国土相关的法律法规篇1
武焕娜（1994-），女，汉，河南师范大学法学院法学专业，大学本科。
摘要：现在我国土壤污染的现状及危害日益严峻，形势紧迫，而与此同时，在土壤污染防治领域，却存在着立法空白，我国需要借鉴国外土壤污染防治立法的经验并结合和我国的具体情况，通过制定专门的《土壤污染防治法》、明确土壤污染防治的基本原则、制定严格的法律责任制度、完善公众参与制度，来完善我国的土壤污染防治法。
关键词：土壤污染防治法；基本原则；法律责任；公众参与
一、国外土壤污染防治立法概述
（一）德国土壤防治立法
德国的《土壤保护法》明确指出：“对土壤的管理应结合当地的实际气候情况；应注意保持或改善土壤结构；结合土壤实际情况，采用适当的农用机械以避免造成土壤紧实；尽可能避免破坏蓄水防风的土壤覆盖物，尤其是在山坡地区；应保持森林、农田和梯田等的自然土壤结构；通过相应的轮作措施保持土壤的生物活性；通过对土壤足够的有机物的供应或减少对土壤表面的处理以保证土壤中的腐殖质含量。”
德国的土壤保护在可能造成土壤污染或土壤退化方面做了较具体的规定，具有较强的实践性和可操作性。
（二）美国土壤污染防治立法
美国的土壤污染防治法律主要是《超级基金法》，《超级基金法》主要意图在于修复全国范围内的污染地块，明确清洁费用的承担者；规定包括土地厂房、设施等不动产的污染者、所有者和使用者应以追溯既往的方式承担法律上连带、严格、无限责任；对土壤污染采取“谁污染谁治理”的原则，同时明确了政府的责任，规定了美国环保局根据《超级基金法》实施整治行动时具体程序。
（三）日本土壤污染防治立法
2002年日本制定了《土壤污染对策法》，对调查的地域范围、超标地域的确定，以及治理措施、调查机构、支援体系、报告及检查制度、惩罚条款进行了规定，并规定了成为土壤污染调查对象的土地条件及消除污染的土地基准等。该法案运用环境风险应对的观点，对工厂、企业废止和转产及进行城市再开发等事业时产生的土壤污染进行了约束。进一步加强了对预防原则、政府职责、土地标准的划分、激励机制等的规定。
二、我国土壤污染防治的立法概况
（一）我国土壤污染防治的相关立法
在治理土壤污染这一问题上，我国已制定了一些法律、法规和规章，内容涵盖了农业环境保护、防治土地污染等方面，应该说这些法律政策对改善我国的土壤污染状况是发挥了一定作用的。但是，《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》等现行法律法规提供的只是有关土壤污染防治的零散规定，而土壤污染的严重状况以及日益严峻的发展趋势表明，这些零星而不系统的规定是存在着一定的缺陷的，不能从根本上为土壤污染防治提供有力的法律保障。
（二）我国土壤污染防治立法存在的问题
1、现行土壤污染防治的法律规范都是原则性、概况性的规定。
尽管中国涉及土壤污染防治的法律法规很多，涉及面也很广，但是有关土壤污染防治的规定都不深入，现行有关土壤污染防治的法律条例只是概括性地指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”，对于如何保障土壤不被污染，如何对污染的土壤进行改良等问题均未做出明确而完善的规定。
2、法律规范可操作性不强。
我国现行有关土壤污染防治立法散见于各法律、法规中，并没有针对我国的土壤污染的特点提出相对清晰的具体规章。而且这些规章多政策性意味，以概括立法为主，没有形成可操作的、系统的法律制度，大多数条款为宣传性条款，对具体的例如如何整治被污染的土壤等法律操作没有做出明确的规定，这使得我国土壤污染相关立法原则无法实施，内容空泛，可操作性不强。
3、现行土壤污染防治的法律规范缺乏法律责任的相关规定。
中国现行的相关法律法规大都只是对土壤污染防治做了原则性规定，并没有对造成土壤污染违法行为应承担的法律责任、承担法律责任的具体方式及承担法律责任的主体等方面做出规定，因而可以说现行土壤污染防治法律法规只是一个宣誓性的软性规定，其对土壤环保相关责任方的法律约束力极为软弱。
三、国外土壤污染防治立法对我国的启示
针对中国目前严峻的土壤污染现状及现行中国土壤污染防治的漏洞，我们应当借鉴国外相对完善的土壤污染法律制度体系，弥补中国土壤污染防治法律体系的漏洞，构建和完善中国土壤污染防治法律体系。
1、制定《土壤污染防治法》，完善土壤污染防治法律体系
鉴于我国土壤污染的严峻形势，制定一部专门的《土壤污染防治法》已列入国家议事日程。但同时，因为土壤污染问题的复杂性，还要制定专门的《农村土壤污染防治法》及《城市土壤污染防治法》等更为具体详细的法律法规。此外，不仅需要制定专门的《土壤污染防治法》，也需要修改完善相关法律、法规，以形成完善的、科学的土壤污染防治立法体系。
2、制定严格的法律责任制度
对于造成土壤污染的责任主体，首先要制定严格的民事责任制度，如美国的《超级基金法》中的“潜在责任人”制度，责任人对造成的土壤污染承担一种严格的责任、连带责任和溯及责任，我国应在借鉴这种严格的民事责任的基础上，认真贯彻污染者负责原则，并参照其他国家和地区的做法，设计出一套独特的土壤污染整治民事责任制度。其次，土壤污染行政责任的完善，对造成土壤污染监督、监管不力的行政人员，要制定出相应的行政责任的处罚措施。
3、完善公众参与制度
美国在污染土壤的管理别注重非政府组织、公众的参与和环境治理信息的充分公开，其法律规定污染地块的治理是各级政府及私人机构、非政府组织以及地方社区的共同任务。但我国在污染土壤的防治过程中主要依靠政府的管理职能，更没有从法律上对非政府组织和公众参与土壤污染防治作出规定。因此首先，法律要保障公众的参与权。再次，扩大公众的监督权。最后，建立环境公益诉讼制度，完善公众参与的救济权。
四、结语
土壤污染的严峻形势反映出了当前立法中的缺陷，虽然我国土壤防治立法步伐较落后，但在政府的支持及国外先进法律的借鉴下，土壤防治法定能在一个较高的起点上发展。（作者单位：河南师范大学法学院）
参考文献：
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国土相关的法律法规篇2
关键词：土地储备；法律制度；特点；存在问题；建议
1.土地储备制度的定义
土地储备制度，是指为实现对土地市场的宏观调控、促进土地资源的合理配置，政府授权的土地储备机构依照土地利用总体规划、城市规划，通过征收、收购和置换等方式取得土地并对其合理开发整理与储存，并通过招标、拍卖等方式供应城市各种类型的建设用地，从而实现可持续发展的一种土地管理制度。在此，明确了储备制度的主体是政府授权的土地储备机构，目标是对土地市场进行宏观调控、促进土地资源合理配置，功能是实现可持续发展。
2.我国土地储备法律制度的特点
（1）政策先行
由于在土地制度实施之初，地方政府大多缺乏经验，所以各地在开展土地储备时间活动的过程当中，并没有急于出台效力比较高的地方性法规或者是政府规章，而大多则是以政府出台的政策性文件或者是行政部门规范性文件的形式来作为推动土地储备运作的依据。从全国的范围来看，各地的运作都差别不大，土地储备机构的成立以及运作之初，基本上都是遵循地方政府的政策性文件，等到积累了一定的实践经验之后，再以地方规章予以规范。
（2）地方立法先行
地方政府对各地土地制备制度运行以及发展的起了很大的对同作用，很多开展土地储备运作的城市，如上海、北京、重庆等都出台政府规章。相比之下，国务院以及作为土地主管部门的国土资源部，反而没有急于立法规范。国家层面的早期关于土地储备的有关规定，也只是是具体体现在有关的政策性文件中，一直到了2007年国土资源部才联合相关部门出台了《土地储备管理办法》。
3.我国土地储备法律制度所存在问题
第一，在现存的土地储备法律制度上，立法滞后，缺乏立法上的支撑。在现行的《土地管理法》、《城市房地产管理法》中很难找到关于土地储备的法律规范。从这我们可以看出，现行的土地储备制度体系是脆弱的、不完善的。
第二，各种规范性文件、规章之间时常会发生冲突与矛盾，缺乏统一性。由于土地储运行，是以地方政府推动为主，各地在土地储备的政策规范上存在内容上的差异是正常的。这些差异，涵盖了土地储备运作机构、土地储备范围、运作程序等各方面。但是值得我们关注的是，这些差异不仅只体现在各地方政府规范性文件之间存在差异上，更体现在地方规范与国土资源部以及相关部门的规范性性文件之间存在着差异甚至矛盾。
第三，土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接不足。土地储备的运作，涉及一系列的程序与权力义务的调整，如立项审批、规划调整、征收动迁安置、权属变更等，但是由于现有的法律规范体系没有便利而直接的与土地储备进行衔接的渠道，从而使得实践中的土地储备处于较为尴尬的地位。
4.对于完善我国土地储备法律制度的政策与建议
第一，要立足于土地规划，以其为原则，在土地储备的运行过程中要与土地规划的要求相一致。土地规划是的含义是：政府在土地上进行各种合理用地配置的综合性活动，在土地利用中，土地规划具有绝对的权威地位。在编制土地利用的总体规划时，要明确指出地的用途，并且土地的使用单位和个人则应严格按照土地利用总体规划所规定的用途使用土地的，在土地储备中运行的过程中，如征收、收购等都要服从土地规划的要求，必须在服从土地规划的前提下进行。
第二.加大在土地储备方面的立法建设，建立并完善土地法律制度体系。要加快专门正对于土地储备制度方面的立法，使其能在土地储备运行的过程当中为各环节提供强有力的法律依据，改变土地储备制度体系脆弱、不规范的现状。
第三，要增强各种规范性文件、规章之间的协调性与统一性，尤其是要增强地方性规章、规范性文件与国土局资源部及其相关部门规章、规范性文件的协调与统一性。
第四，要增强土地储备制度与相关法律制度规范之间的有效衔接，改变现有法律不体系中没有便利、直接的与土地储备相衔接的渠道的现状。
第五，要改变授权方式，让法律授权代替行政授权。目前关于土地储备的法律制度还不完善，现有运行的依据大都地方政府的行政规章，使得政府机关行使权力缺乏相应的法律依据。在为数极少的关于土地储备的行政规章中，大部分都采用行政委托方式，将土地储备的行使权力授于土地储备机构。我们可以从这些土地储备机构的业务范围看出，大部分的业务都是由政府委托，其自身很少开展业务。所以只有让法律授权代替行政授权，才能解决土地储备机构行使权利的合法性问题，才能使其的作用得以真正发挥。
第六，要明确土地储备制度中的公共利益范畴，防止行政权力的滥用。土地储备过程当中会涉及多方的利益，所以公共利益的保护应该是土地储备机构进行土地储备的核心目的。然而“公共利益”是一个抽象的概念，其范围难以确定，因而在实践中非常容易导致权力的滥用。但是我国现行法律却没有对“公共利益”的范畴作出具体的解释，完全由政府自由裁量，从而使得我国各地政府为了所谓的开发而乱征用土地，造成耕地的非农化，进一步造成我国耕地数量的不断减少。所以，土地储备立法时，应该对“公共利益”的概念以及范围等相关方面在法律上作出具体的界定。（作者单位：西南大学经济管理学院）
参考文献
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国土相关的法律法规篇3
北京市中经律师事务所孟凡胜论文摘要：行政合同是与民事合同相对而言，它是当事人设立、变更、终止行政权利义务关系的协议。《国有土地使用权出让合同》属于行政合同，它是土地行政主管部门与相对人协商，对双方在土地行政管理中的权利、义务的约定。将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同，利于维护相对人的合法权利，也北京市中经律师事务所孟凡胜论文摘要：行政合同是与民事合同相对而言，它是当事人设立、变更、终止行政权利义务关系的协议。《国有土地使用权出让合同》属于行政合同，它是土地行政主管部门与相对人协商，对双方在土地行政管理中的权利、义务的约定。将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同，利于维护相对人的合法权利，也利于土地行政主管部门行使土地行政管理权。对于《国有土地使用权出让合同》的性质，我国法律界认识不一。就理论界而言，民法学者认为其属于民事合同，行政法学者认为其属于行政合同。在审判实践中，以前法院将《国有土地使用权出让合同》大多作为民事案件来受理，依据是最高人民法院《民事案件案由规定（试行）》，该规定将土地使用权出让合同纠纷规定为第五个民事案由，属于房地产开发经营合同纠纷①。但是，最高人民法院在2009年1月关于规范行政案件案由的通知中，把行政合同列为行政行为之一。依据该通知，《国有土地使用权出让合同》纠纷的案由应当定为土地行政合同纠纷，应该属于行政诉讼范围了②。这使实践和理论的理解上就更加混乱了。笔者认为，《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同。本文拟就《国有土地使用权出让合同》的性质，谈以下三个问题：1、行政合同的起源及与民事合同的区别；2、《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同的理由；3、将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同的意义。不对之处，敬请批评指正。一行政合同的起源及与民事合同的区别要讲行政合同的起源，就要先讲合同的起源。合同，又称为契约，英文称为“Contract”,法文称为“Contrat”或者“pacte”,德文称为“Vertrag”或者“Kontrakt”。这些用语都是来源于罗马法的合同概念。罗马法中合同称为“Contractus”。根据罗马法，契约是指“得到法律承认的债的协议”③。从本质上说，契约是双方当事人的合意。双方当事人以发生、变更、担保或消灭某种法律关系为目的的协议，就叫契约。在罗马法上，不仅私法上有契约的概念，公法和国际法上也有这个概念。优帝《学说汇纂》就把协议（Conventio）分为国际协议、公法协议和私法协议三种。在私法上，则不仅债法中有契约的概念，而且物权、亲属和继承法上也有这个概念。例如物权的设定和转移、婚姻关系的成立、分析遗产的协议等，凡能发生私法效力的一切当事人的协议，就是契约④。从以上分析我们可以看出，合同的概念有广义、狭义等不同层次的区分，合同在不同的语境中有不同的具体含义。我们现在所说的合同，实际也有这种区分。《民法通则》中的合同，是指当事人之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。《合同法》中的合同，是指平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，但是不包括婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议。从以上比较，我们可以看出，以上两个合同的概念，外延是不同的，《合同法》中的合同概念要比《民法通则》中合同的概念外延小。但是它们都限定为设立、变更、终止当事人之间的民事法律关系，属于民法上的合同，即民事合同。行政合同是与民事合同相对而言的。虽然，在罗马法时期就有国际协议、公法协议和私法协议之分，但是，行政北京市中经律师事务所孟凡胜论文摘要：行政合同是与民事合同相对而言，它是当事人设立、变更、终止行政权利义务关系的协议。《国有土地使用权出让合同》属于行政合同，它是土地行政主管部门与相对人协商，对双方在土地行政管理中的权利、义务的约定。将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同，利于维护相对人的合法权利，也合同成为行政机关自觉运用的一种行政手段却是在资本主义完成工业革命以后。资本主义工业革命的完成，使经济的社会化程度大大提高，许多社会经济发展所提出来的问题，例如失业、经济危机、环境污染、生态平衡等，个人是没有能力解决的，于是政府职能扩展，政府从很少干预经济发展到越来越多的干预经济。行政合同相对于行政命令，有它自己的优势：行政机关只有得到相对人的同意，合同所设立的权利义务才对相对人具有法律约束力，它比行政命令相对缓和得多，这样，既淡化了强制命令的色彩，使相对人乐于接受，又使行政机关利用合同的方式推行了国家的法律法规及政策。到二十世纪四十年代，现代社会进入所谓福利主义国家时代，政府开始启用行政合同作为进行行政管理的一种手段。法国是行政法母国，行政合同制度比较完备，英国、德国、美国、日本的行政合同制度也都得到发展。我国行政合同的发展是在改革开放以后，现在，行政法学者一般把行政合同分为国有土地出让合同、全民所有制工业承包合同、全民所有制小型工业企业租赁经营合同、农村土地承包合同和粮食定购合同、国家订货合同、公共工程承包合同等⑤。行政合同，是指行政主体为了实现行政管理目标，与相对人之间经过协商一致所达成的协议。对于行政合同与民事合同的区别，许多学者都进行过论述，主要存在主体说、目的说、契约标的（内容）说、手段（执行公务）说、法律基础说等⑥。一般认为，行政合同的当事人必须有一方是行政主体，享有行政权力；当事人双方地位是不平等的，双方是管理和被管理的关系；行政机关订立合同的目的是实施行政管理：行政机关在合同中享有行政优益权，如对合同履行的监督权、指挥权、单方面变更权和解除权等；行政合同的有关纠纷受行政法调整等。笔者北京市中经律师事务所孟凡胜论文摘要：行政合同是与民事合同相对而言，它是当事人设立、变更、终止行政权利义务关系的协议。《国有土地使用权出让合同》属于行政合同，它是土地行政主管部门与相对人协商，对双方在土地行政管理中的权利、义务的约定。将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同，利于维护相对人的合法权利，也认为，以上固然是行政合同和民事合同的区别，但是，这些不是两者的本质区别。行政合同和民事合同，都属于合同，都是双方当事人的合意，其本质区别在于双方当事人在合同中形成的法律关系不同：行政合同中，双方当事人之间形成的是行政法律关系;民事合同中，双方当事人之间形成的是民事法律关系。通过签订行政合同，双方当事人设立、变更、终止的是行政上的不平等的管理和被管理关系；通过签订民事合同，双方当事人设立、变更、终止的是民法上的平等的权利义务关系。例如：甲和乙签订一份借款合同，甲借给乙人民币五万元，借期一年，用于开办公司，乙给付甲利息1000元。这是一个民事合同，双方设定的是民事上的权利义务关系。丙和丁是一对育龄夫妇，他们和计划生育管理部门签订合同，约定丙、丁遵守国家的计划生育政策，国家给予丙、丁一定的优惠，双方设定的是行政上的权利义务，这个合同属于行政合同。上面所讲的一般认为行政合同和民事合同不同的特征，都是行政法律关系和民事法律关系的具体区别特征。二《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同依照我国《城市房地产管理法》第七条的规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。从法律本质上讲，土地使用权出让是一种行政许可行为，是国家特许某些当事人享有特定地块的土地使用权的行政行为。根据我国《土地管理法》及相关规定，建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请（通过招标、拍卖等方式提供国有土地使用权的不需要申请），由市、县人民政府土地行政主管部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定出让方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订《国有土地使用权出让合同》。为了规范《国有土地使用权出让合同》，国土资源部和国家工商行政管理局联合制定了《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF—2000—2601），供各地土地行政主管部门参照执行。本文所说的《国有土地使用权出让合同》内容以此示范文本为据。《国有土地使用权出让合同》属于典型的行政合同。在合同中，双方当事人形成的是行政法律关系。行政法律关系和民事法律关系一样，是法律关系的一种具体形式，行政法律关系和民事法律关系的区别在于，行政北京市中经律师事务所孟凡胜论文摘要：行政合同是与民事合同相对而言，它是当事人设立、变更、终止行政权利义务关系的协议。《国有土地使用权出让合同》属于行政合同，它是土地行政主管部门与相对人协商，对双方在土地行政管理中的权利、义务的约定。将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同，利于维护相对人的合法权利，也法律关系是指受法律规范调控的因行使行政权而形成的权利义务关系。从签订《国有土地使用权出让合同》的土地行政主管部门来看，在合同的签订和履行过程中，行使的都是行政权力。我国《土地管理法》第八条明确规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定⑦。由此可见，国务院土地行政主管部门和县级以上地方人民政府土地行政主管部门的职责就是负责全国土地的管理和监督工作，这是行政职责，不是民事权利。进行土地出让，是行使土地管理权的一种具体形式，签订《国有土地使用权出让合同》也是市、县土地行政主管部门的一项行政职责。从签订《国有土地使用权出让合同》的相对人来说，在签订和履行合同中，都是行政相对人。在签订合同的过程中，他是行政许可的申请人；在合同的履行过程中，他是国家土地行政管理的相对人。双方通过合同形成的是行政法律关系。从《国有土地使用权出让合同》的内容来看，它也属于行政合同。《国有土地使用权出让合同》的内容，基本上都是行政上的权利和义务。《国有土地使用权出让合同》第二条中约定，国家对其拥有宪法和法律授予的司法管辖权、行政管理权以及其他按中华人民共和国法律规定由国家行使的权力和因社会公众利益所必需的权益。第十五条规定，受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用权证》，取得出让土地使用权。出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记，颁发《国有土地使用证》⑧。此外，还有许多条款，都是对行政权利义务的约定，民事合同是无法容纳这些内容的。《国有土地使用权出让合同》也符合行政法学者所讲的行政合同的一般特征。市、县土地行政主管部门属于国家行政机关，土地受让人是土地管理的相对人，在土地管理中处于被管理者的地位。土地行政主管部门在合同中享有行政优益权，对合同的履行有权进行监督，对相对人的违反合同的行为有权进行行政处罚，对相对人没有按照合同的约定开发利用土地的，或者改变土地用途的，土地行政主管部门有权进行纠正、处罚甚至无偿收回土地使用权。土地行政主管部门和相对人签订合同的目的是实施行政管理，明确双方在行政管理中的权利义务。从本质上讲，不签订合同完全不影响双方的权利义务关系，只是双方的权利义务关系不如签订合同后更加明确。三将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同的意义笔者以为，将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同，至少具有以下四个方面的意义：（一）符合行政管理发展的趋势。从行政管理的发展来看，行政合同的兴起是经济社会化程度提高的结北京市中经律师事务所孟凡胜论文摘要：行政合同是与民事合同相对而言，它是当事人设立、变更、终止行政权利义务关系的协议。《国有土地使用权出让合同》属于行政合同，它是土地行政主管部门与相对人协商，对双方在土地行政管理中的权利、义务的约定。将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同，利于维护相对人的合法权利，也果。由于经济的社会化程度大幅提高，经济发展中提出的一些问题，个人没有能力、也不愿去解决，政府适应社会的需要，自己投资或者采取措施鼓励他人投资解决这些问题，此时，行政合同成为一种行政管理手段。“起初还没有职业公务，政府合同在经济中只占很小部分，政府福利还不存在……现在的情形就不一样了”⑨。我国经济体制改革的推进促进了行政命令向行政合同方式的转变，农村土地承包合同和全民所有制工业企业承包合同是较早出现的行政合同。对国有土地等资源合理利用和保护是政府的一项职责，在土地出让过程中，采用行政合同的方式，通过和相对人签订合同，明确双方的权利义务，达到行政管理的目的，比单纯的采用行政命令的方式，更易于使当事人接受，易于融洽双方的关系，更易于使土地行政管理工作得到当事人的支持。（二）符合《国有土地使用权出让合同》的本身特征。我们已经做过分析，《国有土地使用权出让合同》实质上就是行政合同。现在，我们不妨从另一方面来考虑，如果用民事合同的有关规定来套用《国有土地使用权出让合同》，是否合适？仅就纠纷诉讼中的法律适用来说，就不适合。例如，我国《合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。关于国有土地出让必须经过招标或拍卖或挂牌的规定，只是国土资源部的规章，没有法律法规的强制性规定，在土地管理中，违反了就是违法行为，要受到行政处罚。但是,如果套用民事合同的规定来规范《国有土地使用权出让合同》，到了审判中，违反该规定的合同就成了有效合同了，这与行政管理的结果截然相反。就我国土地管理的现实而言，规章和地方性法规、政策等占有很大比例，而且，由于土地是一种重要的资源，国家已经把它作为一种宏观调控的手段，今后在一些紧急情况下，难免通过部门规章或其他法律规范甚至政策来调整，到了审判中，这些规定都失效了吗？所以，用民事合同的法律来规范《国有土地使用权出让合同》是不行的。应当依照《国有土地使用权出让合同》的本质，用行政法律来规范《国有土地使用权出让合同》。（三）利于行政管理相对人寻求法律救济。最高人民法院在2009年1月关于规范行政案件案由的通知中，把行政合同列为行政行为之一。依据该通知，《国有土地使用权出让合同》纠纷的案由应当定为土地行政合同纠纷。假如因为《国有土地使用权出让合同》产生纠纷，相对人可以依法对相应的土地行政主管部门提起行政诉讼，不存在法律障碍。而且，依照我国行政诉讼的有关规定，作为被告的行政机关承担举证责任，行政相对人只对行政结果承担举证责任，从举证角度来说，有利于维护相对人的权利。在诉讼中的法律适用方面，人民法院以法律、法规为审判依据，参照规章，对于合法有效的规章及其他规范性文件可以在裁判文书中引用⑩，这就保持了审判和行政北京市中经律师事务所孟凡胜论文摘要：行政合同是与民事合同相对而言，它是当事人设立、变更、终止行政权利义务关系的协议。《国有土地使用权出让合同》属于行政合同，它是土地行政主管部门与相对人协商，对双方在土地行政管理中的权利、义务的约定。将《国有土地使用权出让合同》规定为行政合同，利于维护相对人的合法权利，也机关执法上法律适用上的一致，不会出现法律适用不一的情况。对于在签订合同中的有关纠纷，行政相对人还可以依照《行政许可法》的有关规定提起行政诉讼和行政赔偿。（四）便于行政管理机关行使管理职权。在行政合同中，行政机关享有行政优益权，有权对相对人履行合同的行为进行监督、指挥，有权依照规定单方面变更或解除合同，对相对人的违约行为有权进行制裁，这样能发挥行政管理较民法诉讼更快捷、高效、经济等优势。这些权力，作为民事合同的当事人是无法享有的。把《国有土地使用权出让合同》界定为行政合同，土地行政主管部门可以直接依据合同行使这些行政权力，不必再撇开合同而引用法律来行使这些权力，使签订的《国有土地使用权出让合同》形同虚设。
国土相关的法律法规篇4
关键词：中国农村；土地流转法制化；法律缺陷
从理论上而言，农村集体所有制土地流转涵盖两个层面：一是土地所有权的流转，二是土地使用权的流转，但根据现行宪法和有关法律制度规定，农村集体所有制土地的所有权流转，只表现在国家对农村集体所有土地的征收，因而是单向性的流转。一般意义上的农村土地流转是指土地使用权即承包经营权在不同经营主体之间的流动和转让，其实质是农村土地使用权的市场化，这样有利于实现土地资源的优化配置。但是，这种土地流转制度从根本上看只能作为农村土地承包经营权的必要补充，而不能作为取得农村土地经营权的基本手段。目前来讲，中国农村土地流转尽管取得了一些成绩，在繁荣农村经济，促进农村社会事业发展方面取得了不少成绩，但从另一方面来讲又存在种种局限与不足，这突出表现在近年来围绕农村土地流转而产生的系列问题：比如流转农地补贴不尽合理，流转中存在着过多的行政干预等等。造成这些现象的原因尽管有体制方面的，有历史遗留方面的，但在很大程度上与中国农村土地流转的法律不健全不无干系。本文就试图从法律视角谈谈中国农村土地流转方面存在的问题与不足，并力图找到解决问题的路径。
一、中国法律对农村地权设定的历史轨迹及其缺陷
2002年，中国《农村土地承包法》规定：因土地承包经营或流转发生纠纷的，可请求村民委员会、乡（镇）人民政府等协调解决，也可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或直接向人民法院起诉。由上观之，尽管中国农村土地流转的法律规范经历了一个从无到有，从不规范到日渐规范的过程。但由于在农村家庭承包经营责任制的长期发展中较少考虑法律因素，加之我国现行法律体系中没有土地承包经营和流转的中央立法，也没有专门的地方规章，因此农村土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性，土地纠纷日渐增多，侵权行为时有发生。即使如上所述我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》中有规定，但诸多规定过于笼统，有关内容和程序不够明确具体，缺乏可操作性，导致许多地方出现有法难依的现象。
二、解决农村土地流转的几点建议
（一）通过法律规范“两种产权”平等是实现农村土地健康有序流转的必要前提
在中国，国有土地和集体土地产权的不平等关系长期存在。国有土地的所有权、使用权分离后，使用权实际上是可以转让、抵押、出租的，而农村集体土地（尤其是非农建设用地)却不然，至今不能自主地流转，农民拥有的土地产权是残缺的、模糊的。这种长期存在的不平等关系，最终在我国形成“两种产权、两个市场”的二元结构。与相同法律体制下的国有土地相比，农村集体建设用地使用权在权利内容、交易主体和范围上存在着法律上的不平等。因而，通过法律手段，从立法上来实现两种产权的平等，明晰产权主体，进而建立国有和集体土地之间的合法而自由的流转机制，实现农村集体建设用地使用权与国有土地使用权的法定权利平等，这样有利于整个农地市场运作的有序化、良性化、法制化。
（二）法律要保障农民享有真正的所有权
中国现阶段农村土地所有权主体被法律界定为“集体”，这里基本没有争议。但是，究竟由谁代表集体行使土地所有权，都很不明确，而现在此权利基本上由行政村组织来行使。由于它是一个党政不分、政社不分的行政附属组织，集体和作为集体分子的农民之间，均无双向选择的自由，土地的所有权当然不可能由村民代表来行使，而只能由作为地域性经济组织的村长来行使，这样问题就来了。因为村长有事实上的土地处置权，却并不负担半点风险。而且农村土地寻租埋下祸根。笔者所在村子就发生过类似现象：村长擅自将村集体土地承包给个人，将承包收益据为己有，至今村民与村长之间还在理论。因此，应修改《土地管理法》及相应法律法规，解决集体土地所有权的错位、缺位或虚位等问题，将其直接交由村民委员会行使，删除农村集体经济组织和农业合作社等虚置概念。赋予集体土地所有权主体——村民委员会和使用权主体——承包户的市场主体地位。所以必须从立法上保证农民享有真正的土地所有权，从而使其享有拥有土地的收益权。
（三）要依法建立规范的农村土地市场流转机制
中央政府要适时地修改、完善及制定有关农村土地流转的法律、法规，为农村土地流转提供切实可行的法律保障。市场经济实质就是法制经济。把土地流转回归到市场，实行优胜劣汰，有利于提升农村土地流转的效率，提高农村土地的产出率，提高广大农村村民的生活水准，这也是建设和谐社会的应有之义。若果人为在政策、法规上对农村土地流转进行“堵”和“压制”并不符合生产力发展要求。比如要修改与《宪法》不协调的有关法律表述，如现行《土地管理法》63条可改为“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设;但符合土地利用总体规划并依法取得建设用地土地使用权可依照法律规定发生转移”，从法律层面允许农村土地流转；同时也要加快相应实施条例出台，以便于实际操作管理。另外，在中国，大多数地方政府或法院有关机构尚未形成处理土地流转纠纷的规范化制度;也缺乏相关的法律条文与仲裁根据。因此，必须进一步制定仲裁土地经营权流转纠纷的相关法律法规，完善相关的争端处理机制。并通过设立专门的土地法院，聘请专家判案，为解决土地流转纠纷提供法律援助。
三、结束语
土地是人们最基本的生产资料，也是人类生活资料最基本的来源，在市场经济日益法制化的今天，其重要性日益凸现。如何实现农村土地流转的高效能化，关乎农村的稳定，关乎国家的长治久安。所以，我们必须用战略的眼光看待当前中国农村土地流转存在的法律支持不足的问题，不断对法律本身加以扩容、深化，使其做到与时俱进，从而使整个农村土地流转市场做到有法可依，规避不必要的损失。
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国土相关的法律法规篇5
一般而言，宏观调控的手段可以分为经济、行政和法律三种。在社会主义市场经济条件下，宏观调控的主要手段需要转变，即从主要运用经济政策和国家行政干预来进行宏观调控，到主要运用法律手段进行宏观调控和治理经济秩序。而只有依据法律的宏观调控才能遵照严格的法定权限和法定程序，只有法律化的宏观调控才是制度化的宏观调控，政府宏观调控的权利范围才能精确化。在房地产业宏观调控领域，政府进行宏观调控产生的宏观调控法律关系只能由经济法(准确地说应该是宏观调控法)进行规制与保障。从合法性角度分析房地产业宏观调控，主要存在调控政策合法和政府行为合法性等问题，从而大大影响了各项政策的调控效果。
(一)房地产业宏观调控政策的合法性问题2003年以来，我国所出台的众多房地产业宏观调控政策存在多处与现行法律规范不一致的现象。比如，《关于继续开展经营l生土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(监察部、国土资发[2004]71号)规定“商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营陛用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式”，而该规定却直接违反了《城市房地产管理法》第12条规定的内容。再如，九部委于2006年的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中“对空置3年以上的商品房，商业银行不得接受其作为贷款的抵押物”的规定，也违反了《城市房地产管理法》第48条“依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权，可以设定抵押权”以及《担保法》第34条“抵押人所有的房屋和其他地上定着物”可以抵押的规定。这些明显不一致情况的存在导致政策失去了应有的确定性和严谨性。
(二)政府相关行为的合法性问题
1．中央政府行为中央政府行为的合法性问题主要体现在其制定的政策构成了对现行法律的事实上的修改。根据《立法法》的规定，法律的修改权仅由全国人大及其常委会享有和行使。那么，中央政府即国务院及其各部门是不享有法律的修改权的。基于前文的分析，国务院及其各部门所的关于房地产业宏观调控的“通知”“办法”“意见”等规章或者有规章意义的规范性文件实际上已经对现行法律的重要条款进行了修改。这明显超过了法文主体的权限，需要对中央层面的行为进行规制。
2．地方政府行为地方政府行为的合法性问题主要体现在其与房地产开发商勾结，不严格按照法律程序批地。各种媒介包括建设部网站均披露许多地方违法用地占到50％，有的地方占到90％，其中相当大的一部分是地方政府违法批地。自从实行“分税制”，地方政府的财政收入就大大下降。但是，中央政府对地方政府官员的考核主要还看重地方经济的发展，而房地产业作为国民经济的重要支柱产业，能够快速提升地方GDp。因此，由地方政府垄断经营的土地就成了增加地方政府财政收入和地方官员政绩的重要工具。由于地方政府与房地产开发商在这一点上具有利益同向性，因此，地方政府与开发商暗中勾结，进行违法批地。地方政府的这些违法行为也需要相关的经济法律制度来进行规制，以明确地方政府的法律责任。
二、房地产业宏观调控经济法规制存在的问题
我国房地产宏观调控行为是指房地产宏观调控主体根据自身享有的房地产宏观调控权，从而行使44房地产宏观调控权的各种经济、社会活动]。从2003年开始，鉴于我国房地产业出现投资过热的现象，我国为了稳定房地产业的健康持续发展，实施了一系列的宏观调控措施，主要涵盖了土地、金融、税收等方面的内容。我国在土地宏观调控方面，相继颁布了《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律；在金融宏观调控方面，相继颁布了《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《信托法》《银行业监督管理法》等法律；在税收宏观调控方面，相继颁布了《企业所得税法》《个人所得税法》《税收征收管理法》等法律，为宏观调控政策的制定和实施提供了法律上的依据。但是，这些法律针对房地产的规定非常少，缺乏明显的针对性、适用性和可操作性。法律在对社会关系做出规定时，在很多情况下只能对相应的社会关系做出一些原则性规定，给人们留下一定的自由裁量的空间，以便根据情况变化作出适时恰当的选择。故而，我国在前述法律的指导下，又制定了一系列的法规、规章来对相关法律进行具体说明，增强其可操作性。从这一角度来看，可以说我国房地产业宏观调控的经济法规制体系的雏形已经基本形成。对我国房地产业宏观调控的经济法规制的现状进行分析，可以看出我国在这方面还存在很多问题，主要体现为：
(一)房地产业宏观调控的制度体系不够完善在土地宏观调控方面，由于我国土地法律制度的不完善，导致了实际生活中土地出让时暗箱操作、违法批地和监督管理形同虚设等现象的存在；在金融宏观调控方面，由于我国的房地产相关金融法律制度的不完善，导致了金融机构的违法违规行为没有得到严厉查处；在税收宏观调控方面，由于目前房地产税收法律制度的不完善，导致了房地产税种繁多、某些环节的税种之间交叉重叠进而重复征税等现象的存在。可见，我国房地产业要完全实现宏观调控的法制化目标还需不断地进行探索。
(二)房地产业宏观调控的法律效力层次不高从当前我国房地产业的立法现状可以看出，我国房地产业宏观调控的经济法律制度中主要是法规和规章，而且规章更加普遍。根据《立法法》的相关规定，宪法、法律、法规、规章的法律效力依次递减。因此，我国现行的经济法律制度中规章占大多数的现象就降低了整体的法律强制性与权威性。尤其在房地产业税收宏观调控的法律制度方面，立法层次低、多数税种停留在“暂行条例”阶段是我国目前整个房地产税收立法的现状_。这种情况并不符合我国“税收法定主义”原则的要求，不能体现税收应有的强制性。整体法律位阶不高也在一定程度上导致了地方政府对很多房地产业宏观调控政策的执行力度不够，从而大大降低了宏观调控政策的效果。
三、完善房地产业宏观调控的经济法规制的途径
根据当前我国房地产业宏观调控的经济法规制存在的主要问题，可以从以下两个方面给予解决。
(一)完善我国房地产业宏观调控的经济法律制度体系
我国的房地产业宏观调控主要分为土地、金融和税收三个方面。因此，我国应致力于完善这三个方面的经济法律制度：
1．完善土地宏观调控的经济法律制度首先，我国应该明确政府在土地宏观调控中的职能，完善现有的土地宏观调控法律制度中关于政府法律责任的规定。目前我国政府在土地宏观调控中的角色定位不明确，经常是“运动员”“裁判员”同时扮演，造成了政府过多干预经济事务的运行，这不符合市场经济的要求。因此，应将政府在土地宏观调控中的职能以法律条文的形式确定下来，以便政府能够依法行使其各项权利。同时，为了使政府更好地依法办事，应该在《土地法》《城市房地产管理法》等法律制度中增加关于政府行为的法律责任规定，从法律上对政府的权力进行限制、监督，防止其滥用权力。其次，我国还应完善土地储备法律制度。土地储备制度可以控制土地供应渠道，使政府真正完全垄断土地一级市场，实现“一个1：3子供地”_。目前我国对于土地储备制度没有法律上的明确依据。对此应该在《土地管理法》中进行规定，以保障制度的有效实施。这也有利于土地“招拍挂”制度的健康运行，进而营造公开、公平、公正的土地一级市场竞争环境，稳定房价。
2．完善金融宏观调控的经济法律制度首先，应在相关经济法律制度中强化金融机构的法律责任。金融宏观调控政策的制定主体主要是中国人民银行。然而，某些商业银行经常首先考虑到自身经济效益，对央行的调控政策进行变通后再实施，导致央行的金融宏观调控政策难以发挥应有的作用。而商业银行的这种行为并没有相应的法律进行规制，所以，经济法律制度中要强化相应的法律责任，对金融机构的违法违规行为进行严厉查处，才能有效抑制投机者的空间，进而稳定房价。其次，应建立房地产信息披露制度。信息披露制度是央行制定和实施房地产宏观调控制度的依托，通过追究违反该义务者的法律责任，加强信息系统建设。信息的不完全是房地产业金融风险发生的深层次原因之一。因此，应该加强房地产信息披露制度的建立健全，并在相关经济法律制度中进行规定以保障实施，进而更好地调控房价。
3．完善税收宏观调控的经济法律制度目前我国与房地产直接相关的税种多达14种，其中实际征收的有12种，占我国实际征收税种数量(24种)的一半¨。同时还存在房产税与城镇土地使用税交叉重复、土地增值税与营业税交叉重复等现象。因此，我国应该依照税收法定主义原则，科学地简化房地产业税种征收体系，避免重复征税。其次，我国目前的房地产业税收呈现“重流通，轻保有”的现象，这不但不能达到稳定房价的效果，反而会促使房价的上涨。因此，我国应该加强对房地产保有环节的征税，逐步开征物业税，降低开发和经营环节的税负。这样既可以在一定程度上抑制房地产投机性投资，同时还能加大普通商品房的供应量，实现房地产资源的优化配置。
(二)提升我国房地产业宏观调控的经济法律制度的法律位阶
针对我国目前房地产业宏观调控的经济立法层次较低的现象，我国应该结合实际情况，提升一些比较重要的房地产相关法规、规章的法律位阶。其中，我国应该主要致力于提高房地产业税收宏观调控的经济立法层次。我国《立法法》规定了税收立法权由全国人大及其常委会享有。现行有效的房地产税收行政法规大约有12部，部门规章大约有3o部，除《中华人民共和国税收征收法》《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国企业所得税法》外，其余主要直接相关的税种均来自于国务院制订颁布的暂行条例，这与税收法定主义原则是相违背的¨引。因此，我国应该将现行的“暂行条例”交由全国人大及其常委会，重新以法律的形式予以颁布。这样才能符合“税收法定主义”的要求，并且充分体现税收的强制性。当然，在土地和金融宏观调控方面，也存在类似的现象和问题。我国应该尽快进行调整，从而使得我国房地产业宏观调控所依据的法律层次更高，进而更有力地保障各项政策的有效制定和实施。
四、结论
国土相关的法律法规篇6
关键词农村产权制度集体土地使用权宅基地使用权房屋所有权物权
基金项目：西京学院校级课题。
作者简介：张旭东，西京学院经管一系国贸教研室，讲师，律师，中国法学会会员，中华律师协会会员，研究方向：经济法。
一、我国农村产权制度现状
（一）我国农村土地产权制度现状
新中国成立后，通过立法的形式，明确了城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外都属于集体所有。我国实行的是集体土地所有权与使用权相分离的原则。农户对集体所有的土地拥有一定程度上的使用权即承包经营权，该权利在承包期限内，可以依法、自愿和有偿转让，但不得用作抵押。该制度本来是对我国农村土地制度的改革的一项创举，但却因此导致了围绕土地产生的诸多关系的混乱，如土地产权主体的二重化和作为产权主体的“集体”概念的模糊性，最终导致土地利用的低效率。农民虽然能够使用土地，但却不能够处分所拥有的土地资源，无法形成稳定的土地利用关系和产权关系。催生出不够稳定和模糊的法律关系，法律的不稳定和模糊必然造成产权关系的混乱。
（二）我国农村房屋产权制度现状
房屋和土地的关系，不同的国家对其规定不尽相同，如《德国民法典》第94条第1款之规定：“附着于土地上的物，特别是建筑物，以及与土地尚未分离的生产物，属于土地的主要组成部分。”其将房屋和土地的关系视为主物与从物的关系。相反，有的国家则规定房屋和土地的关系并非为主从关系，而是皆为独立之物。我国法律并未对二者的关系作出明确的规定，但从《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等相关法律视之，房屋所占用的土地即宅基地所有权归农民集体所有，房屋则可以成为农民的私有财产。
二、我国农村产权制度存在的缺陷
（一）土地产权制度存在的缺陷
1.土地产权主体不明。我国农村土地产权制度具有多元产权主体，而且界定不够明确。《中华人民共和国宪法》规定，我国农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的外，都属于集体所有。《中华人民共和国民法通则》规定，由集体所有的土地，依照法律规定属于农村农民集体所有，由农村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。已属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以由乡（镇）农民集体享有所有权。由此可见，农村土地的产权人有国家、农村农业生产合作社和乡（镇）农民集体经济组织，唯独没有农民。
2.管理机制缺失。随着经济体制改革的深化，农村的土地产权亦由原来的纯粹的所有权细化为了占有、使用、收益和处分的权能形式，土地抵押现象亦相当普遍。对于不动产物权而言，其权属变更的公示形式为登记，但我国现行法律仅对集体土地所有权和建设用地使用权明确规定了登记发证制度，但也不够健全，对于基本的农用地（包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）和未利用地并没有明确设立土地使用权。土地的各项权利未予以登记，其权利主体的权益难以得到保障，农村集体土地实现规范管理亦相当困难。
3.土地承包经营权不稳定性。土地承包经营权的内在不稳定性，其根源于土地产权的集体所有制，其所隐含的产权模糊和集体成员权利和责任的平分机制造成了地权分散化和经营的细碎化趋势不断加剧，严重制约现代农业的发展。
（二）房屋产权制度存在的弊端
2.登记公示无法实现。登记的困难源于宅基地的不能流转。根据《物权法》第184条、《担保法》第37条的规定，宅基地的土地使用权不得抵押；根据《关于深化改革严格土地管理的决定》，禁止城镇居民在农村购置宅基地。正是由于农村宅基地的无法登记确权，所以房屋的登记制度当然也就不能顺利进行，所以其继承、转让和抵押自然也就存在诸多的制度障碍，无法成为现实。
3.保障制度不健全。保障制度的不健全，也使得农村的房屋流转会带来无尽的危害。相比城市而言，农村的房屋的价格相对要偏低，会导致很多城市人在城里买不起房转而在农村购买，也会有人和单位大量收购农村房屋和土地，很多人会因为卖方而居无定所，从而会影响社会稳定。
三、农村产权制度改革的路径探讨
（一）土地产权制度改革路径
农村产权制度改革应该在坚守土地所有权不变原则、改革创新和循序渐进原则、坚持效率兼顾公平原则和城乡土地制度相衔接原则的前提下有序进行，建立产权清晰、权责明确、使用科学和保障有力的土地产权制度，不可操之过急，更不能过于保守，应从以下几个方面努力。
1.以法律的形式明确集体土地所有权。由于目前的集体土地所有权行使存在的弊病，所以，笔者建议，首先，要用立法的形式明确集体土地所有权的归属；其次，要用立法的形式明确集体土地所有权的主体。
2.以立法形式确认集体土地使用权制度。由于历史及各种复杂的原因，我国农村的集体土地权属形式尚处于较低水平，土地资源的功效上没有完全发挥。农村土地产权制度改革的重点应放到土地使用权上，迅速推进物权化进程，完善和规范农村土地使用权，进而提高土地利用率，构建以提高土地利用率为核心的土地产权制度。除此之外，还应赋予集体土地使用权以完整的占有、使用、收益和处分权能，权利人在有效的使用期内应能自由转包、分包、转让、出租、抵押、继承和作价入股等，可以自由流转，以达土地合理和充分利用之效，最大化的发挥其功效，兼顾公平与效率。3.完善和确立农村土地登记制度。我国目前有关集体土地的等级制度比较混乱，登记部门繁多，不够统一，如国土资源管理部门、农业部门和林业部门等部门分别对集体土地所有权和建设用地使用权、集体土地的承包经营权和林地用使用权进行登记，以及与集体土地有关的房屋、草地、滩涂和养殖水面等的登记部门也不够统一，各自的法律依据也不尽相同，有不同的部门进行登记，必然导致因此而产生的法律关系的混乱。
4.完善立法。通过立法，规范农村土地权属的取得、丧失、变更、转移等行为，确定和规范集体土地使用权的物权化，不仅能够使整个物权法律关系协调一致，还能使长期以来的围绕集体土地而产生的所有权和使用权关系规范化和清晰化，更能使农民的稳定和放心的使用土地充分保护农民的合法权益，以配合我国的社会主义建设和促进经济的持续、快速、协调发展。
（二）房屋产权制度改革路径
1.明确宅基地使用权与房屋所有权之关系。从现行法的规定来看，宅基地使用权的单独转让是禁止的，但如果房屋和宅基地一起转让能否转让？法律并没有做出明确的规定。所以，笔者建议应通过立法的形式明确农村的房屋连同其所占用的宅基地能够自由的转让，这样就能和城市的商品房制度相衔接，同时也能够使农村的财产实现自由的流通，使财产能够得到最大化的利用，更好的体现其价值。因为不能够流通自然就无法体现和评估其价值，自然也就无法进行抵押，财产将很难体现其财产价值。这和我国的立法精神不相符。
2.依法规范农村房屋所有权的登记制度。因为农村房屋所有权的登记涉及到宅基地使用权的问题，所以，首先，严格把握宅基地使用权的登记问题。在严格执行《土地管理法》“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定的基础上，对登记主体进行户籍调查，对手续完备、合法建造的农村宅基地及其地上房屋，依法予以登记，颁发《房屋所有权证》；其次，规范宅基地的登记工作。严格执行《土地登记办法》规定进行宅基地登记，宅基地的申请和使用必须符合土地利用总体规划，确保权属的确认清晰、合法；再次，清查和规范宅基地占用率。对农户所占用的宅基地应当在改革时进行全面的清查，对于占用的宅基地超过标准的要依法收回，保证耕地的产出；第四，加强执法力度。在规范农村房屋产权登记制度的同时，也要依法加强执法力度，对违法交易和违法占用土地的行为要严加惩处，形成长效机制，用法律规范其行为，明确其责任。
3.依法规范农村房屋的产权流转机制。农村房屋应当允许流转，根据主体的不同应该有所区分，首先，如果购买方属于农村居民的，可按现行方式流转，进行相应的过户登记；如果购买方不属于农村居民的，法律应当规定相应的条件或者交纳相应的费用后流转。其次，在进行新农村建设地区试点流转。房屋流转工作不能一蹴而就，应当由法律进行原则性规定，然后试点，进一步总结经验，然后逐步推广至全体农村地区。再次，规范价格机制。为了防止乘人之危的打劫行为，应当由政府进行相应的价格指导，然后逐步建立公平的农村房屋交易市场，进行公平的交易，以保障农民的合法权益。
国土相关的法律法规篇7
关键词：自然资源产权；比较研究；建议
一、自然资源产权制度的基本内容
（一）概念界定
关于自然资源产权的定性，目前有用益物权、准物权、特许物权以及资源权等理论，但是这些分类对于自然资源部分子权利进行分类可行，却不能对于其概念内涵进行很好的说明。目前关于自然资源产权的概念，学术界的主流观点认为，自然资源产权，包括所有权和用益权，是一组自然资源所有权人或用益权人在不违背法律和损害第三人利益的情况下，可以根据自己的意愿自由行使并且其行使不受他人干涉的关于资源的权利。①自然资源产权包括资源所有权与资源开发利用权，其主体包括所有者、开发利用者、处分者、收益者等。自然资源法中的林权、土地权、矿业权等都属于自然资源产权。
（二）主要形态
关于自然资源产权形态的分类，目前主要有以下几种②：
1、私有产权。完备的私有产权包括关于自然资源利用的所有权利，即拥有私有产权的主体可以排斥他人以同样的权利处置资源。这种产权制度下不存在产权不明晰的问题，私有产权的交易依赖于市场的自我调节，更有利于资源的优化配置和主体权利的保护。
2、社团产权。社团产权的特点是，某个人对一种资源行使权利时，并不排斥他人对该资源行使同样的权利，或者说这种产权是共同享有的。但是由于社团产权在社团内部并不具有排他性，因此这种安排会导致资源利用过程中的掠夺性利用和粗放型经营的短期化行为，从而导致和加速自然资源的枯竭。
3、集体产权。此种产权制度下，由集体的决策机制以民主程序对权利的行使做出规则和约束，但是实体权利却往往掌握在集体的常设机构手中，资源的配置带有明显的政治性和行政性，效率也是很低的。
二、土地资源的产权结构比较
自然资源有许多种，主要有土地资源、水资源、矿产资源等，本文主要就土地资源进行分析，对各国的土地资源产权结构进行中外比较，进而分析我国的产权结构可能存在的问题和对策。土地，特别是耕地，是一种最主要的生存资源，相比来讲，土地的经济效益远大于环境生态效益，所以，为了追求更大的效益，土地资源的产权或者实行私有产权，或者实行公有产权制度，长期固定给个人或单位使用。
英国：英国的不动产法以其复杂性著称。多层次的权属制度以及信托制度造成了英国不动产法的复杂性。英国不动产法的早期渊源主要表现为普通法和衡平法，而后制定法在不动产领域的作用逐渐增强，特别是1925年的一系列不动产立法，主要包括《1925限制授予土地法》《1925受托人法》《1925不动产法》等，以及2002年的《土地登记法》和《共有及租赁改革法》。《共有及租赁改革法》创设了一种新的不动产权属形式，即共有。衡平法，主要是信托法，其最重要的制定法为《土地信托及委任受托人法1996》。早期英国的土地权属形态主要是土地保有关系，是指土地归国王所有，但是贵族在出兵、劳役等条件下获得分封的土地。但土地保有关系已不再作为一种主要的土地权属形态。地产权制度是目前英国土地制度的主要权属形态，地产权根据其权利存期的期限分为三种，且每种地产权又存在着许多的不同表现形式③：第一种是非限定继承地产权，即绝对的所有权，土地保有人对土地拥有完全的处分权，只有在其死亡时无继承人的情况下，该土地上的权利回归其领主或者国王，称为土地归复制度；第二种是限定继承地产权，即只允许土地保有人的直系亲属继承，如其死亡时无直系亲属，该权利终止；第三种是终生地产权，该权利只存续于土地保有人生前，其死亡则导致权利终止。当然，附着于土地上的权利还有无形地产权，主要包括地役权和收益权。
美国：美国的一个政府有关的部门主要是3个的一个基本的级别，地方政府、州政府和联邦政府。土地有关的一个使用的控制权就主要在地方的有关政府，主要就是通过区域法律来实施。1785年前面，在联邦宪法还没有制定的时候，美国政府就制定了第一个土地法令。1902年的《联邦土地开垦法》的一个出台，是美国农业政策与相关土地资源和保护政策的一个重大的转变。根据美国宪法规定，“国会有权利处置和制定必要的一个规则或者法令管理美国领土和财产”。联邦政府用这个作为依据来垄断了土地的一个处置权。但是除联邦立法外，还有一个州和城市相关的立法，从而形成了许多纵横交叉的一个国土资源的管理的法律法规体系。自从1785年开始制定的第一个土地相关的法令到1997年美国的国会通过的《联邦土地政策和管理法》，有着相关数千个有关的政的策法规管理与们着现有的美国国土资源。如《国家原生和风景河流法》、《国家遗迹法》、《国家环境政策法》等等，形成了完备的法律体系。而美这样就可以国的土地资源我们只产权制度主要是由根据法院根据美国宪法第五条和第十四条修正案的解释确定的，即私有财产的我们可以早就产生产权和公共健康、安全和利益之间的平衡随着时间的变化而变化，在定义这些权益时，各州的法院和立法机构可以根据本州的宪法而给出与联邦法院不同的定义。各州通过立法授予下面各地方政府权力，因此地方政府可以制定各自的土地利用规划和条例，但这些权力的大小和本质因州而异。因而说，美国实行多重土地所有权制度，土地国有和私有并存。美国土地有三种所有权形式：私人土地、联邦土地、州政土地。美国的公民和社会组织可以依法取得国有土地使用权。统计显示，美国国土面积中私人所有的土地占58%，主要分布在东部；联邦政府所有的土地占32%，主要分布在西部；州及地方政府所有的土地占10%。土地以私有制为主，国有土地只占其中一小部分。美国法律保护私有土地所有权不受侵犯，各种所有制形式之间的土地可以自由买卖和出租，价格由市场供求关系决定。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和受益权上各自独立，不存在任意占用或平调，确实需要时要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。
俄罗斯：俄罗斯联邦，关于调整和管理相关的国家土地和土地之间的关系的一个宪法和法律体系，体现了不同的一个层次，不同的层次在关于制定有关的使用土地之间的资源环境规则这里面可以发挥了不一样的特殊的一个作用。《俄罗斯联邦宪法》。《俄罗斯联邦宪法》是关于一个的主要之间的规范使用土地的一个法律文件。里面就包括了一些能够与之建立土地与之相关的一个资源管理和有关的一个土地之间关系和相互之间调控体系的一个基本的条款。比如说《俄罗斯联邦宪法》里面的第9条的就规定了，俄罗斯的一个土地是能够是国家的公共的部门、私营的一个部门、地方市政和其他的所有制之间的财产的形式。国家相关的法律制度就保障了其土地的私有财产就不可以侵犯性来保障这个土地的一个私有财产权的一个属性，而且在土地的一个交易时候可以对土地所有者们的一个权利进行保护。关于36条和第2款就在其中强化了土地所有者的一个行管权利。根据一个规定，在一个的不损害环境和一个不侵犯他人权利一个和相关合一个法利益的前提下，任何一个人都的不能够阻碍可以自由占有、使用可以和处置自然资源。关这个于第36条第3款一个的规定部分反映出太了俄罗斯一个的土地立法与一个的土地关系的特殊地位。根据本条款的一个规定，必须要根据联邦法律来确定一个土地使用的条件跟程序。这一个是俄罗斯与其他一些国家的不同地方，这意味着俄罗斯就需要有一个单独配套的法律来充分反映出土地关系的执行情况，其具体就表现在《俄罗斯联邦土地法典》跟一些其他的涉及有关土地的资源管理的法律的文件。《俄罗斯联邦宪法》中的72条关于在哪些的问题上，俄罗斯联邦的一个主体是可以通过自己的一个法律法规来进行的管辖作了一些相关规定。这部分问题综合起来就可以称之为“俄罗斯联邦与俄罗斯联邦主体联合相管辖的对象”，这里面包括了占有、使用和处置土地的一些问题。除开联邦宪法，规定了俄罗斯联邦相关土地资源管理的一个民事法律框架文件就是《俄罗斯联邦民法》。《俄罗斯联邦民法》里面规定了相关的占有、使用跟处置俄罗斯土地的相关权利与其土地的所有权，和有限制的对加以使用的其他人规定的土地的一个权利。除了这个之外，《俄罗斯联邦国有土地分权法》和《俄罗斯联邦土地法典》里面主要规定了有关俄罗斯的一个土地产权制度。俄罗斯的法律就规定了有关俄罗斯联邦的土地权就划分为了联邦所有、俄罗斯联邦主体所有以及市政当局所有。各个所有者之间都拥有一定的农地以及建设用地，土地的一个用途跟土地的一个所有权之间没有什么联系。
日本：在日本的现代农村土地产权制度主要由一个所有权与使用权构成。日本土地的所有权的产权是关于主体主要表现为三种，国家、公共团体、个人和法人。国家就具有的和公共团具有的一个土地大多数就是不可以作为农业以及建筑业的一些林地、原野、河川、海滨，这个是占据农村的一个土地主要的相关部分的土地和相关的一个宅基地被私人所有。根据日本《民法》的一个规定，土地的一个所有权是对于土地直接的、全面的支配性的权利，是一种非常重要的物权。私人所有的一个土地可以用于自由的买卖、交换、租佃，但一定必须要到法务省的一个不动产登记所进行相关的登记，否则就不能得到法律的承认与保护。日本的一个土地法律与政策的一个重点在二战后发生了变化，目前，日本的一个农地改革的重点从所有制转向到了使用权制度，打破了相关土地占有和使用方面的一个限额，用土地的一个使用权作为转移的一个中心的内容，鼓励相关的土地的租借和相关流转，土地小规模的家庭占有的一个基础之上发展的协作企业，在扩大经营规模和作业规模，鼓励有关的一个农地占有权和相关的使用权的一个分离。围绕着这样的一个目的，日本方面制定了一个系列法律和政策。1970年5月通过的修改之后的一个《农地法》中间取消了一个对取得农地上限的相关的限制，废除其中对地租最高额的相关规定，使其农地的相关租赁、借贷以及在法律上获得了承认，这样就为大规模的借地农的这种形成提供了相应的法律支撑。1975年的《农业振兴区域整备法》的修改，目的在于促进相关的农业发展和农地的一个有效的利用，用法律的形式确保农民安心的贷出土地，促进农地的一个流动性。从1970年到目前的30多年之间，日本的农地制度和法律一直以来都是以农地集中跟规模扩大为目的来展开的。到现在为止，分散的土地的集中与规模经营都是政府农地工作的重点。
中国：我国实行土地国有和集体所有并存的土地所有权制度。1982年《宪法》第10条和《宪法修正案》第2条规定：“城市的土地属于国家所有”、“农村和城市效区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留山、自留地，也属于集体所有”。《土地管理法》第2条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。关于土地流转制度，《宪法修正案》第2条规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。《土地管理法》第2条规定“土使用权可以依法转让”。“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。关于土地保护制度，《土地管理法》第3条规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。第31条规定“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”。“国家实行占用耕地补偿制度”。关于地权限制，《土地管理法》第2条规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第4条规定“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。
通过比较各国对于土地资源产权的制度安排可以知道，土地资源各代表性国家都采用的是多重产权制度，即公有产权和私有产权相结合的模式，这样的制度安排既有利于国家掌握经济命脉，发挥自然资源的生态环境价值，也有利于发挥自然资源的经济价值。采用什么样的产权模式并不必然代表一国的政治体制，我国在社会主义市场经济改革的过程中也得出这样的结论，一切为了发展，而不应因为区分政体而遏制了自然资源发挥应有的价值。
三、我国自然资源产权制度存在的问题及建议
（一）从上文关于各国土地资源产权的比较可以看出我国自然资源产权制度具有如下问题④：
第一，我国的自然资源实行单一的共有产权制度。如土地资源实行国有产权为主集体产权为辅的产权制度。
第二，我国实行资源的所有权与使用权分离的产权制度，国家和集体所有的资源允许个人和单位有偿使用，个人和单位可以依法取得国家和集体所有的资源的合法使用权。
第三，资源产权制度单一，产权体系不发达，所有权不允许转让，使用权转让范围小，规模不大，而且产权转让很少发生，有关产权转让限制方面的法律规定很少，正因为如此，土地流转制度的研究是当前的热门话题。
第四，相关的法律规定明显存在重利用、轻保护的倾向，环保意识低下体现在法律体系中，自然资源的生态环境价值不能得到很好的发挥。
第五，有关资源环境保护方面多为一般性鼓励性规定，可操作的规定少，实施存在较大阻力，物权法颁布后，自然资源的物权化的讨论才呈现，产权制度才开始发展。
（二）针对以上问题，提出如下几点建议：
1、扩大自然资源所有权权属主体范围，允许私人进入自然资源所有权领域。自然资源单一的国有制是改革开放前陈腐观念和僵化思想的产物，在当代，自然资源的产权安排应该以最大限度的发挥资源的经济价值和环境生态价值为落脚点，为了增加地方政府和私主体的积极性，可以让地方政府和私主体享有一定程度的所有权，比如美国，州政府可以更好地管理自然资源。
2、完善自然资源他物权制度，积极培育自然资源用益权交易市场。自然资源国家所有权的实行必须依托于发达的自然资源他物权制度。我国国有自然资源利用率低，与资源的国家所有权实现机制不完善有关，与资源的他物权制度不健全有关。以美国的土地资源产权为例，法律保护私有土地所有权不受侵犯，各种所有制形式之间的土地可以自由买卖和出租，价格由市场供求关系决定。其用益权交易也有完善的法律规定，有序进行。我国的土地流转制度改革可以以此借鉴，充分调动私主体的积极性。
3、公平调整和确保不同产权主体的收益权，使自然资源获得更优化配置。产权主体归属明确和产权收益归属明确是现代产权制度的基础。在自然资源产权权利束中，所有权、使用权、转让权等诸权利都是和收益权相联系的，即存在所有权收益、使用权收益、转让权收益等。按照不同的自然资源产权主体在自然资源开发利用中所占的地位、所起的作用、实际贡献而作出相对公平的收益安排，充分调动不同自然资源产权主体的积极性、能动性，使自然资源获得最佳配置，获得高效而合理的开发利用。
4、进一步明确自然资源产权人保护环境的责任和义务。建立多渠道、多形式资源保护监管制度，提高环保水平。我国现行资源立法规定了过多的国家责任而对自然资源他物权人应承担的环境保护责任规定较少且操作性很差，这极不利于资源用益权人履行环保责任。应当在前述明确收益权改革措施的基础上，加强相关立法的责任规定和事后惩罚措施，加强强制性规定的威慑力以确保更好的发挥自然资源的环境生态价值，并明确行政主管部门的监管责任。
当然，我国共有权为主私有权为辅的自然资源产权归属在很长的时期内都保障了自然资源产权归属的稳定性，不会因为任意流转或者主体冲突而闲置、弃置。当前土地流转制度、水资源使用定价制度、采伐许可证制度等都在逐步完善中，这些制度的改革都将对自然自然产权制度的权属和用益制度形成较大的影响。我国自然资源产权制度的完善指日可待。（作者单位：天津商业大学）
注解：
①白平则.人与自然和谐关系的构建[m].北京：中国法制出版社，2006.257
②延晋军.自然资源产权及其法律限制[D].硕士论文，2007.4
③刘兵红.英国土地权益裂化之法理分析[J].改革与战略，2012.205-208
④白平则.人与自然和谐关系的构建[m].北京：中国法制出版社，2006.257
参考文献：
[1]白平则.人与自然和谐关系的构建[m].北京：中国法制出版社，2006.257
[2]延晋军.自然资源产权及其法律限制[D].硕士论文，2007.4
[3]刘兵红.英国土地权益裂化之法理分析[J].改革与战略，2012.205-208
[4]姜仁良.我国自然资源产权制度的改革路径[J].开放导报，2010.100-103
[5]吴昱.美国自然资源产权体系与中国自然资源物权体系的比较分析[J].西南民族大学学报，2012.108-112
国土相关的法律法规篇8
关键词：土地整理；法律制度；土地产权；规划；环境保护
中图分类号：D912.3 文献标识码：a 文章编号：1004－1605(2007)12－0070－03
我国人口多、耕地少的矛盾十分突出，在此背景下，大力开展土地整理工作，增加可利用土地数量成为时代的必然要求。1999年修订的《土地管理法》确立了土地整理的法律原则。依据《土地管理法》第四十一条规定，土地整理是指在一定区域，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村等综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。现代意义上的土地整理，在我国虽然只开展了不到10年时间，但已展示出巨大的综合效益。但是，由于目前我国相关法律仅规定了土地整理的法律原则，缺少具体的法律制度，因而影响了土地整理的法制化运作。当前，我国土地整理法律建设应着重解决好以下几个问题：
第一，集体土地产权关系模糊问题。土地产权问题是土地整理的主要内容之一，土地产权变化是土地整理过程中一个极为敏感的问题，涉及到田块重整、村庄合并等诸多权属重划。集体所有权按其本来含义应当是全体集体成员共同所有。《土地管理法》规定农民集体所有的土地由集体经济组织或者村民委员会、村民小组经营、管理。但现实情况是，由于大多数地区农民集体经济组织已经解体或名存实亡，农民缺乏行使集体所有权的组织和程序，在实际生活中难以找到体现所有权的载体。另一方面，土地分包到户后，土地所有权和使用权分离，但二者之间隶属界限不清，各种权利的内核及主体缺乏法律规范，无法体现市场法则。要么集体动辄以土地所有者名义侵犯农民权益；要么是农民把土地视为己有，不承担相应的义务，集体利益得不到相应保障。
实践表明，产权制度短缺已成为制约我国农村土地高效利用乃至农村经济发展的严重桎梏，对我们当前所进行的土地整理，亦形成了其发展的“瓶颈”。土地整理的重要目标之一是促进土地高效、集约经营，实现土地资源的优化配置。而我国农户承包按照平均主义原则分配，好坏、远近搭配，结果造成耕地过于零散，农民经营过于分散。据典型调查，目前我国每个农户平均经营8.35亩耕地，平均分成9.7块。这种狭小的土地经营规模造成资源浪费严重，农业机械化无法应用，同时，也使得农事活动的“外部效应”变得更为突出和明显，亦即一户的农事活动很容易给另一户的农业生产带来有利或不利影响，阻碍了土地整理目标的实现。
集体土地产权关系不清晰，集体土地所有权行政权力化的现实告诉我们，如果片面地强调土地整理的义务性，难免会出现以行政权替代土地所有权、强行开展土地整理、漠视农民利益、当事人之间矛盾激化的后果。由于我国农村集体土地所有权的法律机制是封闭的，所以还必须通过授权性规范的激励机制，建立土地整理的利益驱动机制，以有效促进土地整理工作的顺利开展。
从根本上解决土地整理中的产权问题可以注重从以下几点人手：一是在保持农村稳定的前提下，尊重农村土地经营现状，依法确认不同地块的所有权主体，加快土地的确权登记工作，为土地整理工作的开展奠定基础。二是加强农村村民自治制度建设，发挥村民管理本村事务的民利。参加地块调整的村或村民小组的代表应当真正代表集体意志，项目设计方案、实施方案、土地权属调整方案等应当在项目区进行公告，开发整理的土地，其集体所有权性质不变。三是按照“两权”分离的产权制度改革要求，将集体土地使用权从所有权中分离出来，其权利与义务应等同于国有土地使用权，使农民所取得的土地使用权成为真正意义上的产权。建议国家制定农村土地经营法，对土地的承包经营权给予物权的确认。在农地使用权获得法律上的物权地位以后，土地承包经营合同仍可以存在，由集体土地使用权人与承包者之间订立承包经营合同。
第二，土地整理规划不科学问题。高质量的规划设计是搞好土地开发整理的依据。包括土地整理在内的土地利用关系由土地规划法加以协调和指引，早已成为国际通例。按规划法的职能，一方面，土地规划法对土地整理的发展作出预测引导，引导土地利用人的行为进而提高其参与主动性；另一方面，按规划法的强制效力，土地整理要服从规划的要求，要与国土资源的综合利用规划相协调，实现可持续发展。
当前，我国土地整理所及规划包括土地利用总体规划和专项规划。土地利用总体规划，是指在一定规划区域内，根据国家社会经济可持续发展要求以及当地的自然、社会经济条件对土地的开发、利用、整治、保护等在空间和时间上所作的总体安排和布局。国土资源部在2000年颁布了《土地开发整理规划编制规程》，2003年颁布了《全国土地开发整理规划》，将土地整理规划作为总体利用规划的专项内容。然而，从各地土地整理的现状来看，土地整理规划往往与土地利用总体规划相脱节。具体表现在：许多土地整理规划没有经过周密的调查和科学的论证，对于整理区域是口头确定或图纸上随意划定，单纯从其潜力为出发点，不顾其经济可行性和当地实际情况；在土地利用总体规划中，都拟定了林地、牧草地、水域改良的指标，但土地整理很少涉及林地、牧草地、水域等；县、乡两级的土地整理实施规划较为粗糙，有关部门欠缺相关的监督制度，致使规划难以实施或缺乏操作性，与其整理目标相违背。
产生上述问题的主要原因有：一是土地规划没有被上升为法律，仅仅作为政府行政机关进行土地管理的一种手段；同时，土地规划包容在《土地管理法》中而没有单独立法，其优先效力无从谈起。二是规划的法律调控不严格。按照《土地管理法实施条例》第九条规定，土地利用总体规划的规划期限一般为15年。然而，实践中违反规划、突破规划和随意修改规划的问题频繁出现。这一方面是因为地方政府管理失控，同时也与土地规划本身缺乏科学性有关。特别是作为土地规划基础的乡(镇)级土地规划有待完善。三是规划的产生缺乏民主性。我国《土地管理法》通过行政部门的规划权限将规划制定限制于行政主管部门的内部行为。在国外，公众参与、咨询与听证制度等公开、民主的规划决策程序早已成为国际惯例。作为具有正式法律效力的土地整理规划，不仅涉及各种自然和社会等物质因素，而且涉及到各种不同专项规范部门间的协调和公众对规划的认同，因此，它的产生过程应是一个民主、开放的程序。
完善土地整理规划的措施有：提升规划法的法律地位，加快规划立法；建立规划制定的民主、公开程序并使之法律化；通过招投标选择信誉好、业务水平高的规划设计机构进行规划设计；选择责任心强的专家组成规划设计和预算审查小组，引入专家决策机制，进一步提高方案论证水平。
根据国土资源部的统一部署，各级土地利用总体规划及土地开发整理规划修编工作正在全面展开。当前，我国一些地方在编制土地整理专项规划，开展土地整理重大工程等课题研究方面进行了有益的探索。如江苏省大部分地方编制了土地开发整理专项规划，并先后进行了《江苏省土地开发整理工程建设标准》、《江苏省土地开发整理项目预算编制办法及定额标准》等多项重大课题的研究，有力地指导了全省土地整理工作的实践。
第三，土地整理和生态环境保护的不协调问题。目前我国土地整理整体上还处在初级阶段，大多数地区土地整理的最主要目标仍是扩大耕地数量，补偿因非农建设占用的耕地，维持耕地总量动态平衡。即使谈到生态环境保护大多也只是在田间道路两旁人工营造防护林，土地整理的生态绩效评价缺乏一套完整可行的评价体系，由此导致土地开发整理与生态环境存在诸多矛盾。任何违反生态规律去利用自然、改造自然的行动，最终都将受到它的惩罚。20世纪50年代的结果，即是一次严重的教训，这是土地整理所必须认真对待的。与之相对照的是，一些国家在土地整理和生态环境保护的协调方面取得的成绩值得我们借鉴。例如，德国的乡村，风景如画，这得益于德国长期以来实行的土地整理制度。德国的土地整理主要依据是1953年颁布的《土地整理法》。依据这部法规，土地整理不仅着眼于有效整合零碎、不规则地块，同时也考虑到景观生态的要求。
我国土地整理忽视生态环境保护的原因：一是现阶段的土地利用总体规划在制定的时候往往着眼于提高土地的集约利用水平、提高土地的质量、改善生产条件以及提高农村现代化水平等方面，对于土地整理的生态保护这一要求考虑甚少。二是我们国家对于保护生态环境这一学科的研究时间相对较短，将土地整理与保护生态环境结合进行研究的很少，特别是缺少对土地生态系统进行定量评价模型的研究。三是在法律体系上，有关生态保护与土地整理在制度设计和规范上无法相互衔接。《环境保护法》虽然在第十九条规定，“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”，但这种粗线条原则性规定，缺乏具体的规则指引。《土地管理法》虽然将“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展”作为原则(《土地管理法》第一条)，但可持续发展所蕴含的生态保护要求并未在具体法律法规中予以明确和强化。例如，生态环境指标没有纳入土地整理规范之中；土地整理过程没有依法介入生态环境相容性评价；对土地整理造成的生态环境损害没有相应的恢复和经济补偿责任；没有提供社会公众从生态环境的公法角度监督土地整理行为的制度机制。
要解决土地整理中的生态问题，必须要以国家的法律和政策作保障，从以下几个方面来解决：
一是按照可持续发展理念来引导土地整理法律规范的价值取向。可持续发展是一种从环境和资源角度提出的关于人类长期发展的战略和模式。这一战略和模式由联合国世界环境与发展委员会于1987年在提交联合国大会《我们共同的未来》的著名报告中首先正式提出。可持续发展理念引导着土地整理法律规范的调整和完善，如强化生态指标在土地整理规划中的法律效力；对损害生态环境的行为确立经济责任制度等。
国土相关的法律法规篇9
近年来,我国土地违法现象面广量大,表现形式多种多样,主要原因就是由于相关的法律法规制度的不完善,具体表现在以下几个方面:1、违规设立各类开发区,随意圈地、征地、批地。一些地方过去名目繁多的开发区至今仍有大量土地闲置,新一轮兴办各类开发区、园区的圈地现象又有上升之势。2、擅自改变土地用途,任意出台土地优惠政策。有的地方以农业开发为名,进行非农业建设。获得土地使用权后,改变用途搞其他开发。有的地方在招商引资中,甚至实行零地价、负地价,导致国有土地资产严重流失。3、规避经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。一些地方以各种形式规避这一制度,暗箱操作现象屡见不鲜。4、划拨土地和集体土地非法入市。对划拨土地使用权非法入市即非法转让、出租、抵押的“土地隐形市场”,造成国有土地资产大量流失,而且加剧了社会分配不公的矛盾。
二、我国土地管理相关法律法规完善的建议
(一)加强对土地法学的研究近年来,很多高校都增设了土地资源管理专业,这对于培养土地资源管理专业人才和实现化、专业化土地资源管理是十分有利的,在对土地资源管理专业人才的培养同时,也要加强土地法学、这个土地资源管理中不可或缺的重要学科的研究。对土地法本身的研究应该在土地法科学性评价、土地法存在的问题与完善、土地法基本功能发生作用的条件和环境、土地执法体系、土地法律成本等方面开展。对土地法不同角度的研究主要可归结为:从人类的发展角度研究、从土地法的立法技术角度研究、从土地法的法律效用角度研究。
(二)完善我国土地管理法借鉴发达国家在土地管理上的经验,应建议将廉租房、经济适用房等用地的土地供应最低比例写入《土地管理法》等相关法律。我国也出台了一些相关规定,例如,在国办发[2006]37号文件中规定了“城市新开工住房建设中,套型在90平方米以下的住房面积必须达到70%以上,廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%”。但目前制定的一些政策措施仅限于国务院文件、部门规定等层面,约束力不强,政策执行效果不佳。因此,应将保障公民居住权上升到法律层面,将廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量的最低比例写入《土地管理法》等相关法律,对于不执行该项规定的,均应视为违法行为加以严处,从而遏制土地投机,有效地控制房价的过快上涨。将土地可持续利用、节约集约利用的思想作为重点内容写入《土地管理法》。我国1998年修订的《土地管理法》,通篇较少提到土地可持续利用和节约集约利用问题。当前,在资源瓶颈已成为我国社会经济发展的主要障碍、经济发展的主旋律已经是“好”在“快”前、促进土地资源的节约集约利用已经成为国土资源管理当前及将来很长一段时间内的工作重点的情况下,土地资源的可持续利用及节约集约利用的思想也应该作为一项重要内容写入《土地管理法》的首要位置。在土地管理法中,应加强土地利用规划制定过程和规划成果的透明度,保障公民的知情权和参与权。立法者对于个人权利的偏见一直是土地规划历史上的主要特点,新出台的《土地法》应放弃这种偏见,以较多的笔墨对公民的知情权和参与权进行了规定,在规划制定、实施过程中始终贯彻公开透明和公众参与的原则,这也是国外发达国家土地方面法律的通行做法。因此,在我国《土地管理法》中,也应当增加土地利用规划体系的透明度,保障公民的知情权和参与权。与土地利用规划和有关土地的数据,在符合保密规定的情况下,都应该公开、透明,广大公众可以随时通过一定的程序查阅,同时应增加公告和听证程序的有关内容,提高公众参与度,加大监督力度,防止腐败,促进土地利用规划和土地政策更好地执行。
(三)执法机构设置专业、负责的执法机构是解决土地执法难问题的组织保证我国《土地管理法》第66条规定“:县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规,忠于职守、秉公执法。”目前,我国基层土地行政主管部门都下设了执法监察大队,但是因为权力不够、经费落实难导致执法监察大队往往流于形式,工作效率不高。而且,因为监察队伍的性质属于自收自支的事业法人,在查办土地违法案件时,依法行政与部门经济利益的矛盾时有发生,一定程度上影响了执法的严肃性。因而我们要在法律上明文规定在土地行政主管部门中下设专门执法监察部门,配备专业工作人员,并在组织上、思想上、制度上、专业素质上和装备上加强对这一队伍的建设,完备充实土地执法必要的办案工具和办案经费,提高土地执法监察人员在执法监察工作中的积极性。要在法律上明确土地执法监察部门的具体权力,要赋予土地执法监察人员行政强制权。什么情况下可以自行解决违法行为、处罚违法主体,什么情况下需要求救公安和法院,都应该在法律上找到具体的依据。
(四)完善土地动态巡查执法监察制度我国的土地违法大都还是“民不举,官不究”,无形中导致了很多违反案件的出现,出现后又无法及时制止,最终酿成破坏土地的后果。在1999年11月18日由国土资源部了《国土资源部关于在土地执法监察工作中实行动态巡查责任制有关问题的通知》,这个通知明确了我国在土地执法中采取动态巡查的工作方式,这样的工作方式对于及时发现土地违法行为、及时的加以纠正和制止是十分有效的。但是这仅仅是个通知,动态巡查还有待于上升为正规的、法律中明确规定的执法监察制度,以严格贯彻“预防为主、预防和查处相结合”的国土资源执法监察工作方针,建立起省、市、县(区)、乡(镇)四级动态巡查体系,划分巡查区域,明确巡查责任,建立起层层负责的斯基动态巡查目标责任考核体系,加大动态巡查的覆盖面,提高动态巡查的质量,及时发现和制止违法,将国土资源违法消灭在萌芽状态。近期,国土资源部根据国务院的授权向几个试点省会城市派驻了土地督察人员,对于加强动态巡查有着重要的意义。
国土相关的法律法规篇10
众所周知，出让土地改变用途的行政许可是行政主体依据相对人的申请，依法准许土地使用者改变原土地用途的行政行为。按照《行政许可法》的规定，行政许可必须有明确的法律法规规定。对出让土地改变用途行政许可的法律法规不是没有，而是很多。问题正是由于规定过多，才使这些法律法规之间相互冲突、竞合，造成改变出让土地用途的行政许可无法适格。具体表现在两个方面：
一是关于出让土地改变用途的行政许可主体的规定不一致。《土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”。从行政法学的具体精神来理解上述规定，出让土地改变用途的应属于行为许可，以行政许可主体之间关系作为标准来分类的话，出让土地改变用途的行政许可应是条件许可。条件许可的主体是原批准用地的人民政府，土地行政主管部门或规划主管部门先行审查批准。《城市房地产管理法》第十七条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（即国务院第55号令）第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”从这两条规定可以看出，虽然出让土地改变用途的行政许可仍规定为行为许可，但行政许可的主体是土地行政主管部门和规划主管部门，属于共同许可。
从上述分析可以看出，《土地管理法》和《城市房地产管理法》、国务院第55号令关于行政许可主体的规定是不一致的。如果理解为改变房地产开发用地出让合同约定的土地用途的行政许可决定适用《城市房地产管理法》，其他的改变出让合同约定的土地用途的行政许可决定适用《土地管理法》，也是不妥当的。这是因为《土地管理法》第五十七条没有除外条款，没有明确规定改变房地产开发用地出让合同约定的土地用途的行政许可不适用于《土地管理法》，只适用《城市房地产管理法》。也就是说，改变房地产开发用地出让合同约定的土地用途的行政许可主体既可以是政府，也可以是部门，这显然同《行政许可法》的有关规定相矛盾，也同国家依法管理的基本原则相违背。事实上，改变出让合同约定的土地用途的行为是合同的变更，都应该适用相同的法律规范，但现实情况恰恰相反，由于法律规定之间的冲突，导致了执法部门和管理相对人无法适从。
二是对出让土地改变用途的许可方式不一致。按照《土地管理法》、《城市房地产管理法》、国务院第55号令、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号文件）等法律法规的规定，无论是协议出让的土地，还是招拍挂出让的土地，只要改变出让合同约定的土地用途，行政许可的方式都是实行审批制。
而《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（[2003]70号）等文件的有关规定则与上述法律法规文件不同。[2003]70号文件规定：“协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门统一招标拍卖挂牌出让。”如果将这一规定理解为仅适用于开发区的协议出让的土地改变为经营性用地的管理，其他用地仍适用国土资源部21号令或国务院令第55号等法律法规是不恰当的，这违反了《行政许可法》“申请人有依法取得行政许可的平等权利”的原则。
事实上，按照《合同法》的规定，受让方改变用途，属于合同的重大变更，实质是原出让合同的变更或解除，出让方既可以有权同受让人签订出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，也可以按照[2003]70号文件，重新招标、招标、挂牌出让。笔者认为，[2003]70号文件虽是以国务院办公厅名义印发的，但该文件是经国务院同意的，按照《国务院行政公文处理办法》的规定，[2003]70号文件，其效力同国务院其他文件是一致的。所以，按照新文件优于旧文件的原则，对协议出让的土地或招拍挂出让的土地，凡改变用途的，应主要采用重新公开招拍挂出让行政许可决定方式，这既是贯彻土地管理法律法规的需要，也是防止土地资产流失的必然选择，更是《行政许可法》的要求。2004年7月1日施行的《行政许可法》第五十三条第一款规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”。《行政许可法》第十二条第（二）项规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。虽然《行政许可法》的这两条规定同《土地管理法》、《房地产管理法》以及国务院令第55号的有关规定不一致，但按照专门法优于普通法的原则，对出让土地改变用地变行政审批许可为招标拍卖等公平竞争的方式是唯一选择。
现实中，法律法规之间冲突、不一致的状况，引发的问题往往是很严重的，造成实际部门的工作被动，具体操作无法适从，不利于依法行政。同时也影响土地管理法律法规的严肃性和权威性，不利于经营性用地招拍挂出让制度的推行。解决这些问题的关键就是完善出让土地改变用途的管理。总的思路应是完善法制，理顺关系，健全机制，规范管理，具体地应做好以下几项工作：
第一，完善出让土地改变用途行政许可的法律法规。建议国家有关部门提请全国人大常委会或国务院，修改有关法律法规，解决这些法律法规关于出让土地改变用途行政许可有关规定相互竞合的问题。同时，按照《行政许可法》第五十三条的规定，在上述法律法规中应增加关于出让土地改变用途必须通过招标、拍卖、挂牌等公平竞争的方式作出行政许可决定，行政机关违反本规定，不符合招标、拍卖、挂牌出让许可方式，其审批行为一律无效。从而彻底解决法律法规互相竞合的问题，为从根本上消除权力寻租、规避土地招拍挂提供法律保障。
第二，理顺部门关系。出让后的土地的开发利用管理，主要涉及到规划许可、建设施工许可，房屋权属管理。而这些职能大都属于规划、建设、房产等部门，如果没有这些部门的严格依法把关、密切配合，单靠土地行政主管部门监管，是管不住、管不好的。所以，必须在城市政府的统一领导下，实行信息共享、联合会审等制度，加强部门的协同配合，共同把关。应强化制度约束，全面实行严格的部门责任追究制，对执法不严，违反规定为改变出让土地用途的行为大开方便之门的，一律追究当事人和部门负责人的责任。
第三，完善内部规范，强化执法监管。出让土地改变用途的情况是复杂多样的，既有使用者为追求利益最大化而申请改变用途的，也有因政府原因改变用途的，同时还有改变用途的面积以及用地性质的区别。为了规范管理，土地行政主管部门应细化工作内容和规程。笔者认为，凡改为经营性用地，并且面积占全部出让土地面积30%以上的，行政许可应明确必须通过招拍挂出让方式进行；除此之外的，可进行行政审批决定许可。
对行政审批决定许可的，其补交土地差价的计算方法应按规定进行，即：应补交的土地出让金=变更土地用途的建筑面积×（调整后土地用途市场价格的楼面地价-原土地用途市场价格的楼面地价）。补交土地差价的基准期日为调整后的详细规划批准日期，土地使用期限不变。市场价格的楼面地价以土地评估价格作为参考依据，按土地所在地同一地价评价区内，以招标拍卖挂牌方式出让土地的最高价格进行测算。土地所在地同一地价评价区内没有以招标拍卖挂牌方式出让土地的，市场价格的楼面地价应以市场比较法为主进行评估测算。