税；对房地产产权转让签订的产权转移数据或契约，承受方要既要缴纳印花税，又要缴纳契税。
流通环节税负较重，保佑环节税负太轻。我国房地产税制在房产和地产的流通交易环节设置了主要的税种，而在房地产保有起家设置的税种非常少，且税收优惠范围过大。土地保有阶段课税少、税负轻，一方面，相当于给了土地保有者无息贷款，即只要土地未进人流通，就无须为土地的增值而纳税，导致土地闲置、浪费现象很严重；另一方面，在房地产保有阶段自然增值部分，由于没有有效的税收调控机制，政府不能充分参与增值的分配，导致财政收入的流失。而进入市场流通的土地要承受过高的税负，则抑制了土地的流动和正常市场交易，助长了隐形市场的大量存在，造成国家税收流失严重。它还直接阻碍了大量的划拨存量土地进入市场的进程，减少了土地的有效供给，使土地价格更容易上涨。
2.3.2 税种设计不适合房地产市场的发展
土地使用税和耕地占用税税率偏低，难以起到合理用地和保护耕地的作用。其次，土地增值税和耕地占用税税率偏低，难以起到合理用地和保护耕地的作用。部分税种的计税依据不合理，不能反映房地产的市场价值。我国的房产税和城市房地产税、城镇土地使用税和耕地占用税的计税依据都不能反映财产的现有价值，不能反映土地的级差收益和房地产的时间价值，不能随着经济的发展、房地产的增值而相应的增加税收收入，也就不能很好的发挥其调节经济的作用。
2.3.3 部分税种计税依据不合理，征收成本高
立法层次太低，税收法规变动频繁，现行的房地产各税种，是国家行政机关制定颁布的暂行条例。而不是最高立法机关颁布的税收法律，有些税种几经变更，有失税法的严肃性和权威性。同时税权过度集中于中央，难以满足房地产区域性特点，无法促进房地产资源的优化配置和有效利用。
另外，我国缺乏私有财产登记制度。致使不少税源流失。且在税务征管目前仍然存在很多问题。导致实际税率与名义税率不符，税收征管不严，没有进行规范纠正。由于政出多门，来自房地产的诸多税收有利于财政管理之外，实际上成了某些管理部门和垄断性事业单位的资金来源，而真正意义上的房地产税收则完全沦落为从属地位。
2.3.4 部分税种征收范围过窄。不利于市场主体的公平竞争
房产税和城镇土地使用税的征收范围都是仅包括城市、县城、建制镇和工矿区，而处在这些地区之外的房产和土地则不需要纳税。目前许多企业都坐落在房产税和土地使用税课税范围之外的区域，其与坐落于城镇的企业在对公共品的享受方面没有本质的差别，却不需承担房产税和城镇土地使用税的纳税义务。而且随着乡镇企业的发展，许多农村地区与城镇已经差别不大，因此应该将发达地区的农村也纳入征税范围。
3 城市土地租税费体系的调整与完善
城市土地租税费体系的不规范，直接影响土地收益的分配流向和流量，不仅损害用地者的利益。而且会导致国家利益的流失，如果将租税费体系看作是切好蛋糕，城市土地总体收益的增加是做大蛋糕，那么这个体系混乱，不仅不会切好蛋糕，反而会使蛋糕越做越小，也使宏观调控效果偏离预期方向，完善我国城市土地租税费主要应考虑；
3.1 地租(地价)调整和完善主要在以下几个方面
明确地租，完善土地储备制度和一级开发制度及现行土地征用制度，结束用地多元价格体系并存局面。探索市场化配置土地资源的土地出让方式和地租形式，做好基准标定地价的制定修改与执行工作，确保租税分离明晰征收，并在中央和地方政府间合理分成。纳入预算使用。抑制地方政府经营土地冲动，利用土地寻租，加快土地利用规划和土地征用专门立法。结束先行法规对地方政府约束力不强的局面。
3.2 土地税收调整和完善方向
调整和完善土地税收既要考虑财政收，更要考虑对房地产市场和宏观经济的调控功能，在符合税收原则的情况下，适当的土地税可以补充现阶段地租的国家所有权实现，土地上税收改革的原则上主要要从以下考虑：建立土地税评估机构，统一内外税制，避免重复征税，改变重流转环节轻保有环节的现状，并尽量向宽税基、少税种、低税率的国际通行做法靠拢具体如下：占有环节可考虑用土地占用税代替耕地占用税并调整税率，保有环节积极探索适合中国城市土地所有制度的物业税的实施途径，改土地闲置费为土地闲置税并调整税率，转让环节可考虑增值税、遗产税等。
土地流转和土地征收的区别篇5
关键词:农村;权属调查;试点
一、引言
国务院决定自2007年7月1日起开展第二次全国土地调查。《土地管理法实施条例》规定:土地调查内容包括土地权属和土地利用现状调查。我国农村土地普遍存在权利主体不明、权属紊乱、界线模糊等问题。因而,了解我国农村集体土地产权现状,探索完善农村集体土地产权制度,做好农村土地确权,不仅能科学指导第二次全国土地调查,更能为建立完善的农村土地产权体系奠定基础。本项目是根据“关于印发《2007年国地资源大调查项目计划》的通知(国土资发[2007]164号)”和“关于部署开展2007年度土地权属状况调查试点示范工作的函(国土院函[2007]86号)”文件要求,四川省作为2007年度农村集体土地产权制度建设调查试点而开展此项工作。成都市是国务院确定的城乡统筹综合配套改革试验区,阆中市是农村土地所有权登记发证试点市,因此,四川省选定成都市和阆中市作为重点调查地点。本文以阆中市土地权属调查为对象研究。
二、阆中市集体土地产权制度现状
(一)阆中市及试点镇概况
1、行政区划及地理位置。国家历史文化名城、中国优秀旅游城市――阆中,位于四川东北部,嘉陵江中游,北纬31°22′―31°51′、东经105°41′―106°24′。全市幅员面积1876.24平方公里,总人口877349人,其中农业人口681034人,辖49个乡(镇、街道办事处),447个行政村。
2、社会经济状况。阆中是农业大县,先后被确定为商品粮、瘦肉型商品猪、蚕桑、油桐和速生林生产基地,动植物及各种自然资源丰富。工业历史悠久,已形成食品加工、轻工纺织、医药化工、水电能源四大行业为支柱,机械、丝绸、皮革、包装、能源、化工、工艺美术七大行业为重点的工业结构。2008年,阆中城镇人均可支配收入10496元,农民人均纯收入3932元,地方总产值74.49亿元。
3、阆中市土地利用现状(见表1)。
4、选取的典型乡镇概况。第一,洪山镇。洪山镇位于阆中市东南28公里,幅员面积38.59平方公里,总人口22615人,其中农业人口19876人,耕地面积32976.25亩。粮食作物主要有小麦、水稻、玉米、红苕及各种豆类;经济作物主要有油菜、水果、蔬菜、蚕桑;工副业生产主要以食品加工,建筑建材和各类修理及服务业为主。近三年全镇年平均国民生产总值1.57亿元,农民人均纯收入3700元。第二,老观镇。老观镇位于阆中市东北部45公里处,总人口为25385人,其中农业人口为22649人,幅员面积64.49平方公里,耕地总面积为37649.55亩。经济结构重点以泰国大米、老观生姜、种草养兔、油菜、药材、茶叶、蔬菜和竹编工艺、外出务工、运输、加工、建筑等形成特色产业,近三年全镇年均国民生产总值1.89亿元,农民人均纯收入3600元。
(二)集体土地权属概况
1、土地权属争议情况。(1)土地权属争议的类型。阆中市农村土地权属纠纷内容主要有国有土地使用者与集体土地所有者之间、集体土地所有者和集体土地使用者之间及集体土地使用者之间三种情况。(2)试点镇土地权属争议解决的方式主要包括:一是协商。这是当事人自行解决争议的最基本的方式。二是政府处理。经协商不能解决的,可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请,也可以依照《土地权属争议调查处理办法》规定的管辖权限,向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理。三是诉讼。对有关权属争议的行政处理决定不服的,向人民法院。
2、集体土地利益情况。(1)本集体经济组织成员身份的确定。以户口为依据,同时还要在本集体经济组织履行农民的义务,政策有明确规定的(如现役军人、大、中专学生)和集体经济组织成员三分之二以上同意接受为本集体经济组织成员身份的,方可视为本集体经济组织的成员。(2)集体土地收益在集体经济组织成员之间的分配主要实行平均分配,或谁受损失补偿给谁。
三、集体土地登记发证
(一)集体土地使用权发证
阆中市于20世纪90年代初,对集体土地使用权进行了登记发证。共颁发集体土地使用证22万宗(发证率达98%以上),由乡(镇、街道办事处)、片区国土资源管理所及市国土资源局分别进行了保存归档。在此基础上进行动态管理,对初次登记后发生使用权变化情况做到随时更新。
(二)集体土地所有权发证
根据国家安排,阆中市在四川省首先试点开展了集体土地所有权登记。利用已调土地利用现状数据库资料,按照《集体土地所有权登记发证工作实施细则》的要求,将土地利用现状图和标准分幅地形图作为工作底图,采用截距法、直角坐标法、交绘法等方法逐社进行了外业调绘,共调查了6000多个合作社、7300多宗宗地、立卷归档625册。由于受当时工作底图(比例尺为1:10000)的影响,个别地方精度还达不到要求,阆中市只进行了确权登记,未颁发证书。
(三)第二次土地调查
阆中市二次土地调查完成市域1876.24平方公里的外业调查,形成调查原图104幅。内业工作已完成农村建库、基本农田上图、专项用地调查、图件编制、成果汇总等工作。阆中市的二次土地调查工作充分运用了原集体土地所有权登记成果,在工作中起到了事半功倍的效果。同时,二次土地调查成果也为下一步集体土地所有权登记发证工作提供了准确的依据。
(四)集体土地权属调查中存在问题和解决办法
1、问题。(1)权属争议问题:包括历史遗留问题,和现实利益冲突、情感纷争等。(2)技术问题:工作底图的制作、调查区和调查单元的划分、宗地图制作及面积量算。存在图面与实际的系统误差和偶然误差。(3)工作流程与协调问题:信息注意初始端,与接收者间存在信息流失导致不一致产生问题与矛盾。
2、解决办法。(1)权属方面:尊重历史,面对现实,调解为主,公平公正公道。(2)技术方面:内部人员加强学习培训,控制性节点采用专业外包加验收确保质量。(3)流程与协调方面:以信息接受方为工作关注点,提高工作效率效果。
四、集体土地使用权流转情况
集体土地使用权的流转,主要为农业用地流转和非农建设用地流转两种。目前由于法律界定、政策及市场发育的具体情况,以农业用地流转为主要类型(即承包经营权的流转),非农建设用地流转尚在探索中。
(一)试点镇承包土地情况
1、承包土地类型。根据相关法律,耕地承包期为30年;草地承包期为30-50年;林地承包期为30-70年,承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。
2、土地承包中面临的主要问题。(1)政策调整使一些历史遗留问题凸现。政府对三农问题的重视并加以扶持,使农村土地经营效益明显提高,农民对土地倍加重视,由此引发土地纷争和农民上访明显上升。(2)政策缺失或难以操作。由于土地在总量上的刚性供给,造成困境,关于调入调出方面:新生儿、征地、新落户所需要的土地难以调入;外嫁女、村民升学、死亡、外出落户的土地没有政策,难以调出。(3)承包过程中,由于山区地形地势条件不一,土地承包远、近、好、孬不好搭配。(4)土地承包后,外出务工、死绝户等承包地荒芜严重,政府难以管理。(5)征用土地和调整土地难度大,征地农转非安置途径单一。
3、解决土地承包经营权问题的措施。(1)自行协商。对新生儿、新落户协商外出户以及升学或婚嫁户多余的土地,有的采用有偿、有的采用无偿方式自行解决。(2)征地补偿。征地中涉及土地承包的,采用征地补偿费一次性经承包户进行补偿。(3)实物或货币补偿。农村基础设施或水利建设中涉及土地问题,主要采取调剂全迁户、死亡户以及原集体剩余的土地来进行补给或采用按年产值生产队逐年给农户进行补偿,资金来源从提取的公益金进行。
(二)土地承包经营权流转
1、土地承包经营权流转基本情况。洪山镇土地流转面积超过2000亩,占全镇耕地总面积的14%,涉及13个村67个组1900余户4200余人。全镇从事土地承包经营的业主共有15个,业主共投资120余万元,年人均增收25元。土地流转的年限一般为30年,短的2、3年,最长的达到50年(主要是荒山、荒坡)。老观镇土地承包经营权流转共2675.9亩(占耕地总面积7.1%),其中自行流转1600亩(占总流转59.79%),合同流转1075.9亩(占总流转40.17%),主要用于种养植业,流转收益近32.28万元。
2、土地承包经营权流转形式。第一,转包。经村社同意,在农民集体经济组织内部,承包农户将土地经营权以不超过剩余年限转包给第三方,自己仍保留承包权,转入方拥有使用权,双方签订契约明确各方权利与义务,而承包方与发包方仍按原承包合同履行双方的权利、义务。这种方式目前较为普遍,约占流转面积的15%。第二,租赁。集体经济组织或承包农户,将土地使用权出租给社外的业主从事农业开发,并与之签订相应的土地租赁协议,由业主向农户或集体支付租金。当地农民不但可以直接从土地上得到租金,还可在该业主处务工。如老观镇的生姜种植基地、沙参种植基地等,该种流转方式约占流转面积的60%。第三,借用。承包农户将土地承包经营权无偿借给他人使用,借用人无需向出借人支付土地承包经营权的使用费。如试点镇外出务工人员将土地赠予其他农户耕种,这种情况约占流转面积的20%。第四,互换。农户为方便耕种或流转,与集体或其他农户在自愿互利的基础上,对各自的土地经营权进行交换。约占流转面积的5%。
(三)集体建设用地使用权流转
1、集体建设用地使用权流转基本情况。(1)本集体经济组成员根据法律规定,可使用法定土地面积修建住房。(2)因乡(镇)村公益事业和公共设施建设,需要征用个人集体建设用地。(3)乡(镇)场镇建设用地直接纳入国有土地使用权管理范畴。
2、规范集体建设用地流转管理的措施。第一,阆中市仅对集体建设用地的土地使用权进行流转试行,拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。第二,相关规定:必须以符合规划为前提;对集体土地的使用不得用于商品房开发和工业用地;在保持土地所有权不变的前提下,实行使用权有偿、有限期流转;对用地单位或个人审查用地项目的可行性;国土资源局负责管理和监督工作。第三,实施程序:对有意向取得某地块集体建设土地的单位或个人,在符合规划的前提下提出申请,通过阆中市国土局审查后向该地块上所属镇、村、社发出公告,由村集体经济组织三分之二以上村民表决通过后将意见反馈市国土局,市国土局全程参与到该用地事宜中去。
五、土地征用情况
(一)阆中市农村集体土地权利的实现方式及利益分配关系
被征收土地的分类面积以有土地勘测资格的单位提供的依据为准,人均耕地面积以征地时上年度统计年报数为依据。被征地人员的年龄,以政府批准征地补偿安置方案之日为基准日,以户籍管理部门登记的年龄为准。
1、征地补偿。(1)征地补偿补助费的计算,按土地补偿费、安置补助费、地上青苗及附着物相关补偿补助标准计算。(2)征收土地补偿费用的拨付:一是青苗及附着物补偿费。由市统征办直接支付给所有者。二是土地补偿费。一律拨付给被征地农村集体经济组织,收支状况向组织成员公布,接受监督。三是安置补助费。首先用于缴纳被征地安置人员的社会保险资金,多余部分一律拨付给被征地集体以“少数服从多数”的原则管理和使用。四是农村集体经济组织的土地被全部征用,农业人口全部安置的,土地补偿费和安置补助费全部用于人员安置。
2、人员安置。在城镇规划区范围内实施征地的按城镇人口安置;在城镇规划区外单独选址项目征地的,可在尊重被征地农民意愿的基础上进行农业安置,实施农业安置的对象应纳入农村社会保障范围,对征地后人均耕地资源少的不具备基本生产生活条件的应将被征地农民纳入城镇就业体系和农村社会保障范围。
(二)征地情况
1、土地。2008年为新区建设调整土地1905.6亩,为新区协议征地495.74亩,为城镇建设协议征用土地310.607亩,支付补偿费1400余万元。完成对试点镇和零星房地产开发项目的协议征地工作较好地满足了城镇发展的用地需求。重点项目建设用地。先后为七里新区建设、金银台航电、红岩子电站淹没、滨江路西段建设及西南川中油气矿仪三井的开采等做了大量的征、用地协调工作。2008年共协调用地400余亩,较好地保证了重点项目建设用地之需。
2、安置补偿。按国家和省、市要求对征用农民集体土地补偿费的管理和使用情况进行了全面清理。对零星人员、统征社农转非人员、2008年以后享受过渡安置办法的人员根据具体情况分别进行了货币补偿、社保安置等。
(三)存在的问题
第一,征地难。一是被征地农民所提要求与现行补偿标准差距大,而现行征地又必须要70%以上农民同意。二是对抢种、抢栽的行为缺乏必要的措施。第二,失地农民的社会保障落实情况与现行政策要求有一定差距。第三,对小城镇的征地管理有缺陷,目前各级(重)试点小城镇拖欠农民的征地补偿费情况较严重。第四,目前很多土地已经拍卖,但农民的征地补偿未到位,拆迁未进行,一方面业主强烈要求用地,另一方面与农民的补偿协议难以签订。第五,小城镇建设征地补偿挪用情况严重,且补偿费的收缴、管理和使用不规范。
(四)建议
第一,为了最大限度地提高耕地的使用效率,促进耕地资源最佳配置,建议在农村产权制度改革中坚持所有权、放活使用权、规范经营权。第二,修订征地补偿标准,制定适应地方经济的征地补偿安置政策,以打破征地难的局面。第三,多渠道探索征地安置补偿的新思路,开展就业培训拓宽就业安置渠道,建立失地农民生活保障机制,切实落实失地农村参加社会养老保险工作。第四,着力解决好以前征地中的遗留问题,做好征地后的协调工作,确保被征地集体农民利益和各类建设顺利进行。第五,加大对土地补偿费,安置补助费的管理、使用和监督力度,切实保护被征地农民利益。第六,缩小城乡差别,推进基础设施、公共服务均等化,促进农村土地资本化。第七,通过征地,以土地整理为契机,推进城乡统筹发展。
参考文献:
1、国务院第二次全国土地调查领导小组办公室.关于印发第二次全国土地调查总体方案的通知[Z].国土调查办发〔2007〕3号,2007.
2、四川省土地权属状况调查试点示范项目实施方案[Z].四川省国土勘测规划研究院,2007(12).
3、阆中市第二次土地调查成果分析报告[Z].阆中市国土局,2009.
土地流转和土地征收的区别篇6
摘要我国是一个人多地少的国家，土地资源有限，为节约和有效利用土地，必须加强土地管理。土地交易是土地管理中的重要环节，为深化改革，严格土地管理，必须规范土地交易市场秩序，才可在保护、开发土地资源的同时，促进房地产业的健康发展和经济的可持续发展。土地交易价款是土地交易市场管理中的关键，政府和相关部门必须严格管理和分配土地交易价款。为保障权利人的合法权益，土地交易双方必须清楚理解土地交易税费的构成。现根据有关规定，概述土地交易价款管理的概况和税费构成的情况。
关键词土地交易市场价款管理税费构成概述情况
为了坚持和维护土地交易市场的公开、公平、公正，政府和有关部门必须严格监督价款的及时缴纳，并按照国家有关的法律法规使用和分配土地价款和土地收益。
一、土地交易价款管理的概况
土地交易可分一级市场土地交易和二级市场土地交易。
（一）一级土地市场交易价款的管理
一级土地市场交易的价款包括：国有土地使用权出让价款和集体所有土地使用权流转价款。
1．国有土地使用权出让价款是土地使用权竞买人支付的土地成交价款，是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。根据《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100号）的规定，国有土地出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。
收入：从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。土地出让收入由财政部门负责征收管理，国土资源管理部门负责具体征收，地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付等各项业务，地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。
支出：规范土地出让收入使用范围，建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。土地出让收入使用范围：（1）、征地和拆迁补偿支出，包括：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费；（2）、土地开发支出，包括：前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等；（3）、支农支出，包括：计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出；（4）、城市建设支出，包括：完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础建设支出；（5）、其他支出，包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。有关部门要严格按照财政部门规定编制年度土地出让支出预算和决算，并按照规定程序向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告。
为加强土地调控，在缴入地方国库的土地出让收入中划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金，实行分账核算，主要用于土地收购储备。要加强国有土地储备管理，土地储备实行项目预决算管理，建立健全土地储备成本核算制度。
为促进教育事业的发展，增加地方教育的资金投入，从土地出让收益中按比例计提教育资金。从2011年1月1日起，各地区要从当年以招标、拍卖、挂牌或者协议方式出让国家土地使用权取得的土地出让收入中，按照扣除征地和拆迁补偿、土地开发等支出后余额10%的比例，计提教育资金。
2．集体所有土地使用权流转价款是农民集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向农民集体土地所有者支付的出让价款。县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内集体建设用地使用权流转的管理和监督，县级以上人民政府农业、审计、劳动保障、民政等行政主管部门应当按照各自的职责，对农民集体通过集体建设用地流转取得收益的管理使用，加强指导和监督检查。集体土地所有者出让集体建设用地使用权所取得的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理，其中50％以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。
（二）二级土地市场交易价款的管理
二级土地市场是土地使用权在市场上的流转交易活动，包括土地使用权的转让、租赁、抵押等，即土地使用者将达到规定可以转让的土地进入流通领域进行交易的市场。土地产权权利人可以通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人，转让房地产时，应当符合下列条件：1、按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书。对各类原已批准使用的行政划拨用地、划拨地上已建成房屋上市交易、建筑物改变用途引起土地用途改变、调整容积率等用地情况，如符合补办协议出让的有关规定，经批准需要补缴地价；2、按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。房地产转让，应当签订书面转让合同，合同中应当载明土地使用权取行的方式和交易价款和交付方式。
为了保障土地交易各方的合法权益，使土地管理部门严格执行其职能，防止、等违法行为，土地交易各方必须明确土地交易税费的构成。
二、土地交易税费的构成情况
（一）一级土地市场交易的税费
一级土地市场交易中，土地使用权买受人除支付土地成交价款外，还需缴交按成交额的3％计算的契税。此外，国家对占用耕地建房或者从事其他非农业建设的单位和个人，依据实际占用耕地面积、按照规定税额一次性征收耕地占用税。耕地占用税采取地区差别税率。全国按人均占有耕地多少划分为4类地区，并按占用耕地的不同用途确定不同税额。对经济特区、经济技术开发区和经济发达、人均占有耕地特别少的地区，可按规定的税额适当提高，但最高不得高于50%。具体适用税额，由各地在规定的税额幅度内自行确定。对获准占用的耕地，超过两年不使用的单位和个人，加征两倍以下的税金，耕地占用税由地方税务机关或财政征收机关负责征收管理。
（二）二级土地市场交易的税费
二级土地市场交易税费的计税金额为成交额或评估价从高原则计税。
1．二级土地市场交易中，买方应交税费：
二级土地市场交易中，土地使用权买受人除支付土地成交价款外，也需缴交契税和印花税。契税是按成交额（或评估价）的3％计征，印花税是对土地使用权出让合同、土地使用权转让合同按产权转移书据计征0.05％（即买卖双方各按成交额或评估价的0.05％计征印花税）。
2．二级土地市场交易中，卖方应交税费
二级土地市场交易的卖方应交税费包括：土地增值税、所得税、印花税、营业税、城建税、教育费附加、地方教育费附加、江海堤围防护费。
（1）土地增值税：土地增值税是对土地使用权转让及出售建筑物时所产生的价格增值量征收的税种。土地价格增值额是指转让房地产取得的收入减除规定的房地产开发成本、费用等支出后的余额。土地增值税实行四级超额累进税率：①增值额未超过扣除项目金额50%部分，税率为30%；②增值额超过扣除项目金额50%，未超过扣除项目金额100%的部分，税率为40%；速算扣除系数为5%；③增值额超过扣除项目金额100%，未超过扣除项目金额200%的部分，税率为50%；速算扣除系数为15%；④增值额超过扣除项目金额200%的部分，税率为60%；速算扣除系数为35%；⑤房地产企业建设普通住宅出售的，增值额未超过扣除金额20%的，免征土地增值税，增值额超过扣除项目金额之和20％的，应就其全部增值额按规定计税。其计算公式为：应纳税额=增值额×适用税率－扣除项目金额×速算扣除系数。在实际中，税务机关在严格依照税收法律法规规定的条件下，各省级税务机关结合本地实际，区分不同地产类型制定土地增值税核定征收率。
（2）所得税：所得税指国家对法人、自然人和其他经济组织在一定时期内的各种所得征收的一类税收，所得税分为企业所得税和个人所得税。企业所得税的税率为25%，税务机关根据实际情况，可采用查帐征收方式对企业转让土地使用权所得计征所得税的，也按核定应税所得率的方式计算征收企业所得税，应缴企业所得税税额＝实际成交额（或评估价）×行业应税所得率×企业所得税法定税率25％。土地使用权转让的个人所得税税率为20％，按个人转让土地使用权所得收入减原购入价的余额的20％计征，个人所得税也可按各地区税务机关所定的核定征收率计征。
（3）印花税：土地使用权出让合同、土地使用权转让合同按产权转移书据征收0.05％的印花税，即买卖双方各按成交额（或评估价）的0.05％计征印花税。
（4）营业税：单位或者个人将不动产或土地使用权转让或无偿赠与其他单位或个人，应缴纳营业税。营业额为转让土地使用权的全部价款和价外费用，价款明显偏低并无正当理由的，由主管税务机关核定其营业额。营业税的税率为5％，应纳税额＝营业额×税率。
（5）城建税和教育费附加：城建税和教育费附加是营业税的附加税，城建税根据地区不同税率分为7%（市区）5%（县城镇）和1%，教育费附加税率是3%，这两个附加税是用缴纳的营业税作为基数乘以相应的税率，算出应交的附加税金额。
（6）地方教育费附加：地方教育费附加是以单位和个人实际缴纳营业税的税额为计征依据，与营业税同时计算征收，征收率按营业税实际缴纳税额的2%征收。
（7）江海堤围防护费：对国有、集体、私营企业、外商投资企业、个体经营户以及其他从事生产经营活动的单位转让房地产的营业额按0.1％计征江海堤围防护费，对个人转让房地产不征江海堤围防护费。
以上是土地交易价款管理和税费构成的概况，土地交易活动日趋繁复，土地交易管理制度和法规也在相应变革中，要求土地管理水平也不断提高。我国正处于经济和社会快速发展的阶段，城市化进程不断扩大，各地对住房、市政、道路、教育等用地需求普遍高涨，土地供求紧张，但土地资源有限，必须激发潜在的活力，盘活全国土地资源，土地管理制度和土地财政制度将面临不断挑战。土地交易价款管理要严格执行有关法律法规规定，不断完善和改革。土地交易税费构成也在不断变化，无论税费征管部门或土地交易的各方都必须理清土地交易税费构成，使交易各方对土地交易行为作出正确、合法、合理的决策。
参考文献：
[1]中华人民共和国土地管理法.中华人民共和国主席令第28号.
[2]中华人民共和国城市房地产管理法.中华人民共和国主席令第72号.
[3]国务院办公厅.[2006]100号.
土地流转和土地征收的区别篇7
一、家庭承包经营仍然是我国农村最重要的基本制度
土地是我国农村最基本的生产资料，在一定的产权制度安排和生产经营方式下，承载着向农民提供收入、满足就业、稳定预期和社会保障等几大功能。近年来，随着农业农村经济的发展及外部环境的变化，在不同区域和不同的农户经营水平的约束下，土地承载的收入、就业、保障和预期几大功能有消有涨，产生作用的机理和表现形式也出现了很大的变化，但这并不意味着土地制度的重要性有所降低。事实上，家庭承包经营基本制度安排及在此基础上建立的次级农地使用制度，目前仍是我国农村最具生命力、最基本的制度安排，农村其他相关制度的产生、变迁及其效率无不受制于此。
1．土地提供了农民生产生活的基本保障。解决农民、农业、农村等“三农”问题，是当前党和政府工作的重中之重。但“三农”问题的解决绕不开土地问题。就农民收入问题而言，农民增收缓慢的根本原因在于农业就业结构的变化滞后于农业GDp结构的变化，农民经营土地规模狭小，较少的土地承载较多的农业劳动力，相对于非农产业农业的劳动生产率过低，使从事农业经营的收入功能弱化。就农业增效而言，在数量众多的农民从事小规模经营土地的情况下，土地细碎化程度高，而且土地流转难以大规模推进，农业科技、农机装备无法全面推广应用，难以达到规模经济状态，土地和劳动力的配置效率低下导致农业效益无法大幅度提升。简言之，农业劳动力数量众多，家庭经营规模有限，致使农业劳动生产率低，土地产出效率不高，从而使土地承载的收入功能弱化。尽管如此，由于农村尚未建立完备的社会保障体系，目前，土地还是广大农民的基本生产生活保障，甚至大量转移到城市的农村劳动力也因无法获得稳定的就业，并享受到城市的社会保障，因而无法割舍与土地的联系，农村土地以凸现的保障功能为城市的发展做出另一种形式的贡献，仍然具有社会“稳定器”的功能，短时期内这一功能还无法被完全替代。
2．农地制度制约着农村改革发展多种制度安排。纵览改革开放二十多年我国农业、农村乃至整个国民经济的发展历程，可以发现农地制度的创新是国民经济发展的基础。在确立了以土地家庭经营为核心的双层经营体制，重塑农村经济的微观基础后，农村基本资源要素的配置效率大大提高，使得农村非农产业发展、劳动力流动转移成为可能，推进了农业现代化、农村城镇化和农村经济社会的发展，进而又推动了国民经济各行业的持续稳定增长。迄今为止，以家庭承包经营为核心的农地制度依旧是影响和制约其他多种制度安排的最重要因素。仅以农村金融制度和农业科技服务为例，目前农民难以获得有效服务的原因固然是多方面的，但农民拥有土地产权的残缺和经营规模狭小，农业资源不能有效配置无论怎样也是症结之一。农民要获得有效金融服务，必须拥有相应的抵押财产，但农民承包的土地不能成为贷款抵押的担保物；对农民的科技服务最大的问题是农民很难享受到面对面的服务，其原因也在于现有农地制度框架下，农户经营规模超小，政府有限公共资源与数以亿计农户之间信息沟通、中介服务成本过高，交易费用问题难以解决。反之，也可发现农地制度与其它制度安排之间又互为制约，农地制度的创新、农户土地产权明晰和权利膨胀以及农民经营土地规模扩张又有赖于工业化、城镇化的发展，有赖于农村劳动力转移、人口迁移，有赖于农村社会保障制度的完善等。农地制度的创新同样取决于外部环境的变化。
3．土地关系仍是农村最基本的经济社会关系。上世纪90年代中期以来，由于收入来源的多元化趋势，土地作为财产在农民财产总额中所占分量有所下降。研究资料表明，从1995年到2002年间，农村人均土地价值由4944．6元下降到了3974．3元，实际下降26％。但这并不意味着土地对农民的重要性的降低，土地仍占农民总财产的31％，是房产之外所占比例最大的财产基础。同时考虑到土地承载着就业、保障等其他财产所不具备的功能，可以认为，土地依然是农民最重要财产。同时，在农民之间、农村不同经济组织之间以及国家、集体和农民之间，围绕土地形成了错综复杂的利益关系，仍是农村最基本的社会经济关系之一。它并没有因为过去承包经营土地，要缴纳相应的税费，而随着税费体制改革，农民承包经营土地还会获得相应的政府补贴而发生性质上的改变。当然由于既定制度的路径依赖特征，围绕土地形成的各种利益关系不断自我增强和固化。农地制度创新需要尊重现有利益格局，在保障既得利益者权益的基础上实现帕累托改进，使土地制度创新具有现实可能性。
4．产权明晰是农地制度创新最核心的内容。产权明晰是农地制度的核心，占有、经营、收益、处置等土地权利束的集中或分割，对农地制度安排的公平性与效率有着深刻影响。目前，农民所拥有的土地使用权不完整，是引发土地纠纷等诸多问题的主要原因，一方面农民对土地只有使用、经营和产品收益权，而缺乏相应的租赁、抵押等财产处置权，从而丧失了完整意义上的承包经营权；另一方面，农村土地集体所有权也是残缺的，土地进入一级市场、土地征占用，社区并不能凭借土地所有权获得相应的谈判地位，加上社区和地方政府的行为不规范，必然导致大量的寻租行为产生，导致侵占农民土地权益的事件大量发生，农民拥有的土地权益得不到相应保护。因此，从当前和今后一个时期看，农民拥有完整意义的土地承包经营权，是农地制度创新的核心和主要方向。
二、外部环境变化使农地制度创新成为可能
作为我国农村最基本的制度安排之一，农地制度的变化调整影响众多利益主体，涉及许多相关制度的重新安排，即使是微小的调整也体现着深刻的逻辑内涵。进入新世纪以来，我国经济发展出现的阶段性特征，国家经济社会发展理念的调整，涉农政策的重大变化，都催生着农地制度创新的要求，经济社会的发展为农地制度的调整创造了良好的外部环境。从趋势上看，农地制度创新的可能性大大增加。
1．从发展理念和政策取向看。党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展理念，在十六届四中全会上，总书记进一步提出了“两个趋向”重要论断，这标志着我国农业为工业提供积累、农村支持城市的发展阶段已经基本结束，工业反哺农业、城市支持农村的新阶段正在到来。城乡统筹的方略和“两个趋向”的重要论断是我国发展战略和指导思想上的重大转折，它要求处理好新阶段的工农、城乡关系，强化农业的基础地位，调整国民收入分配格局，构建城乡统筹发展的体制机制。可以预见，随着新的发展观念和政策取向的转变，特别是土地、劳动力、资本等要素资源在城乡间自由流动的速度加快，资源配置效率的提高，以及城乡统一的医疗、教育、卫生、社会保障制度的健全和完善，将使农村土地承载的就业和保障功能进一步弱化，要求农地制度变迁做出新的制度安排。
2．从经济发展的阶段性看。到2003年，我国GDp总量突破11．67万亿元，财政收入达到2万亿元，以人均GDp达到1090美元为标志，我国已经进入了工业化中期阶段。一方面，农业在GDp构成份额中已经降到15％左右，农产品贸易额已降到进出口商品总量的5％左右，在农民收入的来源构成中，家庭经营纯收入的比例也由1990年的76％下降到2003年的59％，这表明农业特别是土地经营的收入功能出现了下降；另一方面，我国的城市化水平已上升到40％以上，尽管农业劳动力仍占城乡劳动力总数的50％左右，但如果把从事农村非农产业以及数以亿计的农村外出务工人员计算在非农劳动力份额中，则产业就业结构偏差由30％左右降为15％左右，这说明农业特别是土地经营的就业功能也大大弱化了。因此，随着农业产出功能的弱化，农村土地所承载的收入和就业功能是下降的，这客观上降低了农地制度创新的成本。
3．从国家、社区和农民的土地关系看。最近几年，我国农村税费改革迅速推进，目前全国已有27个省取消了农业税，到2006年可以提前实现取消农业税的目标。全面取消农业税后，国家不收农业税，农民种地不纳粮，中国几千年来以农养政的时代即将终结，其意义是怎么估价也不为过。然而，更重要的是取消农业税，从根本上改变了通过土地经营体现的国家、社区与农户之间的传统关系。国家不必再把土地作为“编户齐民”的主要依据和索取农业剩余的载体，农民经营土地不但不需要继续向国家纳税，向社区缴费，反而会因为经营土地获得补贴等多项政府支持。相应的土地收入、就业和保障功能也会出现此涨彼落的变化。加上城乡一体化的发展，土地等要素资源的进一步优化配置，使农村土地制度创新的可能性大大增加。
4．从区域发展不均衡性上看。我国经济社会发展表现出明显的不均衡特征，东、中、西几大经济带的差异很大。2002年，我国东部地区人均GDp已相当于中部的2．08倍和西部地区的2．63倍，上海市的人均GDp是贵州省的12．89倍，农民人均纯收入是贵州省的4．18倍。这种由区域位置、资源禀赋、发展战略等多方面原因引起的发展不平衡，对土地制度的变迁影响也是明显的。在东部发达地区已经率先基本实现了现代化，部分农村居民已经转变为城镇居民，农地相应承载的就业和保障功能弱化，但土地集约利用的收入功能以及潜在的财产价值，使农地作为经济发达地区农村最大的财产载体地位却更加显现。而在经济欠发达地区，农地承载的就业、收入和社会保障功能在可以预见的时期内将继续潜存。换言之，区域发展的不均衡性，为不同区域农地制度创新的不同范例提供了很好的基础和条件。
5．从土地资源的配置效率看。当前农业的效益不高，主要原因在于土地的配置效率低下。一方面，土地资源极为稀缺，2004年我国耕地只有18．37亿亩，人均耕地仅1．41亩，不到世界平均水平的一半；另一方面，尽管农业劳动力中大量是从事非农产业的劳动力，但从事农业经营的劳动力绝对数仍然偏高，我国有农户接近2．5亿户，平均每户经营土地不到半公顷，导致土地细碎化问题严重，资源配置效率不高。目前，农业劳动生产率为第二产业的1／8和第三产业的1／4。因此，提高农业产出效率，提高农业劳动力生产率，促进农业产业持续稳定发展，需要一方面随着经济社会的发展，特别是工业化、城市化的推进大量转移农村劳动力，分工分业，减少直接从事农业生产，特别是土地经营的劳动力数量；另一方面，提升土地资源的配置效率，形成专业化、区域化和规模化的农业产业格局，千方百计地发挥土地的收入和就业功能。
三、农地制度创新关键是推进农地使用权流转
任何时期，农地产权束的完整性，以及构成完整产权的占有、使用、收益、处分权在不同行为主体间的调整和分配都是农地制度的核心。当前，强化农民的土地承包权益，在国家、社区与农户之间形成清晰而有保障的产权边界，是农地制度变迁的基本方向。就具体途径而言，使农民的土地权益能够通过市场经济的办法得到优化配置，进一步推动农地使用权流转，是当前农地制度创新和提高土地资源配置效率的突破口。
1．进一步明晰农地产权的重要性。纵观我国上千年来的土地制度变迁，横看世界各国基本的土地制度安排，一个最基本的事实是：土地产权的核心在于使用权和所有权的合理分离。从我国的农地制度安排看，所有权和使用权两权分离的关键在于强化农民的土地承包经营权，在承包经营权下分离使用权。只有享有充分而有保障的土地承包经营权，农民才会有真正意义上的土地占有、经营、收益、处置权。当前，要进一步明晰农民土地承包经营权的产权界限，探索进一步强化农民土地承包经营权的途径和办法，赋予农民充分的土地权利。所谓强化农民土地的承包经营权，一是土地承包期限要保持相对长的时期，使农民具有稳定的预期；二是承包权要可以继承、抵押、转租、转让、互换；三是承包经营权要逐步市场化，农民可以凭借承包经营权，转出转进土地使用权，促进土地资源配置效率提高。
2．推进农地使用权流转势在必行。多年来，由于各种原因，我国农村土地使用权流转，包括规模经营的扩张，各方面的争议很大。实践中，农地流转的发生率一直在5％左右徘徊，没有大的进展。但是，随着农业和农村经济发展外部环境的变化，特别是农地经营承载的功能变化，使农地使用权流转的必要性和可能性更为凸现。事实上，在现阶段所谓农地制度创新，在很大程度上是对土地使用权在更大范围，在不同行为主体间的权利配置的重新认识。特别是在我国经济社会发展进入新阶段后，农村劳动力的转移、非农产业的发展，客观上加大了农业与非农业在经营收益上的差距，如何提高农业劳动生产率，进而提高土地的收入功能，必须推进土地使用权流转。从另外角度分析，推动农地流转的必要性体现在以下几点。首先，使用权不流转，家家户户经营小块土地，极不利于劳动力的充分利用，收入也有限，同时小块土地经营还抑制农业机械化的发展，制约了农业科技的推广应用，甚至会因土地破碎导致耕地的弃荒等，而土地使用权合理流转，从事农地经营的农户有较大的经营规模，显然是解决上述问题的有效途径。其次，从微观分析，土地小块经营，是农村资金、劳动力、技术等资源配置效率低下的根本原因。比如，国内外的实践都表明，相对于城市金融服务而言，农村获得金融服务普遍困难。而这种困难在我国远甚于其它国家，其根本原因不外乎三点：一是我国农户数量巨大，全国2．5亿个农户，每个农户都是潜在的金融需求服务对象，这决定了资金需求总量巨大，但要对每个农户提供同样的服务又几乎不可能；二是农户经营规模狭小，这又决定了单个农户的资金需求是有限的，有的农户困难时，几十、几百元都可以成为借贷理由，为近2．5亿个农户提供需求数额很小的资金，操作成本又是巨大的；三是我国经济区域特征明显，农户间金融需求的层次差异大，用简单的方法不加区别平等对待非常困难。因此，推动土地流转，促进规模经营，扩张农户生产和经营的数量空间，可能是解决土地资源配置效率不高和农村诸多问题的突破口。
3．推进农地流转所必须具备的条件。土地使用权的流转和规模经营，受一系列因素的制约，需要具备一定基础条件：一是推进工业化和城市化，加快农村劳动力转移，减少滞留于农村从事农业的劳动力，提高农业劳动生产率，淡化土地的就业功能；二是分区域、分阶段构建和完善农村医疗、失业、低收入救济等社会保障制度，淡化农户土地经营的保障功能；三是分工分业，在推进城市化的进程中促使现在的兼业农户逐步分解，实现身份和职业的多种转变，让留存农业内部的农民，逐步分解为专门务农的农民企业家和农业工人，在为农民创造脱离土地的就业机会的同时，也为土地经营的集中提供条件，强化土地的收入功能；四是推进农业机械化，降低农业生产的活劳动成本，促进农村劳动力资源的充分利用；五是发育专门为农地流转提供服务的中介机构，开辟土地使用权流转市场，为农地使用权流转提供良好的外部环境。
四、用法律法规引导农地制度创新
改革开放的初期阶段，我们主要通过政策规范，主导农地制度变迁的基本走向，而随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，人们民主法制观念的不断增强，法制化应逐渐成为农地制度进一步完善的方向，这是降低市场交易成本，提高资源配置效率和维系社会公正的必然选择。目前，我国涉及农村土地关系的界定，有关土地所有权、经营权、承包权的划分及土地征占用方面的法律法规主要有《农村土地承包法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《草原法》、《林业法》和《基本农田保护条例》等多种法律法规。在新的形势下，这些法律法规需要不断修订完善，以逐步形成类似日本的《农地法》、《国土利用计划法》、《农促法》那样体系完善、内容细致的土地法律制度体系。当前，最重要的是完善最直接影响农地制度变迁和创新的三部法律法规。
1．《农村土地承包法》的完善要扩大农民土地承包权益。2003年我国正式实施的《农村土地承包法》，赋予了农民长期而有保障的土地使用权，包括集体经济组织成员依法承包农村土地的权利、利用承包土地自主从事农业生产经营的权利、承包期内依法流转承包土地的权利、承包土地被征占用获得补偿的权利等，在我国农地法律制度建设进程中具有里程碑式的意义。然而，《农村土地承包法》不可能，也没有必要要求其解决好农地法律制度建设中的所有问题。随着经济社会的发展，特别是国家、社区和农民的土地关系调整，必然要求《农村土地承包法》在修订完善中，要充分顾及农民土地承包经营权利束的完整，要维护好农民承包经营权的利益，明确界定农民对承包土地的处分权。换言之，《农村土地承包法》完善的重点在于进一步明晰土地承包经营权的内涵和外延，使债权性质的承包经营权向具有物权化倾向转变，对农户承包经营的土地在抵押、使用权流转方式等方面拥有的权利做出进一步说明，明晰农民拥有的土地产权利益，扩大农民土地承包有关权益。
土地流转和土地征收的区别篇8
变成了农民的社区自治组织-村委会，而原来的生产队变成了村民小组。相应地，农村土地所有权也发生了一定的变化。这在《土地管理法》第八条中有所体现。而第八条的规定实际上并没有很好地解决土地的所有权主体问题。
第二，政治原因。新
[⑧]因为土地征收或征用的对象绝大多数是农村集体土地所有权或使用权，所以完善、改革土地征收或征用制度，对于保护农民利益，减少耕地流失意义重大。这在中共中央关于修宪内容建议有所反映。中共中央建议将宪法第10条第三款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。”[⑨]对于如何完善、改革土地征收或征用制度，笔者提出以下建议：
第一，严格限定征收或征用土地的目的。土地征收或征用应严格限定于“国家为了公共利益的需要”。所谓公共利益需要，主要包括国家机关用地、军事、国防建设用地、公路、铁路、水利等基础设施用地以及学校、医院等公益事业用地等等的需要。对于非公共利益需要的用地，在符合国家土地利用规划的前提下，由用地者和农村集体（社区）通过市场途径解决。
第二，提高对被征收或征用土地的补偿费标准。如果补偿费标准太低，势必就会侵犯被征收或征用土地所有者的合法利益，不利于其转业和维持正常生活。再说，如果补偿费太低，会助长有些单位增加征收或征用土地的愿望或偏好，不利于保护土地政策的落实。笔者认为，征收或征用土地的补偿费应与土地的市场价格相当。这样既能较好地保护被征收或征用土地农民的合法权益，又能防止国家从征收或征用土地过程中赚取土地出让金与土地补偿费之间的差价。
第三，上受土地征收或征用的批准权，由市级、省级人民政府和国务院按照用地者的用地规模分别行使批准权，取消县级人民政府对征收或征用土地的批准权。严禁用地者采取化整为零的办法骗取土地，对此种行为以及多征少用、征了不用的浪费土地特别是耕地的行为规定更加严厉饿法律处罚措施。
四、研究农村集体土地所有权问题的重要性
英国古典政治经济学家创始人之一威廉。配第有这样一句名言：劳动是财富之父，土地是财富之母。由此可见土地对一个社会经济发展的重要性。对我们这样一个农村人口占我国总人口大多数的大国来说，充分利用农村集体所有的土地，提高土地的经济效益，达到既能促进经济发展，又能保持公平和社会稳定的目标，意义更为重大。而要充分利用农村集体所有的土地，不能不研究我国农村集体土地所有权问题。同时，如何设计、整合我国农村集体土地所有权制度也是我国正在制定中的民法典所要解决的一个问题。
五、农村集体土地所有权制度的弊端及其形成原因
现行的农村集体土地所有权制度有以下主要弊端：
1、农村集体土地所有权主体错位。根据《土地管理法》的规定，农村集体土地的所的主体有三类：（1）乡（镇）农民集体（2）村农民集体（3）村民小组。由于在大多数地区农民集体组织已经解散或者名存实亡，《村民委员会组织法》落实不到位，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，致使所谓的土地集体所有实际上成了乡（镇）、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡（镇）、村干部的个人所有。而广大农民实际上不享有村集体土地的所有权。因此造成农村集体土地所有权的错位，而不是虚位、缺位。在农村集体土地所有权主体错位的情况下，往往产生以下弊端：（1）少数干部凭借集体土地所有权，或任意摊派，加重农民负担，或任意出让、出租土地，造成耕地流失，或以权谋私，导致土地使用的分配不公，从而影响社会稳定；（2）由于土地所有权主体的错位，不利于培养广大农民保护耕地的意识，造成对土地的掠夺式经营甚至出现撂荒土地现象。
2、集体土地所有权权能不完全。农村集体土地所有权权能的不完全性表现为：首先，土地用途受到限制。农村集体土地主要用于进行种植、养殖等农业活动，土地发展权[1]被剥夺了。农民不能通过变更土地用途而得到比从事农业生产更高的比较效益。土地发展权对于城市郊区的农民来说意义非常重大。其次，农村集体土地所有权主体在法律上对土地的处分权受到限制。如《担保法》第36条第三款规定：“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”第37条规定：“下列财产不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第34条第（五）项[2]、第36条第三款规定的除外……”
3、农村集体土地所有权主体的权利得不到法律的有效保护。这一点在国家对农村土地的征收或征用中表现得尤为明显。我国现行宪法第13条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征用。”从上述规定来看，国家对集体所有的土地实行征用的前提条件是为了公共利益且须依法进行，那么，何谓“公共利益”﹖“依法”的具体涵义是什么﹖“公共利益”是指一定范围内不特定多数人的利益。象国防建设、建造国家机关办公楼、建造校舍等属于公共利益。
那么，象开设工厂进行经营活动是否也属于“公共利益”﹖我国《土地管理法实施条例》第17条规定：“国家进行经济、文化、国防建设事业以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的土地”笔者认为，该条规定对《宪法》、《土地管理法》规定的“公共利益”作了扩大的解释，将经济主体的一般经营活动也视为公共利益。正因为如此，致使许多企业以进行经济建设为名，向政府请求征用土地。这些本应通过市场行为获得的土地，却通过征用行为被大量地用于搞开发区、旅游景点建设、房地产开发等，使土地大量流失。另一方面，农村集体所有的土地被征用后农民得到的不是土地的应有价值，而是国家给予的征地补偿费。而征地补偿费要比土地的市场价格少得多。因此，在农村集体土地被征用的过程中，农民的利益受到了严重损害。
从“依法”征用的实体规定来看，现行法律中存在的漏洞导致了多征少用、征了不用的现象发生，使不该征用的土地被征用了，但被征土地的效用又得不到实现。而从“依法”征地的程序法来说，在整个征地调查、征地补偿过程中，农民一般是被排除在外的，参与征地活动的双方中一方是土地管理部门和用地单位，另一方是乡（镇）政府有关领导和农民集体个别领导，被征用土地的农民无发言的机会，更别说参与权了。因此，土地补偿费被侵占、挪用的问题比较突出，农民的利益被虚拟化。农民实际得到的土地补偿费比应得到的要少得多。
4、土地承包关系不稳定，乡（镇）、村干部任意解除承包合同或到期不续订承包合同，使承包者失去土地使用权。由于这种情况不能给农民带来长期投资的预期效益，从而导致农户再生产投入的减弱，影响土地生产力的正常发挥，阻碍农业的发展，甚至可能影响农村乃至整个社会的稳定。
5、耕地流失严重。由于集体所有权主体错位，使广大农民不能真正享有土地所有权，而实际掌握了土地所有权的人对土地不够珍视，再加上现行的土地征用中的法律漏洞，导致了农村集体所有耕地的严重流失。据资料显示，“六五”期间，我国平均每年减少耕地738万亩，“七五”期间平均每年减少400万亩，“八五”期间前4年平均每年减少耕地500万亩。从1957年到1995年，全国累计减少耕地651亿亩，平均每年减少1713万亩，耕地年流失率约1%.[⑩]这些流失的耕地绝
大部分是农村集体土地。
出现上述农村集体土地所有权制度弊端的原因主要有以下几个：
第一，历史的原因。我国农村集体土地所有权是在农民私人土地所有权的基础上形成的。建国初期，我国于1950年颁布了《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》，使广大农民取得了土地所有权，这种所有权是私有性质的。后来，经过农业合作化运动，特别是从1956年开始的高级合作社阶段。农民私有的土地逐渐转归集体所有。1958年，全国又开始了人民公社化运动，土地又转归公社所有。1962年，中共八届十中全会通过决议，肯定了农村的土地集体所有制，同时调整人民公社的核算体制，实行“三级所有，队为基础”，把土地所有权下放到生产队。
从20世纪70年代末，我国集体土地的所有权虽没有改变，但是土地使用权转到了农民手里，过去的集体经营变成了现在的农户私人经营。这一变化导致了在广大农村地区原有的集体经济组织解体。同时，过去的人民公社变成了乡或镇，过去的生产大队变成了农民的社区自治组织-村委会，而原来的生产队变成了村民小组。相应地，农村土地所有权也发生了一定的变化。这在《土地管理法》第八条中有所体现。而第八条的规定实际上并没有很好地解决土地的所有权主体问题。
第二，政治原因。新
债务人获得支付的权利，而不是一次性的变价权；二是土地的所有权人有回赎权。[16]在我国实行定期金债务制度，既能满足农地规模经营的需要，又能为土地所有人提供基本的生活保障，使其从事其他工作。而不必通过弱化、虚化农民对土地享有的所有权，强化、扩展承包经营权来达到提高土地利用之目的。不过，特别需要指出的是：笔者在本文中所设计的农民基于社区成员权享有的土地所有权具有很浓的身份性、区域性，一旦农民丧失了社区成员权的身份，其就丧失对土地的所有权。[3]所以，定期金债务的有效期只存在于农民享有成员权的情况下。这一点与德国的土地私有制下的定期金债务是有所不同的。
4、改革、规范对农村集体土地的征收或征用制度。土地征收或征用是现代各国土地法上最重要的制度之一。所谓土地征收，是指国家因公共利益需要，依法定程序强制收取他人土地所有权而给予合理补偿的行政行为。所谓土地征用，是指国家因公共需要，依法定程序强制使用他人土地并给予补偿，于使用完毕后，仍将土地归还原所有权人的行政行为。[17]因为土地征收或征用的对象绝大多数是农村集体土地所有权或使用权，所以完善、改革土地征收或征用制度，对于保护农民利益，减少耕地流失意义重大。这在中共中央关于修宪内容建议有所反映。中共中央建议将宪法第10条第三款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。”[18]对于如何完善、改革土地征收或征用制度，笔者提出以下建议：
第四，严格限定征收或征用土地的目的。土地征收或征用应严格限定于“国家为了公共利益的需要”。所谓公共利益需要，主要包括国家机关用地、军事、国防建设用地、公路、铁路、水利等基础设施用地以及学校、医院等公益事业用地等等的需要。对于非公共利益需要的用地，在符合国家土地利用规划的前提下，由用地者和农村集体（社区）通过市场途径解决。
第五，提高对被征收或征用土地的补偿费标准。如果补偿费标准太低，势必就会侵犯被征收或征用土地所有者的合法利益，不利于其转业和维持正常生活。再说，如果补偿费太低，会助长有些单位增加征收或征用土地的愿望或偏好，不利于保护土地政策的落实。笔者认为，征收或征用土地的补偿费应与土地的市场价格相当。这样既能较好地保护被征收或征用土地农民的合法权益，又能防止国家从征收或征用土地过程中赚取土地出让金与土地补偿费之间的差价。
第六，上受土地征收或征用的批准权，由市级、省级人民政府和国务院按照用地者的用地规模分别行使批准权，取消县级人民政府对征收或征用土地的批准权。严禁用地者采取化整为零的办法骗取土地，对此种行为以及多征少用、征了不用的浪费土地特别是耕地的行为规定更加严厉饿法律处罚措施。
注释：
[1]土地发展权是国外土地法中的一项权利，是指对于土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权。
[2]《担保法》第34条第（五）项的内容是：抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。上述土地使用权可以抵押。
[3]农民丧失社区成员权身份包括农民死亡和因婚姻、升学、出国、就业等自愿放弃成员权以及农民因长时间与其所在的社区失去法律上或事实上的联系而被取消成员权的情形。
参考文献：
①见《中国土地权利研究》[m]王卫国著中国政法大学出版社1997年5月第一版。
②见白呈明《走出农地所有权的困境的现实选择》[j]当代法学2002（9）。
③参见《土地使用权和用益物权》[m]高富平著法律出版社2001年12月。
④同上。
⑤见金锦萍《农村集体土地所有权的困境与出路》[a]《物权法专题研究》（下）[c]王利明主编吉林人民出版社2002年1月第一版。
⑥见宋红松《农地承包制的变迁与创新》[a]《物权法专题研究》（下）[c]王利明主编吉林人民出版社2002年1月第一版。
⑦参见《德国当代物权法》[m]孙宪忠著法律出版社1997年7月第一版。
土地流转和土地征收的区别篇9
总体目标和基本原则
(一)总体目标
我国现行的集体土地统征制度和城乡建设用地市场分割，是计划经济时期遗留下来的，是在二元土地所有制的基础上区分城乡居民和企业等用地者的身份、实行不同的土地使用制度形成的，是城乡土地制度改革不同步、不配套、不彻底造成的。进一步改革完善农村土地制度，必须从单项改革向综合配套、从城乡分割到城乡统筹转变，以征地制度改革和集体建设用地使用制度改革为重点，全面构建城乡一体的土地政策体系，建立平等保护、同等待遇的土地产权制度，建立平等开放、城乡一体的土地市场体系，建立符合我国国情和市场经济要求的土地管理制度。
建立平等保护、同等待遇的土地产权制度，就是要在统一规划管制下对国家、集体和居民个人的土地财产进行等保护，按照用益物极对城乡各类建设用地使用权、农民的土地承包经营权进行同等法律效力的保护。要完善城乡一体的土地税收、土地收益分配等政策体系，统筹协调和改革完善土地财产补偿办法和土地增值公平分享办法，并且这些公共政策不应与土地所有权形式以及城乡用地者身份挂钩，不因土地所有权形式的不同和城乡用地者身份的不同而差别化，也就是说，在税费义务、土地增值归公和财产补偿标准上对国有土地和集体土地实行同等待遇。
建立平等开放、城乡一体的土地市场体系，就是要在统一规划管制下对经营性用地，无论是国有还是集体所有，不分城乡居民身份和城乡企业身份，只要土地使用性质相同，土地使用权的市场开放范围就应当一致，在市场开放上对国有土地使用权和集体土地使用权实行同等待遇，发展城乡一体的土地使用权市场；要区分经营性用地和公益性用地，通过改革集体建设用地使用制度，逐步统一城乡建设用地使用管理制度，统一城乡建设用地市场。
建立符合我国国情和市场经济要求的土地管理制度，就是要在建立平等保护、同等待遇的土地产权制度和平等开放、城乡一体的土地市场体系的同时，改革完善土地利用规划管理制度、耕地保护制度和农用地转用制度，建立健全城乡一体的规划管制、土地“招拍挂”、土地交易许可、土地登记、土地有形市场等市场监管体系，建立服务于公共目的、公正补偿、程序完整、征转分离的新型征地制度。
(二)基本原则
1、分步推进。缩小征地范围，开放集体建设用地流转市场，是在人多地少、必须严格保护耕地的基本国情下进行的一项重大改革。从有利于保护耕地和维护市场公平秩序的角度来看，改革必须在有效的土地用途管制下进行，必须在政府的有序管理下推进，而不能简单地任由集体经济组织或农村居民随意私下流转。从有利于政策的延续性上看，应清理和处理历史上形成的各类违法违规的集体建设用地。从改革的难易程度和有利于控制风险的角度看，应先在局部地区试点取得经验，然后再推进全国面上的改革；同时，应按照由规划圈外到规划圈内、由存量到增量、由一般集体建设用地到农民宅基地的路径来推进缩小征地范围、开放集体建设用地市场的改革。
2、综合配套。缩小征地范围、开放集体建设用地流转市场，是在城镇国有建设用地使用制度改革已经取得成功、城镇建设用地和房地产市场得到快速发展的背景下进行的一项重大改革。从统筹城乡土地制度改革和制度建设的角度来看，集体建设用地使用制度改革必须与城镇国有建设用地使用制度相衔接、相配套，与城镇国有建设用地市场相对接。同时，应在改革集体建设用地使用制度、建立和完善集体建设用地市场流转机制的同时，逐步缩小土地征收范围，推进征地制度的改革完善。
3、平等开放。对于经营性建设用地，无论是国有还是集体所有，不分城乡居民身份和城乡企业身份，逐步实行统一的建设用地供应政策，并且在规划管制下，只要土地使用性质相同，土地使用权的市场开放范围就应当一致，在市场开放上对国有土地使用权和集体土地使用权实行同等待遇。
4、同等待遇。从促进市场效率和市场公平的要求出发，在开放集体建设用地流转市场的同时，要求政府作为公共管理者(而非国有土地所有者)，完善城乡一体的土地税收、土地规费、土地增值(纯收益)归公等政策体系，统筹协调和改革完善土地财产补偿办法和土地增值公平分享办法，并且这些公共政策不应与土地所有权形式以及城乡用地者身份挂钩，不因土地所有权形式的不同和城乡用地者身份的不同而差别化和分割开来，也就是说，在财产补偿标准、税费义务和增值归公上对国有土地和集体土地实行同等待遇。
5、统一监管。从促进市场效率和市场公平的要求出发，在缩小征地范围、开放集体建设用地流转市场的同时，要求政府作为公共管理者，完善城乡统一的规划管制、土地“招拍挂”、土地交易许可、土地储备、土地登记和土地有形市场等市场监管体系；要求以公共利益为出发点，全面构建符合我国国情和市场经济要求的规划管制、耕地保护、市场监管和土地征收等公共政策体系。
建立城乡统一的建设用地使用权法律制度
1、修改《土地管理法》第四十三条、第六十二条等相关法律条款，取消关于任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地的规定，允许符合流转条件的农村集体建设用地依法流转。
2、加快制定和颁布农村集体建设用地出让转让管理办法。加快制定和颁布农村集体建设用地流转管理办法，对农村集体建设用地，比照城镇划拨用地进行市场准入管理，允许土地使用者或者受让者缴纳一定标准的土地增值收益后取得出让土地使用权(保留集体土地所有权)，取得的出让土地使用权可以转让、出租、抵押和作价出资(入股)，使用权到期后除非公共利益需要国家和集体都不能收回。
3、区分经营性用地和公益性用地，建立城乡统一的建设用地使用权法律制度和城乡统一的建设用地市场。通过集体建设用地流转改革，对农村集体建设用地使用权进行更为细致的分类管理，进一步将集体建设用地使用权细分为集体土地的划拨土地使用权和集体土地的出让土地使用权，这两种土地使用权分别与国有土地的划拨土地使用权和出让
土地使用权相对等。最终将城乡公益性用地一律纳入划拨土地使用权管理轨道，将城乡经营性用地统一纳入出让土地使用权管理轨道，在出让土地使用权的基础上建立城乡建设用地统一市场。
建立城乡统一的建设用地市场监管体系
1、建立集体建设用地招标拍卖挂牌出让流转制度。按照对城乡建设用地市场进行统一监管的原则，完善城乡一体的建设用地“招拍挂”出让制度。对于城镇规划圈内和土地储备范围内的集体建设用地，规划用作房地产用地、商业住宅用地等经营性用地的，纳入政府土地储备体系，然后以“招拍挂”方式统一供应，并要求用地者缴纳有关税费和增值收益；对于城镇规划圈外或不要求纳入土地储备范围的集体建设用地，经流转用作工业用地、房地产用地、商业住宅用地等经营性用地的，可以无须征收，但必须以“招拍挂”出让方式在城乡统一的公开市场上进行流转，并要求土地使用权人或受让人缴纳有关税费和土地增值收益。
2、建立集体建设用地出让转让合同管理制度。将集体建设用地流转纳入统―规范的合同管理轨道。对于农村乡镇企业用地、公共公益事业用地、村内空闲地、新增的集体建设用地等，从促进公平的角度出发，应界定集体经济组织为流转主体，流转收益在扣除归公的土地增值收益后归村组集体；并由集体土地月哺权人和流转受让人双方签订或补签出让合同，通过合同明确规范集体建设用地流转主体的权利义务；双疗签订集体建设用地出让合同并完成漩的税费和缴纳土地增值收益的义务后，注销原用地者的集体建设用地使用权证，同时发给土地受让人集体土地的出让土地使用权证书。对农户通过合法审批取得的宅基地，由于是按照福利性质平均分配占有的，应确定农户为流转主体，流转收益在扣除归公的土地增值收益后归农户。
3、建立完善集体建设用地交易许可管制制度。集体建设用地流转入市，必须进行条件审查和交易许可管制。凡是符合土地利用规划、用地性质合法、用地手续齐全、不存在权属争议的集体建设用地，才能经交易许可后依法流转。对于农民符合“一户一宅”标准的宅基地，在土地储备范围以外的，经交易许可和缴纳有关税费和增值收益后可直接流转入市。
4、建立集体建设用地计划管理制度。完善农村集体建设用地计划管理体系，对新增集体建设用地、集体建设用地出让、集体建设用地整理实行统一的计划管理和总量控制。
5、建立集体建设用地规划许可管理制度。加强城乡建设规划管理和土地管理工作的衔接，并逐步建立和完善城乡统一的建设用地规划许可管理制度。
6、建立城乡统一的土地登记体系。《物权法》第十条规定，“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”为了加强对城乡土地市场的统一监管，应颁布统一的土地登记法，统一土地登记机构，统一土地登记程序，统一土地权属证书，建立包括城市土地和农村土地、建设用地和农用地在内的城乡统一的土地登记制度。
建立城乡统一的建设用地取得和供应制度
1、对农村经营性建设用地一律实行有偿供应制度。对于农村民办企业用地等新增的农村经营性产业用地，在农地转用审批后逐步统一纳入有偿使用轨道(可以不改变土地所有权)，实行与城市企业同样的待遇，城乡经营性新增建设用地一律实行土地出让转让的有偿使用制度。
2、逐步取消农村宅基地福利配给制度。对于农民宅基地，严格实行一户只能享受一次带有福利性质的宅基地的政策；村民出卖和出租住房的，不得再申请新的宅基地。统一规范被征地农民回迁用房和生产安置性用房的土地产权管理，最好将其用地一步到位纳入划拨或出让土地使用权轨道，使之与城市土地使用制度和土地市场直接接轨。在有条件的沿海发达地区，先行探索将城乡私人住房用地统一纳入土地出让转让使用制度轨道，并逐步取消农村宅基地福利配给制度。
3、建立城乡统一的公益性用地征收和划拨使用管理制度。对于村组兴办公益性事业的新增用地，在农地转用审批后可直接无偿划拨供应，并比照国有划拨土地进行管理，最终将城乡公益性建设用地纳入《划拨用地目录》实行统一管理。
建立城乡统一的土地价税费体系
1、在农用地转用环节统一征收有关税费。对新增的集体建设用地，按照统一规定标准，征收耕地占用税、耕地开垦费等有关政策性税费；对于新增的集体建设用地，一律收缴新增建设用地土地有偿使用费。
2、在集体建设用地使用权出让环节，开征相关税种。修改《中华人民共和国契税暂行条例》，集体土地使用权出让的，对承受的单位和个人征收契税。根据《中华人民共和国印花税暂行条例》，对集体建设用地使用权书据征收印花税。
3、建立城乡统一的土地增值收益归公制度。在集体建设用地使用权出让环节，征收土地收益金，并比照国有土地有偿使用收益进行管理，建立土地增值归公制度。具体来说，可按照超率累进税率，对存量建设用地基准地价和出让总价款之间的差额，增量集体建设用地的区片综合地价和出让总价款之间的差额，征收土地增值收益金。集体建设用地经规划部门批准改变用途的，要求向县市人民政府补缴土地增值收益金。集体建设用地出让取得的土地增值收益金，在县(市)、乡之间按照一定比例分享，集体建设用地流转取得的增值收益，在扣除15％的农业开发资金等专项资金后由市县和乡镇政府之间分享，主要用于土地开发、基础设施建设和农民社会保障。
4、规范集体土地有偿使用收益的使用管理。集体建设用地出让总价款扣除归公的土地收益金后，归集体经济组织。制定集体土地有偿使用收益管理办法，将集体建设用地出让收益、集体建设用地出租收益、集体农用地有偿发包收益和出租收益，纳入统一的管理轨道，严格规范使用方向，如社会保障性、公益性支出和生产性支出等。集体土地收益的分配和使用，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并接受公众监督。所有集体组织成员(包括婚嫁迁入的妇女)，对集体土地收益享有平等的收益权。因婚嫁迁入本集体组织的妇女一经迁入，即对本集体土地收益享有与其他成员平等的收益权。
5、建立城乡统一的建设用地流转税制。在集体建设用地使用权转让中逐步开征契税、印花税、土地增值税和营业税等，规范和调节集体建设用地流转中的土地增值收益分配。
土地流转和土地征收的区别篇10
关键词：流转模式、四大目标、五大环节
一、集体建设用地流转模式的要素构成分析
从农户的角度而言，需要农户具备土地流转的意愿以及稳定的住所和经济来源。因为流转用地的主要类型之一是宅基地，宅基地具备社会保障功能，如果农户从事非农产业，经济收入稳定，并且在城市中有固定的住所，那么，当农户退出宅基地后，就不会产生后顾之忧。因此，当农户具备上述条件时，流转意愿就比较明显。
从集体经济组织的角度而言，其作为集体建设用地的所有者和管理者，在整个流转过程中扮演着组织者的重要角色。集体经济组织首先需要具备一定的财政实力，因为在市场机制运作中，流转投入的成本很高，农户个体是难以承担的，必须由集体经济组织统一负责资金平衡。其次，处于保障农户利益的考虑，流转从复垦、交易直到最后收益的每一环节，集体经济组织都要参与并且监督。
从地方政府的角度而言，以往其他地区的土地流转大多以政府为主导，地方政府对于流转的干预度很大。而上海建立的流转目标是以市场为导向，政府只是作为流转规则的制定者和流转市场的监督者，并不直接参与流转市场的交易和收益分配。因此，需要政府建立更为规范的流转法规和交易办法，以防止在市场交易过程中出现土地资产流失和农户利益受损的情况。
最后从用地企业的角度而言，用地企业作为流转指标的竞购方，其初衷是追求市场利润，因为当前集体建设用地的价格相对比征地成本要低。但是，用地企业在竞购集体建设用地指标时也面临着土地所有权的限制以及购买指标能否“落地”的风险。因此，用地企业在竞购集体建设用地之前，必须对农村土地市场风险性进行充分评估，判断是否有必要进入这一市场。
二、四大目标对集体建设用地流转模式的基本要求
流转的四大目标既是判断流转可行性的依据，也是衡量流转效益的评价指标。“提高农户收入”被列为集体建设用地流转四大目标之首，由于长期以来农村集体土地必须先通过征地的方式成为国有土地才能够上市交易，使得农户仅能得到征地补偿，而征地补偿的价格偏低，难以保障失地农民安居乐业。因此，集体建设用地的市场流转机制使得集体土地从资源转变为资产，实现集体土地与国有土地在市场交易环节的“同质、同权、同价”，有效地打破了城乡土地市场的二元结构。而农户则是通过流转收益的分配实现生活水平的提升，流转收益不仅是直接经济补偿，农户的社会保障以及教育、就业技能培训等对于农户土地流转之后的长远发展更为关键，上海在集体建设用地流转模式的制定上需要优先考虑农户的经济收益以及社会保障权益。“提高农户收入”目标对流转模式提出的基本要求可以是提供市场化交易平台、充分体现土地价值；政府设置基准价格体系，提供最低交易价格，保障农户收入等。分析角度要准确，这里不是分析四大目标及其意义，而是基于四大目标对流转模式要提出哪些要求。下面三点的问题一样，请按上述思路再分析。
如果说“提高农户收入”是基于农户个人角度提出的流转目标，那“推动经济发展”就是从区域发展的视角，阐述集体土地流转对于地方经济的促进作用。流转用地类型之一是乡镇企业用地，这一类用地的流转对于招商引资的影响很大。在此之前，外来企业用地的供给来源是国有土地的出让，而由于城市建设用地的日益紧缺，导致土地价格不断攀升，而集体建设用地进入市场交易的目标是缓解用地紧张的局面，也使得农村集体经济组织能通过乡镇企业用地的流转获得收益，纳入农村集体财产统一管理，用于本集体经济组织成员分配和社会保障、新农村建设等公益事业。
“土地集约利用”对于城市可持续发展起到关键作用，由于农村居民点分散、户均宅基地面积过大、乡镇企业用地闲置等情况时有发生，使得集体建设用地的利用效率很低，而通过流转能够有效地改善这一现状。
“统筹城乡发展”的目标体现了流转的社会效益，村集体经济组织通过流转收益的合理分配管理，能够提高农村的基础设施条件，增加农户的经济收益，提高农户的社会保障水平，改变新农村的建设面貌，从而缩小城乡之间的经济社会的差距。
三、指标流转模式的初步构建及分析
一是指标的形成：集体建设用地流转指标产生的依据是上海市土地利用总体规划，指标产生的主要程序为：首先由区县规土局组织编制土地整理复垦专项规划和实施计划，通过土地权属调查明确各村建设用地总规模，以零星、闲散、废弃、低效利用的集体建设用地作为整理复垦的重点，合理确定复垦规模、区位和时序；其次，乡镇人民政府根据村集体经济组织的申请，依据相关规定申报土地整理复垦项目，经区县规土局和市规土局审核后立项复垦，复垦完毕后，区县规土局组织有关部门验收，并报市局确认；再次，通过整理复垦形成的建设用地流转指标，由区县规土局设立指标储备库同意管理，并报市局备案，市局对区县流转指标进行监管。
其二，在指标使用上有较为严格的限制，指标首先要满足本区县建设的需要。建设用地流转指标和耕地占补平衡指标仅限于所属区县的集体经济组织实施的项目，以及全市范围内实施的经营性项目。
其三，关于指标交易方式和交易价格。区县规土局在验收指标后，纳入流转指标库并向社会公布，有意向的用地企业、集体经济组织和具有民事行为能力的个人均可申购，由规土局设立统一的流转土地交易所，所有的申购方在这一平台中通过市场招拍挂方式竞购指标。竞购成功后获得用地指标，但要拿到具体土地的使用权，仍需在符合土地利用总体规划和土地利用年度计划的前提下，办理征收专用手续，支付征地费用和土地出让金，不过在指标落地时，可以冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。交易价格应由市规土局在综合考虑各区县的经济区位、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等因素的基础上，制订相应的流转指标基准价格，指标交易的实际价格通过土地交易市场招拍挂方式确定，但原则上不得低于所在区县的基准价格。