乡村文化改革篇1
昔日去李鹊镇，一路颠簸路泥泞。今天油亮的柏油路，条条通向幸福村。
昔日去乡村，拐弯抹角路不平；今日去乡村，风雨无阻路畅通。
在历史的长河中，改革开放三十年短而又短，可是这三十年是我的家乡发生了巨大的变化。“社会主义新农村建设”活动开展后，我们农村更是旧貌换新颜。忆往昔，看今朝，心中好多感慨。
我的家在在广饶县城西南角，我爱它，因为它是生我养我的地方。然而，求学路上行路难却是心中一种难言的痛。忘不了，两年在初中的学习，每天要从两尺宽的小路跳入几米深的大沟，再翻过两个土疙瘩，才走到我的学校。春秋天，尘土飞扬满脸尘埃，雨雪天，道路泥泞一身烂泥，那时自行车很少，雨天，我就挽起裤腿，两手提着鞋子深一脚浅一脚地走在上学和放学的路上。很多时候被蒺藜或砖瓦扎破了脚，那时没有彩电、更没有电脑，全村三百户人家只有两台十四村的黑白电视。家里穷买不起自己想看的书，一旦有本好书抢着看，在同学中传来传去，爱不释手。
现在不必说那四通八达的电路，跨过乡村和田野，为工业送去动力，为农家送去光明，电风扇、电视机、电冰箱、电磁炉，乡镇农家新建的新房子里现代化设施一应俱全。也不必说那迅猛发展的通信公路，电话、手机和网络已悄然进入农家，年轻人联系着天南地北的业务，老年人联络着大大小小的子孙，各种信息咨询的传递方便快捷，世界也显得小了。单是看这眼前一条条的柏油马路就有了无限自豪之情。新修的柏油路一条蜿蜒长龙，宽阔平坦，一望无际。通往县城的黑油油的柏油路如一条黑色缎带，联结城市和乡村，一辆辆摩托车、拖拉机、小轿车喜气洋洋一路奔驰。笔直平整的乡间公路像一条长长丝带似的穿梭在村庄，雨天，不怕打湿裤脚；晴天，更是干净整洁，连头顶的天空也更加一片湛蓝。宽阔的柏油马路如一道飞虹，架起了城市和乡村交流的桥梁。村民的思想也开放了，好多人办起了养殖场和加工厂，我们田家梓、杨福清等十几家办起了养猪场。养鸡场也有几十家，另外还有花边厂、木器厂等。他们靠自己的勤劳和智慧过上了好日子，也为李鹊镇农村的经济发展出了一份力。日子好过了，村民对精神文化的追求也更加急迫起来，自发组织了秧歌队、鼓乐队等，逢年过节或者不忙的时候就自娱自乐一番，我们村的秧歌队还被邀请参加县里的比赛呢。每逢九九老人节都为老人捐款，这不，四川大地震村民们都踊跃捐款，很多个人捐了几千元。如今，“社会主义新农村”活动一片繁忙，“村村通”工程让柏油路，村村通，自来水送到每家灶膛，“新农村合作医疗”使农民看病有了保障，“两免一补”政策实施，帮了农村孩子上学大忙，村民日子好过开始用电做饭煲做饭。
这不，前天碰上了我村的田茂福，也是我的同学，在三十年前，由于兄弟多，吃不上穿不上，因没钱上学，还辍过学。如今可发了，办起了“恒发机械厂”。他开了辆福田轿车，老婆开了辆现代轿车。这不女儿要结婚了，陪送了34英寸的彩电，冰箱、电脑还有一辆小轿车。我简直不信我的眼睛，这就是那曾经吃不饱，穿不暖的田茂福？
乡村文化改革篇2
××*同志的讲话
这次全市农村综合改革工作会议，是继全市农村工作会议后，又一次事关“三农”的重要会议。会议的主要任务是：深入贯彻党的十六届五中全会和省委十一届九次全会精神，按照中央和省、市农村工作会议和全省农村综合改革工作会议的精神，研究部署全市农村综合改革工作。市委、市政府对这次会议非常重视，会前，市委常委会专题听取了工作汇报，市农村综合改革领导小组进行了专门研究。刚才，谈月明同志代表市委、市政府对推进我市农村综合改革作了具体部署，王文序同志就乡镇换届工作提出了明确的要求。希望大家认真体会、抓好贯彻落实。应该说这项工作的任务和要求都已经明确，各县区、乡镇和有关部门，要按照市委、市政府的统一部署和要求，结合各地实际，研究具体方案，认真抓好落实。下面，我根据市委常委会和领导小组研究的意见，再强调三点意见。
一、统一思想，充分认识农村综合改革的重大意义
全面建设小康社会，提前基本实现现代化，重点在农村，难点在农村。农业兴才能百业兴、农民富才能全市富、农村稳才能全局稳。近几年来，市委、市政府高度重视“三农”工作，坚持以科学发展观为指导，把上级精神与湖州实际相结合，把事关群众生产生活的重点难点问题作为工作的着力点和突破口，创新破难，开拓进取，全市农村呈现产业结构优化升级、农民收入持续增长、村容村貌加快改变、农村社会事业加快发展的良好局面。2005年，全市农村经济总收入达到2280亿元，是2000年2.8倍多；农民人均纯收入达到7288元，“十五”期间年均增幅达到11%；2004、2005连续两年农村居民人均纯收入超过城市居民人均可支配收入的增幅；农村恩格尔系数由2000年的0.488降为2005年的0.383。可以说，我市的“三农”工作，特别是在农业产业结构战略性调整，“百千工程”、康庄工程建设，农村税费、教育、卫生医疗和社会保障制度改革等方面，都走在了全省前列，为社会主义新农村建设和统筹城乡发展奠定了坚实的基础。
虽然我市的“三农”工作在全省有影响有地位，在全国也有一定的知名度。但必须清醒地看到，一方面，农村经济社会发展落后于城市发展的局面还没有从根本上得到改变。当前，制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除，促进农民收入持续稳定增长的长效机制尚未形成，总体上看，农业和农村发展仍处在艰难的爬坡阶段。另一方面，随着形势和任务的变化，乡镇政府职能越来越不适应农村经济社会发展的要求。工业化、城市化的不断推进和农村经济社会的加快发展，乡镇工作的重心也在不断发生变化。随着农业税的取消、行政许可法的实施，乡镇进一步面临转变职能的压力。特别是按照科学发展观、构建和谐社会的要求，面对要把广大农村建设成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的新形势新任务，现有的乡镇职能已越来越不适应。新的形势和任务要求乡镇的主要职能从管理型向服务型转变，工作方式由过去的行政手段为主，转变为更多地运用经济、法律、民主和教育的手段，更多地依靠农民的社区自治。可以说，过去计划经济体制下的管理职能将逐渐淡化，市场经济体制下的服务职能将不断增强，而且内容更多，要求更高。而我们的乡镇职能恰恰在这方面还存在许多缺位。因此，必须全面推进农村综合改革，从根本上突破制约农业和农村进一步发展的体制障碍，切实转变乡镇职能。这是一场涉及农村各个领域的深刻变革，意义重大而深远，任务复杂而艰巨。各级党委、政府一定要站在全局的高度，特别是从“三农”工作在经济社会发展全局中的战略地位来认识这项改革的紧迫性和重要性。
（一）推进农村综合改革是社会主义新农村建设的重要保障。通过改革，解放和发展生产力，这是我们在长期实践中得出的一条重要经验。建设社会主义新农村是我国现代化建设中的重大历史任务。新农村建设内容丰富、寓意深刻，涉及农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和农村基层组织建设等各个方面。全面推进新农村建设，同样需要通过深化改革来提供动力。农村综合改革涉及农村行政管理体制、财政体制等重大变革。其内容涵盖了农村经济基础和上层建筑各个层面，既是社会主义新农村建设的题中之义，更是社会主义新农村建设基础性、保障性的工作。从这个意义上说，农村综合改革既是新农村建设的重要抓手，又是新农村建设的重要保障。
（二）推进农村综合改革是加快城乡统筹发展的重大举措。统筹城乡发展是科学发展观的内在要求，是现阶段解决“三农”问题的根本出路。而统筹城乡发展最大难题就是城乡二元结构。改革开放以来，随着工业化、城市化的不断推进，城乡二元分割的状况正在被逐步地冲破，公共财政和公共服务也逐渐向农村延伸。统筹城乡，关键是从体制机制上改变城乡分割的二元结构，统筹城乡发展，推进城乡一体化。如果不深化农村综合改革，不从根本上解决体制机制问题，就不可能解决乡镇权责不清、职能转变缓慢的问题，不可能解决不少乡镇存在的财政困难和债务负担问题，已经推行的农村税费改革也只能是治标而不治本。因此，必须从改革农村管理体制入手，从根本上解决城乡分治的行政管理体制，逐步建立覆盖城乡的公共财政制度、精干高效的农村基层行政管理体制和城乡一体化的社会管理体制。
（三）推进农村综合改革是加强农村基层组织和推进民主管理的重要途径。“基础不稳、地动山摇”。加强农村基层组织建设，推进农村民主管理，是事关农村改革发展稳定的大事，是加强社会主义民主政治建设的重要基础性工作，是巩固党的执政地位的需要，是社会文明进步的需要。推行农村综合改革，重要目标之一就是进一步加强农村的基层组织建设，扩大基层民主，促进乡镇政府服务职能到位，充分调动广大干部群众加快发展的积极性和创造性，巩固党在农村的执政基础，密切农村党群、干群关系。
总之，各级党委、政府既要充分认识这项工作的重要性和紧迫性，又要充分估计在现有体制下开展这项改革的复杂性和艰巨性，切实采取有效措施，扎实做好改革的各项工作。
二、把握重点，全面推进全市农村综合改革
根据省委、省政府关于农村综合改革的总体要求，结合即将全面推进的乡镇换届工作，市委、市政府要求，从现在起，在全市全面推进农村综合改革，总体要求是：以科学发展观为指导，围绕社会主义新农村建设，着力推进农村公共服务体制机制创新，加快建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，努力化解影响农村稳定发展的深层次矛盾，促进农村经济社会全面协调可持续发展。主要任务是：深化乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革，化解乡村债务，建立村级组织运转保障机制。重点是要通过转变乡镇政府职能，提高公共管理和服务水平，巩固税费改革成果，逐步建立与物质文明、政治文明、精神文明相协调，与构建社会主义和谐社会相适应的行为规范、运转协调、公正透明、高效廉洁的乡镇管理体制和运行机制，促进农村经济社会的发展。
一要通过农村综合改革，加快乡镇政府职能转变。要全面准确地把握农村综合改革的指导思想和工作重点，防止把综合改革理解为减几个机构、裁几个干部的简单化倾向，切实按照“明确乡镇功能定位，理顺乡镇权责关系，合理配置机构人员，激发乡镇干部活力”的要求，搞好乡镇机构改革工作。市场经济下的政府职能，总的来说就是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四大职能。从乡镇的实际情况来看，乡镇功能应该是“促进经济发展，加强社会管理，巩固基层政权，搞好公共服务，维护社会稳定”。根据这个定位，要按照有所为有所不为的原则，逐步把乡镇政府的主要职能转到加强政策引导、制定发展规划、服务市场主体和营造发展环境，加快经济发展和提高农民收入上来，并根据省里的要求，在行政执法上适当赋予乡镇一定的管理职能和部分必要的行政处罚权，着力建设服务型、法治型政府。乡镇机构设置要按照转变职能的需要，坚持“精简、统一、效能”的原则和贯彻“减少机构、整合资源、综合设置、提高效率”的要求，真正做到机构精简、编制压缩、人尽其用。乡镇机构改革要与干部人事制度改革同步进行，达到激发乡镇干部活力的作用。领导班子职数要严格按照乡镇换届的要求配置，并注重逐步推进领导干部年轻化，抓好乡镇干部队伍的结构调整。要通过建立和完善乡镇干部的选拔任用、教育培训、考核评价、保障激励和监督管理等工作机制，尤其要加快建立择优选任、竞争上岗的用人机制，切实提高乡镇干部队伍的整体素质。要采取双向选择的办法进行人员定岗，对分流干部要做好细致的思想政治工作，通过转岗培训，多渠道安置，鼓励他们到村（居）、农村合作经济组织工作；对自主创业或自谋职业的，要按照有关政策进行扶持；对提前退休的要妥善安排，确保综合改革工作的顺利推进和社会稳定。
二要通过农村综合改革，全面推进新农村建设机制创新。在省委、省政府的高度重视下，我市决定与浙江大学合作共建社会主义新农村建设实验示范区。经过前一阶段的紧张努力，明天就要正式签署合作协议，全面启动1381行动计划，即建设一个区（建设省级新农村实验示范区，争取建成部级示范区），构筑三个平台（科技创新服务平台、人才支撑平台、体制机制创新平台），实施八项工程（产业发展工程、村镇规划建设工程、基础设施工程、生态环境工程、公共服务工程、素质提升工程、社会保障工程、城乡综合改革工程），百项项目（围绕新农村建设实施百项重点建设项目）。1381行动计划是今后一个时期，我市推进新农村建设的主要载体和抓手，要确保1381行动计划的顺利实施，全面推进新农村建设，必须改革与其不相适应的体制机制性矛盾，建立并完善新型的农村工作机制、管理机制、投入机制等。要加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，逐步实现公共资源向农村基础设施、义务教育、公共卫生、社会稳定等方面倾斜，推动城市公共设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市各种要素向农村流动。要按照职权与责任相统一、财权与事权相一致的原则，加快建立公正、透明、廉洁、高效的行政办事体系和县、镇、村三级联动的新型便民服务机制。要加快建立支农资金稳定增长的机制，调整国民收入分配格局，财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，做到存量适度调整、增量重点倾斜。要规范财政转移支付制度，采取以奖代补、以工代赈、民办公助、合同承包等方式，调动社会各方面力量参与新农村建设的积极性；进一步完善“一事一议”政策，引导农民积极开展自己直接受益的基础设施建设和公益事业发展，充分发挥农民群众投入主体的作用，加大对新农村建设的投入力度，鼓励工商企业积极参与社会主义新农村建设。要加快建立任务明确、分级负责的工作机制和符合统筹城乡发展要求的工作评价和激励机制，真正把社会主义新农村建设的各项工作落到实处。我们在与浙大的合作中，要注重发挥浙大的优势，充分利用浙大的研究力量，加强对新农村建设中深层次矛盾和问题的研究，不断深化农村综合改革，以综合改革推进新农村建设，努力使我们的新农村建设走在全省的前列。还要重视抓好社会主义新农村建设推进工作的培训，市里准备月底召开读书会，同时还将组织对全市乡镇干部进行培训，各县区也要抓好培训。
三要通过综合改革，进一步强化农村基层基础建设。做好基层基础工作，加强农村基层组织建设，是新农村建设的重要保障。要通过深化县乡财政管理体制改革，增强乡镇财力，发展壮大村级集体经济，建立和完善村级组织运转保障机制，确保村级组织的正常运转和农村公共事业的不断发展。要通过加强基层民主建设，规范村级组织的议事决策程序、运行规则和村级事务的民主管理、民主监督，促进村级组织运行规范化、村民自治法制化和民主监督程序化，健全和完善村党组织领导的充满活力的村民自治机制，努力实现乡风文明、管理民主的新农村建设要求。当前，还要重视做好化解乡村债务的工作。乡村负债现象比较多，少数乡村负债重，债务成因复杂，化解难度大，已成为影响农村稳定发展的一大难题。我们一定要高度重视，真正树立正确的政绩观和科学的发展观，努力从源头上控制新的乡村债务，逐步化解旧的债务，确保发展步入良性循环。总之，要通过农村综合改革，化解各种矛盾和问题，不断夯实农村经济社会发展的基层基础。
三、加强领导，确保农村综合改革取得实效
农村综合改革是一项基础性工作，也是一项系统性工作，涉及面广，政策性强，也涉及利益格局的调整，工作难度很大。各地要认真学习领会市委、市政府文件精神，按照市委、市政府的部署，做到坚持因地制宜，结合自身实际，有组织有步骤地抓好各项工作；要坚持开拓创新，积极探索，努力在农村管理体制和工作机制上有新的突破；坚持服务为先，努力在服务三农上有新的进展；坚持统筹兼顾，确保农民负担不反弹、乡镇机构编制人员只减不增、农村经济健康发展、农村社会和谐稳定。
一是要切实加强领导。为加强对农村综合改革工作的领导，市委、市政府成立了领导小组，由我任组长，领导小组办公室设在财政局，财政局局长任办公室主任。农村综合改革主要工作在县区，主要责任也在县区，各县区“一把手”要负总责，要亲自抓，也要成立领导小组，切实加强对农村综合改革工作的领导，并抽调得力干部，建立专门班子抓好这项工作。市农村综合改革领导小组办公室要加强调查研究和督促检查，及时发现问题、分析问题、解决问题，总结宣传好的做法、好的典型，指导和推动面上的工作。领导小组成员单位要密切关注各地进展情况，切实加强指导。在推进农村综合改革过程中，要严明政治纪律、工作纪律、组织纪律、财经纪律、保密纪律，对失职行为要严肃追究责任。
二是要精心组织实施。制定科学合理的方案是改革顺利实施的前提和基础。要按照省、市的统一部署，深入开展调查研究，广泛征求意见和建议，坚持从实际出发，认真制定改革实施方案，并与乡镇换届工作结合起来，与我市和浙大合作共建社会主义新农村实验示范区结合起来，真正解决问题，推动工作，加快发展。改革方案确定之后，要精心组织、周密部署，稳步实施。特别是要严格按程序办事，坚定不移地执行各项改革政策，确保改革的严肃性；同时要遵循公开、公平、公正的原则，对分流人员做到无情改革、有情操作，妥善安置，保持稳定。
三是要各方形成合力。农村综合改革是一项综合性、全局性、政策性很强的工作，需要各级党委政府高度重视、上下联动，努力形成推进改革的强大合力。各级人大、政协要加强对改革的监督。市直和县区各部门必须服从改革大局，积极配合、全力协作、主动服务，真心实意地支持基层探索试验，妥善化解改革中出现的各种矛盾，优化改革环境。各级新闻单位要广泛宣传农村综合改革的意义，宣传改革的内容、政策、目标和要求，广泛发动广大基层干部群众，引导大家积极支持和参与到改革中来，确保新农村建设各项工作的顺利推进。
同志们，全面推进农村综合改革是解决“三农”问题的一项重要举措。我们一定要深刻领会改革的重大意义，切实把各项工作落到实处，通过深化改革促进我市社会主义新农村建设，为增强“三力”，奋力实现湖州在杭湖宁发展带中间率先崛起作出新的贡献。
××*同志的讲话
这次会议是贯彻中央和省部署，按照建设社会主义新农村建设的要求，在巩固我市农村税费改革成果的基础上，全面推进农村综合改革的一次非常重要的会议。会议的主要任务是，贯彻落实全省农村综合改革工作会议精神，结合湖州实际，研究部署我市农村综合改革工作。下面，我讲三个方面的意见。
一、提高认识，准确把握农村综合改革的指导思想
推进农村综合改革，是巩固农村税费改革成果，确保农村长治久安的必然要求；是把握“两个趋向”，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣的重大举措；是创新体制机制，推进社会主义新农村建设的重要保障。我市自2002年实施农村税费改革以来，按照“多予、少取、放活”的指导方针，突出重点，狠抓落实，有效降低了农民负担，有力促进了农村发展，为“三农”工作长期走在全省前列发挥了积极作用。但我们也应该清醒地看到我市农村发展中一系列深层次矛盾和问题依然存在，比如乡镇机构与一些部门之间“权责不清、关系不顺”的矛盾比较突出，一些乡村负债沉重、潜在风险较大的问题尚未有效解决，给进一步深入做好“三农”工作带来了不少压力。因此，各县区、各部门必须始终保持清醒头脑，切实提高对深化农村综合改革的复杂性和艰巨性的认识，准确理解和把握省、市关于这次农村综合改革工作的指导思想、基本原则和目标要求，进一步增强深化农村综合改革的责任感和紧迫感。
我市农村综合改革工作的指导思想是：以科学发展观为指导，围绕建设社会主义新农村，着力推进农村公共服务体制机制创新，加快建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，努力化解影响农村稳定发展的深层次矛盾，促进农村经济社会全面进步、协调发展，为我市新农村建设“干在实处、走在前列”打下良好基础，为增强“三力”、率先崛起作出积极贡献。
我市农村综合改革，必须牢牢把握以下四条基本原则：一是因地制宜的原则。既要严格按照国家法律法规办事，又要注重把上级的改革精神与我市的实际相结合，充分考虑改革的承受度和政策的连续性，实行有情操作，确保改革依法有序稳步推进。二是开拓创新的原则。勇于突破传统的思维方式和固有的管理模式，着力解决农村经济社会发展中体制性、机制性问题，促进农村管理体制和工作机制实现新突破。三是服务为先的原则。把改革的着力点放在转变职能、理顺关系、服务“三农”上，充分发挥乡镇党委、政府在推进社会主义新农村建设中的主导作用，进一步解放和发展农村生产力。四是统筹兼顾的原则。统筹安排、同步推进各项改革举措，确保农民负担不反弹、乡镇机构编制人员只减不增、农村经济得到新发展、农村社会和谐稳定，使改革取得扎实成效。
这次农村综合改革的目标，从近期看，就是要通过转变乡镇政府职能，提高公共服务和社会管理水平，巩固农村税费改革成果，促进农村经济社会的协调发展。从长期看，就是要建立与物质文明、政治文明、精神文明相协调，与构建社会主义和谐社会相适应，行为规范、运转协调、公正透明、高效廉洁的乡镇管理体制和运行机制，为建设社会主义新农村提供体制保障。
二、明确要求，扎实推进农村综合改革的各项任务
我市农村综合改革的主要任务是“三改革、一化解、一建立”，即深化乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革，控制化解乡村债务，建立村级组织运转保障机制。
（一）深化乡镇机构改革。深化乡镇机构改革是这次农村综合改革的重中之重。要围绕建设社会主义新农村，结合我市与浙江大学共建社会主义新农村省级实验示范区工作，按照强化公共服务、严格依法办事、提高行政效率的要求，进一步推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，加强农村社会管理和公共服务，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运转机制。
一要明确乡镇职能定位。乡镇是国家政权的基础，省里在开展农村综合改革试点工作的基础上，已把乡镇功能定位于“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护社会稳定”上，并确定了乡镇政府的八项主要职能：一是贯彻党的路线、方针、政策和国家法律法规以及本级人民代表大会的决议和上级政府的决定和命令。二是指导农村经济发展，推进农村经济结构调整和增长方式转变，加快社会主义新农村建设；维护经济秩序，营造公平、公正的发展环境。三是负责抓好教育、科技、文化、卫生、人口和计划生育、体育等工作，大力发展农村社会事业；搞好就业培训、社会保障、救济救助、民政事务等公共服务工作。四是强化监督管理，依法实施法律法规规章赋予的行政执法职能。五是完善对村民委员会的指导，加强基层民主建设，推进村（居）民委员会自治。六是加强乡镇财政管理，做好经济社会统计和农村集体资产与村级财务监督管理工作。七是保护各类经济组织的合法权益，保障公民的人身权利、民利和其他权利；强化、调解工作，加强社会治安综合治理，化解农村社会矛盾，维护农村社会稳定。八是完成法律法规规章和上级政府规定的其他事项。根据上述职能定位，乡镇政府要把工作重点从过去直接办企业、抓生产经营等具体事务，转移到加强规划政策引导、提供公共服务、营造发展环境和维护社会稳定上来，努力建设服务型政府和法治型政府。此外，各县区可根据实际情况，提出对乡镇行政区划作适当调整的建议，使乡镇布局更为合理。
二要理顺乡镇权责关系。按照“重心下移、能放则放”的原则，对一些农村层面发生频繁、直接面对基层百姓、县区部门看不见、管不了的事项，要通过一定的授权和委托的方式，依法把县区部门一部分能够下放乡镇的管理职能交由乡镇；对县区行政执法部门需要乡镇配合的工作，也要明确相互间的权责关系，使县区行政执法职能得到延伸；要发挥垂直部门下设机构在乡镇管理中的作用，做到条块结合，促进其职能延伸到村。要针对《行政许可法》实施后，涉及乡镇近70项行政权限的实际情况，赋予农村基层干部相应的权责，解决乡镇“官小责任大”和“看得见管不了”的问题，把责任与权力理顺，推动乡镇职能和体制的转变。
三要合理配置机构和人员。重点做好四件事。一是合理配置机构。按照“精简、统一、效能”的原则和减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求，根据乡镇规模、经济社会发展水平和财政承受能力等实际情况，综合设置若干个内设机构，分清职能，落实责任。二是合理配置乡镇领导职数。乡镇党政领导班子职数按照乡镇规模大小和工作需要，一般控制在7—9人，少数人口特别多、经济总量大的乡镇可适当增加1—2人，人口相对较少的应减少1—2人。提倡党政领导班子成员交叉任职，增强领导班子整体效能。乡镇领导干部要推行年轻化，但不搞一刀切。我们许多基层干部四十多岁，虽然学历不高，但在长期的农村工作中学了很多真本事，正是年富力强干工作的好时候，要采取更加科学的考核评价办法，把他们的作用发挥好。三是抓好人员结构调整，强化公共服务和社会管理职能。对现行乡镇行政总编制要进行适度精简，比例由各县、区根据当地实际确定。对精简富余人员，要采取转岗分流、提前退休、自谋职业多种途径，予以妥善安置，其中最主要的是通过转岗培训，让他们去当生产、消防、交通、食品、环保安全员和消费维权员，管那些群众最关心、最直接、最现实的公共管理和社会服务工作，切实做到人人有事做、事事有人做。要深化干部人事制度改革，通过建立和完善农村基层干部的选拔任用、教育培训、考核评价、保障激励和监督管理等工作机制，进一步激发乡镇干部活力。四是深入推进乡镇事业单位分类改革。按照“花钱买服务、办事不养人”的改革方向，将乡镇事业单位原承担的行政管理职能划归乡镇行政机关，社会公益职能进行整合归并后统一设置若干个事业单位，经营性业务推向市场。乡镇事业单位机构设置要同乡镇党政机构设置统筹考虑，避免交叉重复。
（二）深化农村义务教育管理体制改革。经过前阶段的改革，我市“以县为主”的农村义务教育管理体制基本建立，经费投入得到保障并实现稳步增长，农村教育事业健康发展。下一步，要按照义务教育抓均衡、均衡重点抓农村的思路，认真贯彻落实“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”，加大城乡教育资源统筹力度，促进农村教育事业健康发展。
一要进一步落实农村义务教育“以县为主”管理体制。县、区政府是农村义务教育经费投入的责任主体，要更多地承担起责任，进一步加大投入，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，完善经费保障机制。县、区教育主管部门在编制本部门预算时要向农村倾斜。乡镇政府要承担相应的责任，努力改善农村中小学办学条件。市级财政要通过增加转移支付，增强区义务教育经费的保障能力。要认真落实中央和省关于新增教育经费主要用于农村的要求，在确保农村义务教育投入的同时，增加对职业教育、农民培训和扫盲教育的经费投入。
二要加大教育资源统筹力度，积极推进城乡教育均衡发展。按照“高中阶段学校向县城集中，初中向中心镇集中，中心小学向乡镇所在地集中”的原则，进一步完善中小学布局。扩大优质教育资源的覆盖面，促进城乡师资力量均衡配置，加大城镇教师向农村学校流动的力度。巩固提高九年义务教育，扩大和普及十五年教育。今年秋季入学起，全市城乡义务教育阶段学生免收学杂费，学校的公用经费各级财政必须足额到位。
三要继续抓好农村教育“四项工程”。扎实做好农村中小学家庭经济困难学生资助扩面、免费提供爱心营养餐、食宿改造、教师素质提升等工作。根据农村发展实际和农村教育发展需要，深化农村教育教学方法改革，加强新课程实验，全面推进素质教育，实行多样、灵活、开放的办学模式和培训方式，切实培养能真正服务于农村的各类人才。
（三）深化县乡财政管理体制改革。县区对乡镇财政管理体制问题，从表面上看是政府层级之间的财力分配问题，但从更深层面来看，是市场经济条件下，政府公共资源和公共产品的配置问题，事关构建城乡基本均等的公共服务体系的大事。因此，要按照建立公共财政的要求，从事权与财权相对应的原则出发，立足新的乡镇职能定位，进一步完善县、区对乡镇财政管理体制。
一要区别对待，分类指导。要综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等，合理划分乡镇类型，区别对待，分类指导。对由乡镇改为街道办事处的，原则上作为派出机构，实行部门预算管理；对经济发达、财政收入规模较大、具有集聚和辐射作用的中心镇，要进一步完善县、区对乡镇的财政管理体制，赋予相应的责权利；对经济薄弱乡镇或财政收支规模较小的乡镇，可推行“乡财乡用县管”的财政管理方式，进一步明确双方的责任和义务，同时增加财政转移支付，保证必需的公共支出和必要的正常运转经费，不断增强乡镇为民办事的实力。
二要完善政策，规范管理。要积极鼓励乡镇培植财源，增加分成，完善对乡镇实行的“划分收入、确定基数、超收分成、短收赔补”政策，充分调动乡镇生财有道的积极性。要坚持实行“一公开、二完善、三建立”的管理制度，在确保乡镇人员经费和日常经费的基础上，重点加强支出管理，规范乡镇财政的支出项目和支出范围，提高依法理财、科学理财的能力。
（四）控制和化解乡村债务。乡村债务是长期积累形成的，成因复杂，化解难度大，是影响当前农村经济发展和社会稳定的一大难题。各级领导干部必须树立科学的发展观和正确的政绩观，解决好思想认识问题，一是再也不能干越俎代庖的事，坚决防止旧债未了添新债；二是新官必须理旧债，这是政府信用问题、形象问题。在工作中，要着重抓好三件事，加强乡村债务管理，坚决制止新债，逐步化解旧债。
一要认真核查，摸清底数。要对乡村债权债务情况开展全面细致的核查摸底工作，在分清性质的基础上，制定相关政策，按照区别对待、分类化解的原则，落实偿债责任和偿还计划。市和县、区财政都要制定控制和化解乡村债务的具体政策措施。
二要坚决制止发生新的债务。按照中央和省、市有关文件精神，注重从源头上制止发生新的债务。今后乡镇建设项目必须报上级政府审批，凡未经乡镇财政部门和上级财政部门出具明确意见的，有关审批主管部门不得批准；各部门安排的涉及村级基础设施建设和农业生产开发项目，必须足额安排资金，不得留有缺口，一般不得要求村级组织安排项目配套资金；新农村建设要坚持量力而行、尽力而为，规划先行、项目配套，先修后建、先易后难的原则。对违反规定造成新的债务的责任人，要依法依纪处理。
三要稳步推进村级债务化解工作。村级债务以历史原因形成的居多，必须下大决心加快化解。对因发展教育、水利等公共事业引起的债务，以及上级各种考核要求农村基层配套投资等形成的债务，各级政府要给予必要的支持，帮助乡村逐年化解。同时要加大财务监管和审计力度，通过健全村级债务动态监控机制、村级财务管理制度和新增债务责任追究制，建立化解村级债务的长效机制。
（五）建立村级组织运转保障机制。确保村级组织正常运转和农村公益事业不断发展，需要依靠多方面的力量，调动多方面的积极因素，建立起一个保障机制。
一要壮大村级集体经济，增强“自我造血”功能。确保村级组织正常运转，政府不可能大包大揽，关键还是要依靠壮大村级集体经济自身的实力，这是根本所在。特别要落实村级集体发展留用地政策，帮助搞好规划开发。在确保资金安全的前提下，积极为村级集体资产和闲置资金开辟长期稳定的增收渠道。同时，要稳步推进村级股份合作制改革，确保集体资产保值增值。
二要推进村级组织规范化建设。认真贯彻落实《浙江省村级组织工作规则》，规范村级组织的议事决策程序、运行规则和村级事务的民主管理、民主监督，促进村级组织运行规范化、村民自治法制化和民主监督程序化，健全和完善村党组织领导的充满活力的村民自治机制。完善村级会计委托制，加强村级财务管理。严格依法加强村集体资产、建设工程、经济合同等的管理。进一步完善村务公开和民主议事制度，规范村务公开的内容、方式和程序，特别是要完善农村兴办集体生产公益事业筹资筹劳“一事一议”制度，充分调动农民群众投入主体的作用。村范围内进行的小型农田水利基本建设、道路桥梁修建、环境卫生改善、植树造林等集体生产公益事业，除财政给予补助外，遵循村民自愿、统筹规划、量力而行、共同受益、民主管理的原则，严格按照民主议事程序，在村内实行“一事一议”制。
三要建立财政扶持补助制度。各级政府都要建立财政专项补助制度，保障村级组织正常运转的必要开支。市重点对区里村集体经济年收入低于5万元的薄弱村进行补助。此外采取市、县区、乡镇财政补助一点，社会资助一点，村自筹一点的办法，全面解决村级组织活动场所100平方米以下或无产权活动场所问题，力争今年70%的村级组织活动场所达到“四齐八配套”规范化水平。各县、区要结合实际，制定具体办法措施，加大对村级组织运转经费补助力度。
三、强化责任，努力确保农村综合改革的落实到位
今年是“十一五”开局之年，推进农村综合改革，时间紧，任务重，责任大。各县区、各部门要认真贯彻落实省、市会议精神和要求，全力以赴抓好这项工作，确保各项改革任务落到实处。对此，我再强调四点要求：
一是要加强领导抓。农村综合改革涉及面广、政策性强，是一项事关经济社会发展全局、事关新农村建设大局的重大改革。要坚持从我市实际出发，从各县、区和乡镇实际出发，加强调查研究，找准突破口，创造性地开展工作，走出一条适合本地实际的改革路子。各级党政主要领导要负总责、亲自抓、具体抓，切实履行第一责任人的职责。要加强组织领导，充实力量，组织精干的工作班子，做到责任落实、人员落实、工作落实，形成一级抓一级的农村综合改革责任体系。根据省农村综合改革工作的领导体制和我市的实际，我市建立农村综合改革工作领导小组，办公室设在市财政局，并对应五项改革的具体任务专门再设立四个指导组。各县、区要根据实际，健全充实领导小组和办公室的力量。
二是要上下合力抓。农村综合改革是乡镇机构的又一次调整和完善，涉及各个部门在农村基层的机构设置和职能落实。因此，各部门必须自觉服从农村综合改革的总体安排，充分发挥职能作用，集中精力，各司其职，全力以赴做好工作。各部门要按照职能分工，全面落实承担改革任务。市里要组织检查督导，加强工作指导，确保改革顺利推进。垂直管理部门要支持和配合农村综合改革工作，切实把各项职能延伸到乡镇。各部门不得干预乡镇机构改革，不得硬性要求设立对口机构，一定要给乡镇创造一个宽松的改革环境。各级综合改革办公室要认真履行职责，加强组织协调，全面掌握情况。农村基层干部既是农村综合改革第一线的组织者和参与者，又与他们的切身利益密切相关，因此要保护好、调动好、发挥好农村基层干部的积极性。要结合先进性教育，发挥基层组织的战斗堡垒作用，共同做好宣传发动工作，让广大基层干部和群众积极参与到改革中来，形成推进农村综合改革的合力。
三是要注重结合抓。农村综合改革是一项系统工程，必须统筹兼顾，突出重点，整体推进，工作上一定要讲究方法，注重结合。一要把体制改革、机制创新、政权建设结合起来，使改革过程成为宣传党的方针政策、法律法规的过程，成为推动政府改革、提高执政为民水平的过程，成为动员广大农民建设社会主义新农村的过程。二要把“三改革、一化解、一建立”五项任务有机结合起来，做到通盘考虑，加强协调，同步推进。除了五大改革任务外，还要把乡镇区划调整、撤并行政村、农村中小学校布局调整、政务村务公开、村级民主理财等相关改革系统地考虑进去。三要把督查、调研和指导结合起来，各级领导对督查和指导工作要亲自抓、经常抓，及时发现问题、分析问题、解决问题，把好的经验总结出来，用以指导和推动面上的工作。
四是要把握进度抓。全市农村综合改革准备分三个阶段进行。3月至6月是宣传发动阶段，重点是部署改革工作，制定改革政策，开展舆论宣传，统一思想，提高认识，营造氛围。7月至9月是组织实施阶段，全面推进乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、乡镇财政管理体制改革，落实乡村债务化解措施，建立村级组织运转保障机制，完成农村综合改革各项任务。10月至12月是检查总结阶段，对农村综合改革工作进行监督检查，总结农村综合改革的阶段性成果，形成比较完整、规范的各项制度，建立巩固改革成果的长效机制。各县区、各部门一定要按照时间安排，及时做好工作，决不能拖全市农村综合改革工作的后腿。
同志们，全面推进农村综合改革是中央的要求，是省委、省政府的重大决策，是建设社会主义新农村的有力抓手。我们一定要深刻领会其重大意义，扎扎实实推进改革，确保改革取得实效，促进我市新农村建设走在全省前列，为增强“三力”、率先崛起作出新的贡献！谢谢大家。
××*同志的讲话
刚才，谈市长对我市农村综合改革工作进行了具体部署。根据省、市委统一安排，今年第三季度我市乡镇党委将进行换届，届时乡镇人大、政府也将进行换届。抓住换届契机，合理确定乡镇领导班子职数，提高乡镇领导班子效能，是农村综合改革的重要内容。这次乡镇换届，面临新农村示范区建设开局起步、农村综合改革全面推进、基层民主政治建设不断发展，以及市、县区、乡镇换届集中等新的情况。能不能平稳有序、健康扎实地组织好这次乡镇换届，事关新农村建设的扎实展开，事关农村综合改革的顺利实施，事关加强党的先进性建设的深入推进，更事关全市改革发展稳定的大局。对此，我们务必要有充分的认识。
对搞好乡镇换届工作，市委和各县区委高度重视。自4月上旬以来，全市乡镇换届试点工作全面启动，全市5个试点乡镇中，长兴县洪桥镇已于5月9日顺利完成乡镇党委换届选举，吴兴区东林镇今天正在召开党代会，其他三个乡镇的试点也将于5月25日前完成。在试点中，各地抓住重点难点问题，积极探索、勇于创新、扎实工作，为面上推开积累了有益经验。对于全市面上的乡镇换届工作，市里将在省统一部署后，于6月上旬专题召开会议，进行具体部署。根据今天会议安排，我想就做好乡镇换届的前期准备工作讲四点意见：
一、深入调研、深刻领会，全面把握今年乡镇换届工作面临的新情况新要求。各地要在前阶段调研和学习基础上，进一步分析、掌握影响乡镇换届工作的新情况、新问题和新要求。第一，要细致调研，及时了解干部群众思想动态。把深入调查研究贯穿于换届选举准备工作全过程，尽量把情况想得复杂一些，把调研工作做得深入一些。调研中，特别要重视掌握乡镇干部队伍的思想脉搏，以便分类采取针对性举措；重视掌握党员群众的思想状况，及时考虑在扩大民主中如何正确引导党员、群众参与热情的问题。第二，要全面分析，准确掌握干部队伍结构状况。近年来，我市乡镇撤扩并的力度比较大，但同时，乡镇干部队伍出口不畅的问题依然存在，在一定程度上导致了乡镇领导班子人员偏多、梯次结构不够明显、知识结构不尽合理等问题。各县区委组织部要借乡镇届末考察之机，进一步摸清乡镇干部队伍状况，特别是乡镇领导干部队伍的结构状况，为统筹考虑人事安排方案提供可靠依据。第三，要深化学习，深刻领会省委有关政策要求。省委对今年的乡镇换届工作提出了一系列新的政策，市委也将结合实际，明确提出一些新的要求。各地要深入学习省委有关文件精神，深刻领会精神，正确把握政策，认真研究重点难点问题，切实做到领导有力、指导到位，确保坚持党的领导、充分发扬民主与严格依法办事的有机统一。
二、突出重点、再接再厉，按时保质完成乡镇党委换届试点。由于今年乡镇换届面临一系列新情况、新政策、新要求，做好试点工作显得尤为重要，各地要按照既定部署，认真抓好落实。第一，要坚持标准，善始善终抓好试点工作。当前，整个乡镇党委换届的试点工作，已经进入后期。但越到后期，思想越不能放松。已经完成党委换届选举的两个乡镇，要认真做好相关后续工作，特别是对换届中退出乡镇领导班子的干部，要做好深入细致的思想政治工作，落实好关心关爱政策；制定完善新一届党委工作规则，集中精力抓好党代会提出的各项任务的落实，及时把党员干部通过换届激发出来的积极性创造性引导到工作上来。对正准备召开党代会的三个乡镇，县区组织部门要继续加强指导，针对精简职数、扩大民主对换届选举提出的新挑战，认真抓好党代表培训、党代会召开等各个环节工作，确保试点高标准高质量完成。第二，要认真梳理，总结提炼试点工作经验。完成党委换届以后，县区组织部门要指导试点乡镇及时对试点工作进行系统梳理，总结规律性认识。对乡镇换届中，如何围绕精干高效，处理好精简职数与合理配置的关系；如何围绕选好配强，处理好扩大民主与加强领导的关系；如何围绕平稳有序，处理好关心关爱与合理使用的关系；如何围绕考准考实，处理好科学评价与务实管用的关系；如何围绕协调共进，处理好换届选举与当前工作的关系等重点难点问题，要在总结试点经验基础上，提出具体解决办法。特别是对探索创新的一些重点环节，要总结出成熟的操作模式，为全市面上推开提供借鉴。
三、内外兼顾、统筹安排，认真做好乡镇换届的启动准备工作。当前，多数县区已开展乡镇领导班子届末考察考核工作，即将进入人事安排阶段，全市乡镇换届即将全面启动，各县区要重视以周密细致的启动准备确保换届工作的顺利进行。第一，要加强业务骨干培训。通过培训，切实增强组工干部搞好换届工作的责任感和使命感，提高依法按章做好换届工作的主动性和自觉性。通过培训，使干部熟悉掌握乡镇换届的有关政策和要求，把《干部任用条例》、《浙江省乡镇党政领导干部选拔任用工作实施办法》等有关政策规定落到实处。通过培训，进一步增强组工干部公道正派意识，坚决做到不受托吃请，不为跑官要官者提供可乘之机，不为有关人员提拔、调动等打招呼、说人情，不违反干部人事工作纪律，以良好作风选人用人。第二，要做实做细工作方案。认真贯彻中组部和省委有关文件精神，充分运用干部人事制度综合改革试点成果，将体现科学发展观要求的干部综合考核评价办法运用到乡镇换届考察中去，考准考实干部的德才表现。通盘考虑乡镇人口规模、经济社会发展等因素，根据乡镇、县区部门领导班子现实状况，及时制定合理的乡镇领导班子人事安排预备方案，以及退出干部的安排预备方案，为县委当好参谋。按照有关法规条例，细化乡镇换届工作实施方案，特别是对容易出问题的重点环节，对较难把握的探索举措，要制订出周密细致、切实可行的工作计划。第三，要切实解决突出问题。对先进性教育活动中查找的主要问题和制定的整改方案，要进行全面的“回头看”，对还没有解决的要抓紧解决和落实。对一段时间以来的信息要分析预测，对一些苗头性倾向性问题以及群众反映强烈、意见比较集中、涉及乡镇工作的热点难点问题，要认真排查，采取有效措施加以解决。对一时不能解决的，要向群众作出说明，理顺群众情绪。对可能出现的问题，要制订好处置预案，为换届创造良好环境及各方面准备。
乡村文化改革篇3
一、存在问题
近年来，我地按照中央、省、市、区统一部署，坚持以科学发展观统揽工作全局。农村综合改革门标，坚持“巩固、推进、创新”的工作思路，深化机构改革，转变政府职能；完善“以钱养事”，服务“三农”发展；加强财政管理，提高保障能力；监管农民负担，落实惠农政策，扎实推进农村综合改革，取得了显著成效。但随着农村综合改革的不断推进，山现了不少新情况、新问题，有的是过去长期积累下来的，有的是随着改革的深入逐步显现出来的，制约了乡镇农村综合改革的进一步深入。
1、机构改革不全面。
一是区乡职责不清、权责不一的问题比较突出。目前乡镇政府承担的职能有50余项，涉及农村基层组织建设和精神文明建设、发展纤济和农民增收、基础没施建设和社会公益事业、环境保护、维扩农村稳定、汁会事务等方面，其中区对乡镇下达的指标仟务30多项，考核项目有20余项，其中一票否决的有社会治安综合治理、安个生产、计划生育、、环保等，一些本该中区级部门承担或者仅需乡镇配个的工作，也交由乡镇办理，区乡职责不清，权责不一。二是乡镇机构改革过于单一，存在“下改上不改”的问题。部门害怕乡镇改革后会出现“权利真空”，一边喊叫着要精简乡镇机构和人员，一边却在强调具部门利益的重要性，要求在乡镇改革中上下对口，保留人员或增加编制。
2、“以钱养事”运行不畅。
一是建立“以钱养事”新机制吋，省委省政府提出了三年过渡期，过渡期完成后如何完善，卜级没有明确的指导性意见。二是宣传发动不到位，农民参与监督的积极性不高，导致新机制运行监管体系不全。二是政府组织管理力量相对薄弱，监督管理不到位，服务主体处于难得管、没人管、管不了”的状态。四是服务项目由政府确定，服务主体由政府指定，没有引进市场竞争机制，缺乏活力。五是服务主体不强，中心服务人员年龄偏大、知识结构老化、人事管理不明确、人心不稳，工作积极性不高，“以钱养事”的手段还很薄弱，对政府的依赖性高。六是农村公益项目合同中宏观约定的内容多，项目的确定在一定程度上存在形式化问题，随意性较大，针对性不强。量化考核存在凭个人关系、印象好坏评分，搞形式、走过场或以点代面，以偏概全，导致考核失真、失实。七是乡镇城建、农机、文化市场管理、畜牧防疫等方面的执法管理工作，由于服务中心不具备相应执法资格，而区级业务主管部门因力量不足，尤力承担全区的执法任务，导致乡镇门出现执法“真空”，管理缺位、断层，行政执法管理职能弱化。
3、乡镇财政运转困难。
一是二元体制下区乡财力与事权不匹配的制约还未根本改变，进一步加剧厂乡镇财政困难。二足镇村债务包袱沉重。二是“村财乡管”财务管理模式只是治标而非治本，不能从根本卜解决乡镇财政闲难。
4、村级集体经济薄弱。
当前大部分村集体经济发展缓慢、无钱办事、债务沉重的问题比较突小，村级公共服务能力与村级财力的矛盾比较突小，在一定程度卜弱化了村级组织的组织功能，该办的事办不了，所承担的公共职能无法履行。农村基础设施建设投入不足。随着农民群众日益增长的物质文化需求，村级组织运转困难，发展村级经济受到制约，消化债务来源少、进度慢，影响农村和階建没
5、惠农政策落实难、一是少数镇村干部认识不到位，认为只要不截留、不挪用，实实在在将补贴资金发放到户就行了，造成惠农政策宣传广度和深度不够。二是部门协调配合偏差等因素导致粮补面积核实存在不合理情况。三是补贴点多面广、部门权责个清，程序复杂，行政成本高，形成“广大农民受益、乡镇和部门作难”的局面。特别是乡镇财政所工作量大面广，人力有限限，经费不足，且责任被过度放大，影响工作积极性。
二、对策建议
推进农村综合改革，是礼会主义新农村建设的重要任务，是一次重大的制度创新和社会变革，不仅是经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域，意义更深刻，仟务更艰巨。必须牢固树立和全面落实科学发展观，充分认识农村综合改革重要性，艰巨性和长期性，切实把思想和行动统一到中央和省委的决策和部署上来。有针对性地开展调查研究，摸清情况，批准叫题，创造性地开展工作。
1、推进乡镇政府职能转坐
一是深化行政管理体制改革。乡镇机构改不只是乡镇政府白身的问题，还涉及到县(市、区)及以上政府的改革，必须足上下结合，上有县(市、区)体制改革的跟进，下有乡村治理结构的变革。二是根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况。框定政府职责，创新体制机制，优化机构和岗位设置、建立精十高效的乡镇行政管理体制和运行机制。二是转变政府职能，提高行政率，强化乡镇政府的社会管理和公共服务功能，建设基层服务型政府，努力提高农村行政管理效率和服务水平。
2、完善“以钱养事”机制
一是省委省政府应尽快出台巩固完善伞省农村公益“以钱养事”新机制的指导意见，以更好地适应基层管理和服务新形势的要求。二是完善“以钱养事”财政补助资金管理办法，加强对“以钱养事”资金分配使用情况的监督检查，提高资金使用效率和!效益，强化公益服务的物质手段和经费保障。三是研究完善公益服务人员管理、服务合同管理、服务绩效考评、乡镇行政执法等方面的制度办法。
3、深化县乡财政体制改革。
一是科学划分政府间事权和支出责任，合理调整财政体制，逐步增强乡镇活力。合理划分收支范鬧，凡屈乡镇范围的收入均作为乡镇固定收入。在支出上本着乡事乡管，乡财乡理，乡事乡办的原则，承担辖区的公共财政支出。二是建立上级政府对县乡转移支付的必要增长机制，以保证基层政权组织和农村有关事业正常的经费增长需要。三是调整财政支小结构，逐步把农村社会管理支川纳入财政预算安排，建立和完善农村基层政权运转的财力保障制度，将村级组织运转财政补助经费纳入县级财力基本保障范围，逐步实现农村公共服务建社由财政供给，四是积极极筹集财政资余，继续抓好农村社会保障和汁会救助体系建设，构建农村社会稳定的安全网。五是建立激励型财政制度，促进县乡经济加快发展，实现财政收入有效增长，六是加强乡镇财政基础管理和基层建设，促进基层财政科学化精细化管理、
4、壮大农村集体经济。
乡村文化改革篇4
论文摘要：改革开放30年来，乡村社会的发展与巨变同时带来了乡土文化的价值冲突和认同缺失，传统乡村文化在农村现代化的建设中遭遇了“破坏有余”和“重建不够”的历史命运。总结和反思现代化背景下乡村文化建设的传统角色及其实际作用和价值，对于乡村社会变迁下的文化发展而言，其核心概念是要树立“文化自觉”的理念，坚持文化传承与文化延展的统一，在开放性与自主性的统一中建设面向新农村发展的乡村文化新认同。
改革开放3o年来，乡村社会的发展和变迁伴随着现代化的进程取得了历史性的成就，但同时也带来了30年来农村传统核心价值观念的变迁，在传统乡土文化与现代价值观念的急剧碰撞尤其是工业化、市场化的过度开发和破坏下，乡村文化正面临着某种程度上的认同缺失。如何理性面对和认真总结改革开放以来的乡村文化的价值变迁，并从文化哲学的发展角度看待乡村现代性发展下的传统角色及其可能的文化发展向度，成为全球化时代背景下当代中国谋求乡村文化现代化建设的关键议题。
一、改革开放下乡村文化的价值变迁
基于数千年来的宗法血缘关系，传统中国乡村社会构建了一种具有典型文化学意义上的乡土社会价值系统。在传统乡土社会的存在结构中，自给自足的农耕自然经济成为中国古代社会的经济主体，儒家文化形态成为古代乡土社会的主要精神价值纽带。传统社会的这种独特的经济与文化特征，也塑造了中国广大农民在个体观、家庭观和社会观等方面的独特的价值取向。
30年来，中国乡村社会的发展伴随着国家现代化的进程取得了巨大的进步，在这一历史变迁的进程中，首先是中国农民亲身经历并深刻体会到这一变迁带来的身份自觉和价值抉择。我们看到，对于经历了1980年代“离土不离乡”和1990年代“离土又离乡”两个阶段的中国数亿农民，在承受着中国农村改革的巨大空间变迁中，也享受着3o年时间带来的农村改革成果，而且这一改革的进程还在不断推进。在新世纪，为推进农村现代化建设，国家对“三农”问题高度重视，在实践和价值层面上推动着对中国农村社会的现代化发展诉求。因此，国家制定了一系列切实有效的政策举措，包括2003年农村税费改革的实现、2005年“建设社会主义新农村”的决定以及2006年延续了数千年的农业税的全面取消等等，这些都充分显示了国家对农村改革的信心、决心与力度，更充分凸显了乡土社会现代变迁的实践进步意义，中国农村建设在现代化的进程中不断推进。
回顾30年的历程，在这一系列改革与发展成就的背后，同时也带来了农村文化的工业化、市场化破坏与乡土文化的认同缺失等突出问题。30年来，工厂、企业在农村的市场化经营，普遍伴随着对于乡土环境与和谐秩序的剧烈破坏，带来了乡土社会的村落消失和环境恶化，也带来了乡土传统文化的集体性失落；而传统乡村文化的断裂与破坏又使得广大农民在家庭观、社会观、个人观以及价值观、文化观等方面发生了文化认同的迷失，传统意义上的乡村精神家园不复存在，而现代意义上的乡土文化认同又尚未建立。
二、乡村文化：现代性下的传统角色
在这场农村巨变和文化断裂的实质进程中，凸显了乡村现代化建设与乡村文化认同之间的紧张关系，传统乡村文化在农村现代化的建设中遭遇到“破坏有余”而“重建不够”的历史命运。“破坏有余”是指工业化、市场化带来的过度破坏以及对传统乡村秩序的无情摧毁；而“重建不够”则是指乡村文化在现代化的建设中存在着价值迷失和认同危机，缺乏建设中必要和科学的价值指导。正是基于这样的双重命运，导致30年来农村现代化的建设与农村文化的建设发生错位，人们在诸如农村发展、经济提升等观念的片面主导下，忽视了村落文明、精神家园等乡村传统文化的建设与发展。
对于中国传统乡土文化的现代研究从上世纪初已经开始，其中费孝通先生的“文化中国”说影响最大。费孝通将人们对传统中国农村的研究纳人到人类学、社会学视野，探讨了中国农村文化模式怎样从中国农业和农村生活中产生出来，并创造性地提出了农村“人文生态”等概念。其实在费孝通提出“乡土中国”时，20世纪初期的知识分子就已经开始了在中西方文化冲突的背景下普遍开展和推进传统乡村社会的现代实践。如潘光旦、吴文藻等对中国本土的乡村传统文化特征在现代社会构建过程中的角色、问题和作用等问题进行了探讨。而陶行知、晏阳初、梁漱溟等则主要致力于开展对后世影响深远的乡村教育和乡村建设运动。
随着20世纪中国现代化建设思想史的激荡展开，对于乡村文化的现代化探讨不仅反映在社会学者和人类学者的田野调查中，文化学者也在思想与文化哲学的层面展开了充分的讨论。经过了“五四”新文化运动的思想洗礼，留给20世纪文化和思想界一个充满理性与智慧激荡的话题就是如何看待传统文化包括传统乡村伦理的实际价值。“五四”新文化运动和后“五四”文化激进主义者与自由主义者们带来的文化批判主要强调了西方现代主流价值的普遍意义，他们看到了传统中国乡村伦理的负面意义和现代西方启蒙理性的普世价值，一致认为儒家传统伦理和宗法制度渗透着“礼教吃人”的残酷封建思想，丧失了“独立人格”，扼杀了“自由人性”。可以看出，在对西方现代价值的解读和对自我历史意识的表达中，他们普遍将儒家乡村伦理一律视为丧失了独立人格和自由精神的封建宗法制度的神圣化和结构化符号而开展批判。
由启蒙运动确立的基本价值和理念，在“五四”时期和整个20世纪受到了理性的大力阐扬，已然成为主流思想界的价值说词，这就大大刺激和挑战了以儒家文明及其伦理规范为代表的传统乡村伦理，这些价值，真正说来比仁义礼智信在我们的心理结构中更有说服力和影响力，一种以西方主流解释话语为主的乡村现代性真正建立了起来，这种乡村现代性在很大程度上掩盖了传统乡村伦理的合理性与价值，造成了乡村社会在现代性下的传统解构。
在现代新儒家等文化保守主义者们看来，“传统与现代性”的关系问题其核心就是要解决“在西方文化的冲击下，传统应当向何处去”这样的时代提问。因而，他们各自提出了传统儒学谋求现代化发展的方案。从20世纪二三十年代至今，无论是梁漱溟的“文化三路向说”、马一浮的“六艺统摄一切学术说”、贺麟的“儒化西洋文化说”，还是冯友兰的“东西文化转型说”、方东美的“生命精神提升说”，以及唐君毅的“依本成末说”、牟宗三的“良知的坎陷说”，还是在全球化文明对话背景下的刘述先提出的“理一分殊”、杜维明倡导的“文明对话”与“儒学转化”。现代新儒家的整整三展对于传统文化和儒学命运的现代转进思路进行了深入的思考。可以说，这些探究为传统乡村儒学伦理的发展命运和前途提供了丰富的思想资源，为乡村文化在现代性下的传统角色提供了多重的理论视角。
三、走向乡村文化自觉
正是基于传统乡村精神伦理和文化的“实质性”影响，在谋求现代化的建设进程中，需要正确处理农村发展与文化传承之间的关系。笔者以为，对于乡村社会变迁下的文化发展而言，其核心概念是要树立“文化自觉”的理念，从文化迷信走向文化自信，从文化批判走向文化传承，从文化传承走向文化延展，从而构建起符合中国乡村特色的文化新认同。
乡村文化改革篇5
为巩固发展农村税费改革成果，扎实推进社会主义新农村建设，根据《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》精神，现就做好农村综合改革工作的有关问题通知如下：
一、充分认识农村综合改革的重大意义
农村税费改革经过六年的改革实践，取得了历史性重大成效。全面取消了农业税等专门面向农民的各种税费，初步规范了农村税费制度，农民负担大幅度减轻，公共财政覆盖农村步伐明显加快，统筹城乡发展取得实质性进展。推进农村综合改革，是巩固农村税费改革成果的迫切需要，是建设社会主义新农村的重要内容，涉及农村政治、经济、文化、社会等诸多领域，关系农村生产关系和上层建筑的深刻变革，具有重大意义。通过农村综合改革，切实解决农村税费改革的一些遗留问题，消除加重农民负担的体制性因素，从制度上防止农民负担反弹；通过农村综合改革，调整完善农村生产关系和上层建筑，进一步解放和发展农村生产力，为新农村建设提供体制保障；通过农村综合改革，调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村范围，促进城乡资源的合理配置，为新农村建设提供必要的财力支持；通过农村综合改革，转变基层政府职能，加强农村社会管理，搞好农村公共服务，健全乡村治理结构，建立农村工作新机制，为新农村建设提供动力源泉。
二、明确农村综合改革的指导思想、目标和总体要求
改革的指导思想是：以邓小平理论和“*”重要思想为指导，深入贯彻党的十六届*精神，全面落实科学发展观，坚持“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，紧紧围绕社会主义新农村建设的总体要求，着力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革，进一步解放和发展农村生产力，巩固发展农村税费改革成果，扎实推进社会主义新农村建设。
改革的目标是：按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，力争在“*”期间或用更长一些时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村社会事业发展，全面推进社会主义新农村建设。
改革的总体要求是：统一思想认识，加强组织领导；解决遗留问题，扎实稳步推进；加强调研总结，完善政策措施；积极探索实践，实行重点突破。各地区、各有关部门要把农村综合改革工作与推进新农村建设紧密结合起来，统筹兼顾，协调推进，并做好农村综合改革与其他各项改革之间的配套衔接。
三、扎实推进农村综合改革试点
当前，农村综合改革重点是推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革，以此带动农村的各项改革。有条件的地方要在全省范围内开展试点，暂不具备条件的省份要进一步扩大市、县试点范围，以便在更宽领域、更深层次上认真探索，为全面推开农村综合改革提供经验。
乡镇机构改革的总要求是：坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则，转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。乡镇政府要重点强化以下职能：稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；加快农村社会事业发展，为农民提供更多的公共服务；加强社会管理，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定；推动农村民主政治建设和村民自治，提高农民的民主法制意识。要合理调整乡镇政府机构，严格控制领导职数，改革和整合乡镇事业站所，创新服务方式。全面推行乡镇人员编制实名制管理，建立编制、人事、财政等部门协调机制，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增。按照国家规定做好乡镇事业单位人员社会保障工作，妥善安置分流人员。积极稳妥地推进乡村区划的合理调整。上级部门要大力支持基层改革，不得以机构“上下对口”，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。
农村义务教育管理体制改革的总要求是：建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制，推进农村义务教育综合改革，提高教育质量，促进教育公平。各地要按照《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号）精神，切实管好用好中央财政对农村义务教育有关专项经费，不折不扣地落实地方各级政府的经费分担责任，进一步规范农村中小学收费管理。深化教育人事制度改革，依法全面实施教师资格准入制度，创新教师补充机制，建立教育教学质量监测考评制度，提高农村教师素质。加强农村中小学编制管理，坚决清退不合格和超编教职工。合理配置城乡教育资源，建立健全鼓励城镇教师、大学毕业生到农村支教制度和特设教师岗位制度，建设农村中小学现代远程教育体系。合理调整农村教育布局，严禁超标准建设和搞不切实际的各种达标升级活动，提高教育资源利用效率。
县乡财政管理体制改革的总要求是：按照社会主义市场经济条件下公共财政的原则要求，建立健全与事权相匹配的省以下财政管理体制，明确界定县乡政府支出责任，合理调整政府间收入划分，加大对县乡政府的转移支付力度，进一步完善财政奖补政策，切实提高基层政府经费保障能力。改善县乡财政困难状况，落实和完善财政对村级的补助政策，确保乡镇机构和乡村组织正常运转。调整财政支出结构，不断增加对农业和农村的投入，财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府土地收益用于农村的比例要有明显增加。进一步加大支农资金整合力度。有条件的地方要继续推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革。建立和完善农村“一事一议”公益事业财政奖补政策，逐步形成以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入体系。加快农村公益事业产权制度改革，确保农村基础设施和公益事业健康发展。
四、全面落实取消农业税政策
各地区、各有关部门要全面执行和落实2006年在全国范围内取消农业税的各项政策，及时研究解决取消农业税后出现的新情况新问题。取消农业税后，中央财政将继续安排专项转移支付资金，对地方减少的收入给予适当补助，省级财政和有条件的市（地）、县（市）也要加大转移支付力度。妥善处理历年农业税尾欠，是否清收由省级人民政府决定。决定清收的地区，要明确政策界限，严格清收程序，实行张榜公示，确保社会稳定，坚决防止借机侵犯农民利益。各地要切实转变农业税征管机构职能，做好农业税征管体制调整和征收人员的转岗安置工作。有关部门要抓紧提出涉及农村税费改革相关法律法规的制定和修订意见，为巩固和发展农村税费改革成果提供法律保障。要进一步深化国有农场税费改革，切实减轻农场农业职工负担。
五、稳妥开展化解乡村债务工作
各地要继续按照中央要求，高度重视和扎实开展化解乡村债务工作，健全和落实对县乡领导干部控制和化解乡村债务工作的考核制度。要在合理划分债务类别、加强监察审计、规范乡村财务管理的基础上，清理核实债务底数，锁定旧债，结合实际情况确定化解债务的优先顺序，区别轻重缓急，注意优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务，把确因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位置。有计划、有步骤地选择部分县（市）开展化解债务试点，积累经验，逐步推开。县级以上地方人民政府要采取切实措施，集成现有政策，整合现有资金，有条件的地方还可以安排一定的资金，建立偿债奖励机制，支持基层推进化解债务工作。国务院农村综合改革工作小组要会同有关部门加强调研，总结经验，进一步研究制定清理化解乡村债务的意见，及时指导地方工作。要继续按照《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（〔2005〕39号）精神，不折不扣地贯彻落实制止新债的“三个不准”和“两项制度”，加大监督检查力度，严肃查处违反规定发生新债的各种行为。特别是在社会主义新农村建设中，决不能盲目举债搞建设，形成新一轮乡村负债。
六、创新农民负担监督管理机制
各地要继续坚持减轻农民负担工作政府主要领导负责制和“谁主管、谁负责”的部门责任制，坚持标本兼治，强化约束机制，深化改革，创新制度，不断推进基层民主，不断健全法制保障，做到预防与查处相结合。要严格规范涉及农民负担的行政事业性收费、罚款等的管理，加强对涉及农民负担文件出台、项目公示的审核。深入开展对农村义务教育和农民建房、殡葬、计划生育等方面乱收费、乱罚款、乱集资的专项治理，重点加强对农业灌溉水费电费、排涝排渍收费等经营性收费和农业生产资料价格等生产性收费的监管。加强对村级组织收费的监管，进一步规范村级组织开支范围和标准。严禁有关部门或单位委托村级组织向农民收取税费，严禁将部门或单位经费缺口转嫁给村级组织，严禁村级组织擅自设立项目向农民收费，或采用押金、违约金、罚款等不合法方式约束村民、管理村务。加强村级财务管理，规范村级会计制等管理办法，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化。强化对村民“一事一议”筹资筹劳的监管，防止和纠正违背农民意愿超范围超标准向农民筹资筹劳的行为。加强对农民专业合作经济组织收费的监管，保护农民专业合作经济组织及其成员的合法权益。做好财政对农民补贴补偿和对村级补助资金的监管。
七、加强对农村综合改革工作的组织领导
各地区、各部门要从政治和全局的高度，充分认识推进农村综合改革的重要性、紧迫性、艰巨性和长期性，坚持正确的改革方向，加强领导和协调，统筹规划部署，精心组织实施。各地要继续坚持主要领导亲自抓、负总责的做法，建立健全农村综合改革领导小组及办事机构，赋予相应的工作职能，配备必要的专职人员，为推进改革提供组织保障；要在改革的总体框架内，结合实际，把握切入点，选准突破口，有计划、有重点、分阶段实施；要充分发挥基层和群众的创新精神，积极探索适合本地区的改革路子。国务院农村综合改革工作小组及其办公室要发挥综合协调作用，各有关部门要密切配合，总结经验，完善政策，加强指导，积极支持地方改革，确保改革顺利进行。
乡村文化改革篇6
西藏民族学院管理学院，陕西咸阳712082
[摘要]乡村卫生服务一体化是我国医疗卫生改革的一项重要举措，也是目前农村卫生服务工作的重要管理模式的探索。本文目的是了解我国新医改在农村地区实施的乡村一体化乡村卫生室发展现状。笔者经授权调研以安徽省宣城市宣州区水阳镇乡村一体化卫生室为例，运用对比分析及调查研究等方法，来分析我国新医改后乡村一体化下村卫生室的发展，对促进以基层为主体的乡镇卫生院的新医改发展和满足人民群众的医疗资源需求具有重要的现实意义。
[
关键词]乡村一体化；村卫生室；乡村医生；对比分析；调查研究
[中图分类号]R19
[文献标识码]a
[文章编号]1672-5654（2014）08（a）-0077-02
我国自实施乡村一体化管理改革以来，在加强乡村卫生室公共医疗服务，提升政府民生工程等方面都取得了较大的成就。但是随着现代社会经济的快速发展和医疗卫生体制改革的逐步深入，乡村一体化管理模式也面临着巨大的挑战。新医改背景下，笔者以安徽省宣州区水阳镇乡村一体化卫生室为例，结合新医改前后我国乡村一体化管理实际发展状况进行对比分析。目的是要了解我国新医改在农村地区实施的乡村一体化卫生室发展现状，运用对比分析及调查研究等方法研究乡村一体化卫生室管理的合理机制。目前，对我国乡村一体化卫生室研究不够成熟，本文的研究对提高乡村卫生资源配置能力，推动农村医疗卫生事业健康持续发展，满足乡村居民的医疗公共卫生需求具有重要的意义。
1研究方法
本文主要以实践调研、查阅和访谈获取资料，选取案例进行较为深入的实证分析,使用定性为主要的对比分析方法，结合文献查阅和政策文件的收集,对已有的政策和现有相关资料进行进一步挖掘分析。
本文经允许以安徽省宣州区水阳镇乡村卫生服务一体化卫生室为例，主要以重点调研的徐村卫生室这个个案为突破口来深入挖掘分析我国乡村一体化下的卫生室的发展状况。
2调查状况对比分析
2.1新医疗改革前
笔者调查的徐村，地处宣州区水阳镇东南部，是一个比较大的村社，辖18个村民组，户籍人口有2348人，村集体收入40万元，农民人均纯收入3040元[1]。笔者对徐村卫生室在其新医改前后进行比较分析。
2.1.1管理体制不明晰在人民公社时期，徐村卫生室由集体承办，村里培养医生，村医个人经营的模式。农村经济体制改革后（即“单干”期)，由村集体办的卫生室开始走向解体，村医个人开始承包并逐渐演化成个体经营的状况。村卫生室的性质由公变私，外加国家政策法规不健全，乡村卫生室的管理出现混乱状态。管理体制不明晰，谁管理的问题不明确，有的由村管，有的由乡镇医院管理或代管，有的甚至无人管理。管理体制的缺陷，造成了谁也不管，谁也管不了，谁也不愿管的局面。
2.1.2规章制度不健全笔者上述提到的一直处于管理失控下的卫生室，导致其没有建立制度以保障行医用药的规范程序。走访调研中拜访一位曾在村卫生室工作的村医，据他所说，行医用药基本没有规范的操作规程，转诊无记录、卖药无发票、收费无依据、财务无账目等，在各项工作中村医个人的随意性很大。
2.1.3办医宗旨不明确由于村卫生室尚处于管理体制不健全时期，公办性质的卫生室最终发展成了村医的“私人诊所”。笔者认为有下几点原因：①经济利益的诱惑。国家实行“单干”政策后，集体创办的乡村卫生室效益逐渐底下，有资质的村医更愿意走出来发展自己的诊所获取更大的经济利益。②乡村医生资源极度匮乏。时代的局限，发展水平的限制，有资质的村医极少，以笔者调研的徐村为例，有资质的村医只有一名，而连徐村周边的几个村甚至都没有一名合格的医生。③监管不到位。国家正处于改革时期，各项政策不完善，管理制度不明确的混乱时期，使村医发展私人诊所游离于国家监管之外。卫生室性质的改变，在利益的诱惑下，许多村医开始偏离救死扶伤的办医宗旨，把病人当作“摇钱树”，开始以挣钱为目的，把各种费用作为创收的手段。
2.1.4村医培训不积极笔者拜访的一位前任村医告诉我，因为时代的局限那个时期的村医大多没有经过专业的培训和学习，顶多在乡镇医院经过短期的基本医护知识学习。在70年代前还没有国家层面的村医培训计划，村医因成本也不太愿意脱产参加业务知识的进修学习，导致村医知识逐渐老化，得不到新知识的乡医在看病就诊中无形增加了疾病判断不准的风险，在一定程度上也会增加医疗纠纷和医患关系的紧张。
2.1.5购药渠道不正规内在经济利益的驱动下，外加乡村卫生室管理体制的不明晰和规章制度的不健全，为村医参与医药市场，直接与医药公司洽谈购药事项提供了可能。购药渠道的不正规为无证医药公司提供了可趁之机，也无形中助长了贩卖药品单位向村医推销药品及送礼等不正之风。错综复杂利益关系下的购药交易也增加村卫生室劣药品种的风险，严重威胁农民群众的用药安全和身心健康。采访的一位乡医告诉笔者，因为没有正规购药渠道的保障，进到的劣药风险不可低估，购进劣药的成本会逐渐转嫁给消费者，这无形中也增加了病人看病的费用成本，使看病贵这恶瘤难以消除。
2.1.6医疗设备不齐全集体筹办的村卫生室实际成为乡村医生的“私人诊所”后，标志曾以非盈利化模式的村卫生室宣告破产，乡村医生为了追求最大的经济利益，便尽可能地降低经营成本，减少对医疗设备更新的资金投入。以笔者调查的徐村卫生室为例，就诊地点就设在乡村医生私人家中，医疗房间与家用房间不分，为医疗设备腾不出足够的空间，导致医疗设备更新缓慢，有些甚至达不到国家有关部门规定的应用标准。
2.1.7公卫预防不规范公共卫生预防是医疗事业的重要工作，但其工作的公益非盈利性，导致村医对公卫工作不积极。采访的村医告诉笔者，公共卫生那时很简单，主要是为婴幼儿注射疫苗。据了解大多乡村医生都有“重医轻防”的思想，对保健预防工作不重视，传染病和卫生安全没有健全的登记报告制度。消毒隔离知识匮乏，定时消毒医疗设备的意识观念不强，也对一些突发的公卫安全事件处置不力。笔者认为公共卫生预防保健工作的不规范是我国新医改中最需要攻坚的一项疑难杂症，没有规范的医疗保障体系，人民群众难以享受改革后所带来的红利。
2.2新医疗改革后
按照中央深化医药卫生体制改革总体部署，为贯彻落实《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发[2009]6号）精神和安徽省卫生厅《关于推进乡村卫生服务一体化管理的指导意见》（皖农卫[2009]80号）文件发文要求，积极推进乡村一体化管理，推动农村医疗卫生事业健康持续发展，满足农村群众的医疗需求，实施乡村一体化的卫生室改革已迫在眉睫。笔者以调研的宣州区水阳镇乡村服务一体化卫生室为例，简单阐述医改后在农村地区所带来的改变，使得徐村卫生室在改革中蜕变。
2.2.1监管统一依据上述文件的精神，规定在乡镇政府的办事处统一成立乡村卫生服务一体化管理领导组织，负责管理村卫生室的统一规划建设，并对村卫生室行使行政管理职责。规定村卫生室的日常管理实行乡镇卫生院领导下的室长负责制，而室长是在有资质村医的从业人员中由乡镇卫生院聘任，并签订任期目标责任书[2]。
2.2.2业务统一笔者在查阅相关文件后了解到一体化卫生室主要是两大服务业务，承担公共卫生和一般医疗卫生服务的相关工作。发现以公共利益性质的服务在此次一体化村卫生室管理改革中被提上了重要位置，包括建立居民健康档案、管理孕妇婴幼儿保健系统、登记报告传染病疫情等突发公共卫生事件、随访记录高血压、糖尿病及精神病等慢性非传染病、开展健康教育知识讲座、积极宣传国家各项利民政策。
2.2.3财务统一一体化卫生室实行自负盈亏、财务核算独立的承担债权债务的体制，乡镇卫生院建立一体化卫生室财务专户，并对其进行财务监管。同时要求乡镇卫生院建立可持续发展基金，该基金来源于各乡村卫生室每月总收入（不包括药品收入）的70%中提取不少于10%的资金，由乡镇卫生院监管使用，又规定基金主要用于村卫生室返还个人投入资金、医疗设备添置维护和人员培训[3]。另外村卫生室的医疗业务收费必须严格按照国家有关部门的收费标准，实行统一价格，并将各项收费标准制表上墙公示，接受农民群众的监督。医改前“私人诊所”以挣钱为目的，把各种费用作为创收手段的历史一去不复返了。
2.2.4药械统一一体化乡村卫生室的药品管理主要依据《药品管理法》，结合安徽省相关文件，卫生室的购药品种必须符合国家基本药物目录，规定只能在安徽省基本药物采购平台上购药，补充药物的采购不得超过采购总金额的10%，订单由乡镇卫生院统一审核提交，审核合格下单的药品将统一配送到乡镇卫生院，各村卫生室统一到此领取[4]。合理规范的用药制度基本上遏制非法渠道的购药行为，大大降低了使用劣质药品的概率，有效保障了农民群众的人身健康安全。医疗器械设备的管理统一由政府配给，作为政府投入卫生室的固定资产，并由乡镇卫生院和村卫生室分别登记造册和验收入库。
2.2.5考核统一笔者查阅考核标准是依照宣州区卫生局制定的《乡村医生目标管理考核办法》执行，由乡镇卫生院负责对一体化村卫生室实行年度目标责任考核。考核内容主要涵盖五个方面：①公共卫生服务指标完成情况；②村卫生室医疗服务质量；③执行国家新医改政策的情况；④村卫生室内部机制的管理；⑤所在行政村和农民群众的满意度[5]。一体化村卫生室依据年度考核分值享受不同等级的奖惩，计入个人技术档案，考核结果也决定村医的绩效收入，对考核中不合格的村医实行脱岗培训，连续两年不合格者吊销其营业执照。
3结语
本文是在笔者查阅中央、省市和区县有关新医改政策和乡村一体化卫生室文件，将访谈村医的录音部分转录为文字，并结合现场调查记录整理成文字资料后，最后把归类后的资料提取出来以论文形式发表。当然，研究我国乡村一体化卫生室还需要在调研的基础上持续研究。新医改后的宣州区水阳镇一体化卫生室，使乡村卫生资源得到合理配置，医疗服务行为得到规范，就诊服务水平得到提升，这对研究我国其它地区的一体化卫生室提供了借鉴的样本，对完善我国一体化卫生室管理具有重要的意义。
[
参考文献]
[1]数据来源于宣州区水阳镇徐村数据公报.
[2]规定来源《宣州区乡村卫生服务一体化村卫生室管理办法（暂行）》.
[3]数据来源《宣州区乡村卫生服务一体化村卫生室管理实施意见的通知》.
[4]规定引用《宣州区乡村卫生服务一体化村卫生室管理办法（暂行）》.
[5]内容来源《乡村医生目标管理考核办法》.
[6]《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发[2009]6号）.
[7]安徽省卫生厅：《关于推进乡村卫生服务一体化管理的指导意见》（皖农卫[2009]80号）.
[8]石俊仕.村级卫生组织乡村一体化管理的优势、问题及思考[J].中国农村卫生事业管理，1999（5）：16-17.
乡村文化改革篇7
题为《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的2010年中央一号文件,从健全强农惠农政策体系、提高现代农业装备水平、加快改善农村民生、协调推进城乡改革、加强农村基层组织建设5个方面,把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求,把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容,把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措,把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务,把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力,按照稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲的基本思路,毫不松懈地抓好农业农村工作,继续为改革发展稳定大局作出新的贡献。
一号文件首次将“统筹城乡发展”写进文件标题,表明了中央推进城乡一体化的决心和工作重心。城乡统筹发展,有利于提高农村生活水平,进一步增加农民的收入,从而提高农村的消费能力,具体内容关系到促进农民工的就业创业,巩固和完善农村义务教育经费保障机制,逐步提高农村社会保障水平等。尤其值得一提的是,在推进城镇化发展的制度性创新上,文件指出当前要把加强中小城市和小城镇的发展作为重点,深化户籍制度改革,放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇的落户条件。
新时期新形势下,农业农村也出现了许多新情况新问题,我们要用统筹城乡发展新理念加以解决。农业农村工作不能就“农”说“农”,要和整个国家的经济社会发展结合在一起,甚至要和世界经济走势联系起来考虑。要按照中央提出的“统筹城乡发展”、“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的要求,分析解决农业农村问题。坚持把统筹城乡的立足点放在加强“三农”上,使国民收入分配真正向“三农”倾斜,把公共事业发展的重点切实放到农村,让改善民生的举措更多地惠及农民。
一号文件对系统推进城乡一体化作了重要部署,可以预见,未来国家的一系列政策措施将围绕“城镇化”逐步展开,并对中国经济社会产生深刻影响。国家将通过深化户籍制度改革、改革农村土地制度、改革城镇行政管理体制和改革财政制度,为深入推进城镇化创造良好的条件。通过这些措施来克服城镇化的难点问题,确保积极、稳妥地推进城镇化。这意味着农民工将在“农转非”和就业、社保、子女就学等方面享受和市民平等权益的美好愿景,有了现实的希望。
乡村文化改革篇8
［关键词］国家；市场；乡村社会；政府干预
market,StateandRuralDevelopment:practiceandRethinking
pengBing
(CollegeofLiberalarts,LishuiUniversity,Lishui323000,China)
abstract：inmainlandChina,theruralcommunityiscaughtinanawkwardsituationintheprocessofmodernization.Sincetheintroductionofthepolicyofreformandopening-up,marketforceshavebecomeanimpetusfortherevivalofruraleconomy.thepressing-onwardofmarketforces,however,resultsintherelativedeclineofsomeruralcommunities.inthetransitionfromatraditionaltoamodernruralsociety,thoughtheincentivesofmarketforceshavebeenfullyrecognized,thestateisaredressofthenegativeimpactsoflarge-scalemarketizationonruraldevelopment.withthegrowthofmarketforces,theruraldevelopmentisdrivenbymorethanonesingleforce,butthestatestillremainsadominantforcetodrainresourcesfromruralcommunities.Bothcentralandlocalgovernmentsarelikelytointerveneintheruraldevelopmentinthenameofrationalcalculationandbenefitdrafting,whichtrulyimpairsthebenefitsofsomeruralcommunitiesandpeasants.meanwhile,thetwoimagesofthestatehelpittoobtainplentyofresourcesfromthecountrysideononehandandgeneratepossibilitiesaswellforthereconciliationbetweenthestateandtheruralsocietyontheother.therefore,itisurgentforthestatetorethinkthedirection,contentandlimitofitsintervention,andtoreadjusttherelationshipbetweenthestateandtheruralsocietyfromtheperspectiveoflong-termbenefitsofruralcommunities.asforthedirectionofintervention,thestateisaccountableforthesurvivaloftheruralcommunitiesindifficulties.itmeansthat,thestatenotonlyneedstoreadjusttheinstitutionalreforminthebeginningofthereformtoreleasethecontrolofmarketforces,butalsoneedsallthemoreinthepushofmarketizationtohelpthoseruralcommunitieswhicharenowinaninferiorpositioninmarketresourceallocation.asforthecontentofintervention,thestateneedstoincreasefinancialsupportandprovidepublicservicefortheruralcommunities,andtakeactivemeasurestopromotetheirdevelopment.andasforthelimitofintervention,thestateshouldavoidtheunduecontrolofmarketforcesandtheirover-aggressiononruralcommunities,andshouldalsopreventitselffromover-draftingtheruralresources.theprospectofinterventionistoachievethelinkagebetweenruralandurbancommunitiesintermsofeconomicrelationshipandsocialstructure.
Keywords：state;market;ruralcommunity;governmentintervention
在以市场化和现代国家构建为代表的现代化进程中，乡村普遍被视为中国社会最难改造的部分。然而，乡村社区至少在人口、产业、文化和社会治理等方面仍有存在和发展的意义。作为一个农业人口大国，中国的乡村社区仍是组织乡村人口共同生活的重要方式。对国家而言，多数乡村社区与农业互相支持，对于保证食品供应及国家粮食安全有直接贡献。从文化价值上来说，乡村社区在自然环境、居民生产和生活方式等方面代表着与城市社区不同的文化价值，扶持和发展乡村社区经常意味着保存文化多样性。在社会治理的意义上，乡村人口的居住模式有分散化和小聚居的特征，乡村社会治理仍然需要依托乡村社区。三十多年来，市场力量在乡村的不断推进总是影响国家对待乡村的态度，并在很大程度上改变了原有的国家与乡村的关系。
一、关于市场与国家的经典假设
对传统乡村社区而言，市场化无疑是推动乡村经济、社会转型的主要动力。市场力量能够刺激乡村经济的发展，推动乡村社区财富的增长。但当市场力量的深入推进造成对乡村经济与社会的过度侵蚀时，国家对乡村的保护作用就显得更加重要。如果这个问题处置不当，不但直接影响到国家干预的有效性，而且会造成市场与国家对乡村社会的双重挤压。
改革开放以来，代表市场化倾向的工业化与城市化为中国乡村社区的产业发展、农民致富以及乡村面貌的改善注入了强大的动力。经济观察家认为，中国的乡村改革受到内外双重因素的影响，即公社化造成的乡村社区发展困境以及世界范围市场改革的成功范例
20世纪90年代初，有一批研究中国大陆经济发展的文献，参见w.a.Byrd(ed.)，China’sRuralindustry：Structure，Development，andReform，oxford：oxfordUniversitypress，1990；C.Chen，L.Chang＆Y.m.Zhang，″theRoleofForeignDirectinvestmentinChina’spost-1978economicDevelopment，″worldDevelopment，no.23(1995)，pp.691703；J.a.Dorn＆X.wang(eds.)，economicReforminChina：problemsandprospects，Chicago：UniversityofChicagopress，1990；p.nolan，″economicReform，povertyandmigrationinChina，″economicandpoliticalweekly，no.28(1993)，pp.13691377.。改革开放前乡村长期实行的体制造成农户生产积极性低下，主要农产品供应不足；自然灾害和乡村经济的滞缓造成很长时间内许多农户无法实现温饱。这不但加重了农村的贫困程度和城市的消费品短缺，而且影响了国民经济的整体发展，引发了很多社会和政治问题［1］98。林毅夫认为，这主要是因为当时的制度无法激发劳动者个体的生产积极性。要提高农业经济的效率，促进整个国家经济增长和解决人民温饱问题，就有必要解除一些不利于激励劳动者生产积极性的约束［2］68。于是，国家转向调整乡村社区生产关系，实行家庭联产承包责任制。新制度的实行消除了收入与劳动的数量和质量并不紧密联系的“搭便车”问题［3］，并趋向市场化激励，带来乡村经济多样化、私营及合作乡村企业的增长、乡村人口外流等新现象［4］。市场激励机制的导入无疑给传统乡村社会带来了巨大的活力，并给中国许多乡村社区带来了巨大的物质财富增长。
然而，市场力量依其自然禀性，总是试图让乡村社区中的产业、劳动力与土地等都服从市场自由竞争、优胜劣汰的原则，从而实现资源的有效配置。古典经济学家与新古典经济学家都强调自由竞争市场对经济发展的重要性。经济的自由发展需要商品的自由流通，同时要求劳动力与土地的商品化，以及货币的自由流通和兑换［5］112137。在市场体制下，资源通过价格机制分配，以使供求达到平衡［6］。自由市场经济学家认为，如果没有大规模的不平等，就不需要国家干预。自由市场与最小国家的主张得到奥地利学派哈耶克和米塞斯等的支持。然而，20世纪30年代的大萧条带来了凯恩斯对最小国家的批评，他认为国家必须进行直接投资，以解决资本主义的危机和失业问题［7］。贝茨的研究也指出，引入市场可能是实现经济繁荣的必要条件，但不是充分条件。在现实经济中，往往需要国家与市场互补，而不是替代［8］。市场对经济的推动作用显而易见，资本主义经济的兴起与增长为此提供了佐证。在今天看来，在市场不完善的情况下，国家干预的重要性毋庸置疑。
一般来说，许多乡村社区在传统农业、劳动力与资本拥有等方面都不具备市场资源配置的优势。在中国，经过一个时期的发展，市场化对乡村社会的过度侵蚀作用也开始显现。因为农业易受自然条件的影响，处于相对弱势的地位，而且改革开放前国家对农业投入的普遍不足造成农业基础极为薄弱。相关研究也指出，当前和今后一个时期，由于农业基础设施和技术装备落后，农业科技自主创新能力不强，农业发展方式依然粗放；随着农村劳动力转移规模的逐步扩大，留在农村从事农业的劳动力整体素质不高；农村经济发展滞后，农民收入水平低，城乡收入差距持续扩大，与全面建设惠及十几亿人口的、覆盖城乡的、更高水平的小康社会的要求相比还有较大差距［910］。农业弱质、农民弱势以及资本对土地和劳动力的强烈索取等等，总体上会使乡村社区面临衰败。有些乡村社区的发展面临传统农业衰落、青壮年劳动力外流、农村设施破败和公共服务缺乏等问题。在缺乏人才、技术、资金等支持的情况下，部分乡村社区的发展难以为继。
其实，在现代经济学家界定自发调节市场的局限之前，波兰尼就断言，自发调节的市场从来没有真正存在过。无论何时，只要出现信息不完备或者市场不完善的情况，那么干预应该就存在。从原则上讲，这种干预可以提高资源配置的效率。波兰尼认识到市场的力量，也认识到它的局限，从而强调政府干预经济的必要性。波兰尼指出，将土地、劳动力和货币这些虚拟商品视为真实商品的危险在于，这不但在道德上亵渎了自然与人生命的神圣性，而且忽视了国家在经济中的角色。他警告将社会大于经济、经济大于市场倒置为社会服从经济、经济服从市场的危险。这将引起一系列严重的社会反弹，因此，国家应采取抵制经济从社会脱嵌的保护性反向运动［11］211220。按照波兰尼的观点，三波市场化也会产生相应的社会反向运动：第一波市场化产生了反对劳动力商品化的反向运动，第二波市场化产生了反对货币商品化的反向运动，第三波市场化产生了反对自然商品化的反向运动。布洛维在对现代社会考察的基础上也指出了三波市场化现象，即劳动力、货币和土地的市场化。他还认为，波兰尼没有预测到第三波市场化浪潮对世界的影响。而且我们正身处其中的第三波市场化浪潮，可能需要全球公民社会去应对。第三波市场化从20世纪70年代以来就有了，自然商品化的后果已经开始接近我们，而且它们还具有累积效应［12］6467。各种社会现象表明，市场经济伴生的各种问题，以及社会、国家对这些问题解决的需要，在中国已经不是天方夜谭。
从发达国家乡村社区的发展历程来看，市场化对乡村社会的侵蚀带来了传统农业衰落、乡村人口外流以及公共服务集中化等问题，很大程度上造成乡村社区的凋敝。针对市场的激励与侵蚀的双重作用，国家面临两种选择：一是任由市场发展。正如发达国家曾经在新自由主义意识形态指导下的选择，它一般被认为是乡村衰败的进程。二是意识到市场的效率，但也要加强对乡村社区的保护［13］。随着市场化的深入推进，无论是基于经济优化的目的还是出于自身的社会责任，国家都需要积极干预、支持乡村的经济发展和社区建设。在中国，21世纪以来，国家表现出积极干预乡村发展的姿态，中央连续出台了八个指导“三农”工作的一号文件，借以推动乡村社区的发展。国家通过这些文件提出乡村社区的设想：对于乡村产业的发展，国家希望通过继续推进市场化，加大对农业的科技投入，推动传统农业向现代农业的转型；对于乡村人口就业，国家希望借助非农产业的发展和城镇化的扩大，使大量乡村剩余劳动力转向第二、第三产业，或就地城镇化；对于乡村社区的面貌，国家希望通过对乡村的规划与整理，改善农民的生产和生活条件。按照这种设想，乡村社区发展的理想情况应该是农业转型升级、农民收入增加以及乡村社区面貌改善。然而，这其中也不难看出，国家仍重视市场化在振兴乡村中的重要作用，并开始转向关注对乡村产业、人口和环境的支持与保护［14］。对从传统向现代转型的乡村社会来说，市场的激励作用不应被忽视，市场的导入直接带来了中国乡村的全面复兴。然而，面对市场力量深入推进给乡村社会带来的发展困境，国家肯定是防止大规模市场化过度侵蚀乡村社区的重要力量。乡村改革是以村庄生产关系的调整为开端，无论是改革的兴起，还是市场化在乡村的深入推进，都无法否认国家在其中的角色。
二、国家对乡村的掌控
从改革开放的兴起来看，市场力量的导入是挽救许多生活面临重重困难乡村社区的重要因素。虽然不能将改革开放以来国家与乡村关系的变化简单地归结为国家力量的加强还是削弱，但至少有一点是明确的，即面对市场力量的兴起，国家力量在乡村难以保持一元主导的局面，需要不断调整对乡村社会的掌控方式。
新中国成立后，国家基本政治制度虽然发生了巨大变化，但国家对乡村经济和社会生活的干预，都曾因为传统社会、文化结构的根深蒂固而难以达到预期的效果。新兴国家通过广泛的政治动员和有效的制度设置，实现了对乡村社会全面直接的掌控［15］。在经济领域，计划经济体制和工业化优先的发展策略，使国家在乡村采取敌视市场力量的态度，并因此造成了大量农民的基本生活出现问题。迫于当时的乡村发展困境，一些农民开始自发地转向依靠市场激励振兴乡村经济，逐步展开的乡村改革也往往被认为是一场大规模乡村自发的市场化运动。柯丹青（DanielKelliher）就特别强调农民在去集体化中的角色。他指出，去集体化是一个自下而上的过程，农民通过增加国家政策偏好的成本来操纵政策。由于国家权力和集体化将所有农民都放在同样的制度限制中，农民个人寻求摆脱集体限制的行动，采取了集体行动的形式，并演化为原有公社制的大众运动。国家失去了对乡村改革进程的控制，去集体化更多体现的是农民的力量［16］。然而，崔大伟(DavidZweig)显然不赞同过于强调农民自主性在去集体化中的作用。他认为，不应忽视当时中央领导中激进改革者的重要角色，过于强调农民的力量降低了市场化改革中领导者的角色以及宗派主义在去集体化中的角色［17］1213。其他资料也印证了这种观点，《人民日报》于1956年就曾报道过四川江津和安徽芜湖等地实行包产到户的试点，《浙江日报》也于1957年1月27日刊发浙江省永嘉县委副书记李云河的文章，探讨包产到户的农村经营方式，但这些做法由于没有得到中央层面的有力支持而很快被批判中止［18］4043。魏昂德（andrewG.walder）认为，转向市场分配本身对权力和收入的分配没有内在的影响。其实市场本身并不是重点，重要的是界定市场的各种制度和条件［19］。事实上，如果没有中央领导中改革者的推动，单靠农民自身的力量难以全面铺开乡村生产关系的调整。之后，各级政府也逐渐认识到，市场对经济的激励作用是国家计划体制、公社制度无力实现的，因此开始全面推行乡村的市场化改革。
市场力量大规模导入的直接后果是改变了国家力量在乡村一元主导的局面。安格(JonathanUnger)指出，市场的导入可能造成国家在乡村社会中的角色被削弱［20］。社会和经济精英抓住了经济改革带来的机遇，他们的影响越来越大，并形成了对国家权力的有力限制。而且，这些行动在体制变迁之前和之后，也削弱了“再分配国家社会主义”（redistributivestatesocialism）的制度基础。倪志伟(Victornee)提出的市场转型理论的核心观点是，干部的优势可能会下降，以至于市场取代再分配成为经济分配的主导模式。转向市场意味着除了国家通过再分配方式控制资源分配，乡村也可以通过市场这个渠道获得资源配置，因此这个转变也削弱了乡村对国家的依赖［2122］。村干部也不再直接控制经济活动的管理，他们的角色转变为地方经济交易的中间人和经纪人，因此权力也被大大削弱了［23］。如此分析乡村去集体化过程，强调了乡村社区生产关系成功调整中国家以外因素的重要性。而且，乡村家庭和社区的富裕程度日益与市场而非国家和官员的行为相联系［24］。可见，改革之初，国家是通过制度调整实现了乡村经济和社会生活的复兴。此外，之前政治因素主导乡村社区权力配置的局面也被改变，经济和社会因素开始成为推动乡村社区转型的重要力量。
在现实中需要看到的是，经济和社会因素在乡村发展中所起的作用凸显，并不意味着国家对乡村掌控能力的削弱，这主要表现在国家对乡村资源的汲取能力仍未受到实质性的威胁。有研究指出，国家在乡村的角色是从“再分配―动员”型转变为“规制―发展”型［25］。去集体化的一般假设是，国家在乡村的权力受到严重削弱，经济决策的解除管制给予农民更多自。然而，改革不是国家权力单方面削减的过程，其实国家权力在这个过程中只是被重塑了。更重要的是，在改革的社会主义体制下，国家特征发生变化，国家对农民生活的干预更加间接。中国改革的目标是减少国家对微观经济行为的干预，国家主要起到维持市场秩序、减少交易成本的规制者角色。
改革开放政策的实施实际上是国家试图通过市场力量刺激劳动者个体牟利的积极性，以此摆脱乡村发展的困境，因而在实践过程中受到农民的普遍欢迎。尽管市场和社会因素开始成为乡村发展中的重要力量，乡村发展在一定程度上成为多元力量共同作用的格局，但国家仍然在乡村发展中保持着独特优势。
三、国家在乡村的两种形象
表面上，国家在乡村社会的独特优势因为市场的兴起而被削弱，实际上，从作为国家代表的中央和地方政府的行为来看，国家也在不断调整与乡村社会的关系，保持对乡村资源的汲取能力。市场化进程中，中央政府与地方政府在利益和形象上不断发生分化，这似乎使国家在干预乡村发展中的角色难以界定。然而，在制定公共政策的过程中，两者都有可能基于自身的政治偏好和利益损害乡村社区的利益。即使中央政府与地方政府在对待乡村工业化、城市化的深入推进以及防止乡村社会受到市场化过度侵蚀等方面的态度有所不同，但国家确需反思在乡村发展中所扮演的角色。改革开放以来，中国乡镇企业在许多地方迅速发展起来，乡镇企业在乡村经济中的地位逐渐显著起来。有人将乡镇企业的蓬勃发展归结为国家的推动和主导［26］。戴慕珍（JeanC.oi）在分析中强调，经济动机是地方政府积极推动乡镇企业发展的决定性因素。她创造了“地方政府公司主义”这个概念来讨论地方政府在乡镇企业发展中的角色，揭示地方政府像商业公司一样，直接经营和管理乡镇企业并参与利润分成。财政体制改革中企业利润余额的支配权成为地方官员发展乡镇企业的动力，有些地方官员甚至直接担当集体企业的董事长。随着中央控制和财政支持的相对减弱，地方政府从乡镇企业获得的收入可以用于维持财政收支平衡、公共服务支出等。因此，地方政府的工具性特征趋于明显，并在地方经济增长中起到积极作用。在实际的企业经营中，地方政府可以动员所属部门培育优质乡镇企业，甚至可以作为企业的监管人，利用私人及工作联系为企业筹集资金。在此过程中，地方政府承担了企业家的新角色，并通过分配稀缺资源来影响地方经济的增长模式［27］。随着乡镇企业的不断发展壮大，中央和地方政府对待乡镇企业的态度也逐渐发生了分歧，而财政体制改革则是根本原因。本来，中央政府从改革之初就开始逐步放松对地方事务的控制，大量的决策权从中央下放到下一级政府，以提高地方政府的积极性。从20世纪80年代中期开始，全国各地政府都开始进行财政分配体制改革。财政分权政策使地方政府成为财政独立的实体，地方政府拥有了前所未有的处置财政收入余额的权力。当时，乡镇企业为地方财政增长做出很多贡献，自然也成为一些地方政府追求新的经济利益的重要方式之一。
需要看到的是，财政体制改革也在一定程度上削弱了中央政府汲取资源的能力。面对财政收入的下降，中央政府于1994年开始实行分税制，此后中央政府在税收分成中所占的份额开始增大。这个时期，国家在汲取乡村资源方面是通过压力型体制实现的，具体说是上级政府借助干部责任制控制下级政府的绩效。有人强调非经济动机在乡镇企业发展中所起的作用，即干部负责制或者岗位目标责任制所产生的政治动机所起的作用更大。岗位目标责任制能够解释为什么地方官员会将集体资金用于投资一些基础工程，而且会用于资助私营企业，因为这是上级政府工作目标的要求［28］。因此，魏昂德在研究中指出，乡镇企业出色的经济表现可以归结为地方政府对乡镇企业的监控能力［29］。戴慕珍也承认，改革开放以来，中国的发展是国家主导型的，改革是路径依赖的，受到制度变迁的影响。地方发展依赖官僚体系与结构，地方政府利用官僚体系促进市场生产，利用行政力量推动公司发展。有些乡镇企业即使不盈利，也能解决就业问题［30］。虽然趋利性是地方政府积极参与乡镇企业发展的重要动力，但中央政府却能够利用干部责任制使地方政府的行为服从宏观政策导向。在此过程中，中央政府既激励了地方政府发展乡镇企业的积极性，又使地方政府有效服从中央的工作全局。这在20世纪90年代初面对乡镇企业发展困境时，中央政府出于整体经济发展需求，敦促地方政府与乡镇企业利益上脱钩，成功实现乡镇企业全面改制上体现出来。
经济增长伴随着乡村迅速的城镇化，这种乡村加速城市化的新发展趋势进一步反映了地方政府的牟利取向。尽管沿海和内地在经济结构上存在差异，乡村城市化在富裕和贫穷的地区同样推行开来。而且，地方政府在发起、领导和推动乡村城市化中起到关键作用。然而，国家的发展导向使地方政府把城市化视为自身的政绩表现和追求经济利益的手段，许多地方的城市化是以农民利益的损害为代价的，农民也开始抗议地方政府的征地拆迁。甚至有人认为，城市化带来的区域繁荣和现代化远远不及乡村居民所付出的社会和生态成本，例如失地、环境恶化及经济负担加重等［31］。此外，去集体化与随后的改革虽使农民收入提高，但也造成农民负担增加。有人指出，农民负担是国家、集体、农民之间利益分配的整体性问题，处理不好会危及社会的稳定［32］。蔡永顺甚至指出，政府的汲取成为乡村反抗的一个源头［33］。面对因为自身的利益和需求导致的矛盾和对抗，国家即使是从维护社会稳定的角度也需要调整与乡村社会之间的关系。
财政体制改革强化了地方政府在公共服务供给中的责任，地方财政压力增大。分税制改革虽然削弱了地方政府的财政能力，但也给予它们更大的自主性，实际上强化了它们自己筹资的动机和能力。由于公共财政无法提供必要的资金，这就造成针对农民集资和摊派的增加。之后，由于农民负担过重，中央政府又开始实施税费改革，并全面废除农业税。随着国家转向发展主义，发展的导向也从“不惜一切代价的经济增长”转向加强农村的经济、社会建设。减轻农民负担使农民因为税费负担过重的抱怨逐渐消失；国家开始向乡村注入大量资金，使农民获益；公共服务的“去商品化”使农村居民开始更普遍地享有教育、卫生、养老等社会福利。同时，税费改革的另一个直接的后果是乡镇政府自主性的下降以及地方服务供给的减少。税费改革的目标是减轻农民负担并提高地方政府的效率，但最终的结果是，一些较穷的乡镇政府在财政上不得不依赖上级政府，这也直接导致有些乡镇的合并。因此，有人指出，税费改革实际上加快了政府的结构调整和“柔性”集权［34］。加上中央关心农民和欢迎上访的态度，我国农民对中央政府维护公道的能力充分信任，这在一定程度上鼓励了农民上访，以申诉地方政府的［35］。在许多中国农民的眼中，这个时期的国家政府分为“温和”的中央政府和“不好”的地方政府。对于农民来说，中央政府是“温和”的，因为它减税、减轻农民负担、增加财政转移支付，以扩大乡村地区公共服务。中央政府出台政策治理官员腐败，遏制开发商牟取暴利。乡镇政府是“不好”的，不仅是因为他们收取税费，还和城市开发商合谋掠夺农民土地。有人认为，这也和农民与中央的联系多数是政治性和象征性的，与地方政府的联系是社会的和经济的有关。因此，农民与中央的联系是间接的、无形的，与地方的联系是直接的、有形的［36］。总之，中央政府的政策调整加速了中央与地方政府在乡村的利益分化，并进一步导致中央与地方政府在乡村的形象迥异。
不难看出，中央政府通过财政体制改革和税费改革获得了农民的支持，地方政府则往往成为农民道德批判和政治抗争的对象。而且，此间兴起的城市化所激发的对土地等稀缺资源的争夺，又进一步加深了地方政府与农民之间的矛盾。在此过程中，中央政府积极取消农业税、加大对农民的公共福利供给、谴责地方政府的趋利行为。国家形象开始出现中央和地方层面的两种形象。这种形象分化既使国家在整个改革与发展过程中从乡村获取大量资源，又为化解国家与乡村社会之间的冲突留下了空间。毕竟，轰轰烈烈的乡村工业化和城市化进程在很大程度上增强了中央和地方政府的财政能力。
无论中央政府还是地方政府，当国家在干预乡村发展的过程中裹挟着“理性计算”与“利益索取”时，无疑会给部分乡村社区的发展和农民的利益造成了影响。国家对乡村社区发展的干预在很大程度上决定了乡村生活共同体的命运。因此，国家仍需要明确自身在乡村发展中充当的角色，并从乡村社区的长远发展来调整国家与乡村社会之间的关系。其重点是，国家在积极干预乡村社区发展的过程中必须注意干预的向度、内容与限度。就干预的向度而言，国家有责任挽救困境中的乡村社区。这不但反映在改革初期国家通过制度调整，放松对市场力量的管制，发挥市场对乡村经济的激励作用，而且表现在随着市场化在乡村社会的深入推进，国家更需要挽救在市场资源配置中不占优势的乡村社区。就干预的内容而言，国家需加强对乡村社区居民的经济支持与服务供给，并以积极的态度对待许多乡村社区的相对衰落。具体包括，进一步加大对农业、农民、农村的各项投入和支持，努力实现乡村社区的平顺转型。就干预的限度而言，国家既需防止对市场力量的压制，又要防止市场化对乡村社会的过度侵蚀，还要防止自己成为过度索取乡村资源的力量，其前景则是在经济关系与社会结构上实现城乡社区的衔接。
(衷心感谢《浙江大学学报(人文社会科学版)》匿名审稿专家的宝贵意见！)
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乡村文化改革篇9
论文摘要：全面取消农业税是一个由“以农养政”到“善政养民”的政策进步，它使我国农村行政管理体制面临前所未有的挑战。为推进农村综合改革，巩固经济社会改革的成果，根本解决农村存在的矛盾和冲突．推进新农村建设，需要对乡镇行政管理体制进行整体性制度创新，建立服务型、责任型和参与型的基层政府。
中央在全国农村全面取消农业税整整三年，它带来的影响和挑战已成为政府和学界强烈关注的问题，在减轻农民负担、促进干群关系改善、维护农村社会稳定上意义重大，但同时也使县乡村三级特别是乡村两级收人大幅度减少，给乡镇行政管理提出了新要求。基层政府如何适应取消农业税带来的新情况、新问题、新挑战，在本级财政收入减少的情况下，切实改善广大农村群众的民生现状，保障农民享受充足优质的公共服务，这不仅是社会主义新农村建设中正在研究和解决的重要课题，也是对我国改革开放30年乡镇行政管理体制改革的认真反思，只有顺应改革发展趋势，把握内在规律，才能在农村真正建设有利于农村发展的服务型政府。
一、全面取消农业税为乡镇行政管理体制改革提供了内动力
建国后，从农村汲取发展资源的思路使农村“养”的负担十分沉重。国家制定的优先发展重工业的政策也使国家工业化的资金主要来源于农业生产剩余。这样，“以农养政”和“以农补工”的格局，形成了整个国家的资源输送渠道和模式。“以农养政”的模式以公共权力的强制性为基础，在有的农村地区导致了乡镇干部与农民之间关系的紧张。
改革开放后，我国进行了多轮行政体制改革，但是在乡镇一级成效并不明显，其难点是职能转变和人员分流，而根本原因是缺乏内在动力，尤其是来自经济方面的压力。“以农养政”的模式一直延续至2006年1月1日从制度上全面取消农业税。全面免征农业税使我国实行了2600年的农业税告结，作为农村生产关系的一次重大变革，取消农业税是建国以来继土地改革、家庭联产承包责任制后我国农村改革的一次具有划时代意义的重大举措，对农村上层建筑和经济体制的变革和完善，以及国家与农民的关系必然产生重大而深远影响。取消农业税使乡镇行政管理体制不适应农村发展的方面显现出来，给基层政府改革提供了外在压力和内在动力。它促成农村行政管理必须以“善政养民”为政府唯一合法的目标，即基层政府必须顺应对农产品收益进行的重新分配，通过自身改革，提高行政效能，改善农业生产的宏观环境，促进农村生产力的发展。政府由原来农村经济发展的推动者转变为服务者，围绕提供廉价优质的公共物品和进行高效的社会管理来再造服务型和责任型政府，是对农村行政管理角色的回归。这种对“善政养民式”的政府合法性追求，为转换基层政府职能，精简乡镇机构和财政供养人员创造了条件。
二、取消农业税后乡镇行政管理体制面临的严峻挑战
1、县乡财政收入减少，乡村债务化解难度加大，组织功能弱化，公益事业发展困难。这是取消农业税后最直接和首先遇到的问题。事实上，如果不取消农业税，由财政困难导致组织功能弱化的问题依然会产生，这是基于乡镇政府职能转变滞后的必然结果，取消农业税无非加速了这一结果的到来，它迫使乡镇思考今后的政府改革问题。从乡镇财权与事权的状况分析，“政府主导型”的发展模式，使农村基层政府承担了过多的事务，所谓“上面千条线，下面一根针”，教育、医疗卫生、社会治安和计划生育工作的难度和成本比过去增加；而财政收入上移，支出责任下放的分配，却使乡镇财政收入与事权的扩大不同步，乡镇财政状况十分拮据，甚至逐渐大面积地发生赤字。因为取消农业税基本切断了过去农村基层社会事业建设的重要资金来源，至使乡级财政形势严峻，旧账不能归还，新的赤字还在发生，财政难以为继。值得一提的是，废除农业税，被取消的不仅仅是农业税本身，还有和农业税有关的“搭车”收费。按照财政部全国农村税费改革办公室的统计，这笔资金起码在1600—1800亿元左右，至少是农业税的3倍。财政困难导致农村基层政府的服务能力弱化，政府的公共服务职能不能满足农村群众日益增长的社会公共服务的需求，无力为公共事务如社会治安、水利设施等投入基本的力量，无法满足农民的生产生活需要，公共服务的质量与人们的期望有相当的差距。
2、乡镇机构设置不合理，人员难分流，运转效率低。乡级财政紧张，直接结果是养不起人，发不出工资，在取消农业税后这个问题更为突出。世界绝大多数国家只有中央、省、县三级政府，而我国却有中央、省、地(市)、县、乡(镇)五级政府。乡镇一级，党委、人大、政府、政协、共青团、妇联、人武部等各种组织一应俱全。此外，还有财政所、民政所、司法所、派出所、农经站、农技站、农机站、水管站、土管站、乡镇企业办公室、文化站、广播电视站等七站八所。“生之者寡，食之者众”使农村行政管理机构的正常运转发生困难。为减少乡镇行政支出成本，许多地方开始了乡镇合并，但是，合并后的乡镇又不得不面临另一难题，就是乡镇管辖区域面积扩大，在贫困山区由于路远和交通不便，客观上损害了农民获得公共资源的机会，读书和看病的困难短时间内难以完全解决。人员分流是乡镇机构改革中最难的，一方面无处分流，另一方面即使能够分流，由于乡镇财政拮据也难于补偿，人员不愿走、政府补不起的问题不解决，农村政治经济体制的改革就无法深入。
3、乡镇工作人员的思维方式和工作方式不适应新形势、新任务的要求。取消农业税后，传统的农村管理体制、运行机制和干部思想受到了强烈的冲击，旧的工作内容已经改变，新的工作方式尚未形成，面对新形势，不少乡村干部感到茫然和无所适从。在“以农养政”时代，乡镇人员的大部分精力用于收取税费、催收粮款。取消农业税后，政府致力于建设服务型政府，作为服务主体的乡镇干部必须具备一技之长和过硬的富民本领，才可能提供满足农民需求的服务，但是，由于诸多原因，贫困地区的乡镇干部大多能力欠缺，普遍感到“管理无门、服务无路、引导无方、工作无劲”，不知道今后“乡镇应该干什么?怎么干?”无论思维方式还是工作方式都显得力不从心。
三、深化我国乡镇行政管理体制改革的路径
要解决全面取消农业税引发的一系列问题，释放农业生产发展潜力，结合建设社会主义新农村工作的深入推进，对乡镇行政管理体制进行整体性制度创新，增强行政管理职能的服务性、责任性和参号陛，这是我国乡镇行政管理体制改革的必然趋势的要求。事实上，也只有通过上层建筑的适应性调整才能巩固改革开放30年来农村经济基础变革的成果，从制度上为农村生产力的进一步发展提供条件，从根本上解决农村社会存在的矛盾和问题。
1、以农村经济发展为支撑，为乡镇行政管理体制改革夯实物质基础。建设服务型政府需要政府自身具有较强的整合社会资源和调动公共资源的能力，因为政府是责无旁贷的社会公共产品和公共服务的提供主体，要加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为农村群众生活和参与社会经济、政治、文化、活动提供保障和创造条件。乡镇政府如何才能履行好这些职能呢?农村人口众多、经济社会发展滞后是我国当前的一个基本国情。乡镇政府处在农村工作的第一线，在我国经济社会发展总体上已经进人以工促农、以城带乡的新阶段，只有加快建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村，带领群众脱贫致富，政府职能的履行才能落到实处。基于此，政府首要的任务，就是在尊重农民意愿的基础上，对农村的发展进行科学规划，寻找农村经济发展的切人点和生长点，尤其要通过产业政策、区域规划、科技示范，提供及时准确的市场信息等多种方式来引导结构调整，加快农村城镇化、工业化的步伐，提高农业的产业化经营水平以及农村科技水平，拓宽农民增收的空间，挖掘农民增收的潜力，保证农业生产的稳定发展和农民收入的持续提高。
2、深化以职能转变为核心的乡镇政府管理体制改革。2000年3月2H，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》后，政府和学界就轰轰烈烈地讨论农村行政体制改革，可至今从实际情况看，乡镇机构改革仍处于试点阶段，尚未全面推进。取消农业税是农村分配关系和经济利益的调整，也是农村基层行政管理体制改革的推动力。基层行政管理体制改革主要有三方面：一是转变政府职能。就是按照建立服务型、责任型和参与型政府的要求，重新界定乡镇政府职能，从发展型政府转变为公共服务型政府，注重对农村公共产品的提供和社会事业发展的支持，注重农村社会发展战略的制定和实施，基本公共服务体系的确立，社会发展的公平性和效率，以及农村社会预警和应急机制的建立等，削弱、淡化、转移、合并那些与农村经济社会发展不相适应的职能，处理好国家、市场、农民的关系。这是行政管理体制改革的核心。二是优化政府机构。要在确保社会稳定的前提下严守乡镇机构编制只减不增，积极稳妥地推进机构改革，切实加强行政管理部门社会管理和公共服务的职能，创新乡镇事业站所的运行机制，妥善安排分流人员，解决高成本、低效能的问题。三是提高乡镇公务员队伍的整体素质。从“以农养政”时代向农民收取税费的角色，转变为“善政养民”时代服务者的角色，需要提高乡镇公职人员的服务能力，为此，应完善对公职人员的选任和考核评价机制，推行上级考核和社会公众评议的双重机制，让农民拥有按法定、民主的程序选举和评价公职人员的权利，使考评对象始终“对下负责”，服务于农民，真正成为农民利益的人和维护人。
乡镇行政体制改革的关键是转变政府职能，目标是建设服务型政府。乡镇政府的主要职能是落实国家政策、严格依法行政、做好市场监管、发展乡村经济、文化和社会事业、提供公共服务、维护社会稳定。应借助取消农业税带来的改革助推力，推进职能转变，全面提高政府服务农村经济社会发展的能力。
3、完善县乡财政管理体制，建立农村公共财政体制。取消农业税后，乡镇机构在无法向下汲取资源的情况下，会为了获得更多的上级财政支持和转移支付，“对上负责”而不“对下负责”，对此，必须规范和完善财政体制，解决乡镇财政收支的巨大缺口和巨额债务，保证免税的好处真正使农民受益。一是要进一步加大转移支付的额度和力度。对取消农业税后形成的财政缺口，应及时足额地通过财政转移支付方式予以补齐。除保证用于县乡基层组织以及农村义务教育、计划生育、农村优抚和五保户供养等方面需要的转移支付资金外，还要加大对乡镇承担的社会公共产品的转移支付力度，避免过多的资金用于养机构养人，提高转移支付资金的效益。二是要按照属地化原则。明确界定各级政府的“事权”和“财权”。提高乡镇财政的分配比例，保障取消农业税后乡镇人员应有的行政成本的开支。三是要建立公共财政体制。公共财政应以农村的公共需要为前提，要有利于推动农村行政管理部门公共服务机制的形成，确保财政支出主要用在民生问题上。
乡村文化改革篇10
关键词:乡镇机构改革;新公共服务;政府职能;体制;善治
中图分类号:D67文献标识码:a文章编号:1672-3198(2010)02-0054-02
1研究的原因
2000年以来,我国的乡镇机构改革作为推行农村税费改革的配套政策在全国范围内开展,各地乡镇开展了撤乡并县、精简机构和裁减人员、调整条块关系等改革。虽然改革取得了一定的成就,但都是表面层次上的改革,而不是体制改革,没有从根本上改造乡镇政权组织的体制、权力结构以及运行方式。在长期的管制型政府体制下,乡镇政府职能没有很好的定位,一味注重经济职能,直接包揽管理农村的一切。
当今西方国家也在积极探讨政府改革的模式。由登哈特提出的新公共服务理论就是对政府改革道路探索的重要理论。所谓新公共服务,指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论,其理论的核心价值理念在于追求公共利益,强调政府治理的角色是服务而非导航,推崇公共服务精神,强调民主对话沟通协商基础上的政府与民众的合作信任和互动共治。现阶段我国正处于转型时期,我国未来行政改革的主导趋向和目标模式就是构筑服务型政府,我们应积极借鉴新公共服务理论,从新公共服务的视角来实现从管制型政府向服务型政府的转变。在这里,乡镇政府应切实转变职能,主要承担公共管理和公共服务功能,建立与社会主义市场经济体制相适应的乡镇体制,为农村做好公共服务,为社会主义新农村建设的开展创造有利的条件。
2研究对象――乡镇政府的历史概况和改革现状
2.1乡镇政府职能的越位和缺位
我国当前的政治、经济和文化社会正处于转型时期。由于我国新旧两种体制摩擦的存在,政府还没有完全摆脱既当裁判员,又当运动员的角色,政府往往不安于其位,出现越位、错位和缺位。我国在推行乡镇改革时强调要转变乡镇政府的职能,要求乡镇政府职能从传统的以行政管理为主向以社会公共服务为主转化,但是在实际操作层面上,乡镇政府职能仍然是以行政为主,轻视公共服务,存在越位和缺位现象。
乡镇政府自身确实担负着很多的职能。但是,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的各项任务指标,插手了许多本不属于自身职权范围的事情,甚至不惜使用不规范的公共权力手段。在改革过程中,一些乡镇政府为了追求片面的经济增长或为了搞好政绩工程,无视市场经济规律,用行政命令直接插手本地农民的生产和经营,强迫农民做出一些有违规律的事情。如果政府能把职能定位好,改变政事不分、政企不分和政社不分的局面,注重公共管理和公共服务职能,那么政府自身会“轻松”些,农民也“高兴”些。然而,乡镇机构在公共管理和公共服务这一重要职能上是缺位的。乡镇机构应该承担建设健全农村公共设施,发展农村社会保障事业,建立健全农村医疗保险体系,健全公共服务机构和完成义务教育,提供公共产品等职能,但在改革过程中,这些工作并没有很好的落到实处。
2.2乡镇机构臃肿、人员杂多
我国乡镇改革推行至今,虽然一直强调精简机构、裁减人员,但实际上,乡镇机构的人员依然众多。2004年中国乡镇发展报告指出,据有关部门对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查,平均每个乡镇党政内设机构为16个,人员平均数为58人,超过正常编制的2-3倍;平均每个乡镇下属单位为19个,人员达到290余人,超编严重。由于乡镇机关中是否设置对应上级拨款单位的机构或专职人员是上级官员是否考虑资金拨付的重要因素,乡镇机构为了获得资金拨付就不得不扩大规模了,这是乡镇机构和乡镇人员臃肿的一个重要原因。当然,乡镇机构臃肿和人员杂多是整个行政体制的问题,根源于制度的弊端。
2.3乡镇机构存在严重的财政困难
我国乡镇机构的事权和财权是不统一的。乡镇政府承担的任务重、事情杂多,但乡镇的财权是十分有限甚至是不足的。农业税的取消对于乡镇机构的财政收入尤其是一个十分严重的打击。以工业收入为主的乡镇所受的影响还不是很严重,但是对于以农业收入为主的乡镇来说,当农业税免征后,他们的财政收入几近于零,每天举债度日,只能靠上级转移支付来接济。乡镇机构财政困难有一部分是由于机构臃肿、人员杂多造成的,但有一部分原因是体制造成的。党国英认为,省以下未能真正按照分税制的原则理顺财政关系才可能是县乡财政体制困难的直接原因,县乡财政体制运转问题的根子在县乡公共管理体制本身。
3解决思路――改革乡镇体制、转变政府职能
我国乡镇改革自推行以来取得了一定的成绩,大部分乡镇在改革的推动下进行了精简机构裁减人员和调整条块关系等改革,但这些改革措施不足以从根本上解决乡镇的问题。有小部分地方只是把乡镇机构改革表面化,作为上级的一种任务来执行,而没有从深层次来探讨乡镇政府当前存在困难的原因。乡镇机构的难题就像雪球一样越滚越大。通过深入分析,我们可以发现体制是乡镇机构众多问题出现的根源。从根本上说,乡镇政府在工作中展现出来的种种问题,主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题,而是政府体制问题。乡镇改革未来的重点是乡镇体制改革,尤其是解决乡镇未来组织体制、功能定位及运转方式,建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制”,建构与社会主义市场经济体制相适应的新的乡村治理体系和服务体系。
在此,笔者认为可以借鉴新公共服务的理论,转变乡镇职能,彻底改革现存乡镇体制。
3.1实现乡镇职能的良好定位
新公共服务理论强调,政府的职能是服务,而不是掌舵。在他们看来,公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责,他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵,也不应该是为其“划桨”,而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。传统体制下,我国实行的是管制型政府,注重行政管理和行政权力,乡镇政府注重执行和完成上级下达的命令,而在某种程度上忽视了农民的真正需求,搞了很多形式主义的东西,存在严重的越位和缺位现象。乡镇政府要切实转变好政府职能,以农民为工作重心,而不能以应付上级命令和任务为中心,切实做到一切为了农民、一切从农民出发,大力实行公共管理和公共服务,建立和完善农村公共基础设施,健全农村医疗保险体制和社会保障制度,为农业生产和生活提供咨询和指导,给农民的出路和生产活动提出很好的建议。
3.2推动县市政府机构改革,发挥农民自主性
乡镇政府弊病的根源在于体制,要完成乡镇机构改革这项艰巨的任务,不能只停留在乡镇政府这一层,而应该进行整个社会、整个行政体制的全方位改革。从根本上说,乡镇改革需要两个方面的互动:一方面,需要与县市地方政府改革互动,需要整个政府体系改革的适应,特别是县乡之间,如何划分权力,分开责任,界定活动边界,需要做很多工作;另一方面,还要与村庄农民互动。
乡镇机构是我国基层政权组织,对上承接大量的行政指令和行政行为;对下又承担着联系农民、服务农民的重任。国家权力的运作形式决定了乡镇机构的工作异常繁复和艰难。因此,乡镇机构改革不能只局限于乡镇这一层级政权的改革,在精简乡镇机构的同时,应该对县市政府进行改革,转变县市机构的职能,精简机构和裁减人员,重新设置县市的有关机构,使县级事务管理公开化和民主化,加强对县级工作的管理和监督。
在加强县市级政权改革的同时,我们应加强农村民主,加强村民自治建设。目前我国乡村社会中村民的民主发展得还不完善,农民的自治意识和能力都还不是很强,乡镇政府在很多时候都是一刀切,没有充分发挥村民民主和自治。随着我国基层民主建设的推进和加强,我们应充分调动农民的积极性,鼓励农民参与政府管理,并为其提供合适的参与渠道,充分发挥基层民主。同时,还要鼓励农村公民社会组织的建立和发展。
3.3解决乡镇财政困难难题
乡镇的财政问题在农业税取消后变得更为严峻。首先,要大力发展农村经济,增加农民收入和乡镇财政收入,壮大乡镇实力。其次,要发展和完善财政体制,加大中央的转移支付力度和范围,建立规范和科学的转移支付制度。完善分税制财政体制,建立规范和科学的转移支付制度完善乡镇财政体制,是乡镇财政解困的根本所在。乡镇改革是需要成本的,裁减的人员的再分流和安置也是需要支付成本的,这些成本压力不能由乡镇一级政权来承担,中央必须提供足够的财政资金,加大财政转移支付力度,确保基层政权的正常运行。再次,要进一步精简乡镇机构和人员,减轻乡镇机构的财政负担。最后,要消除乡镇政府的自利性目标。赵树凯指出,由于生存困境和体制缺陷的交互作用,乡村基层组织作为公共权力部门,自利性目标在一定程度上取代了公共目标,为公众目标工作演变成为自己工作。在改革中,应该尽一切能力消除这种自利性,乡镇机构工作都要以公共利益为出发点,追求公共利益的最大化实现。
3.4发展乡镇文化,提高乡镇干部和农民群众的素质
我国乡村社会发展得还不是很完善,村民文化素质普遍低下,未形成独特的乡镇文化。有些乡村干部的文化水平和各方面的素质也不是很高,这些都在一定程度上影响着改革的成效。农民的文化水平和精神素养提高了,才能有很好的民主意识和参政要求;乡镇干部只有在自身能力比较高的前提下才能为农民服务,为农村建设做好工作。如果改革只注重物质形式方面的东西,而忽视精神方面的配套设施的建设和改革,那改革的成效就很小了。