司法体制改革的认识篇1
今天，我们召开市中院司法体制改革工作动员大会，主要任务是：传达省委、市委和上级法院关于推进司法体制改革工作会议精神，对市中院司法体制改革工作进行安排部署。刚才，某同志宣读了市中院《司法体制改革实施方案》和《法官遴选实施方案》，并对有关司改政策要求进行了解读，希望大家认真学习领会，以良好精神状态积极投身司改中来。为扎实推进司改工作，下面，我再讲三点意见：
一、认清形势，坚决统一思想行动
建立法院工作人员分类管理制度、完善司法责任制、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理4项改革，在司法体制改革中居于基础性地位，是司法体制改革的重点难点。按照中央关于重大改革事项先行试点的要求，在东、中、西部选择上海、广东、吉林、某地、海南、青海6个省市先行试点。省委已于10月10日召开了全省司法体制改革工作动员大会，全省已经全面推开了司法体制改革工作，年底完成。为顺利开展孝感两级法院司改工作，我们必须把思想和行动统一到中央、省委的决策部署上来。
一是中央对司法体制改革有明确要求。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中，涉及司法改革的内容达26项。中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《某地法院司法体制改革试点工作实施方案》，对若干重点难点问题确定了政策导向。中央的这些决定和会议，应该说对司法体制改革进行了全面的安排和部署，中央的决心之大、力度之大应该说前所未有，所以说现在的司法体制改革不是改不改、迟改早改的问题，而是必须马上改，并且要按照上级的要求改好的问题。我们不能有观望态度和抵触情绪，要从全局的高度和现实的需要，深刻认识深化司法体制改革的重要性和紧迫性，进一步把思想和行动统一到中央、省委关于深化司法体制改革的决策部署上来，切实增强抓紧抓好司法体制改革的责任感和使命感。
二是社会对司法体制改革有迫切愿望。四中全会《决定》提出，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标。这是我国历史上第一次提出“法治体系”的概念，司法的功能和价值再次被社会广泛关注，司法改革正面临承前启后、继往开来的重大历史机遇。我们也必须清醒地认识到，与党和国家事业发展要求相比，与人民群众期待相比，与推进国家治理体系和治理能力现代化相比，司法体制和工作机制还存在许多不相适应的地方。主要表现在：司法权的中央事权属性和判断权属性未能得到充分体现，司法权运行的内部监督制约机制尚未完全形成，司法外部环境有待优化，保障机制尚不健全等等。这些问题，直接制约和妨碍党和国家事业的发展，损害了社会公平正义，侵害了人民群众合法权益，必须从体制机制上予以解决。
三是群众对司法体制改革有现实需要。随着人民群众法治意识的增强，他们对司法救济提出了新要求、新期待，不仅要求司法公正，还要求司法高效；不仅要求案件的实体和程序公正，还期待司法过程的公开透明；不仅要求保护人身财产安全，还期待保护其他更广泛的权利；不仅要求法官清正廉洁，还期待法官更加和蔼亲民，等等。这些新要求、新期待，反映了司法不规范、不严格、不透明、不文明现象仍然存在，司法不公和司法腐败问题的惩治预防机制尚不完善，这不仅影响了司法机关职能作用的有效发挥，也损害了司法权威。因此，必须加大司法体制改革的力度，拓展司法体制改革的深度，以司法的公正高效，不断提升司法公信力，努力让人民群众在每一起司法案件中都感受到公平正义，为维护人民群众根本利益、实现地方经济社会健康发展提供有力的司法保障。
二、更新观念，坚决克服模糊认识
目前进行的司法体制改革，可以说涉及广大干警的切身利益，大家也都很关注，期望值也很高，但可能自身愿望与现实情况有一定差距，我们必须要更新观念，克服各种模糊认识。
一是要清醒认识司法体制改革不是简单的提高待遇。作为司法体制改革四项内容，最重要、最关键的是建立法院工作人员分类管理问题，这也是党组最难决策、大家最关心、与大家利益息息相关的问题。一方面，司法体制改革实施方案和法官遴选方案对进入法官员额的标准和条件都规定的非常具体，并明确采取考试加考核的方式遴选，并且是先入额，再定岗，这应该说为大家营造了一个公平竞争的环境，符合条件的都可以参加遴选，党组也鼓励符合条件的同志积极参加遴选。考试由全省统一组织，统一命题。考核由市中院党组组织，院党组一致意见是利用好近几年的绩效考核成绩单，这是比较客观公正的。同时，我们也必须正确理性地看待法官员额。从目前掌握的情况来看，过度期内，法官提高的待遇是以办案津贴的形式发放，也就是与法官办案的数量息息相关，并不是平均发放，所以不是简单的入额法官都提高待遇。审管办对近几年人均办案数进行了统计，年全市法院一线办案法官人，共审结案件件，平均每名法官年办案件，员额制后全市法院法官仅人，平均每名法官年办案件，增长比例达%，此外，考虑到院领导承担行政事务的因素，其办案数量少于普通法官，一线法官人均办案数可能达到件左右，审判工作将会出现前所未有的压力。年，市中院平均每名法官年办案件，实行法官员额后，一线办案法官数量还会减少，并且目前案件数量呈逐年上升趋势，加上月1日实行的立案登记制带来的案件数量的增加，我们估算了一下，以后每名法官年办案至少在件以上，才能算是完成基本办案任务数，也只有完成基本办案任务数，才可能拿到基本的办案津贴。现在某地法检两家正在积极向市委争取政策，力争出台类似某地、某地的“两个愿意”、“五个一批”政策。中组部多次强调，禁止一次性解决干部职级待遇问题，从我们掌握的情况来看，其他市直单位想通过解决职级待遇后退休的人员也不少，但市委组织部一直都没有同意。如果市委出台这二个政策，应该是对司法体制改革的高度重视和对法检干部的关心，也应该说为符合条件的同志提供了很好选择的机会，希望大家认真考虑，算好政治帐、经济帐和身体帐，选择适合自己的道路。
二是要清醒认识法官责任不是加重而是明显加重。司法体制改革的最终目的是严格遵循司法规律，科学划分审判组织的职权范围，落实审判责任制，形成权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制，做到让审理者裁判，由裁判者负责，确保司法公正高效。从外部来看，大家更看重的也是如何严格落实司法责任制问题，而不是提高法官待遇。对于基层法院来说，可能是独任办案或合议庭办案，对于中院来说只能是合议庭办案，不管是哪种办案方式，在审判委员会讨论案件的范围大大减少和没有分管院长、庭长签字把关的前提下，承办法官要独立承担办案责任并对其终身负责，可以说法官除面临着巨大的办案压力外，还要承担社会舆论、当事人缠访以及被追责的巨大压力。从我们考察调研掌握的情况来看，有的基层法院法官在待遇提高不大的情况下，面对繁重的审判任务，他们明确表示不想进入法官员额。所以，我们要清醒认识司法体制改革后法官的责任是明显加重了，我们要做好评估预判工作，切实把改革后可能遇到的困难和问题想深想透后再作决策。
三是要清醒认识法官员额实行的是动态管理。上级明确要求，要严格遴选标准和程序，择优录取，宁缺毋滥，逐步增补，防止遴选中论资排辈、迁就照顾，确保政治原则强、业务素质高，办案经验丰富、能独立办案的优秀法官进入员额内。首先来说，对进入法官员额的要求都非常高，市中院现有中央政法编制数个，实际在编人，具有审判职称人，如果按%计算，法官员额数为人，这就是说有人进入不了法官员额，所以符合遴选条件的人员也要做好选不上的思想准备。院党组也多次研究法官入额问题，大家一致认为，一定要坚持标准、严格程序，一把尺子量长短，在改革中要努力实现大多人对遴选标准的认同、对考试特别是考核公平公正的认同，最终实现对整个改革的认同。可以说改革前后人还是这些人，只是可能岗位发生变化，也正是要通过整合资源，进一步激发队伍活力，着力推动执法办案、队伍建设和各项管理再上新台阶。同时，对进入法官员额的，也不是真正进入了保险箱，要有忧患意识，可能对员额法官要求更严，标准更高，要实行严格的绩效考核，这既是办案津贴发放的依据，更是法官退出的依据，完不成基本任务数、出现错案或瑕疵案件达到一定的比例，都可能因考核不合格或被追责而退出法官员额。
三、明确目标，坚决完成改革任务
司法体制改革开弓没有回头箭，我们必须以克难攻坚、时不我待的精神扎实抓好各项工作的落实。
一是要切实加强组织领导。在今天之后的天左右时间里面，我们要完成报名、资格审查、考试、考核等工作，工作任务相当繁重，院党组和相关职能部门要高度重视，精心组织，加强协作配合，按照上级要求稳步推进各项任务，绝不允许改革中出现差错甚至原则性、颠覆性错误。要坚持问题导向，高度关注改革当中发现的问题，该请示的请示、该汇报的汇报，及时妥善加以解决。全院干警要人人参与，不做改革的旁观者，争做改革的主人翁。院领导和各单位负责人是第一责任人，在推进司改过程中要紧密对接改革各项部署要求，善于抓住关键的具体，一抓到底，坚持勇于负责、敢于担当，要以“逢山开路、遇水架桥”的工作态度，善于观大势、谋大事，看清主流、看准方向，在不断发现问题、解决问题中深化改革、推动发展。要亲自再动员再部署，亲自协调推动，亲自督促检查，要充分认清司法体制改革中面临的挑战和机遇，把问题想得多一点，把困难想得多一点，把工作做得细一点，积极稳妥的推进好孝感法院司改工作。
二是要切实做好思想工作。完善司法责任制等4项改革，涉及全院每位干警切身利益的调整，能否统一思想、凝聚共识，关系到司改工作能否成功。只有把全院干警的思想认识统一到中央、省委的决策上来，把每位干警的积极性充分调动起来，司改工作才能顺利推进。司法体制改革特别是法官员额涉及到广大干警的切身利益，不同岗位、不同职级、不同年龄段的干警，对推进司法体制改革的认识、理解、期望可能都不一样，很多具体问题改革铺开后还会不断涌现，不可避免的会出现干警期望值、预期值与改革实际存在落差。从目前掌握的情况来看，总体上大家对司法体制改革期望值都很高，大多数具有审判职称的人员都想竞争法官员额，最终可能个人愿望与现实形成较大的反差。在落实司法责任制方面，个别法官还可能估计不足。为此，党组要将思想政治工作与改革同研究、同部署、同落实，超前预判，及时发现，稳妥加以解决，最大限度地凝聚起推进改革的正能量和形成改革的最大公约数，确保改革顺利推进。政治部要融合做好“漫灌式”与“滴灌式”思想政治工作，因势利导、因人施策地加强遴选员额法官、落实司法责任制等关键环节的思想政治工作，引导干警正确看待改革、积极参与改革、自觉拥护改革，着重和保障干警的合理需求，确保思想不乱、队伍不散、工作不断。同时，全院干警也要处理好个人利益与整体利益的关系，要多从大局和改革实际情况出发考虑问题，正确面对自己的进退留转。
三是要切实落实上级要求。司法体制改革政策性、原则性和敏感性都很强，如何理解和把握上级政策非常重要，我想我们的总体原则是：对上级有明确要求的，我们要坚决执行；对上级有明确限制的，我们坚决不能突破；对上级允许自行研究的，我们要结合实际采取措施，确保改革稳妥推进。
司法体制改革的认识篇2
关键词：司法体制改革；地方人大；监督；制度供给；保障措施
中图分类号：D9204文献标志码：a文章编号：1002-7408（2016）07-0008-05
基金项目：国家检察官学院2016年度科研基金资助项目“民事调解检察监督实践问题研究”（GJY2016D07）；国家社会科学基金2015年度一般项目“西方‘立案登记’模式与中国民事诉讼受案程序改革研究”（15BFX064）。
作者简介：范卫国（1986-），男，山东巨野人，西南政法大学博士研究生，重庆市南岸区人民检察院助理检察员，重庆廉政研究中心研究员，研究方向：诉讼法学、检察实务；王婷婷（1987-），女，江西莲花人，西南政法大学讲师，法学博士，研究方向：金融法学、财税法学。党的十报告明确提出，要健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。同时，报告要求改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。此后，党的十八届三中、四中、五中全会对深化司法体制改革作了全面部署，2015年4月9日中共中央办公厅、国务院办公厅也印发了《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，为进一步深化司法体制和社会体制改革绘就了明确的路线图和时间表。因而，在司法体制改革工作中，作为国家权力机关的地方人大及其常委会，能否以及如何有效参与司法体制改革监督工作，不仅关系到普通民众的期待能否得以全面回应，也关系着我国司法体制改革能否在法治的轨道上顺利运行。
一、地方人大在司法体制改革中的基本职能
（一）制定出台司法体制改革法律制度
同志指出，凡属重大改革都要于法有据。当前背景下，要使司法改革获得法律上的正当性，要使司法改革始终沿着法治的轨道推进，作为权力机关和立法机关的人大对于司法体制改革的法律供给是改革得以顺利推进的前提和保障。事实上，早在2014年，全国人大常委会就根据中央深化司法体制改革的精神，及时作出了推动和引领司法改革两项立法决定，分别为《关于授权最高法、最高检在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》（以下简称《速裁程序试点决定》）和《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》（以下简称《设立知识产权法院决定》）。其中，《速裁程序试点决定》明确规定刑事案件速裁程序试点工作在北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、沈阳、南京、武汉等18个大城市中开展，试点期限为两年。根据该决定，对事实清楚，证据充分，被告人自愿认罪，当事人对适用法律没有争议的危险驾驶、交通肇事、盗窃、诈骗、抢夺、伤害、寻衅滋事等情节较轻，依法可能判处一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法单处罚金的案件，试点地区法院和检察院在执法办案中，可进一步简化刑事诉讼法规定的相关诉讼程序。
《速裁程序试点决定》及《设立知识产权法院决定》的提出，不仅在优化司法资源和提升司法效率上起到了重要作用，更重要的是，这也意味着我国授权立法由此进入司法领域。多年来，学界对于最高法和最高检无立法权而屡次以“司法解释”等形式续造法律颇有意见，其核心原因就在于：从性质上看，“两高”的这种行为侵害立法机关的立法权力。[1]因此，此次“两个决定”的出台为今后“两高”获得全国人大及其常委会的授权开展相关的法律工作提供了指引。鉴于司法体制改革具有体系性、长期性和复杂性等特点，在今后司法体制改革推进过程中，地方各级人大应更加积极地参与或者授权相应机关进行司法体制改革的相关立法，对法律职务如何任免、工作经费如何配置等改革涉及的具体问题进行明确规定，从而为司法体制改革提供充分的法律指引，确保司法体制改革依法有序进行。
（二）为司法体制改革提供相应工作意见
强调，“深化司法体制改革，要广泛听取人民群众意见”。从本质上来看，司法体制改革就是“对人民代表大会制度下不合时宜的司法体制进行革新，是对我国司法权力配置进行合理调整的过程。”[2]司法权作为国家权力的一种，在适用过程中同样存在滥用的情况。因此，针对目前各级司法机关存在的司法行政化、司法地方化严重以及司法腐败现象大量存在等问题，两院在推进司法体制改革过程中，应当充分听取人民群众的意见建议。事实上，人民当家作主作为中国特色社会主义民主的本质和核心，也决定了司法为民应当是司法改革以及司法工作开展的出发点和落脚点。正如有学者所指出，“以司法民主性来抗衡对司法的不当干预，以维护司法的公信力才是司法改革的主要方向。”[3]因此，我国司法体制改革的过程，就应当是司法工作面向社会公开，并积极征询民众意见和吸纳法律专家学者等人士共同参与的过程。广泛吸纳公众和专家参与，认真听取民众呼声和专家建议，也是我国建立既具有司法公信和司法权威，又具有司法规律的司法制度的重要保障。实践中，有些地方人大已经组织人大代表召开司法体制改革专题工作会，为司法体制改革建言献策。例如，2014年9月，为了让市人大代表更好地了解司法改革试点工作，上海市人大内司委和常委会人事代表工委组织召开了关于上海市司法体制改革试点工作的市人大代表专题培训会，包括近50名上海市人大代表和17个区县人大常委会内司工委负责人等参加了此次专题培训。[4]人大代表积极参与司法体制改革，并结合自身的意愿以及行业、专业背景为司法改革献计献策，能够确保司法改革过程符合法律规定、符合司法规律、符合人民意愿。下一步工作中，全国人大及地方地方人大应当继续为司法改革提供指导工作意见，共同为司法体制改革的依法顺畅开展贡献智慧。
（三）保障司法体制改革工作顺利进行
理论上看，司法机关作为司法权力的执行者和司法工作的参与者，在了解司法体制弊病、熟悉改革重点难点等方面有其他主体不可比拟的优势，但与此同时，司法机关“自导自演式”的司法体制改革也会产生自我驱动不足、部门利益倾向等不利于司法体制健康发展的负面因素。更为重要的是，司法机关自身主导司法改革过程中，也可能会受到当地政府的掣肘，出现改革难以推进甚至偏离既定改革目标的情况。就此而言，全国人大及地方各级人大作为国家权力机关和司法体制改革的监督机关，应当为司法体制改革的整体推进提供外部环境保障，努力消除掣肘司法体制改革推进的内外干扰因素。具体而言：第一，减少法检机关内部干预司法改革的情况。省以下司法机关人财物的统一管理，虽然有利于地方司法机关摆脱地方政府的非法干预，但同时也会因“垂直式”的管理体制为上级司法机关干预下级司法机关的司法活动提供契机，从而有可能形成新的司法不公。就此而言，省以下地方人大积极参与司法体制改革监督工作，有助于监督和支持地方同级司法机关依法开展司法工作，避免“司法内部集权”造成的司法腐败和司法不公现象。第二，排除外界对司法体制改革的干扰。实践证明，地方人大依法监督司法体制改革既是其依法履行监督职能的体现，也是对地方司法体制改革的支持和帮助。我国实行的是从中央到地方的四级分层司法体制，虽然本轮司法体制改革的方向是“去行政化”“去地方化”，但鉴于司法机关分布于各个地方的现实情况，司法工作很难与地方政府及事业单位等没有任何联系，外界对司法体制改革的干预可能会因此减少但绝不会完全去除，因此，我国司法机关的现实处境需要地方人大积极介入司法体制改革，为改革的顺利推进消除外部制约因素。第三，及时向上级人大反映司法改革成效及问题。当前，司法改革已经进入推进落实阶段，各地对于司法体制改革的事项进行了不同程度的试点，实践中司法体制改革推进效果以及其中存在哪些亟待解决的问题都需要及时总结。因此，地方人大要根据司法体制改革的目标要求、主要内容、阶段任务等，对本地司法改革情况进行实时监督和适时评估。只有全面掌握改革取得的成效和存在的问题，以及相关部门、单位及司法干警的困惑、真实想法，并将材料及时整理上报上级人大，才能为上级人大及相关部门及时推广相关经验和完善相关制度提供重要的决策参考。
二、当前地方人大监督司法体制改革工作存在的主要问题
（一）对监督司法体制改革存在认识误区
在本轮司法体制改革过程中，中央通过成立中央全面深化改革领导小组，并下设中央司法体制改革领导小组专门负责司法改革事项，在实际执行中，最高法、最高检等司法机关是司法改革的主要推动主体。这种现象造成部分地方人大对参与司法改革工作存在以下认识误区：第一，认为人大监督司法体制改革就是“干预”改革。部分地方人大代表认为，本轮司法改革是中央领导下的法检两家自主推进的改革，改革的任务之一就是“去地方化”。因此，在司法改革推进过程中，地方人大及其常委会应当保持克制和谦抑，充分尊重法检两家开展的改革试点工作，而不应过多干预。第二，认为人大监督司法体制改革应当主要起保障作用。部分人大代表认为，司法体制改革的实质就是要破除实践中存在的司法地方化和司法腐败等现象，因此，改革就意味着对原有体制的突破，在此过程中，地方人大的主要职能在于为司法体制改革创造有利的外部环境，呼吁解决司法体制改革过程中存在的困难，而不是对司法改革提出监督意见。第三，认为人大没有能力监督司法体制改革工作。部分人大代表认为，司法体制改革是一项非常专业的系统工程，而地方各级人大代表及人大工作人员大多不具有法律专业知识和执法办案工作经验，因此，即便人大积极参与司法体制改革监督，在很大程度上也只能是在宏观层面提出建议，而无法对司法体制改革涉及的具体问题进行监督，监督的成效也难以保障。
（二）监督司法体制改革的力度不足
目前，尽管各地方人大均参加了当地的司法体制改革工作，但在参与方式上还存在较为单一的问题，具体表现为：第一，地方人大参与司法体制改革的形式过于单一。虽然《监督法》赋予地方人大常委会听取和审议专项工作报告、组织执法检查等七种监督方式，但实践中，地方人大监督司法机关的主要形式为专题审议司法机关的年度工作报告及专项工作报告。囿于单次监督时间短、监督事项专业性较强以及“一听二看”式的监督形式等限制，虽然地方人大能够在听取汇报、参与座谈后对司法体制改革工作有一定了解，但这些直观印象难以让人大代表形成具体而系统的认识，监督效果往往是看到的成绩和困难多、发现的问题和缺点少，不利于代表全面了解司法体制改革的详细情况并针对性地提出改进意见。第二，地方人大参与司法体制改革的监督方式具有“滞后性”。司法体制改革是一项牵一发而动全身的工作，司法体制改革制度设计是否科学、过程推进是否合理直接关系到司法体制改革成效。目前，地方人大参与司法体制改革的主要方式为“事后监督”，即对司法体制改革的阶段性情况进行监督检查，而对于司法改革的制度设计和过程推进等事前和中间环节介入不足，而如果等到司法改革进行到一定阶段或者出现某些问题才介入监督，不仅会加大监督成本，而且浪费了司法资源，影响了司法改革后续工作的推进。
（三）监督司法体制改革的保障不足
对于“两院”主导推进的司法体制改革，人大应当围绕哪些内容进行监督、采取什么方法进行监督，监督应达到什么标准，以及如果监督不作为或监督不力将承担何种责任等，法律无具体规定，各地的做法也不尽相同，致使人大对司法体制改革的监督始终处于摸着石头过河的阶段，监督工作保障措施存在不足。
首先，监督制度供给不够充分。本轮司法体制改革涉及法官、检察官的选任与任免、司法责任制以及人财物的管理等诸多事项。尤其是人财物的管理问题不仅涉及到司法机关与当地政府部门的关系，还关系到改革之后人大如何监督司法的问题。然而，目前无论是率先出台的《上海改革方案》，还是各地陆续出台的司法体制改革方案，其中虽然涉及了人大参与司法人员的遴选和任免等事项，但对如何遴选和任免等事项基本上是由法院、检察院自行制定规则，人大在此过程中起到的是“配合”而非“监督”作用，而这种法检系统“自导自演”推进改革的模式不仅会遇到难以克服的体制，更重要的是一旦方案的制定者未能忠实地履行规则制定职责，而是利用立法权力谋取私利，将有可能损害公共利益或他人利益，从而造成“立法腐败”现象。[5]
其次，监督工作机制不够完善。司法体制改革涉及到人事、财政以及体制等多方面的内容，然而在具体的监督工作中，地方人大应当围绕哪些事项、采取何种方式进行监督以及对于发现的问题应当如何处置等问题法律均未明确规定。实践中，各地对于司法体制改革的监督呈现出监督事项“宏观化”、监督形式“程式化”、监督内容“模糊化”以及监督手段“柔性化”等问题，显然，监督机制的不完善影响了人大监督司法体制改革工作的规范化开展，也使得监督工作呈现出“虚化”现象。
最后，监督力量配置较为薄弱。司法工作是一项专业性很强的工作，而对司法工作进行监督更需要监督人员对司法工作、司法规律和司法体制具有专业性认知，同时作为国家权力机关工作人员，人大工作人员在监督司法体制改革过程中还应当熟悉国家政策方针、具备较强政治素养。但目前地方人大工作人员在开展司法体制改革监督过程中普遍存在监督力量薄弱的问题，主要表现在：一是专业人员缺乏。在人大代表中，具有法律专业知识的人员较少，在常委会组成人员中更少。二是人大代表中绝大多数未从事过司法工作，在“两院”司法监督工作中缺乏应有的实践经验，影响监督的专业性。[6]因此，人大在监督司法工作中必然会存在“业余监督者”去监督“专业被监督者”的尴尬现实。
三、地方人大监督司法体制改革的完善路径
（一）提高地方人大监督司法体制改革的认识
在我国，地方人大及其常委会的法律监督权力是宪法赋予的，地方人大开展法律监督既是人民代表大会制度原理的具体体现，也是代议制逻辑下实现人民的重要形式。[7]地方人大及其常委会参与司法体制改革监督，既能够为司法体制改革完成既定目标提供保障，同时也可避免司法机关突破改革要求扩大自身权力，因此，地方人大及其常委会应当摒弃不愿监督、难以监督的观念，更加积极地介入司法体制改革监督工作之中。事实上，根据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律的规定，各级人民代表大会是地方人大代表人民行使管理国家和地方事务权力的载体与平台，是国家的权力机关。各级国家行政机关、审判机关和检察机关即“一府两院”由相应的地方人大产生，对其负责并受其监督。因此，对于司法体制改革工作而言，为防止法检两家在司法体制改革过程中存在改革认识不足、改革方式错位以及改革效果不力等情况，地方人大应当同步研究健全对司法体制改革的监督机制。尤其是，《司法体制改革框架意见》明确试点地区省级统管人财物的改革路径，并强调建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制，使得地方各级政府与法检两家的关系面临重新调整，法检两家内部各类人员的配置面临各种矛盾和阻力，亟需地方人大同步介入其中。正如学者所指出，从某种意义上说，地方人大对于监督事项的选择是“一针见血”还是“隔靴搔痒”，直接决定监督工作的效果。[8]地方人大参与司法体制改革监督，一方面应当对司法体制改革是否在既定的框架内依法开展进行监督，另一方面也要积极努力排除改革进程中的诸多难题，为改革创造良好的环境。
（二）增加地方人大监督司法体制改革的途径
首先，对司法体制改革知情是监督司法体制改革的前提。为确保地方人大及其常委会能够依法顺利履行监督改革的职责，切实避免“走马观花式”监督，建议省级人大与同级政法委、法院、检察院建立工作联席工作机制，搭建司法体制改革信息共享平台，从而打破制约人大监督司法体制改革的体制性、机制，实现司法体制改革工作和司法体制改革监督同步进行。
其次，加速制定监督司法体制改革的法律制度。司法体制改革应当在合法的框架内运行，而对司法体制改革的监督更要恪守依法监督的要求。要在《实施意见》等司法体制改革框架意见的基础上，不断制定完善有关监督司法体制改革的工作细则，进一步明确、细化司法体制改革监督的监督对象、监督形式、监督程序以及监督效力等，确保司法体制改革监督工作更加合法、有序进行。
再次，扩大地方人大监督司法体制改革的范围。长期以来，法检两院在贯彻执行法律过程中，制订了一些便于司法操作的规范性文件，有些甚至并无明确的法律依据。例如，上海、重庆等地检察机关针对酒驾现象制订了具体的入罪标准，即当犯罪嫌疑人的酒精含量达到具体数值时方符合入罪条件，而且如果犯罪嫌疑人血液中的酒精含量在一定的数值区间，即便符合入罪条件检察机关也可作出微罪不决定。这些规范性文件的出台虽然为实践操作提供了较为明确的指引，但其制定主体是否恰当、相关内容是否符合法律规定等问题尚存疑问，因此，地方人大及其常委会应将这些规范性文件纳入监督范畴，即：要求法检两家在制定出台相关司法体制改革的规范性文件时应当及时向同级人大报送备查，由同级人大对其是否具有法律效力进行审核确认。
最后，坚持对司法体制改革的全程监督。所谓全程监督，就是地方人大及其常委会应当对司法体制改革进行事前、事中、事后全过程监督，具体而言：事前监督，就是通过与当地政法委、法院、检察院等召开联席工作会议，对各项司法改革的目标任务、具体内容、工作方式以及责任主体等内容进行明确，确保司法体制改革有计划、分步骤地开展；事中监督，就是地方人大及其常委会应当对当地司法体制改革及时跟进，通过听取报告、开展座谈、实地调研、参与庭审以及向法检干警、专家学者、社会民众等进行问卷调查等形式，准确发现司法体制改革中存在的问题，科学评估司法体制改革所取得的阶段性成果，并即时向法院检察院提出针对性的监督建议；事后监督，主要体现在对怠于开展司法体制改革、违法进行改革以及借改革之名侵犯法检干警、人民群众合法权益的行为进行纠正问责，确保司法体制改革在法治轨道内严格落实。
（三）改进地方人大监督司法体制改革的方式
第一，监督工作应当更加全面化和系统化。根据我国《宪法》规定及长期的监督实践，地方人大监督司法的基本形式是在年度人代会期间听取法检两院的工作报告，并就报告中的相关问题向法检两院领导进行询问和质询。表面上看，这种监督形式基本做到了面面俱到，但实际上由于法院、检察院工作报告中涉及的内容较为广泛，而代表参与监督的时间相对有限，其很难在如此短暂的时间内对司法工作中的具体实践问题进行监督。因此，在司法体制改革监督工作中，地方人大在坚持做好审议年度工作报告的同时，还要积极参与法检两院专项改革工作的监督检查，同时，对于涉及改革重大事项及关键环节的事项，法检两院应当向同级人大进行通报，以便人大安排相关人员参与相关工作的监督。
第二，监督工作应当更加民主化和公开化。地方人大及其常委会应积极依靠民众履行监督职责。事实上，此次司法体制改革的原动力也是因为民众对部分司法工作存在不满，因此，作为行使具体监督职权的地方人大代表应当强化与当地群众的联络，积极深入机关、单位、企业、学校、村镇、社区等，广泛听取社会各界对司法体制改革的意见，确保监督意见真正体现民意、顺应民心。在开展监督司法体制改革的具体工作中，也可以邀请相关社会民众、新闻媒体等共同参与监督，在积极行使监督职权的同时，也有效避免“以监督之名干预司法权力正常运行”的情形。
第三，监督工作应当更加规范化和程序化。其中，所谓监督工作的程序化，是指人大在监督司法体制改革过程中应当严格按照《监督法》等法律规定的程序开展工作，确保监督时机准确、方式得当、效果突出；而所谓的监督工作规范化，是指对于人大开展司法体制改革监督的具体工作，包括监督开展的时间、地点、参与人员、监督事项以及相关监督意见等，都应当有相应的台账记录，并在监督工作开展后进行归档备查，以确保监督工作依法规范开展。
第四，监督形式应当更加多样化和新颖化。当前的司法体制改革中，司法责任制是重中之重，为推动相关改革路径的落实，应当积极探索与司法责任制相匹配的各种监督方式。一方面，对于听取和审议专项工作报告、执法检查、旁听庭审等常用监督形式，应不断创新监督方式方法，做深做实，防止走过场。另一方面，对于质询、特定问题调查、提出和审议决定撤职案等专项监督手段，则要善于适时运用，提升人大监督权威。
（四）强化地方人大参与司法体制改革的保障
地方人大代表参与司法体制改革监督，是人民群众间接参与司法活动的重要途径，为有效发挥人大在司法体制改革中的监督作用，确保监督工作取得实效，应当强化地方人大参与司法体制改革的工作保障。
第一，要组建或扩充专业性的监督队伍。司法体制改革是一项专业性、法律性较强的工作，要求参与司法体制改革的人员应当具有较为扎实的法律知识、管理知识等综合性知识。对地方人大及其常委会而言，有效监督的前提就是监督人员具有更高、更专业的业务素质。然而，目前人大代表的职业、身份较为多元，虽可在一定程度上为人大监督司法体制改革提供多元化的意见，但其专业性显然与履行监督职责存在明显的差距。为弥补人大代表在专业知识上的欠缺，建议组建“司法体制改革监督工作咨询委员会”。委员会成员主要由熟悉司法工作的学者、专家、律师、法官、检察官等法律工作者组成，其主要职责是为人大监督司法体制改革提供意见和建议，并协助人大审核法检两家报送的有关司法体制改革的文件等。
第二，设置专门的司法体制改革监督工作机构。司法体制改革涉及事项多，人员广，专业强，监督工作任务艰巨。然而，当前各地方人大普遍没有设置专门性的司法体制改革监督机构，参与司法体制改革监督工作的人员同时还负责相关文件的起草、会议的安排等事务性工作，对司法工作的了解和接触都相对有限，这使得参与司法体制改革监督的效果因此大打折扣。为增强监督工作的针对性，建议设置专门性的司法体制改革监督工作机构，并配备专兼职人员开展监督活动。
第三，加强对参与司法体制改革监督工作人员的培训力度。鉴于参与司法体制改革监督工作需要较高的专业素养和实务经验，地方人大应当对参与该项工作的人员给予充分重视，并通过邀请专家学者开展专题讲座、工作人员内部交流以及与高校、科研院所、司法实务部门双向交流等形式，为地方人大工作人员提升法律素养和监督素能尽可能地创造有利条件、提供多种机会，以此增强地方人大监督司法体制改革工作的科学性、全面性、准确性。
参考文献：
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司法体制改革的认识篇3
我国刑事司法改革主要误区
在新中国成立近半个多世纪后的今天，国家法治已经上升为党和国家的重大战略决策，而且政治、经济与文化等各方面的迅速发展也积极推动了国家法制建设继而为司法改革的顺利启动准备了条件。随着党的十四大提出依法治国，建设社会主义法治国家战略目标以来，从法学理论界到司法实务界，从中央到地方，全国各地都掀起了依法治国的建设高潮，同时也启动了司法改革理论探讨与实践探索。学术界系统疏理了西方法治的发展源流、国家法治的特征与内涵，中国法治建设主要内容及阶段步骤等问题。但如何将成熟的法治经验与中国具体实际情况相结合，既要参考借鉴法治国家的普遍做法，又要顾及我国特定历史阶段的具体国情，从而制定出切实可行的改革方案方面还存在诸多不足。受地理阻隔及多种因素影响，东西方制度文化的交流对话一直存在诸多障碍，改革开放扩大了对外交流但受语言文字所限，我国理论界翻译介绍了大量英美法国家的法典及著述，当然通过英语也转译编著了一些大陆法国家的法学著作，但学术界明显倾向于赞同借鉴英美法国家法律制度的改革思路。同样，部分刑事诉讼法学者对英美法国家刑事诉讼领域若干制度安排与程序设置趋之若鹜，过度强调了引进英美法国家对抗式诉讼模式的必要性而对大陆法国家职权式诉讼制度研究重视不够。继而认为我国刑事诉讼制度与大陆法国家的职权式诉讼十分近似，提出必须借鉴英美法国家刑事诉讼制度来全面改造我国刑事司法的具体设想。实际上，客观理性认识世界各国法治发展主流趋势，正确处理本土与域外的关系，确保移植后的法律制度在本土生根和成活才是司法改革必须优先考虑的重要问题。刑事诉讼法修正案具体实践“穿新鞋、走老路”现象证明此次修改并没有完全取得成功。实践证明，“只有内生于本国深厚土壤的司法改革，才能体现时展的要求，才能真正具有强大的生命力。我们必须立足国情条件，探索符合本国司法国情条件的司法发展道路。”［1］在探讨刑事诉讼法再修改及刑事司法改革的过程中，应当摒弃那种不顾现实国情的过分理想化的改革思路，一味强调某些法治国家的做法好就主张全面照搬而不考虑该制度需要相应的政治、经济与文化环境条件，不考虑制度的本土适应性而片面奉行拿来主义，从而导致改革后的制度运行不畅甚至阻塞现象出现。
与片面钟情于英美法制度的极端论调相比较，另一种更为极端的观点不仅在刑事诉讼法学界，而且在其他社会科学领域持续发酵和广泛蔓延，那就是认为中国有着五千年悠久历史文化传统，制度文明远远超过世界任何国家，没有必要向其他地域文明学习而只需要总结历史经验就足以解决当今中国面临的各种问题。特别是随着中国经济改革取得巨大成功带来的整体国力提升而产生的盲目自大情绪正在逐渐扩展，有关“中国模式与中国道路”的争执正在影响甚至冲淡早先确定的法治理想，国家法治的具体实践在一定程度上呈现出衰减态势。有人曾断言，世界不存在普遍的法律模式，中国法治必须从中国的本土资源中演化创造出来。［2］(p55)其中预设的理论推断便是西方法治经验对于中国指导十分有限，制度设计需要根据中国情况结合自身历史加以总结和创新。应当明确的是，制度创新固然需要从本国实际出发，具体问题具体分析，但更需要吸收和借鉴。唯有如此，制度创新与文化进步才有可能。英国哲学家罗素曾指出，“不同文化之间的交流过去已被多次证明是人类文明发展的里程碑。希腊学习埃及，罗马借鉴希腊，阿拉伯参照罗马帝国，中世纪欧洲又模仿阿拉伯，文艺复兴时期的欧洲则仿效拜占庭帝国。”［3］(p271)那种认为西方法治经验不具有普遍意义的论断既不符合历史事实，也不符合现实情况，因为世界大多数国家都已经或者正在朝着民主法治方向建构本国的社会制度体系。上述思维投射在刑事诉讼法学研究领域中，便是过分强调中国本土经验的合理性而否认改革的必要性。诸如中国刑事司法制度作为中国特色社会主义法律制度的重要组成部分具有极大优越性，检察监督具有完全正当性，刑事司法权力配置与制度安排有充分的宪法依据而不需要体制改革，只需要进行具体工作机制的改革完善等等。目前，随着司法大众化命题被热烈研讨并付诸具体实践，产生了一股否定“司法职业化与精英化道路”的改革思潮。而司法的职业化过程早已被西方法治国家证明是必须坚持的法治化根本立场和基本路径。当然司法本身不可能远离民众，应当坚持二者的协调统一，反对人为割裂。刑事诉讼法学实证研究正全面取代价值研究与比较研究而成为主流研究范式，但其过分注重本土经验的思维方式与理论学说反映出研究领域中存在相当程度的关门主义情绪。
与理论研究中存在的两种极端倾向不同，司法实务部门不太关注学界中的理论争执。在党和国家还没有就司法改革进行总体布置和统筹安排的情况下，司法专门机关已经如火如荼在各自辖区展开了大规模的刑事司法改革探索行动。有的地区和部门比较注重结合本地实际提出改革具体目标，如有效打击犯罪以维护治安问题、具体办案工作机制问题以及刑事司法如何尊重民意、关注民生、反映民情等问题;有的地区和部门则紧跟刑事诉讼法学前沿研究步伐，急切尝试引进陪审团、沉默权、辩诉交易、先例判决等英美法国家刑事司法的具体程序制度而不考虑可能产生超越国家宪法和现行法律规定的违法后果。各个地区的司法改革与各个部门的司法改革甚至同一部门上下级之间的司法改革在目的、内容、阶段与具体步骤等方面都存在巨大差异，使得司法改革呈现出眼花缭乱的景象。有学者批评指出，我国司法改革的透明度不高，国民的参与主体性严重缺失，与人民当家做主的要求相差甚远。［4］我们认为，国家司法改革本身是一项制度建设系统工程，不仅需要理论论证，更需要对司法改革的目的、内容、阶段、实施步骤及相关配套措施做出全面系统的谋划和科学理性的设计。前述那些各行其是与遍地开花式的司法改革实践完全依靠摸索，不仅具有浓重的感性色彩与探索尝试性质，而且其做法往往前后矛盾、上下抵触甚至左右冲突。［5］这种改革本身是对国家法治建设的恣意破坏，严重损害了法律的权威性与司法公信力，将会带来普遍的司法信任危机。刑事司法改革理应经过严密而充分的理论论证，并将改革举措作用于具体实践，然后再对实践经验进行系统总结并上升为制度规则，最后回到实践中加以验证和正式实施的过程。自行其是与遍地开花式的刑事司法改革，其结果只能使改革裹足不前与徘徊反复。既不可能促进改革取得成功，甚至可能使国家司法制度陷入十分混乱的格局。#p#分页标题#e#
我国刑事司法改革误区反映出的认识论与方法论谬误
深刻反思上述改革不良倾向，不难发现其中存在诸多认识论和方法论谬误，这些谬误如果不及时检讨就会对刑事司法改革进程带来严重危害，研究这些错误并适时加以校正是保证刑事司法改革顺利进行的基本前提。因为任何改革实践既不能离开基本理论的科学指导，更不能违背认识论和方法论原则。马克思主义认识论与方法论作为指导人们实践的理论体系与科学方法是展开司法改革实践探索的关键钥匙，刑事司法改革同样需要切实遵循。只有掌握司法制度理论的普遍规律与基本的方法论工具并确立科学的世界观和理性的价值观，才能展开切实有效的刑事司法改革路径探索。具体来说，刑事司法改革中存在的认识谬误主要有以下表现:
全面引入对抗式诉讼制度与过分强调程序优先是刑事法治一蹴而就速成论的典型表现，其错误在于对法治产生发展的复杂性作了简约的历史解读，低估了通过法治模式治理社会需要的各种条件，尤其是忽略了英美法刑事司法制度发展的独特背景。众所周知，现代法治文明发源于古老的希腊罗马时代而成熟于西方资产阶级革命之后，而且经过了漫长的历史演进才发展到今天的成熟形态。早在希腊城邦时代人们就已经形成了崇尚正义与法律的文化传统，罗马更是将形成于希腊时代的法治思想发展到简单商品经济时代极致。中世纪时代神灵崇拜取代了法治信仰，但是神学家对神法、自然法与人为法的注释和阐发使得神学思想成为了孕育近代法治思想的母体，神权与王权的竞争和较量最终成就了法律至上的思想传统。经过罗马法注释运动、宗教改革运动、启蒙运动和文艺复兴，加之地理大发现与工业革命，最终推动了影响世界的资产阶级革命总爆发。经过几百年新旧制度的猛烈冲撞与反复竞争，资本主义政治法律制度最终趋于稳定，现代法治思想文化也逐渐成形。西方文明之所以发展为高度发达的法治文明形态，与其开放的地理环境、发达的商品经济形态、松散的政治体制与多元思想文化激烈碰撞交锋密切相关。古老中国处于极其特殊的内陆地区，封闭的地理环境、自给自足的小农经济、较为发达的水利和农耕技术孕育出了高度集中的政治体制与十分浓厚的宗法思想文化，二者结合使得其文明形态自成一体。在缺乏与异质文明交流碰撞的背景下独自形成了超稳定的专制集权体制，也最终成就了经久不衰的人治传统。中国近现代百年法治追求及政治法律制度变革与社会转型的艰难历程证明在短时间内建成法治国家简直就是不切实际的幻想，唯有坚持渐进而持续的制度改革与文化更新方可成就共和国的法治大业。但是，理想主义者们却一直做着一蹴而就速成论的美梦。具体到刑事司法改革进程中，一味强调制度全面引进甚至原样照搬，缺乏对西方法治尤其是英美法制度发展的历史考察，缺少对本土制度现状的深入分析与制度引进的可行性论证，加之观念培育与配套制度建设还未跟上改革的步伐，刑事司法改革就可能遭遇重重困难甚至可能半途而废。
刑事司法过分强调“中国特色”和突显“中国模式”的做法是刑事法治形而上学机械论的典型表现，其错误就在于将中国法治建设的过渡性或应急性举措视为社会主义法治的基本内涵，坚持把诸多权宜性制度安排看做是永远不变的真理加以固守，在社会整体转型背景下，刑事司法领域所累积下来的问题越加复杂化与严峻化。例如马锡五审判方式在现代司法场景中得以高调复出，审判委员会定案模式没有得到根本扭转，法院行政化与法官等级化趋势未能得到有效遏制，检察机关法律监督着力区域未能匡正，现行权力约束机制对于比较强势的公安机关来说无以奏效，刑事审判受到地方党政干预及媒体影响越加严重，犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人主体地位与程序权利呈恶化态势，刑事诉讼中的法官、检察官及警察相互关系与法治国家成相反设置，称为流水作业式的诉讼结构。［8］(p231)这些问题显示出刑事程序浓郁的中国特色。当然，对于刑事诉讼制度现状和未来发展的认识与当前人们对于中国经济政治社会总体认识和判断直接相关。当今中国无论在经济总量，还是整体国力方面都发生了巨大变化。在欢欣鼓舞于取得辉煌成就的时候人们容易失去理性。如今，大国崛起与中华复兴的声音不绝于耳。需要指出的是，国家强盛与民族复兴都是现代化建设阶段性目标而非终极目的，人民生活的富足安康才是所有社会制度的出发点和落脚点，公民的幸福指数才是恒量制度先进的真正标志。众所周知，中国经历过异常久远的封建时期，在漫长的封建专制制度下，只有少数统治者过着骄奢淫逸与腐化堕落的生活，绝大多数被压迫人民却被封建专制压制得喘不过气来。即使在汉唐盛世，古老帝国的专制色彩依然没有丝毫减弱，对人民的残暴统治与重重压迫也没有丝毫放松。作为一个封建专制传统特别深厚，等级观念、宗法意识根深蒂固的国家，近代中国刑事诉讼生态依然呈现出高度纠问化、等级秩序化特征。尽管随着社会主义制度的建立、发展和完善，旧的制度体系被废除，旧的思想观念被改造，特别是改革开放之后奉行法治路线的当代中国政府极大推进了刑事诉讼现代化发展进程。但现行刑事诉讼运行机制仍然存在着结构失衡、权力恣意、权利救济渠道不畅以及一定程度的刑事司法政治化现象。［9］(p149)其根本原因在于中国传统宗法伦理文化的强势影响与传统政治权术化思想遗留。在今天人们欢呼雀跃于中国崛起的同时，研究者专注实证以说明刑事司法本土制度安排具有现实合理性，进而认为可以开拓出不同于法治国家的独特发展道路。这是一叶障目机械论思维的典型表现。这些论者只看到中国经济建设取得的巨大成就，只看到国民生产总值的大幅度增长，却对经济建设的严重不平衡与环境的持续恶化视而不见;对我国长时段封建专制体制施加于法律制度上的巨大影响以及当前政治体制改革的重要性与紧迫性缺乏认识，对我国现阶段国家法治发展程度与法治国家存在的巨大差距缺乏认识;对刑事司法的普遍性规律与我国刑事司法的特殊性与权宜性制度安排缺乏理性对待与辩证分析。如果任由这些形而上学思维发展蔓延，那么，尊重历史和现实的马克思主义法律观就可能被遮蔽。
辩证唯物主义与历史唯物主义认为，理论是行动的指南，没有科学的理论，就没有真正的实践;而实践又是检验真理的唯一标准，是检验理论是否科学可靠的试金石。因此，认识世界和改造世界必须坚持理论与实践的有机结合与协调统一。刑事司法改革本身是针对刑事司法制度运行中存在的具体问题而展开的改革探索，推进改革首先必须明确刑事司法中的问题并对这些问题进行系统分析之后才能确定相应的改革目标和任务;而刑事司法改革目标又必须运用刑事诉讼法学与司法制度的一般理论对特定制度进行全面考察和实证分析之后才能确定。故而，刑事司法改革不能离开诉讼法学与司法制度理论的一般指导而直接通过实践验证实践，继而指导实践的盲目而感性的做法。此方面存在两个主要问题:理论上，有人总认为诉讼法学与司法制度一般理论属于西方资本主义法治形态，社会主义法治应当与其划清界限;实践中，正在进行的司法改革很大程度上并不是在达成改革普遍共识的基础上整体推进的，而是由中央高层做出指示，由主要司法部门主导并着力实施的。理论界参与十分有限，而社会其他部门乃至普通公民大都置身事外。目前，由最高人民法院和最高人民检察院主持推行的刑事司法改革举措大多局限于工作机制层面，自然使得改革有些不着边际甚至隔靴搔痒。有学者批评指出，目前的改革还限于法院、检察院自身的研讨，属内部协调性的改革，没有超脱自我治病的逻辑。［10］实际上，刑事司法改革的根本点不在于对制度规则本身进行技术修正而在于对不合理的刑事司法权力配置进行重新调整。刑事司法权力作为国家权力组成部分对于国家安全与社会秩序具有强大的维护功能，但也具有天生的侵犯性与攻击性，其扩张与滥用只能在触及其边界的地方才可能休止。由刑事司法权力主体自己提出改革主张，规范甚至削弱自己权力的幼稚做法在实践中被证明是行不通的。①权力主体自己改革自己的模式在理论上不能成立，在实践中具有极大误导性而且危害巨大。在国家宏观层面没有对刑事司法改革确定总体目标与具体实施步骤的情况下由各个司法机关自己进行，通过局部试点而展开的做法容易陷入严重的功利化误区，可能将刑事司法改革带入歧途。有学者就指出，如果我们不站在政治建设和政治体制改革的高度来看待司法改革，不对司法改革进行全面规划、整体推进，注意协调方方面面的关系，仅在司法的范围内来进行司法改革，肯定会走进死胡同。［11］#p#分页标题#e#
刑事司法改革需要进行工作机制调整，但最根本的是体制改革。包括刑事司法在内的司法改革本身与国家政治体制密切相关，涉及政治民主化运作与国家权力调整配置等高风险性作业，进行审慎思考与全局考量是必要的而且是必需的。但关键的问题在于:进行多年的刑事司法改革在刑事司法体制方面没有大的进展，体制改革难度大并不等于可以无限期搁置改革进程。有学者指出，司法改革进行到现在，似乎存在着对学者所关注的司法改革主题即司法体制改革问题的消减。［13］(p47)司法体制改革长期搁置与无限期拖延，国家权力不合理配置所产生的严重负面效应就会逐渐显现，权力滥用与权力腐败就会越来越严重，就会逐渐腐蚀党和国家的健康机体。近年来刑事司法领域中出现的冤假错案，如佘祥林案件、赵作海案件、聂树斌案件反映出刑事司法权力对于公民权益可能带来损害的危险程度与各地职务犯罪及黑社会组织犯罪等案件反映出司法腐败触目惊心的严重性与复杂性已经对刑事司法公正乃至社会公正带来了严重冲击，甚至可能动摇国家法治的根基。这些现象尽管与中国社会转型时期存在的利益调整与制度缺失息息相关，但最重要的问题在于国家权力配置不合理与监督制约机制缺失所致。听取民意，关注和改善民生尽管重要，但遏制腐败却是紧要工作。而遏制腐败不仅仅在于对官员进行良心的说教与信仰的塑造而更在于从制度上防止权力滥用。刑事司法作为国家权力运作的核心枢纽事关每个人的生命、自由与财产保障，社会良好秩序的切实维护与国家权力规范行使，必须不失时机进行大刀阔斧的体制改革和机制创新，从而为其他领域提供强有力的制度保障与社会公平正义的关键支撑。制度改革尽管需要全社会成员的献计献策，各个执法部门的身体力行，更需要领导者与决策者的高瞻远瞩与临机决断，因为政治家与最高决策者更具得天独厚的条件、优势和能力，而且他们还担负着国家安危与民众幸福的神圣使命与无比巨大的历史责任，只有他们的有所作为才可能真正推进国家制度的持续完善与社会文明的快速进步。如果让社会制度自生自发地缓慢演进或者消极无为地一味等待一切条件和时机完全成熟之后再来改革，恐怕历史永远不会给我们机会。纵观人类社会制度发展历程，那些雄才大略的政治家与领导者开拓性的创举使得国家制度发展取得突破性的标志成就，从而推动社会迅速发展进步的先例举不胜举。中国包括刑事司法在内的司法改革要想取得突破性的进展最根本的环节在于国家最高决策者能够以无畏的勇气与超人的智慧全面开启关系到中国能否发展为强大的现代法治国家的刑事司法体制改革之门。
我国刑事司法改革价值匡正
纵观整个人类社会发展历史进程，平衡与协调的价值观与方法论一直伴随着人类文明的持续进步而逐步深化，直到生态科学与系统科学的诞生，最终形成完整的生态系统活态共生、动态衡生、网络整生的生态平衡思想、理论和方法。这是人类社会最伟大的成就之一。从古代中国提出的中庸思想到现代社会的和谐理论;从古代西方的均衡政治到当代的民主无不渗透着丰富而深邃的平衡协调价值观和方法论的思想浸润，可以说平衡协调的理论思维是贯通古今，汇聚中外的哲学智慧。对于平衡理论的深度挖掘并结合现代系统科学与生态科学的最新成就加以全面阐释，再将其作为世界观、价值观和方法论工具以指导中国刑事司法改革具有重要的理论价值与实践意义。我国刑事司法改革既不能一蹴而就，也不能画地为牢，既不能全面照搬，更不能消极无为。而应当坚持普遍经验与本国国情的有机结合，坚持分阶段、有步骤地进行，通过从上而下和逐步推进的方式渐次展开。亦即，我国刑事司法改革应当坚持本土与域外制度的兼容与平衡，从而匡正其价值取向。
其一，刑事司法制度作为解决严重争端的法律机制构成整个人类社会生活的重要部分，必然与整个社会结构及其制度产生密切的交互作用并使得刑事司法系统与环境保持生态平衡、互动整合与有机协调的状态。刑事司法改革研究需要揭示蕴含于制度系统内部的生态平衡规律性，并用于指导我国刑事诉讼系统要素、环境及其作用方式的具体改造，促使系统生成并保持生态平衡特性。具体来说，刑事司法作为法律制度系统领域的重要子系统必然受制于特定社会政治制度、经济制度、伦理道德体系、文化传统与社会结构等系统环境的深刻制约。当然，特定的刑事司法系统同时也作用于其外部环境，使得系统与环境产生互动整合，最终促使其共同演化更新。中国刑事诉讼法律制度的生成及运行构成了中国社会结构和制度整体中的有机组成部分，在中国社会全面转型与整体变迁的宏观背景下，刑事司法制度应当主动调整其系统要素及要素作用方式从而生成合理结构。并与外部环境相适应，促成刑事司法系统与外部环境保持稳定而协调的生态平衡。为此，刑事司法改革必须与社会整体环境变化联系起来加以考察分析，制定出符合时代要求的，并与中国社会整体环境相适应的改革具体举措。既不能对西方法治国家的制度直接原样照搬，也不应采取简单片面的孤立主义与关门主义行动，就事论事地为技术性的刑事司法规则谁是谁非而争执不休。故而，一蹴而就的速成论、一叶障目的机械论、实践万能的试点论等改革思想与行动都是极其错误的，必须深刻反思与着力校正。
其二，刑事司法改革不仅需要考虑本国政治经济文化环境特征及其变化趋势，还必须关注世界各国刑事司法制度特征及其变化趋势。当然，还必须关注世界各国政治经济文化的总体特征及其变化趋势。世界范围内的刑事司法现代化改革与生态化发展进程赋予了中国刑事司法改革的诸多重大启示。［14］随着市场经济全球化进程的快速发展，民主政治全球化浪潮正深刻地影响着各个国家的政治运作，全球范围内的文化趋同与多元化发展特别是以平等正义为核心的道德原则，以尊重人权和保障人权为核心的价值观体系在世界范围内广泛扩展，促进了人权保护价值标准的趋同化与人权保护机制的一体化发展，从而直接影响并全面指导着涉及公民人权保护的刑事诉讼法学理论研究与刑事诉讼的立法及司法实践。执行改革开放路线使得中国融入国际社会的深度和广度都以前所未有的速度发展，势必要求中国法律制度与世界各国法律制度进行广泛而深入的相互交流并取得更多共识，同时也给中国法律制度的现代化带来了巨大的动力和压力。如何在发扬优秀传统文化的同时，借鉴其他优秀文明成果以促进文化的自我更新在当前的国际背景下具有重要的现实意义，这本身就体现着文明的和谐共存、协调发展与携手共进。有学者为此指出，国际规则本土化应当为当代中国法制变革的范式选择。［15］(p445)刑事诉讼法律制度作为解决严重争端的程序法律制度体系更多体现为普遍的共识与公认的规则，民族性或地区性的差异应当逐渐减少，国际刑事司法准则的践行与实施实际已经体现了程序正义理念的普遍意义与对最低限度道德尺度的切实坚守。对此，我们应当牢记中央提出的加强顶层制度设计的战略方针，善于从大处与高处着眼，审慎分析与牢牢抓住当今世界制度文化发展的时代脉搏，准确把握刑事司法制度变革的契机与节奏，及时提出切实可行的刑事司法改革实施方略，努力推进国家刑事程序法治建设进程。自生自发的无为论是不符合马克思主义唯物辩证法的错误思想观念，必须予以彻底肃清。#p#分页标题#e#
司法体制改革的认识篇4
一、司法体制改革方向正确、意义深远
调研组实地考察了上海和湖北两大试点省市的司法体制改革情况。上海司法体制改革在市委政法委的统一部署下，围绕着完善司法责任制、实行司法人员分类管理、健全司法人员职业保障制度、建立法官、检察官省级统一管理体制及建立法院、检察院经费省级统一管理机制5方面试点任务，正依法积极、稳妥、有序地推进，目前已全面部署并正式启动，计划通过8家先行试点单位先行实施，发现问题，积累经验，于2015年一季度起在全市全面推进。湖北省正按照中央部署，积极筹划启动各项试点，但实施方案尚未获中央审议通过，仍在修改中。
调研组认为，这次司法领域的改革是一场涉及体制性问题的重大改革，需要持之以恒不断前行，具有宏大的、深刻的历史意义，决定中国真正走向司法独立和司法公正。但改革涉及权力和利益的调整，在改革决策、推进步骤、具体操作等各方面都必须保持正确方向和清醒头脑：一要把握好立足中国国情与学习借鉴域外经验的关系；二要把握好坚持党的领导与依法独立行使审判权、检察权的关系；三要把握好“去行政化”和加强司法管理的关系；四要把握好法官、检察官主体地位与完善监督制约机制的关系；五要把握好积极有力与稳妥有序推进的关系；六要把握好司法责任制与职业保障的关系。
二、司法体制改革的法制保障
调研组认为，按照凡属重大改革都要于法有据的要求，司法体制改革要发挥立法的引领和推动作用。司法体制改革的内容多涉及《法院组织法》、《检察院组织法》、《法官法》、《检察官法》的内容，特别是与组织机构、职权、人员等一些制度相关。经梳理有两类立法需求：（一）根据改革实践，将改革成功的经验固化，写入法律。要研究10个方面制度：一是实行法官、检察官员额制；二是建立法官、检察官单独职务序列管理制度；三是建构法官助理、检察官助理制度；四是明确司法办案责任制；五是完善审判委员会、检察委员会制度；六是设立法官、检察官惩戒委员会；七是确认主任检察官在法律上的地位；八是扩大司法民主工作机制；九是建立程序性监督机制；十是调整完善查办预防职务犯罪机构设置。（二）根据改革试点要求，需要暂停实施有关法律制度：一要暂停实施助理法官、助理检察官制度；二要暂停实施初任法官、检察官制度。
三、推进司法体制改革需要重视的具体问题
从司法体制改革试点推进现状看，司法改革面临的困难还很多，改革需要形成共识的问题也不少。当前，特别要注意：一要坚持改革方向，提振改革信心。要加强改革的学习宣传，形成改革内生动力；要牢牢把握改革方向，处理好稳妥与改革的矛盾；要关注各种差异，迈出扎实步伐；要有改革量化指标，更要使改革有看得见的变化。二要细化改革方案，完善配套制度。要细化人员分类方案，平衡关注三个序列的人员；要细化责任制方案，尽快出台权力清单；要细化监督机制，落实任何权力都要受到制约；要细化职业保障方案，落实执业安全保障；要完善配套政策，不能使支持改革而吃亏。三要回应理论问题，形成改革共识。要更加聚焦“独立行使审判权”、“去行政化”、“精英化”、案多人少与精英化的矛盾、错案责任追究等问题。
（摘自上海市全国人大代表“司法体制改革”专题调研报告）
召集人：陈旭林荫茂花蓓
成员：马兰王均金朱雪芹严诚忠李碧影
司法体制改革的认识篇5
深化司法体制改革，作为政治体制改革的重要组成部分，事关全局，牵一发而动全身。然而，目前的中国司法改革似乎陷入僵局。其中的关键问题在于，理论和实务界对改革中不少问题的基本看法尚未达成共识，尤其是推动司法改革的理念和路线，这两个基点作为麦基文所说的内核中司法独立与政府治理之间的平衡之器，到底应该是偏向于专业化，还是人民性，抑或守于两者之间的中道，依然是非跌宕。
抱守人民性或专业化的难题
新中国的司法改革浪潮大致上经历了三次。第一次是由董必武于上世纪50年代主导的，源于解放之初司法被当成一个政治动员的工具，也由于法律不健全，当时的司法改革不得不吸纳民意而获得合理性，因而“人民性”的烙印十分明显。
到了上世纪90年代初期第二次司法改革启动之际，迅速发展起来的市场经济催生和强化了“依法办事”的游戏规则，以往任意性较大的司法群众路线遭受质疑，司法改革转向“专业化”的音调开始走强。不过，曾经一度叫好的这次改革效果并不令人满意。除了“设立司法审查权”、“扩大司法解释权”、“设立大司法区”等一些敏感提法的出现，已让司法体制变动因触及到与权力架构的冲突而搁浅，同时，那种对过度人民性之弊的矫枉过正，又在司法的边界上深挖下了职业的封闭性沟槽，让司法改革带有了更多的专业化垄断色彩，逐步形成了与人民性渐行渐远的乖离。此外，当下中国规模庞大的法官群体素质参差不齐，以及他们惯性的程序观念不强，同样也使得此次司法改革的效果相对于既定的专业化方向差强人意。
应该承认，中国第二次司法改革迈向专业化的大方向值得肯定。然而，不可偏废的硬币另一面是：一方面，那种只是单纯朝向专业化的改革，相当程度上诱发了新型的法治“全能主义”。只是面对当下中国转型社会里日益多元化的矛盾，以及风险社会下交错的差别性诉愿，一味偏向专业化的司法已很难发挥“减压阀”的功能。这是一个必须认真对待的大问题。另一方面，此轮改革的另一症结就是在实施机制上，缺少真正让司法摆脱权力的配套程序性机制，加上忽略独立的法律职业共同体还未形成，因而只是过度强调专业化的司法改革，反而使司法权因缺乏保障而滋生腐败，随之司法公信力下降。事实上，司法的腐败被严重夸大了，诸如司法行败、法院执行腐败、党政干预司法的腐败，都被不分青红皂白地计算到司法腐败头上。其实，滋生于司法机构的行政管理腐败，并非源于以程序为轴的司法权，而只是司法行政管理权力的不当行使；因缺少程序监督而被作为“肥缺”的法院执行权，从本质上也并不是司法权而是行政权；而作为利益链条上游的党政干预传递到司法裁判，势必又会因为司法依附党政而让这种传递程序难以公开，结果是让司法机构落下骂名，这同样也不是司法权本身所致。
正是为了应对硬币另一面的这些问题，近年来，改革中司法的航向又一次折返“人民性”，陆续提出了“司法为民”、“和谐司法”、“能动司法”等更多地带有民意、民主色彩的理念和路线。但是，随之而来的质疑之声也陆续不断。
其中，甚为有力的诘问是，到底怎样防止司法判断不沦为利弊权衡的政治判断？毕竟，民意司法，就意味着司法彻底地接受外界监督，不过监督者背后又由谁来监督？依照这一逻辑倒推，民主国家中权威终结的地方是人民，可是正如代议机构的决议那样，几乎所有人民意志的实现，都是平衡了各种利益后的妥协和退让，但这又与司法判断的合法与否标准圆凿方枘。
为什么一味迎合民意的司法不可取呢？可以说，民主是个好东西，但它也有托克维尔提出的“狂野本能”，可能会形成多数人暴政。因此，抽去了专业判断的迎合民意，很难保证特定的当事人不会受到其他成员的不公平对待。而且一旦少数服从多数的原则被司法随意利用，尤其是借助于裁判把代表了“人民”的多数人意愿强加给少数人，恐怕会发生很多可怖的事情。其实，正如艾因・兰德所说：“团体没有权利，个人的权利独立于团体。”因而，能够把个人权利交给公共选择的余地极小，它们几乎是两个独立而互不重合的领域。应该承认，恢复了本来面貌的司法判断，就应当是以个人权利为出发点，它不是一个随意可以被拿来交给公共决策的范畴。
不辄于此，还有一种诟病之声认为，浓墨重彩的民意司法已造成对法律的预见性和安定性的破坏。因为之所以规定让法律关系安定下来的终局判断只能由司法机构作出，核心理由之一就是裁判者的选任需经过严格的遴选，赖以裁判的学识也须经过长期的积累。所以相对民意而言，这种封闭的选拔机制本身就让专业化的法律实施产生了预见性。正因如此，通常的争议能在司法中得到终结性的梳理和厘定，而无须跟在舆论后面左右权衡。所以，那种沿袭单纯地依靠群众的司法改革路线行不通，它终会让司法的中立性被人民性消耗殆尽。
很显然，如果把中国的司法改革历程比喻为一场棋局，那么，发生于人民性和专业化之间的这三次对弈，始终沉陷于一种惟我有理、此消彼长的冲突困境。接下来，出路何在？
理念的转向：
迈向专业化基础上的人民性
毫无疑问，现代型的司法应当适度地回应不断变化的社会现实，而不是刻意地忽视或贬低现实。因此，比较有说服力的问责司法过度专业化的原因，乃是它已难以应对转型中国正在发生的深刻变化。
这种深刻变化突出体现为，当下社会的发展更多涉及了各个阶层和群体的特殊利益，改革的走向已不再取决于“某一方面”的主观愿望，所发生的冲突也不再像过去那样总是围绕几个主要的阶层关系展开，而是在更为复杂、细化的不同群体之间过去被忽略的层面爆发。随着这些变化，中国的司法已经开始了日本学者平井宜雄力倡的那种从“法政策学”出发的论题中心转向，即并非只是简单地依据符合主要阶层和群体利益的法律制度来解决社会中的所有纷争，而是强调应更多考虑关乎更多数人利害的、现在和将来的政策性和公共性问题。
于是，适时顺势地完成理念的转向，迈向“专业化基础上的人民性”，即应成为继续推动第三次司法改革必须纳入视野的核心问题。
根据社会变迁，单一的司法专业化目标应有所修正。毕竟过度的司法专业化带来的一个负面后果，就是可能让法治成为一个“正高于善”的局面，也就是所塑造的只是分不清阶层和群体差异的法律拟制结构。换句话说，单纯意义上的专业化改革目标，寻求的是对待所有人一视同仁的“均码正义”。依此分配正义，看上去是平等、统一的，而且也不是没有照顾不同人群的特别需求。但是，均码的正义只能算是基本的、初步的、乃至是简陋的正义。有鉴于此，当下司法改革所要实现的正义，就应被放在社会关系里，把它作为一种公共产品，更多地对满足不同阶层和群体需求的“特殊正义”有所关照。这样，司法改革的每一项制度或机制的设计，都有改进的余地。当然，这不是说司法改革的专业化方向错了，而是说在某些方面可以做得更好。正是这种针对正义的现实主义诠释，使得改革中的司法理念走向，除了突出强调专业化这块基石，还应向人民性借力而有所修正。
既然提出了往后进一步推动司法改革的理念，应当从单纯指向专业化的“均码正义”，逐步转向更多带有人民性的“特殊正义”，那么，这一专业化基础上的人民性命题，究竟又如何避免滑向民意、民主司法的窠臼呢？许多人会提出，只须着力强调合法与否的“法律思维”优先，而不让司法变成政治利益的妥协之器即可。然而，问题并非如此简单，现实的司法决断实际上难以排除价值权衡的抉择。所以，当专业化的司法加入人民性因素后，又如何确保司法不走向另一端，沦为利弊权衡的政治游戏呢？
针对作为司法王国中心的案件裁判来说，超越专业化的法律思维，借助更多人民性作出司法决断，恐怕应同时满足三个条件：固守专业化的决断会导致结果极为明显的不公正，比如，许霆案的一审无期徒刑判决；超越专业化而借力人民性，可以得到更为权威的原理支持，比如，百年经典的埃尔默案中得出的“任何人不能因过错而获取更大收益”原则；以及超越法律形成的裁判规则，足以保证往后的类似案件得到类似处理，比如，前不久最高人民法院所颁布的中国第一批四个判例。
这样，当指向专业化的法律思维遭遇疑难时，就不再是借口“人民性”陷入舆论的审判，而是仍有章可循。由此必然会产生许多可类型化的、能够反复适用的司法制度或裁判规则，对法律的疑难和漏洞加以诠释和补位，进而又恢复了法律的预见性。显然，面对司法无法从专业化中寻找到合理解释时，就可以现实中的人民性为基石，逐步形成一些可以把复杂情境加以简单化的类型，形成能够反复适用的制度或规则，同时，又保证了司法不被借口人民性而滥用变成随意的“即兴作品”。
当然需要明确的是，力倡司法改革的理念迈向“专业化基础上的人民性”，它的终极目标应是走向建设性的民主，而不是以人民性为名义的政府主治者控制。
建设性的民主不是强调谁主治，而是对主治者的控制，因为民主的前提应是对人性的警惕。只是强调“谁主治”的人民性反映在司法过程中，实质上是司法的大众化而不是民主化。理由在于，它在社会公众对人的基本权利没有达成共识，赖以实施的规则没有以人的尊严为导向，以及外在民主色彩的制度环境相对滞后的情况下，完全可以被用来任意扩大公共决策的范畴，以及构成对个人权利的非制度犯。显然，此处的所谓人民性被作为整体“权力化”了，已经成为者的宣告，因而根本谈不上民主，更遑论以“多数人暴政”实施对民主的削弱和否定。反过来，更多强调“对主治者的控制”的人民性，则是倾向于要求建立一系列的让人民在司法过程中充分自由表达的程序和制度环境。比如，舆论与司法的边界确定、执行异议听证、再审范围扩大、减刑和假释程序公开、案件干预责任追究以及过问案件登记报告等。毕竟，如果没有人民的制约，专业化司法者自身的官僚化及与其他官僚的一体化，肯定将是不变的结局。此时，当人民与官僚产生争执时，司法裁判者往往被迫或自觉地站在官僚而不是人民的立场上。
既然从理念上司法改革的走向应是“专业化基础上的人民性”，那么，改革行进路线上的专业化和人民性又如何具体达成共识呢？
路线的厘定：统合专业化
与人民性的新程序主义
针对专业化和人民性之间如何达成共识，霍布斯的“权宜之计”方案，就是让变动不居的个人和集团利益经过权宜的安排达成妥协。但它所依赖的是利益背后的力量对比，当力量的对比发生变化，原来达成妥协的稳定局面即告结束。后来，边沁又提出了“功利主义”标准，就是以最大多数人的最大快乐作为共识目标。不过，这只是聊以的一种理想状况，因为根本它无法计算多元利益之间的价值分离状况。
比较而言，具有代表性及说服力的，当是罗尔斯提出的“重叠共识”理论。他认为，“有正当理由的稳定”、“作为公平的正义”的得到，绝不能是利益计算、迫于压力、出于盲目或限于浅表的赞成，而是他们对理由的认可。无疑，这些“理由”在不同的人那里会有所不同。问题是不同的人从不同理由出发，究竟如何形成所谓的重叠共识？罗尔斯提出了以程序解决的方案，因为只有在这种情况下，人们才能排除对立关系，以达成持续、稳定的共识。
以程序达成共识。那么，这一立场是否适用当下中国司法改革中的专业化与人民性博弈呢？正是中国传统司法的实质正义指向过于浓厚，使得更多司法改革的设计者们一度反其道而行之，期望借助于舶来的程序方法和技术，积极推动司法改革的去意识形态化，以没有依附性的程序独立价值重新构建起道德共识，以个人权利取向的程序装置设计来限制权力任意行使等。
不过，正如第二次司法改革所遭受的质疑，惟有形式上走向法治的生态，恐难以摆脱价值的单一化。无论是中国的风险社会下乡土传统与现代成份的断裂转化，还是现代治理方式对不同阶层或群体需求的特殊关照，实际上早已开始涉及对制度治理的多元价值进行更多的实质判断。它至少提醒了既有的制度安排，需要被不断重新审视；固执于某种程式化的态度，需要被适当相对化。显然，除了专业化的以形式上程序达成共识的设计，需要更加关注于所谓人民性的实质判断，这已逐渐成为一个重要砝码，甚至开始左右制度的设计。面对这一走向实质判断的理念转向，价值同盟、民主商谈、实践理性、后果论辩、合理证成和疑案衡量等概念，“合唱般”地进入我们的视野。其实它们的目的，都在于防止形式价值单一化而与防范社会风险的初衷背道而驰。于是，原来传统意义上的程序内涵应被修正。
前述可知，程序可以达成共识，但如果程序设计的导向不合理，结果往往事与愿违。正如季卫东教授的论点，现代社会越来越多元化，早已很难按照一个形式标准来要求它。反过来，把实质判断放进来，同时这种判断又不是任意的，不是局限于某种价值倾向，这就转向了能够兼蓄不同价值，走向共和的“新程序主义”。这一理论，应当成为贯穿于现代司法改革的专业化与人民性两条路线之间达成共识的基石。
新程序主义不拘泥于过程控制，而更加关注程序正义普遍化的主导价值和社会心理。与此相应，结果的满足度和程序正义本身的妥当性问题被纳入考察范围，程序结果的执行力、对违背的威慑效果以及异议的容纳和适当处理，继而成为程序设计改进的核心要素。这样，程序的意义，就不只是供应那种为排除偶然性干扰而加以程序限制的形式合理性，而是也包括从行动与社会结构互动关系的角度去接近正义的实质合理性。
说到底，新程序主义已在很大程度上修正了原来的程序正义立场，使得现代程序成为形式理性与实质理性的反思理性。根据这一理路，没有共识的地方可以通过附加了内在价值的程序来达成共识，于是“怎样做出决定”的程序共识走向了“共同承认这样做出决定”的实体共识，并使这种作为民主决定和司法决定结果的共识（而不是先验的共同体道德）具有强制执行的力量。可见，从程序性共识到实体性共识，这就是新程序主义的主要贡献。
司法体制改革的认识篇6
我们的主要做法是：
一、转换观念，对机构整合有新认识
高速公路管理是一个新兴行业，全国尚无一个成熟的可供借鉴的管理模式。在这种情况下，按照“集中、统一、高效、特许”的原则，研究探索可行的科学的管理体制，实现责权利的统一，激活内部机制，是高速公路事业发展的需要。
xx有侯运、运三、运风3条已通车运营的高速公路，管理体制也不相同。省交通厅提出“理顺体制，激活机制”的要求后，我们深刻认识到，xx片区高速公路管理机构整合，不仅是xx高速公路管理的需要，更是全省高速公路管理的有益探索。xx片区高速公路管理机构整合的成败，不仅影响着xx高速公路事业发展，而且影响着山西省高速公路管理的形象，更影响着xx市乃至山西省的形象、扩大招商引资和对外开放。基于这一认识，我们把机构整合作为今年的一项重要工作，与运营管理同步安排，同步实施，既保证了整合的顺利进行，又保证了各项工作的有序开展。
二、宣传发动，营造整合改革～氛围
为了使全体员工了解整合的必然性和改革的必要性，拥护省交通厅的决策，支持改革，参与改革，我们做了大量艰苦细致的宣传发动工作，营造了良好的～氛围。
一是宣传发动。通过班子会、周例会、月例会等不同形式，宣传整合改革的必然性、必要性和有关政策，使广大员工转换观念，了解、关心、支持、参与公司整合与改革，在公司上下营造出了人人关心改革、理解改革和支持改革的浓厚氛围，积极投身于公司争先发展潮流中去。
二是组织学习有关文件。结合公司改革与发展实际，组织员工学习王晓林厅长在全省交通工作会议上的讲话和在省高管局调研时的讲话精神，学习企业强强联合实现可持续发展的经验，使员工明确整合改革的必然性。组织学习企业体制改革文件，以及公司《人力资源开发管理办法》、《工资分配实施办法》、《劳动合同书》，使员工充分认识改革的重要性和必要性。组织学习《公司法》、《劳动法》等法律法规，使员工明确自己和公司的权利和义务。学习方式采用个人自学、集体学习、召开座谈会、写心得体会等。同时，邀请南风学院院长在公司巡回讲解《公司法》、《劳动法》及南风集团改革经过和发展状况，使员工对改革有感性认识。通过学习，员工的思想认识进一步统一，观念逐步转变，为整合改革奠定了坚实的思想基矗
三是以人为本，做深入细致的思想政治工作。针对现状，公司领导班子集体和中层管理人员谈话，和员工个人谈话，了解员工的思想动态和愿望。同时教育员工只有转变观念，加强学习，提高素质，尽快适应改革发展形势，将个人发展与公司发展结合起来，找准自己的位置。同时，公司在政策和规章允许范围内，最大限度为员工工作、生活创造条件。
三、分步实施，整合工作稳步推进
为了平稳定渡，公司坚持改革、发展、稳定的原则，将整合改革与运营管理有机结合起来分步实施。
一是先企业后事业。原侯运高速公路建设有限责任公司、xx高速公路有限责任公司属企业性质，我们先将这两个公司整合，并进行配套改革。在平稳过渡后，再将属事业单位性质的原省高管局xx管理处进行整合。
二是先领导班子、中层管理人员后一般人员。公司班子成员集体和原xx处领导班子谈话，征求意见，争取理解和支持。其次和中层管理人员一一谈话，听取意见和打算。最后逐个单位座谈，了解员工的思想状况和愿望。在此基础上，公司将原3个单位的中层人员，根据公司需要和个人特长全部安置到公司机关和基层单位，既不提拔也不降职。所有中层管理人员任职时间到年底，年底全部免职，按照公司定编情况竞争上岗。原3个单位的机关人员也根据工作需要和个人意愿安排到公司机关、基层单位机关，年底也实行竞争上岗。对养护、收费、路政人员基本保持稳定，并根据需要适当调整。
三是先使干部、固定工转变身份，再重新签订劳动合同。对干部和固定工，充分征求意见，愿转变身份者，公司与其签订劳动合同，建立劳动关系，并安置到合适的岗位。对原合同制工人，征求意见，或和公司签订劳动合同，建立劳动关系，或提前30天告知本人，公司不再使用。
四是公平、公开、公正。在整合改革过程中，公司任人唯贤，不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份，将员工参加工作时间、在交通系统的工龄、学历、职称、工资等全部公示，使员工有知情权和监督权。采用这一办法，增加了透明度，员工认识到政策面前人人平等，稳定了人心，稳定了队伍，提高了公司领导层在员工心目中的地位。
四、改革创新，激活机制有新举措
改革创新是事业发展的动力。在整合过程中，公司始终坚持改革创新，激活内部管理机制。
一是规范机构设置。本着“精干、高效”的原则，公司机关设置综合办公室、党委工作部、人力资源部、计划财务部、养护工程部、收费稽查部、经营开发部、信息监控中心8个部门。针对线长、点多、面广的实际情况，公司基层设7个单位（5个管理处、1个服务区、1个路政大队）。
二是改革用工制度。坚持“以人为本”原则，全面深化用工制度改革。首先，定岗、定编、定员，实行全员合同制。中层管理人员竞争上岗，技术人员聘任，生产人员合同制管理。其次，加大考核力度。按照一级对一级负责
的原则，按照目标责任制层层考核，实行淘汰制。每年中层管理人员淘汰15-20%，一般管理人员淘汰10-15%，收费员淘汰5-10%。增加员工紧迫感，调动员工的工作积极性、主动性和创造性，使能者上、平者让、庸者下的用人机制进一步激活，实现人力资源合理配置。
三是改革分配制度。坚持“按劳分配”原则，全面深化分配制度改革。打破“干部”和“工人”身份界限，按需设岗，按岗定薪，一岗一薪，岗动薪动。员工工资分为岗位工资、年功工资和绩效工资三部分。同一岗位的岗位工资依员工的业务技能划分为不同等级按月发放；年功工资逐年采取不同的办法增加，按月发放；绩效工资年终考核发放。通过制定《工作目标责任制考核管理办法》，建立员工考核评价体系，建立起收入与岗位、业绩挂钩的分配制度，实现稳定队伍，收入能升能降的目标。
四是建立内部人才流动市场，与社会人力资源市场接轨。在用工方面，一方面建立内部人才流动市场，使人才有序流动，人力资源得到合理配置，充分得到应用。另一方面，消除人才流动中的限制，疏通人员出口，建立相对稳定的骨干人员和出入有序的流动人员相结合的人才使用机制，保证人才流动的开放性和有序性，真正实现人员能进能出，与社会人力资源市场接轨。第三是依法为员工办理在劳动合同期内的基本养老、失业、医疗保险手续并按时缴纳相关费用。第四是逐步试行劳务和人事制度，公司与劳务公司建立劳务合同关系，员工与劳务公司建立劳动合同关系，人事关系全部由人才市场。摘自
五、创建推动，为整合改革注入新活力
结合省局提出的开展“文明服务年”和“五大工程”创建活动，我们立足实际，先后开展了“学振超，做贡献”演讲比赛，鼓励员工学业务，搞创新，积极参与公司改革与发展。开展“提升道德素质、争做文明职工”和“创新、学习、业务、服务标兵”评选活动，全面提高员工素质。开展行风评议和“三文明”（文明单位、文明单位标兵、文明职工）创建活动，提升文明服务的档次和水平。进行“5·1”、“5·4”文体比赛和“七一”文艺节目汇演，丰富员工文化生活，增加了员工凝聚力，为改革发展提供强有力的思想保证和精神动力。创建活动的开展，使广大员工的创新意识、团结意识、服务意识、大局意识、发展意识明显增强，为整合改革与运营管理奠定了坚实基矗目前，整合改革已初见成效，队伍稳定，人心思进，各项工作有序开展，运营管理成绩显著，为经济发展提供了安全、畅通、快捷、优美的交通环境。
各位领导，xx公司整合改革及运营管理工作取得的成绩，是省交通厅正确决策的结果，是省局关心支持的结果，是公司班子及全体员工以人为本，改革创新，辛勤工作，不懈努力的结果。同时，我们也深深体会到：
一、要正确处理好改革、发展、稳定的关系。xx片区高速公路管理机构整合与改革是为了实现xx高速公路事业健康、协调、持续发展，事业发展又必将有力地促进高速公路管理改革。要改革，要发展，必须有稳定做保障，否则，改革与发展只能是空谈。因此，正确处理好改革、发展、稳定的关系是工作的重中之重。
二、整合改革离不开员工的理解与支持。在整合改革过程中，全体员工识大体，顾大局，个人利益服从集体利益，转变观念，找准位置，紧跟公司思路，执行公司的决策，保证了整合改革顺利进行，保证了各项工作有序开展。
三、以人为本，是做好各项工作的关键。事业的发展根本在人。我们一方面要全面提高员工素质，提高服务质量和管理水平；另一方面又要关心员工工作和生活，想员工所想，急员工所急，解决员工后顾之忧，为员工工作和生活创造条件，员工才能安心工作，才能自动自发地工作。公司上下心往一处想，劲往一处使，上下一盘棋，xx高速公路事业才能蓬勃发展。
四、改革发展必须树立宏伟目标。目标是员工努力奋斗、不懈追求的动力。在整合过程中，公司提出了“五年发展规划”，即创造“学习、创新、务实、廉洁、高效”的企业文化，打造规范管理、文明服务的管理品牌，培养造就一支适应高速公路管理、具有创新理念的高素质员工队伍，建设完成“一路两桥”（xx南环高速公路和三门峡、风陵渡黄河高速公路大桥），使员工过上较富裕的小康生活，实现xx高速公路事业健康、协调、持续发展。“五年发展规划”极大地鼓舞了广大员工，进而增加了员工参与整合改革、为xx高速公路事业做贡献的自觉性。
司法体制改革的认识篇7
关键词：法院；角色；宪政；秩序
theRoleofCourtsandtheRealizationoftheConstitutionalism
abstract：therealizationoftheconstitutionalismdependsonmanyelements.theroleofcourtsissoimportantfortherealizationoftheconstitutionalismthathowtorecognizethesubstanceofthejudicialpowerwillinfectthelocalizationandexpirationofcourts.withthefullandthoroughunderstandingofthejudicialpower，topromotethedevelopmentandevolutionofthejudicialsystemisoneofthekeystepsfortheimplementationoftheruleoflawinChina.itisthefundamentalconditionfortherealizationoftheconstitutionalismandtheruleoflawinChina.
Keywords：court，role，constitutionalism，order
引言
如果将1908年《钦定宪法大纲》的出台作为中国近代宪政发展的一个起点的话，到现在已经接近一个世纪了。如果将1954年宪法的通过作为当代中国宪政发展的一个新的起点的话，则是整整半个世纪的历程。在这近百年的宪法发展过程中，宪政秩序的实现一直是中国人民孜孜以求、魂牵梦绕的理想。然而，任何一个国家在向宪政之路前进的过程中都不可能是一帆风顺的，期间的艰辛是非亲身经历过而难以品尝和体会的。近代中国的宪政史和新中国建国后五十多年的宪法发展史也同样证明了这一点。在经历了诸多的曲折和反复之后，中国宪法从幼稚逐步走向初步的成熟，其主要标志就是82宪法的通过并顺利实施20多年不曾间断。“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟方略写入1999年的宪法修正案，这标志着中国向法治国家迈进的一个新的起点。在某种意义上，这对于中国来说，可以算得上是走向成熟的宪政之路的开端。
而今，中国正处在一个改革的时代，改革是时代的呼唤，也是我们各项事业前进的动力；中国正处在一个奔向法治的时代，法治是时代的选择，也是我们各项事业成功的保证。但是，对于今天的中国来说，在宪政秩序的实现的过程中，对于法院的角色的忽视则是一个重大的制度性的缺陷。从各国的宪政发展的历史发展，司法对于法治和宪政秩序的实现意义重大，而我国的司法体制是在我们对法治和宪政还没有深入的认识的情况下形成并沿用下来的，经过几十年的实践，其制度性缺陷逐渐地显露出来，已经不能适应我国法治发展的现实需要，因此，司法制度的革新就成为我们实现追求宪政秩序和实现法治的必然要求，这是我们对中国宪政历程和法治发展有了深入全面认识之后所达成的一个基本共识，特别是在“依法治国，建设社会主义法治国家”成为我们的基本追求目标之后，其迫切性就更加显而易见了。
一．法院的角色与司法决策
在现代国家中，法院是一个国家国家机构的重要组成部分，法院所行使的司法权是国家权力的基本内容。从孟德斯鸠提出完整的“三权分立”理论到今天，几乎所有的国家在进行政治体制的设计时都对法院给予了充分的关注。当然，“由于在客观上法院所处的宪法地位的差异，不同国家关于法院角色也许会有不同的认识，同时，对司法活动描述内在的不一致或含糊使得法院的角色也会随之变得复杂化，而且，对于司法过程和社会正义之间关系的种种设想，以及司法活动导致的普遍目标的提升，都将会使法院的角色受到不同的影响。”[1]p73但是，伴随着法治的理想成为各国的普遍选择，法院逐渐占据了法治这一概念的中心位置，法院的角色成为各国法治发展中必须面对并解决的基本问题。在法治国家，“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯”[2](p361)，法院将成为各种力量角逐并主张自己利益的一个崭新的舞台。而今，世界各国又都面临着前所未有的巨大的社会变革，各种力量的角逐必将空前的激烈和普遍，法院如何应对这种挑战，这是各国都必须正视并加以解决的问题.
要理解法院的角色，我们就必须弄清楚两个问题：第一，法院从事什么样的活动；第二，法院的这些活动会产生什么样的影响。传统的认识将法院的职能集中在纠纷的解决上，即通过法院的审判活动对事实加以判断，对法律加以适用，从而化纷止争。然而事实上，今天的法院所要从事活动是很多的。艾森伯格认为法院象其他的复杂的机构一样履行着数种职能，但其中两项职能是首要的：第一项职能是解决纠纷，这是法院的中心职能；第二项职能是充实法律规则，这一职能不是完全自立的，而是法院在解决纠纷的职能的过程中发挥出来的。他认为即使认为解决纠纷是法院的唯一职能，那么也会出现以司法方式设立规则的情况，因为当法院在新的情况下阐明社会现存标准的适用、意思和引申含义时，它们无法同时避免创制以前没有宣告过的法律。他把法院确立法律规则的职能归结为两种模式：一种是副产品模式（theby-productmodel），即法院所确立的规则只是解决纠纷的附带产品；另外一种是充实模式(theenrichmentmodel)，在这种模式下，确立法律规则来规制社会行为被认为是法院自身的需要，是法院有意识的承担起的发展一定法律体系的职能。[3]p5-7有的学者则把法院的职能总结为四个方面：第一，解决纠纷，即法院是政府为当事人提供的一个解决纠纷的论坛；第二，行为塑造，即法院通过鼓励一些行为而惩罚另外一些行为来实现对社会的塑造；第三，资源的再分配，在民事、刑事等各种诉讼中，法院的判决将使一些人受益，而使另外一些人受损；第四，决策的职能，即创造并适用权威规则，当然从实践上来说，创造规则和适用已有的规则不是截然分开的。这四种职能对于初审法院和上诉法院是有着不同的分配的，前三种职能主要由初审法院来完成，而上诉法院仅受理一小部分案件，所以前三种职能的直接发挥是有限的，但是其第四种职能——决策职能的发挥则使其显得更为重要。[4]p7-9
事实上，从各国的宪政秩序的形成和发展来看，尽管曾经有过这样或那样的异议，法院的司法决策实践还是基本上得到了法律界和整个社会的认同。一般来说，级别比较低的法院主要从事的是法律和规则的执行活动，司法决策在这个层次较少发生，而在级别较高的法院，比如一个国家的最高法院或宪法法院，由于其判决所涉及的内容和范围比较广，其影响力也比较大，司法决策活动常常在这个层次上发生。博登海默对此指出：“尽管我们应当坚持认为，法律改革的重大任务应当留待那些享有立法权的人或机构去完成，但是我们如果不是同时也给予司法机关以权力去领导社会道德观，并给予其权力在司法审判中开创一种同人们所可领悟的、最高层次的知识和最真实的洞见相一致的新正义观念，那么我们的观点恐怕就是一种狭隘的观点，可能还是一种庸俗的观点。”[5](p559)
在美国，其联邦上诉法院和联邦最高法院在实践中积极制定司法决策是无可争议的事实，并且在国家决策过程中扮演着举足轻重的角色。尤其是联邦最高法院，它既有初审管辖权又有上诉管辖权，然而与其上诉管辖权相比，其初审受理的案件屈指可数，而其上诉管辖是由其自己决定的。联邦最高法院常常利用自己自由裁量权对于那些具有深远政治与社会意义的问题做出裁决，其早期审理的一些案件特别明显的说明了司法决策在塑造国家方面的重要性，比如：1803年的马伯里诉麦迪逊案（marburyv.madison），此案确立了联邦最高法院对国会的司法审查权；1816年的马丁诉亨特的承租人案(martinv.HuntersLessee)，此案确立了联邦最高法院对州法院的审查权；1819年麦克洛克诉马里兰州案(mcCullochv.Stateofmaryland)，此案确立了联邦法的最高效力；1824年的吉本斯诉奥格登案(Gibbonsv.ogden)此案确立了联邦对州际通商的管理权，等等。这些经典性案例都是美国宪法的基本案例，它们帮助界定了联邦体制的特征、联邦政府的权力以及决定了美国强调商业和发展的趋势。在这些案例中，最高法院通过对宪法的解释而创立了全新的政策，促进了联邦大厦的建立和稳固。有的学者称，它们对美国政府和社会的总体影响等同于甚至超出了联邦最高法院今天所作的有争议的判决。[6](p543)在进入20世纪之后，联邦最高法院将眼光逐渐转向对个人权利的保护，在诸多领域里，比如言论、新闻自由；宗教自由；种族、性别、年龄歧视；刑事诉讼中被告的权利；平等的政治权利；公正的司法和行政程序，等等，联邦最高法院采取了更为自由的政策，一些案件由此成为了公民个人权利保护和社会发展的里程碑，比如1954年的布朗诉堪萨斯州托皮卡地方教育委员会案(Brownv.Boardofeducationoftopeka，Kansas)宣告了“隔离即平等”时代的结束，标志着美国民权运动的重大胜利。1961年，在马普诉俄亥俄州案（mappv.ohio），联邦最高法院作出判决联邦排除规则（即禁止把一切非法方式获得的证据用于法庭的诉讼）的适用范围扩大到各州，美国联邦最高法院的这一判决有利于公民人身自由的保护，在20世纪70年代，联邦最高法院削弱了这一规则的适用，使其在特定情形下加以限制，但是并没有推翻60年代确立的司法决策。1962年的贝克尔诉卡尔案（BakerV.Carr），对议会重新分配代表名额提出质疑，并对违宪审查中“政治问题”的标准进行了确定。1964年的《纽约时报》诉沙利文案（newYorktimesCo.V.Sullivan）进一步肯定了新闻自由的原则，为大众传媒批评政府和官员的自由提供了充分的保障。1966年的米兰达诉亚利桑纳州案（mirandav.arizona）确立了“米兰达规则”①，使刑事诉讼过程中公民人身自由的保障进一步得到加强。将美国社会变迁的过程和联邦最高法院的角色相联系，我们可以发现联邦最高法院的决策作用显得格外的突出，它在美国社会发展过程中的所起到的引导和塑造作用是绝对不能忽视的。这正如托克维尔在考察了美国的生活情况之后写道，美国的所有政治问题最终都成为司法问题。在美国求助于法院解决问题已经是一个明显的趋势，“尤其是对重大的宪法问题存在争议时，法院的政治权力在于，它能很明智的利用其本身具有的制定政策的机会，因此，法院被认为是国家的‘良心’所在。”[7](p299)
在英国，其法律不同于欧洲大陆的一个最显著的特点就是它主要是一种判例法。英国的判例不仅仅是法律实施的结果，更重要的是它还是法律原则的总结，因此具有极大的权威性。戴雪在其《英宪精义》中就认为，“在英宪中我们不见有各种权利的宣言或定义，当研究英宪时你可以发现，实是在法院判决之下确立的准则”。“在英格兰之中，宪法本身是以法律的判决为根据”，“所谓宪法原理是由法院涉及每个人所有权利的判决案归纳得到之通则”[8](p240-241)。英国在其长期的法律实践中形成了一种悠久的传统，即法官应该恪守其前辈所确立的判例原则，英国司法界甚至把这一传统奉为“判例主义”（Doctrineoftheprecedent），这种作法的背后其实就隐含着司法决策。但是，也正是由于判例主义及其对判例主义传统的尊重，和其他国家特别是大陆法系国家相比，英国法律发展较为缓慢，远远跟不上现代社会发展的需要。在此情况之下，英国这个一贯以保守著称的国家也不得不进行法律改革，在此过程中诞生了一位“第二次世界大战以后英国最伟大的法律改革家”，即丹宁勋爵。这位英国二战后著名的法官和享有世界声誉的法学家在其近60年的法律生涯中，以自己丰富的法律实践经验，积极、大胆地参与英国战后的法律改革并作出了重大的贡献，成为英国战后法律改革史上的划时代的人物。1959年，他在上议院（英国的上议院就是英国的最高上诉机关）发表的讲话和一系列演讲中主张，上议院应该在改变法律就能符合公共利益的时候以自己的司法能力担负起改变法律的任务，而不是等待国会的行动。[9](p1)丹宁主张法官应该扮演一个更为创造性的角色，特别是在先例出现冲突或没有明确的清晰的法律方向的情况下更应该如此。[10](p368)他要求法官担任“法律改革的先锋”，要参与法律改革，而不能把改革仅仅看成是国会的事，法官只是执行法律而已。他指出，法律就象是一块编织物，用什么样的编织材料来编这块编织物，是国会的事，但这块编织物不可能总是平平整整的，也会出现皱折；法官当然“不可以改变法律编织物的编织材料，但是可以，也应该把皱折熨平”。[11](p12)丹宁勋爵本人也是一位司法决策积极的支持者和实践者，在其担任司法职务近40年间，他对法治的理解和他自己身体力行的司法实践对英国法律的发展产生了重大的影响。一些法学家特别指出，丹宁勋爵对英国法律改革所作出的努力和取得的成就在英国是划时代的，如果没有他，那些最重要的原则至今也不可能建立起来。[12](p8)一些法律界的保守势力曾对丹宁关于法官参与法律改革的主张大肆攻击，称这是一种“超越国会的行为”，丹宁在上诉法院的一些判决还曾遭到了英国最高上诉机关上议院的否决。但是，在1973年英国加入欧洲共同体之后，丹宁的一些曾遭上议院否决的判决被欧洲法院所确认，于是有的成为了英国法院新的判例和判案原则。
在德国，其司法决策活动主要集中在联邦高级法院，特别是其联邦宪法法院。因为尽管其他法院也参与司法政策的制定，在其作出一项重要判决时，也积极参与了国家议事日程的制定，但是，与政策制定牵涉最多的则是联邦宪法法院。虽然德国人对于法院的期望远远低于美国人，德国人也不会事事诉诸于法院以求得圆满解决，但是由于其联邦宪法法院只审理宪法性案件，而不是民事、刑事和行政案件的最高审级，各种法院在诉讼过程中如果遇到有关宪法问题的案件，都应该中止诉讼并将这一法律问题提交到联邦宪法法院作出决定，因为联邦宪法法院对有关宪法问题的案件行使最高司法权。[13](p530——531)联邦宪法法院主要通过其抽象与具体的司法审查权及受理宪法申诉权使其能够参与决策。另外，联邦宪法法院还可以宣布对某一法律的特定解释是唯一为宪法允许的解释，并且往往给予明确如何实施法律的指示，这一做法显然也可以被视为制定政策。据有关的调查显示，越来越多的法官已逐渐意识到自己的工作就包括制定政策。[14](p572——576)如今，德国联邦宪法法院通过其宪法裁决，对德国的政治与社会生活发挥着巨大的影响，这已经大大突破了德国法院传统的角色而成为德国政治权力中心之一。
法院是否应当制定政策以及法院是否具有解决社会问题的能力，这在很多国家并非完全取得了一致的共识，而是存在着一定的争议。随着人们将向法院提交的诉讼越来越多，而社会变得越来越复杂，科技越来越先进，法院会不断遇到新的棘手问题。法院如何处理此类问题已经成为司法决策的一个重要部分。不少人也发出疑问，质疑法院是否有能力或资格制定基本的和具有深远意义的政策。事实上司法决策是有其局限性的，其主要表现为：司法决策与立法或者行政政策相比，其范围通常要小得多；法院是被动的带有依赖性的决策者；法院通常无法检查自己判决的影响或效果，更不可能随时改变主意而把某项判决收回并加以更改；法院用于做出判决的信息是有限的；法院无法自己执行自己的政策。[15](p560——567)
但是，对于这些局限性我们也应该有全面的认识。“法律本身不能盖房子、不能防止事故的发生、也不能制止通货膨胀”，但是“通过说服或强迫人们以某种方式行事，法律就能够间接地对物质世界产生深刻影响”。[16](p87)法院也许不会参与很多重大的社会政策的制定，比如一个国家未来的科学发展规划，一个国家对外战争的发动，然而，这些决策的实施过程中的诸多问题法院是可以发挥其影响力的，比如科学发展规划的问题中的克隆人研究，法院无法决定规划本身，但是对于克隆人的法律地位如何确定应该有发言权。而在国家对外战争的决定上，法院当然不能直接参与决定，但是法院的判决可以影响到战争的进程和之后战争问题的处理。美国的联邦上诉法院就曾经受理过因为总统的战争权和国会的宣战权的冲突而发生的诉讼，在越战期间美国还发生过一系列和战争问题有关的诉讼，像1968年的“征兵登记卡案”(即合众国诉奥布莱恩案)(UnitedStatesv.o’Brien)，联邦最高法院判决奥布莱恩烧毁征兵登记卡的行为不属于“象征性言论”，因此不予以保护。而在1969年的廷克诉得梅因独立社区学区案(tinkerv.DesmoinesindependentCommunitySchoolDistrict)中，联邦最高法院判决学生佩带黑色臂章的行为属于“象征性言论”，应该纳入到宪法第1条修正案的保护范围。这些案件的判决都在不同程度上影响了美国民众对战争的态度。另外，司法决策的被动性问题也是相对于立法机关和行政机关而言的，立法机关可以根据其自己的意愿来决定是否重新处理某些问题并改变某项法律，行政机关也可以在连续执行政策的基础上调整或改变自己的政策，而法院做出新的或者不同判决的唯一途径是通过后来的被提交到法院的案件，而法院一般不会轻易推翻以前的裁决。这样，法院无法主动的制定政策，同时不能任意的确定自己的政策内容，而且往往比较滞后。然而这些特殊的性质正好是可以和立法机关、行政机关的决策形成互补，法院通过事后的判决来对社会产生塑造作用与立法机关事先通过对未来的设计而对社会产生影响的方式是相对应的。事实上，法院和其他的机关都在用自己独特的方式对社会产生各自独特的影响。它们之间的差异性对于一个国家法治的发展和宪政秩序的形成会产生各自不同的效果。本杰明.卡多佐在其名著《司法过程的性质》一书中以文学化的语言描述其做法官的体验：“在我担任法官的第一年，我发现在我启航远行的大海上没有任何航迹，为此我一直很烦恼，因为我寻找的是确定性。”“随着岁月的流逝，随着我越来越多地反思司法过程的性质，我已经变得甘心于这种不确定性了，因为我已经渐渐理解它是不可避免的。我已经渐渐懂得：司法过程的最高境界并不是发现法律，而是创造法律”。[17](p104-105)因此，尽管司法决策存在着这样或者那样的问题，法院通过其判决所实现的决策功能是的的确确存在的，而且这种决策功能有一种放大的效应。从实际上来考察，我们甚至无法精确地估量法院的判决在一个社会的变迁过程中所产生巨大的塑造力和影响力，一些重要的判决除了对本国产生影响之外甚至会超越国界对世界各国的法治进程产生强大的辐射力。一个成熟的法治社会的形成需要司法院的塑造力和影响力充分的发挥，因此，在各国的法治实践中，法院一方面需要重新塑造自己，另一方面也要以积极的姿态参与到社会的政治、经济、文化生活中去，成为这个国家和社会的塑造者。
二．法院角色的自我认同——在能动与自制之间
对于法院角色的深入思考，使我们必须超越对于法院行使司法权现实结果的考量，而且法院的角色也并非一个呆板的凝固物，而是法院在宪政体制下与社会各种力量的互动中逐渐趋于清晰化并获得认同的。因此，我们必须要寻找法院角色认同背后的支撑力，并在历史发展过程中去寻找一个动态的答案。美国联邦最高法院“后罗斯福时代”和“沃伦时代”不同风格的实践都曾引发美国民众及法律界对法院的角色进行深入的思考。日本在近代法治发展过程中出现过像大津事件、平贺书函事件、砂川案、长沼案等，法院在这些事件和案件中的表现则反应了其寻找自己适当的角色定位的摸索和尝试。相比较而言，我国法院对于自身角色的定位过程中显得较为冷漠，比如我国法官群体和法院在“李慧娟事件”中并没有表现出来一致的具有司法职业特征的反应。这也从一个侧面证明了法院角色的自我认知及其充分的自我认同对于一个国家法治完善和社会发展的重要价值。从世界各国的法治发展过程来看，法官群体共同法律意识的形成，其行为模式的确立及其対自己社会角色的清晰认知，无不无时无刻地对一个国家的法治进步产生着实在而又重大的影响。
从历史上来考察，对于司法权的确定性的认识始于孟德斯鸠创立的权力分立学说，孟氏认为，每一个国家都有三种权力：立法权，行政权和司法权，而司法权是指“惩罚犯罪或裁决私人讼争”的权力，他特别指出：“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便将握有压迫者的力量。”[18]p155-156)孟氏的分权学说是划时代的，但是也仅到此为止，至于三权之间的具体关系如何，孟氏并没有做出精确的回答。1789年美国宪法深受孟氏分权学说的影响，但当时“在费城制宪会议的代表中，很少有人能够直觉地预见到联邦最高法院的未来角色”。[19](p43)对于这一问题，汉密尔顿在稍后做出了更为超前的考虑和设想：“司法部门的任务性质决定该部对宪法授与的政治权力危害最寡，因其具备的干扰与为害能力最小”。“司法部门既无强制、又无意志，而只有判断；而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量。”[20](p391)正是在此基础上，他认为宪法要为立法机关规定一定的限制，法院应该被授予司法审查权，即“有宣布违反宪法明文规定的立法为无效之权”。而且法官在互相矛盾的两种法律中作出司法裁决，这是一个经常遇到的事情。“具有同等效力的互相冲突的立法，应以能表达最后意志的法律为准”。“如互相冲突的法律有高下之分，有基本法与派生法之分，则从事物的性质与推理方面考虑，其所应遵循的规律则与上述情况恰好相反”。“在时间顺序上较早的高级法较以后制定的从属于前者的低级法其效力为大。因此，如果个别法案如与宪法违背，法庭应遵循后者，无视前者”。[21](p393)
美国后来的司法审查制度的建立和发展就是汉密尔顿思想的生动实践，因此尽管美国宪法文本中没有关于最高法院未来角色的一点提示，但在实践中，美国法官的司法审查的实践却如火如荼的展开了，而且在过去两百年的时间里逐渐地形成了两种迥然不同的司法理念：“司法能动”和“司法自制”，而且这两种相互对立的理念及司法实践时常发生激烈的冲突和碰撞，这两种理念斗争的结果在很大程度上决定了法院过去和未来的角色。这其实就是其法官群体在对法院角色的认同过程中所表现出来的认识的差异和不同的路径选择，正是在不断的争论和尝试性的实践中，法院逐渐地找到自己发挥其独特作用的方式和舞台。司法能动主义认为法官制定社会政策是具有合法性的，法官不应仅仅把自己局限于处理法律冲突，而是要敢于参与社会政策的形成，即使是与既定的政策和先例不一致。就像沃伦时代一样（1953——1969年），联邦最高法院积极地扩展了其在美国政府中的角色。[22](p322)司法能动主义者更认为，司法能动并非会导致司法独裁，因为伟大的法官必须在其所生活的时代的社会需要与永恒的自由社会要求之间达致一种平衡。没有这最后一点，法官确实会变成为独裁者；法官最终也将失去他们的权威，因为法官的权威在于人民相信法院确实是在“根据法律”而决策。[23](p128)事实上，美国法官从建国伊始就信奉司法能动主义。最明显的早期司法能动的例子是大法官马歇尔在马伯里案中确立司法审查权石破天惊的壮举，其后还有20世纪前期联邦最高法院对“洛克纳主义”的坚持，30年代对罗斯福新政立法的否决，以及后来的沃伦法院将自由主义思想注入到对公民个人权利和自由保障之中。这样司法机关就成为了法律和社会正义基本构架的探索者和积极塑造者，也使得美国今天的宪法实践已经与当初制宪者的设计有了很大的不同。这种差异可以而且必须以联邦最高法院的一些判例中才找得出来，因此，要充分理解美国政府的复杂组织和社会的运作，我们不能只看宪法文本和法律规定，还必须认识到联邦最高法院在解释宪法时活跃的创造，理解其作出的一整套宪法性判决。相对于司法能动，司法自制主义则主张极度降低法官把个人的观点适用于其作出的判决之中的程度，法院应当遵从由选举产生的政府机关作出的政策决策。只有在发生显著违宪行为场合，法院才可以宣告该政策机关的行为无效。司法自制是一种关于司法作用的观念，这种观念限制司法权力的行使，而且把立法机关和行政机关作为主要政策创制的适当渊源。司法自制论认为，相对于其他的政治机构，法官特别是那些终身任职的最高法院的大法官，一般并不对公众负责，过于激进的表达自己的政治观点是不合适的，而且法院在与其他机关对抗中总是处于劣势的地位，其结果往往使法院独立性和司法的权威受到损害。这样对于广泛而复杂的社会问题作出判决，法庭并不是一个合适的论坛[24](p353-354)杰斐逊就曾强烈反对司法能动，他认为“如果认为法官是所有宪法问题的最终裁判者，这将把我们置于一个寡头统治的暴政之下。”[25](p127)事实上，大多数法官总是承认某些种类和程度的限制，即便这些限制很大程度上都是自我施加的。[26](p127)司法自制者认为，法官必须清醒地认识到法院之所以有权威那是因为其权力是有限的，司法过于能动必然造成对司法权威损害并动摇人们对法治的信心。布莱克大法官在其判决书中明确指出，法院不应该将它们的社会与经济信仰来替代民选立法机构的判断。[27]在后罗斯福时代，立法至上与司法节自制的哲学曾获得阶段性的胜利，在沃伦法院之后，美国联邦最高法院也逐渐地在往司法自制道路上靠近。
在司法自制方面，最为突出的表现就是“政治问题回避原则”的提出并得到大部分法官的认同，这其实也是法院对自己角色的清晰认识的结果。所谓的“政治问题”，是指尽管冲突本身可能符合通常的“具体争议”要求，法院为了维护政府分权原则并尊重民主政府的其他分支，自动谢绝审查属于其他政府分支决定的问题，从而把它们归入“不可审查”争议的行列。[28](p74)该原则的提出表明了法院这样的一种立场：它宣称某些案件或某些案件涉及的问题不具有可裁判性，即不适宜司法解决，尽管这些案件涉及或这些案件涉及的问题属于宪法或其他法律规定联邦法院的管辖范围之内，或者也符合法院受理诉讼的各项要求。[29](p118-119)早在1794年，马歇尔在众议院发言时曾指出：“宪法虽把司法权力扩展到所有法律与衡平案件，却从未被理解为授予司法部门任何政治权力。要进入法庭，问题必须采取法庭诉讼和司法决定的法律形式。诉讼必须存在进入法院的当事人，他们受到司法程序的约束，并且必须服从审判庭的最终决定。”即法院能够也必须处理公共政策问题——即政治问题，但是，法院不能以政治方式而只能以法律形式处理这些问题。[30](p74-75)在马伯里案中，马歇尔则提出，“在本质上属于政治性的问题是永远也不能在法院提起诉讼的”。“政治问题”的标准是在贝克尔诉卡尔案（BakerV.Carr，1962年）的判决中被明确的：（1）宪法确定地将该问题赋予与法院有同等政治地位的政府的一个分支机构进行处理；（2）裁判上没有可以据以解决该问题的法院可以发现和适用的标准；（3）在解决该问题之前必须首先作出政策性决定，而该政策性决定不宜由法院作出，即必须先经过“非司法的裁量”之后法院才可能判断；（4）在解决该问题时会显示出对其他同等的有关政府部门的不尊重；（5）有必要对于已经作出的政治决定有加以尊重；（6）对于同一个问题，法院和其他部门不一致的决定可能导致混乱和令人尴尬的局面。[31]
对于“政治问题”原则美国司法界是有异议声音的，事实上到达联邦法院的几乎每一个问题从其本质上来说都是属于政治性的，因此，“政治问题”原则有循环论证的味道。在尼克松诉赫尔顿案（nixonv.Herndon，1926年）中，当事人主张案件涉及政党预选，因具有政治性而不宜进行司法审查，对此，大法官霍姆斯则指出，“这简直是在说俏皮话”[32](p108)。还有人认为“政治问题回避”原则并无宪法依据，该原则是反宪法的，他们还引用大法官马歇尔在科恩斯诉弗吉尼亚州案(Cohensv.Virginia，1821年)中的判决：“若法院不应当管辖的话，它就不会管辖，这一点不错；但同样重要的是，如果它应当管辖的话，它就必须管辖……厚此薄彼，都是对宪法的背叛”。[33](p128)反对者还指出，“即使政治问题原则不是背叛宪法，那也可能背叛宪政。在把该原则适用到宪法问题上时，它就意味着司法机构放弃了它作为立宪体制监护者的角色”。“当法院拒绝裁决或审理总统僭越立法权力的诉讼时，它们就是放弃捍卫宪政和我们所达致的二元民主的职责；当它们拒绝审理总统控告国会僭越权力的诉讼时，它们也同样放弃了那个职责。而当它们拒绝受理个人对宪法权利主张的诉讼时，它们也在放弃其主要角色，即保证政府贯彻我们在二百多年前就宣布不证自明的真理：‘为了保障这些权利，人们才建立了政府。’”[34](p127)而对于贝克尔诉卡尔案的判决则认为，虽然联邦最高法院通过这一作法给政治问题原则赋予了新的生命，但结果并不是澄清了混乱，而是乱上加乱。[35](p127)
与美国司法审查的实践相比，其他国家的法院在对自身的角色定位过程中也时有能动与自制的分歧和波动，尽管没有那么的泾渭分明和强烈。在欧洲，作为现代政治基础的理论除了孟德斯鸠的权力分立学说之外还有卢梭的人民主权学说，该学说对法院的论述很少，但对于法院角色的定位却影响极大。按照卢梭的意思，“主权本质上是一由公意所构成的，而意志又是绝不可以代表的。”[36](p116)因此代议制与直接民主制相比，后者才是真正符合人民主权的要求。卢梭的这种学说后来被法国的一些学者所继承和发展，同时囿于现代国家实施直接民主实践的条件限制，主权最后还主要是要通过议会的法律来体现。这就造成了在实践中要求法院必须尊重立法机关的意志，而在国家宪政体制中法院的地位要比议会低的结果。事实上，在相当长的时间里，欧洲大陆国家的法官一直被置于一个“自动售货机”的位置上，这一方面“是要不折不扣地坚持分权制衡的体制”[37](p127)，另一方面也要避免司法权对体现人民公意的法律构成挑战。法国主流的法学思想甚至曾经认为，赋予法院充分的司法审查权会导致像美国20世纪30年代的“法官政府的统治”，这对于法国的政治家来说是不可思议的。1958年宪法所设计的宪政体制明显的表现了法院角色的不信任，一方面，法国继续保持司法二元体制的传统，即审理民事、刑事案件的普通法院体系和审理行政案件的行政法院体系；另一方面，法国设立专门的宪法委员会负责事先审查法律、议会规程和条约的合宪性问题。该委员会的法律地位和属性曾经引发了法国法律界的广泛的争议，持“司法机关说”和“政治机关说”各执一词。从现实意义上来看，宪法委员会的实际运作及其改革方向都展现了司法化的趋势，1971年结社自由案和1974年的宪法修改使得宪法委员会得以能动的介入到法国的政治生活，在此之后，宪法委员会的活动日益司法化，特别是1990年代由密特朗启动的宪法改革方案，将法院的一般诉讼过程与宪法委员会的合宪性审查机制相联接，“先诉裁决制度”的设计和引进，使得个人在其权利被侵犯的情况下可能诉诸合宪性审查，这样的司法化的设计明显是对德国宪法法院实践的直接模仿。由于司法权对于合宪性审查制度的渗透，宪法委员会在过去30多年的的实践促使法国的宪政理念和实践超越了纯粹的议会民主阶段而进入真正的宪政民主阶段。从这个意义上讲，法国对法院角色的认识和设计早已经超越了孟德斯鸠、卢梭对于政治制度的认识。
对于“政治问题回避原则”，欧洲国家有相应的实践。在法国宪法理论就中区分行政机关的两种行为，即“政府行为”（actesdegouvernement）“行政行为”（actesd’administration），前者是指行政机关执行法律规定的职责的法律行为。后者是指政府行使的直接源于宪法的权力的行为，这是由政府自己来实施而不需要立法机关的授权。一般来说，行政法院是可以对这样的行为进行审查的，但是对于政府和立法机关关系问题以及在国际交往中政府和和其他国家及国际组织的关系问题则是例外，即避免通过诉讼实施审查，其主要原因是因为宪法所确立的权力分立原则。法官应该拒绝对可能会因做出裁决而越权的情况，因为宪法已经把有关的问题规定给政府来做出处理。无论如何，法院应该避免导致法国政府“以两种声音说话”的危险局面出现。[38](p195-196)1962年的“公投修宪”和宪法委员会的62-20号裁决也是对“政府行为”理论的一次检验。宪法委员会则在其裁决中宣布，作为公共权力机关的调整机构，宪法第61条所规定的由其进行审查的法律仅限于议会立法，而不是全民公投通过的法律。全民公投是人民公意的直接表达，因此该委员会无权就参议院议长的要求做出裁决。[39](p127)这就意味着宪法委员会不认为自己有权来审查全民公决的合宪性。应该说宪法委员会的这一表态是非常合理的也是非常明智的，对于一个本来就很“炙热的政治问题”还是通过政治的途径来解决比较合适，这实际上是法国宪政体制下“政治问题回避原则”的生动应用。
在联邦德国，宪法法院没有明确地提出“政治问题回避原则”，但在相关的判决中，也能够看到该理论的影子，比如在1973年的“两德基础关系条约”案①中，宪法法院判决认为，法院在解释规范联邦与其他国家政治关系的宪法条文时，不能不考虑这些条文所设定界限的性质，也要留给政治上自由运作的空间。条约之法规审查应该于条约生效之前来加以判决，以促使所有宪法机关注意并配合修改。如果在某种例外的情况下，在宪法法院结束其诉讼程序之前条约已经生效，并致使法院无法拒绝行政部门之意见，此时，使之生效的宪法机关应该对其后果自负责任。联邦宪法法院在此自行设定了司法自制原则并不表示减少或削弱其前述的权限，而是放弃对政治之干预或插手政治，使其他宪法机关得在宪法保障之范围内保留政治之自由空间。那么，在这一判决中，宪法法院并未谈到“政治问题”，但有人提出，从宪法法院判决的本意来看，既然宪法法院已经认可了在条约生效之后法院可以例外地不对该条约进行合宪性审查，而仅仅强调行政部门自负责任，这实际上就是对法律问题规避判断，但是却以时间的先后或是否有先行的行政部门的行为来决定是否进行审查，因此，这意味着宪法法院已经承认了“政治问题”的存在。
在日本，其司法审查制度借鉴了美国，但战后的几十年间，日本法院总体显示了司法自制的倾向，其司法界更是提出了“统治行为论”，对于一些政治问题予以回避。所谓“统治行为”系指在政治部门的行为中，对之法院虽有做成法的判断之可能，但有鉴于其性质具高度的政治性，故被从司法审查的对象中排除的行为。[40](p348)。改理论的出笼可以追溯到1948年的平野诉首相案②，当时，围绕“统治行为”是否构成司法审查的范围问题形成了两种对立的观点，即统治行为肯定论和统治行为否定论。他们都认为法院对于具有高度政治意义的国家行为无权审查，而统治行为否定论则从彻底的法治主义出发，不承认统治行为的特殊性，但最终统治行为肯定论得到了多数人的认可，即法院对于具有高度政治意义的国家行为不适宜进行司法审查。在苫米地案（1960年）③中，最高法院在其判决中对“统治行为论”表示了明确的支持：“不是一切国家行为都无限制地是司法审查的对象，如直接关于国家通知基础的、有高度政治性的国家行为，即使称为法律上的争讼，对此有效无效的判断在法律上即或是可能的，但这样的国家行为是在法院审查权之外，可解释为应任凭对主权者国民政治负政治责任的政府、国会等政治部门来判断，并最终地取决于国民的政治判断。这种对司法权的制约，归根到底由来于三权分立的原理。鉴于该国家行为的高度政治性，法院作为司法机关的性质，审判必然伴随手续上的制约等，虽无特别明文的规定，应把它理解为从宪法原则上对司法权的制约。”“众议院解散，是政治性极高的有关国家统治基础的行为，对于这些行为，审查法律上有效无效，应解释为在司法法院权限之外。”[41](p521-522)在其后的砂川案（1959年）和长沼案（1982年）中，最高法院对于具有高度政治性的日美安保条约问题以及自卫队的存在是否违宪的问题，都以不适于行使司法功能为由拒绝行使司法审查，这实际上就是对“统治行为论”表示了或间接或直接的接受。
司法能动和司法自制，这两种理念和实践实际上并没有天然的分水岭，这只是法院在对自身角色进行认同过程中的不同的尝试。法院在实施司法审查的过程中，必须学会适当得避让，司法的激进并不绝对意味着法治的成熟，有时却恰恰反应出实践者的初级和幼稚，司法适当的自我约束对于司法权的保护和法治的发展是必须而有益的。司法消极主义的提出和司法自制的实践在某种意义上其实也是法院角色正确而充分认同的结果。特别是“政治问题回避原则”的提出及适用，对于解决司法实践过程中的棘手问题，尤其是涉及到权力分立、重大利益冲突的问题，提供了一个方便武器。应该说，这也是法院的明智之举。因为置身于利益分化的社会，作为一个解决冲突、化解矛盾的法院来说，其权威的获得与其中立地位和公正的形象的保持是密不可分的。在很多情况下对于法院来说，避免陷入政治旋涡之中使自己的权威性受损，“跳出圈外”可谓是一种理性思考之后的最优的选择。这样的立场是法院在分权体制下采取的明智而理性的作法，作为宪政体制中的重要一环，法院应该给自己找准位置，正确而适当的进行角色认同。对于一个国家的宪政发展和成熟来说，司法权绝对的能动并非总是好事，司法权必要的自制也并非缺陷，不介入“政治问题”，在某种意义上来说就是法院自己对其权力范围的自我限制和约束。
三．余论：重新审视我国法院的角色
我国的司法制度在建国之后也经历过一些调整，这其中既有政治的考虑也有法治发展自身的需要。而目前，中国已经启动的司法改革则是在“建设社会主义法治国家”的大背景下发生的，也可以说是司法机关面对新的挑战做出的积极主动的回应。对于这次司法改革，围绕司法权和司法改革的方向出现了各种各样的设计和建议，学者们曾经提出过司法专业化以及建立中国法律共同体的主张，司法独立也被提到很高的层次来认识，司法权也被赋予了更多的内涵，司法审查范围的扩大以及从保守、被动向开放、能动的司法转变也不断有人提倡，还有人提出了设立国家法院体系的设想，等等。而从1999年《人民法院五年改革纲要》出台，各级法院在落实纲要的同时，各种各样司法改革的实践也在积极的展开：山东青岛市中级人民法院在全国率先实行“主审法官负责制”，之后各地法院纷纷跟上；牡丹江铁路运输法院大胆进行了“辩诉交易”的实验；郑州中原区法院则提出了自己的“先例判决”制度；深圳中级人民法院《关于申诉和申请再审的若干规定（试行）》，等等。总的来说，关于法院和司法的不少合理的主张在逐渐被接受并变成现实，我们对法院和司法的认识在逐渐的深化和拓展，但是，值得注意的是目前普遍展开的改革却表明我们在对司法权和司法改革实践本质的认识上存在着重大的问题，而对于这一点我们恰恰缺少充分的认识。笔者认为，目前我们应该特别注意从以下几个方面来对司法权和司法改革进行认识。
（一）司法权的国家属性，即司法权是国家权力体系中的基本环节，其独立地位的确立源于国家权力结构体系的完善，其本身作为国家权力体系的一个有机组成部分，同时又为国家权力的正常运行提供必要的支撑。法院通过其司法活动来实现社会的整合和国家的塑造，进而促使法治国家的最终实现。因此，对于司法权的国家属性的认识是对法院角色进行认同的基点，“司法统一是现代国家政治制度的基本原则之一，其基本理念在于：主权国家的统一系于法制的统一，而法制的统一则系于司法。”[42](p164)一个国家法制的统一与其法院体系的完善及法院通过法律解释消除法律冲突的创造性实践有着密切的联系，而现代的法院的重要角色之一就是要在化解权力冲突和法律冲突的过程能够发挥独特的作用。在联邦制国家，统一的司法对于国家法制的统一和联邦的正常运做可以说至关重要，功不可没。这一点可以从美国和德国的实践非常清楚的得到体现：美国有州法院系统和联邦法院系统之分，联邦最高法院在建立之初面临着两个重要的使命：一个是树立自己的权威，这主要是通过攫取司法审查权来解释法律和宪法，进而挟宪法以自重，实施违宪审查；另外一个是就是塑造联邦，这一项使命的伟大意义一点也不亚于前一个，这可以说是挟宪法以令诸侯，逐渐的削弱州权至上的观念，一步步的建立联邦的大厦。联邦最高法院在建国之初的弗莱彻诉佩克案（Fletcherv.peck，1810）宣布一项州法违宪，而在马丁诉亨特的承租人案（martinv.HuntersLessee，1816）中则宣布其拥有对州最高法院作出的宪法问题裁决进行审查的权力。因此，就其司法审查权对于维护美国联邦体制的作用来看，我们可以说司法审查使联邦最高法院成为了联邦制的监护人。因为审查州和地方政府的法律在后来成为其司法审查的最重要内容，事实上在过去的二百多年里，联邦的法律很少被联邦最高法院推翻，但是却有数百件州和地方的法律被判定为违宪。这正如大法官霍姆斯所言，“假如我们失去了宣布联邦国会通过的某项法案无效的权力，我认为美国不会因此而结束。但是我确实认为，假如我们不能对一些州的法律宣布其无效，联邦就一定会陷入危险。”[43](p296)同为联邦制的德国，其法院体系的设计与美国有很大不同，它是按照专业化和权力分散原则设立的。实际上它没有独立的联邦法院系统，而各州都建立了自己的法院体系，其联邦法院是作为各类法院的最高法院来设立的，即每一类法院体系的最高一级都有一个联邦法院。通过这样的法院设置实现了联邦法院对各种法律问题的参与和控制，确保了对德国法律的一致解释和协调发展。另外，德国还设立的有权力极大的联邦宪法法院，其主要职能是解释联邦基本法，维护联邦基本法的权威，这对于德国法制的统一意义重大。可以说，联邦法院体系的建立和成功运作为德国的联邦制的运行提供了强有力的组织支持和基本的法律保障。
与联邦制国家相比，我们这个单一制国家对于司法权的国家属性则缺少基本的认识，对司法权的健全和司法权作用正常发挥的深远意义缺少富有远见的思考和充分的重视。从单一制和联邦制的基本区别来看，单一制的国家机构形式在解决这个问题的时候该更有优势。因为在地方和中央的关系上，地方权力来源于中央的授予，单一制国家不需要过多的考虑地方权力的分享问题。但是，由于我们在法院的设置以及审级制度的安排上缺少应有的考虑，造成了司法权易于地方化的倾向。有学者认为，“从我国现行司法机构的设置、隶属关系以及司法人员的任免上看，我们很难将现行的地方各级司法机关界定为‘国家的’司法机关，从某种意义上讲，新中国建立至今尚未形成一个统一的司法系统。”[44]在地方和中央的权力博弈过程中，不少地方将司法审判作为纯粹的地方事务，肆意的加以攫取，一些仓促出台的改革措施则更容易加剧“地方势力的割据”。这些问题的存在有着不可估量的负面影响，在客观上已经造成了法律在实施过程中出现畸变，妨碍法制的统一，更为严重的是不利于法院权威的确立，进而导致人们对法律信心的缺失并最终影响宪政秩序实现。
（二）司法改革具有层次性的差别，特别是要区分结构性的司法改革和程序性的司法改革，对于不同层次的司法改革应该采用不同的方法来进行。
什么层次和性质的改革是可以由各地实验的；什么层次和性质的改革是可以由司法机关单独完成的；什么层次的改革是局部的，什么层次的改革是全局性的；什么样的改革是一般的诉讼问题，什么样的改革需要寻求宪法的支撑。事实上，司法权的国家属性决定了司法改革的很多问题是涉及到我国重要法律制度的完善问题，比如法院和人大的关系问题、法院和行政机关的关系问题。法院司法审查范围和深度问题的背后涉及到我国宪政体制的完善，决不是司法机关自身和各级地方法院就能够完成的，有的问题的解决甚至是需要通过修改宪法才能实现。这些属于结构性司法改革的问题如果由司法机关自己来单独决定或任由各地方随便实践，那和我们建设法治国家的目标是相背离：一方面，宪法的至上性、宪法的权威和尊严将要受到损害；另一方面，这样的司法改革本身的合法性存在问题，而这对于法治的实现来说是不可弥补的硬伤。法国在20世纪末启动的司法改革就是一例，其第一项举措就是寻求宪法支持，通过修宪以实现其关于改革最高司法会议的方案，然后通过修改旧法、制定新法以实现对其他有关制度的调整。司法改革和其他的改革是不一样的，这决定了其方式的特殊性，因为司法改革过程本身就是对法治的塑造和培养的过程，所以司法改革必须要用符合法治理念和原则的方式来进行。再看英国正在进行的宪法改革，包括贵族院的角色和职能的确定，下放权力，制定《人权法案》等，而法院的司法权特别是贵族院所扮演的司法角色问题是其中的重要内容，具体来说其中包括法院的司法审查的范围、法院和议会、政府的关系、一个新的最高法院的设立的可能性，等等。2003年12月，具有一千多年历史的法律大臣①的职位被取消，这是为解决英国宪政体制下的大法官角色的复杂性难题所做必要的准备。这样，英国议会上院议长不再由大法官兼任，而是由议会独立任命，从此与司法体系无关。司法事务将由新设立的宪法事务部负责，而英格兰和威尔士的法官也将由一个独立的委员会任命，而且还将酝酿成立最高法院。从英国的实践我们也可以看发现，其司法的角色的重新定位是宪法改革有机组成部分，其司法改革是在宪法改革的框架下展开的。而我们却总是容易在宪法框架外去谈司法改革，之所以出现这样的问题，就是我们没有对司法权有一个更高层次的认识，我们对司法改革的层次和性质没有做出区分。
（三）司法改革的展开关系到法治建设的全局，其严肃性和整体性要求我们应该以审慎、保守和渐进的方式来推动，其本身的效果也需要充分的时间来显现。
与世界上一些国家已经成功实施的司法改革相比，我们对司法改革本身缺少真正意义上的深入研究和分析选择。通过比较研究，我们可以发现不少国家的司法改革是在充分酝酿，广泛参与，统筹协调的基础上展开的。因为司法改革决不是某一个国家机关或者部门的局部的变动而是涉及到整个法律运作系统的重大问题，牵一发而动全身，因此，司法改革决不应该像决定“自留地”里种什么庄稼那样简单，而应该从整体上进行考虑和筹划。比如英国在20世纪60年代以后进行的司法改革，当时英国官方和民间成立了许多专门研究法律改革问题的机构，其议会设立的法律委员会以及皇家法律特别委员会曾专门研究一些问题，提出报告，进而影响了改革的进程，各种公民私人法律改革团体也采用游说议会、利用媒体等策略影响司法改革。英国对司法改革的审慎态度和严谨做法，以及其对改革方案的选择为其他国家的司法改革提供了榜样。俄罗斯在20世纪末的司法改革则首先由其最高苏维埃通过《司法改革构想》作为其改革的纲领性文件，确立改革的目标：树立法律权威，确保公民权利、自由和社会正义的实现，建设现代化的法治国家。在改革进行期间，俄罗斯曾经和一些国家以及联合国有关机构建立了对话和交流联系，并成立由联邦法院和行政机关、著名学者、法学家以及学术团体领导人组成的联邦总统司法改革委员会，委员会在联邦宪法法院、最高法院、最高仲裁法院、总检察院和律师协会等参与下开展工作，以促进司法改革逐步的向深入发展[45](p68)。相对而言，我们对司法改革的根本性和意义之重大缺少充分的认识，因此，我们的司法改革也在一定程度上缺少这种慎重和理性。
特别是对于今天的中国，我们对法治的实现有一种“大干快上”的激情。在这种状态下，法治的理想的实现幻化成为一种日思夜想的期盼。曾几何时，司法改革成为法学界和社会各界的一个时髦的话题，大家张口“司法腐败”，闭口“司法专横”，各个方面都在给司法改革开“药方”。但是，在这样的情况下，如果我们不冷静思考，慎重抉择，而是盲目实验，匆忙决策，则无疑是饮鸩止渴，其结果必然是导致南辕北辙，也许我们的初衷是实现法治，而最终则是离法治的目标越来越远。我们必须铭记并时刻提醒自己的是：法治是理性的事业，它需要一代代人对法治的认同和不懈的努力，热切的呼唤和梦寐以求都不能代替法治实践的积淀和历史自身的节奏！法治在其发展的初期是很脆弱的，仓促之间出台的不成熟的措施往往会导致前功尽弃！在人类历史的长河中，盲动和狂热所造成的悲剧已经数不胜数。罗马建成决非一日之功，我们坚信法治和宪政秩序在中国一定会最终实现，但其过程决不可能是一蹴而就！因此，对于司法改革我们需要审慎行事，我们应该选择有利的时机在那些已经比较成熟的环节进行突破和完善，对于那些既缺少必要的认识又没有充分的把握的环节则应该以充分的耐心。司法制度的发展和完善需要宽松的制度空间和充分时间准备，更需要丰富的司法实践的积淀。
基于以上的分析，笔者认为在法院的角色和宪政秩序的实现之间存在着紧密的内在的联系，法院角色的认同对于宪政秩序的实现既具有制度性的支撑作用，也有实践上的促进作用，在中国目前的情况下，应该注意解决以下的问题：
1．在认识上要树立宪法问题的意识，司法改革首先是一个宪法层次的问题，其次才是程序和具体的操作问题。宪法上的支持是司法改革的前提，因此应该在宪法的背景下探讨这一问题，而不是抛开宪法单独谈司法制度的发展和完善。如果改革需要突破现有的宪法规定，则必须要通过先修改宪法来实现。
2．法院应该重新对自己的角色进行思考，以确立其在法治社会中合适的位置。法院的主要职责不是设计秩序和正义，不是寻求真理，而是要通过自己的具体活动来实现秩序和正义。因此，法院要通过具体的案件的审判来实现法律，而不要通过大量的抽象解释来实施法律。这应该成为法院对自己司法权的基本认识。因此，法院应该对自己判决的价值有清醒的认识，判例制度应该逐步得到承认和确立。司法改革既是权力的重新分配，也是权力的重新界定和角色的认同的过程，法院应该在更为合适的领域里来发挥自己的作用，而不是擅自的越权或者变异。
3．法院权威的树立是司法改革中应该考虑的基本问题，要通过各项制度来保证法院的权威的确立，而且法院要有意识地通过其自身的实践来树立其权威。因此，法院的审判活动和其他的活动都必须有利于树立自身权威，而不是损害自身的权威。各项改革措施的出台也应该以法院权威的树立为其最终的目标之一，法院权威的丧失对于法治的发展和宪政秩序的实现是极为不利的因素。
4．司法可以表现出消极和被动，也可以表现出积极和能动，而司法的能动的表现并不是创造大量的规则，而是积极的以司法特有的方式和姿态对社会现实做出适当的回应。但是，司法的积极和能动是以消极和被动原则为前提的，而不是不顾一切的积极和能动。在这个问题上，中国法院的司法审查权问题是一个很现实又关键的环节，而不是简单的宪法司法化。从法治发展的历史过程来看，法院司法审查权的充实和完善是宪政秩序实现的枢纽环节。
5．关于司法权的国家属性的保障，可以通过法官的国家统一任命来实现，也可以通过设计适当的三审程序，完善审级制度来实现，还可以通过设立国家法院体系来实现。法官的国家统一任命是很多国家的做法，这可以使法官更清楚的认识自己行使职权的性质，直接切断法院和地方权力之间联系的渠道，进而使法官在行使职权过程中避免地方利益至上。而三审程序的确立和审级制度的完善则是一个辅助的程序设计，这一设计可以使更高一级的法院（主要是高级法院和最高法院）通过上诉管辖权来受理一些“困难的案件”并结合所涉及的重要法律问题做出有决定意义的解释，必要时进行司法决策，使得法律既有发展的空间，同时在实施过程中又不至于发生巨大的畸变，保证法制的统一性和一致性。关于国家法院体系的设计相对比较复杂，需要做的动作比较大，但是也可以作为一个选择。
转贴于6．对于司法改革应该设立近期目标，但更要设立长远目标。近期目标给人们以希望，长远目标给人们以方向。要让人们能够切实感觉到变革对于自身和我们这个国家、这个社会的价值，更要让人们认识到司法改革决不是一个简单的外科手术，而是对中国的法治进步和宪政秩序实现的具有建设意义的重大改革，举足轻重，影响深远。因此，司法改革立足一定要高瞻远瞩，高屋建瓴，切不可顾此失彼，饮鸩止渴，南辕北辙。
7．成立司法改革调查委员会，由国家最高权力机关根据宪法来启动司法改革程序。根据宪法第71条的规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，做出相应的决议。由全国人大或者人大常委会做出决议，成立由著名法学家、资深法官和法律界的人大代表组成的司法改革调查委员会，对我国目前司法状况以及现行的一系列司法改革措施进行调查，并在此基础上提交相应的司法改革报告。最后，由全国人大或者人大常委会在报告的基础上做出是否进行司法改革以及进行什么性质和程度的司法改革的决议。司法改革的过程应该是法院角色定位和树立司法权威的过程，由国家最高权力机关根据宪法来启动司法改革程序表明司法改革的重要性，这有利于树立人们对法治的信心，也有利于宪政秩序的逐步实现。
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①沃伦大法官在判决词中宣布：执法人员应该使用下列的事先警告来及时有效地提醒犯罪嫌疑人所应该拥有的权利和应该注意的事项：①你有保持沉默的权利；②你所讲的任何话都有可能在法庭审判中被用作不利于你的证据；③你有权寻求律师的帮助，并要求在被审讯时有律师在场；④如果你请不起律师，政府可以免费为你提供一名律师。这些警告词即著名的“米兰达规则”。
①联邦德国于1972年和民主德国签署基本关系条约，国会于1973年6月以法律批准了该条约。该条约内容主要为：绝对尊重彼此领土之完整；两国主权之行使限于其领土范围之内，互相尊重彼此就其国内及国外事务之独立性与自主性。巴伐利亚邦政府认为，这一条约违反了维护德国国家完整以及宪法上统一之要求，加深了两德之间既存之隔离状态，并且使民主德国的人民无法受到基本法所明确规定的对于德国人民之保护养育义务，因此根据基本法第93条第1项第2款的规定，请求联邦宪法法院确认批准该条约的法律违反基本法。
②1947年5月，日本组成了以社会党为主导的片山哲内阁，平野力三被任命为农业大臣。由于平野在二战时是皇道会的骨干，其任职一事引发争议，后经过一番曲折，平野被开除。但他对此不服，并以首相为被告提起了请求确认首相决定无效的诉讼，并合并提出请求保全现有地位的假处分申请。东京地方法院在1948年2月作出了“停止该指令发生效力”的假处分决定。盟军司令部对此提出了强烈抗议，最高法院受理此案后在其判决中撤消了东京法院的假处分，驳回了原告的假处分请求。
司法体制改革的认识篇8
[论文摘要]制度构建的进路选择、现实障碍的化解、前提性制度的预置是构建我国刑事司法审查制度时需要面对的基本课题。在制度构建的进路选择上应坚持渐进与嬗变、系统变法与局部改良的结合；构建刑事司法审查制度需要克服多重障碍；审判中心化和检警一体化是构建刑事司法审查制度必需的两大预设制度。
构建我国刑事司法审查制度应置身于我国司法改革的大环境中来宏观考虑:在进行制度设计时，须对制度构建的路径慎重选择，对制度构建面临的现实障碍做到心中有数，实现新制度与现有制度的协调，同时，还要对新制度所必需的配套制度进行改革与构建。
一、进路选择
刑事程序改革决非单纯的技术层面的改革，它有赖于司法体制乃至整个政治体制改革的广度和深度。作为刑事程序改革的一项新事物，刑事司法审查制度的构建更多地受制于改革路径的选择。
(一)方法论的抉择
对于刑事程序改革乃至司法改革的进路选择，目前学界大致有两种主流观点，即渐进论与擅变论。前者主张改革应当循序渐进，逐步实施;后者主张激流勇进，大刀阔斧，追求一步到位。渐进论和擅变论作为司法改革的指导思想都有偏颇之处。正如徐静村教授所言:“步伐太慢，适应不了社会发展的需要;改革步伐过于超前，没有生存的土壤，则会功败垂成。”ll
笔者以为，司法审查制度的构建作为我国刑事程序改革不可分割的一个部分，须有科学可行的方法论做指导。构建我国司法审查制度，在渐进与擅变两种路径的选择上，渐进与擅变之间并没有绝对的鸿沟。理想的改革思路应当是渐进与擅变相结合:对因构建司法审查制度而触及国家司法体制乃至政治体制方面的根本性的变革，可以采取渐进的路径，分步进行;而对于那些非根本性、一般制度层面的变革，则宜大刀阔斧、一步到位。
(二)系统变革与局部改良的融合
现行法律制度的约束使司法改革处于这样一种窘境:要么系统地修改法律，实行真正意义上的“变法”;要么只能在法律框架范围内进行局部调整。作为一个系统性、全局性的过程，司法改革须处理好体制内的变革和体制外的根本“变法”之间、随时的局部改良和适时的系统变法之间的关系，在局部制度创新的同时，审时度势，进行根本性的变革。目前实践中大量存在着单凭直觉观感、“摸着石头过河”的改革实践。正是这种只埋头搞局部改良而不顾及根本变法的改革惯性，使得“我国已进行的司法改革表现出零星、零乱、盲目和肤浅的特点，缺乏理性指导和科学规划，多数属于内部性和形式化的措施改革，缺少有实质性的制度改革’，「幻。
司法审查制度的构建是司法改革的一个系统工程，既具有相对独立性，又具有整体性。相对独立性特征使局部改良成为可能，而整体性特征则必然要求以系统变法来推进改革。这就要求我们在构建司法审查制度时，可以先进行一系列的体制内变革，为体制外“变法”准备条件;一侯条件具备，即进行系统、全面的体制性制度构建。
二、障碍化解
我国刑事诉讼领域存在重实体轻程序、重打击轻保护的现实。司法审查制度的建立必然强调程序的正当和权利的保护，而这似乎有损于刑法的实施和对犯罪的打击;由法院对侦控机关进行司法审查又与我国现行的司法制度相冲突;而且，从我国当前现实来看，还缺乏司法审查制度生存的司法理念传统和民众观念基础。所以，构建我国刑事司法审查制度必须克服观念上和立法上的多重障碍，否则就会产生淮南之橘与淮北水土之憾。
(一)清除认识上的误区是化解障碍的基础
对于刑事司法审查制度，目前理论界及实务界存在着这样一个误区:司法审查制度的建立，将形成对被告方权利的保护与对侦控权力的约束，必然增强抗辩力量，削弱追诉效果，对惩罚犯罪不利。
此种观点有失偏颇。刑事诉讼的目的不仅在于惩罚犯罪，还在于保障人权。惩罚是刑事诉讼的永恒目的之一，但这一目的的实现并不以限制或牺牲诉讼当事人的合法权益为前提。换言之，尊重和保障当事人的诉讼权利与惩罚犯罪并无矛盾之处。我国刑事司法改革的当务之急不是单纯地加强打击犯罪的力度，而是应设置司法审查制度以约束、规范侦查权的运行，在程序正当和保障人权的基础上强化对犯罪的打击。严格的司法审查制度固然会对追诉犯罪带来某种不便(也许这种不便只是对以往的缺少约束的司法权力而言)，但同时也增强了追诉机关依法办案的制度保证，使公民的合法权益得到更好的保障，促使控诉机关提高素质、减少司法腐败，从提高办案质量的角度实现对司法效率的追求。
(二)弥合立法中的冲突是化解障碍的技术因素
根据现行法，侦控机关对强制性措施的适用有决定权，检察机关对公安机关和法院的活动有监督权。而设置司法审查制度，侦控机关采取强制措施和审查起诉就需经过中立的司法审查机构的审查。
这不但分割了侦控机关的职权，也削减了检察机关的诉讼监督权，与现行法律规定产生了矛盾。因之，构建司法审查制度须首先对我国侦查机关的职权和检察机关的性质重新界定。
1.重新界定我国侦查机关的职权，首先必须对侦查权与司法权进行区分。侦查权是侦查机关查明案情、查获犯罪嫌疑人的权力;侦查主体是公安、检察机关;侦查的对象是与案件有关的事实;侦查的内容是侦查机关为查明案情而进行的专门调查工作和采取有关的强制性措施。司法权是指国家行使的审判权和对被追诉人采取强制性处分的裁决权。刑事诉讼中侦查机关和被追诉人是利益冲突的双方。强制性措施的采用有利于侦查机关的追诉，而又关乎对被追诉人权益的限制或剥夺，是否采用、如何采用必然在双方之间产生争议。按照司法最终裁决原则，这种争议只能由中立的第三方即司法机关进行裁决。
侦查权属于行政权已是法学界的共识，但在我国立法上尚未体现。我国现行立法只把逮捕的决定权作为司法权，而把其他强制性措施的裁决权作为侦查权，交由侦查机关自主决定。对侦查权与司法权的模糊认识致使侦查机关的职权范围被不适当地扩大:把决定强制性措施的司法权揉入侦查权之中，一方面混淆了行政权与司法权的区别，另一方面使侦控机关同时拥有这两种权力，从而分割了司法机关的裁判权，加剧了控强辩弱的倾向，并进一步使被告客体化。建立司法审查制度首先需要突破这种现有规定，重新界定侦查机关的职权范围。可以通过对刑事诉讼法的修改直接取消侦控机关对强制性措施的决定权，把司法权从侦查机关的职权中分离出来。
2.设置司法审查制度的最大障碍莫过于对我国检察机关性质的重新界定。司法审查的主体是司法机关。如果检察机关是行政机关，那么它采取的强制处分行为就应受司法审查；而承认检察机关属于司法机关的性质，就难以否认它拥有强制性措施决定权的合理性。判定检察机关是行政机关而非司法机关虽有利于司法审查制度的设置，但与现行立法的规定相冲突：直接承认检察机关是司法机关，却难以否认它在承担控诉职能时具有的行政机关性质。造成我国检察机关双重性质的原因在于它具有的法律监督权。诉讼理论和实践中一直把监督法律实施的职权作为司法权，而监督权是检察机关作为司法机关的理论支撑，是影响检察机关性质的决定因素。设置司法审查制度后，强制性措施的决定权就由独立的司法机关行使，必然要求限制检察机关的诉讼监督权。但赋予检察机关法律监督权是我国的立法传统，全面否定至少在目前是不现实的。对于这个两难性障碍，可以通过从宪政的高度明确检察机关的双重性质来解决，即明确检察机关在行使控诉职能时是行政机关，应接受司法审查，而在其他方面仍属于司法机关性质，不受司法审查的约束。
(三)培养法治国家理念与民众权利观念是化解障碍的哲学保障
就现代法治国家而言，刑事诉讼中确立司法审查制度是以一定制度和理念为背景的：一是经由自然法思想、社会契约论演化而来的现代法治国理念；二是分权制衡的政治制度。现代法治国在观念上认为，国家与个人之间时刻存在冲突的可能。在冲突发生时，为防止国家权力的专横擅断，必须由中立的司法机关来进行审判、裁断，以防止国家权力对个人权利的侵夺。正是基于此种认识，现代法院对社会的干预和影响日益深入，法院被赋予了权利制约功能，法院在现代法治社会中常被视为制衡国家权力、保障公民权利的最有力的也是最后的屏障。基于“绝对权力绝对导致腐败”的历史经验，法治国家为保障权力的合法运作，强调国家权力之间的分权与制衡，使国家权力在各自的范围内合法运作，同时使分立的权力相互制约，以保持权力的互动平衡。侦查权在传统上被视为行政权，基于立法、行政、司法三权分立制衡的宪政结构要求，由司法权制约侦查权便是题中应有之意。
从我国目前的情况来看，国家利益和社会秩序的稳定是国家的最高价值观。这种现实与现代法治国家的理念产生了对立，如个人独立存在的价值、个人权益与国家利益的冲突。这就极易导致行政权的放大，使司法权缺乏足够的独立性权威，难以对行政权形成有效的制约。基于是，在构建司法审查制度时，在技术层面上需要强调司法权在国家权力体系中的地位，强调司法权对行政权的制约：在观念层面上，就需要进行法律至上、司法独立等理念及民众权利意识的塑造与培养。
三、制度预置
未来理想的刑事程序设计“应以审判中心主义和检警一体化为基本思路，重点解决审前程序的改造和建立以审判为中心的诉审关系两个问题”。我国检警关系上的“配合制约”模式在司法实践运作中存在不少问题，刑事立法对侦查活动的过度强调导致了审前程序在我国刑事诉讼中的中心化、实质化，进而造成了法庭审判活动的形式化和边缘化。这与我们即将建立的司法审查制度所强调的“审判中心”、“司法至上”等理念是冲突的。因此，构建我国司法审查制度，首先要确立检警一体化和审判中心主义的理念和相关制度。
(一)检警一体化
我国现行法律对检警关系的定位是“分工负责，互相配合，互相制约”。但检警关系在实践中并未如立法者所设计的那样“既配合又制约”，而是要么配合过多，要么制约过多。检警一体化制度的构建，首先可以使检察院和警察共同作为控诉职能的承担者，并由检察官主导控诉活动的进程，使立案、侦查和审查起诉三个诉讼阶段因此而连贯成为一个不可分割的整体，共同作为检察机关在法庭审理中控诉的准备阶段，无疑更利于检察机关的追诉行为。其次，检警一体化有助于形成审前程序的三角诉讼结构，淡化其行政色彩。法官作为客观中立的第三方介入审前程序，使检警机关的追诉行为受到外部的司法控制，有效地监督和制约控方，使先天不平等的控辩双方在诉讼过程中处于平等的地位。最后，从诉讼效益的角度来说，检警一体化可以优化司法资源的配置，缩减诉讼成本，提高诉讼效率。检警一体可使检、警资源优化整合，侦查、审查起诉两个阶段同时进行，无疑缩短了诉讼周期，降低了诉讼成本，提高了诉讼效益。
(二)审判中心化
关于审判在刑事诉讼中的地位，法学界存在着审判中心主义和诉讼阶段论之争〔6]。审判中心主义将刑事审判阶段作为整个刑事诉讼的中心，侦查、起诉等审前程序则被视为审判的准备阶段。诉讼阶段论则将侦查、起诉和审判等作为彼此平行的三个阶段，认为它们对于刑事诉讼目的的实现有同等重要的作用，地位上无高下之分。
司法体制改革的认识篇9
这次会议的主要任务是：认真贯彻落实党的十六届三中全会和集团公司20__年工作会议精神，总结我厂20__年工作，分析企业面临的形势和任务，安排部署20__年工作。下面我向大会作报告，请予审议。
一、20__年工作回顾
20__年是电力体制改革后，我厂归属中国电力投资集团公司的第一年。一年来，厂党委、厂部带领全体干部职工认真贯彻落实党的十六大精神和集团公司“三三二三”发展战略，紧紧围绕十届二次职代会确立的“一个目标、两个突破、三项改革、四个重点”的任务，团结拼搏，扎实工作，全面完成了全年各项目标，安全生产、发电量等经济指标都取得了历史较好的成绩，实现了安全生产的持续稳定、管理水平的不断提高和企业的平稳过渡。
主要生产经营指标完成情况：
发电量：全年发电28.65亿千瓦时，创建厂以来历史最高记录；
供电煤耗：全年累计完成408克/千瓦时，与年计划408克/千瓦时持平；
综合标煤单价：全年完成209.44元/吨，剔除12％的小窑煤返还款，实际完成203.13元/吨，比计划的183.09元/吨升高20.04元/吨；
综合厂用电率：全年完成10.40％，与计划10.40％持平；
发电单位成本：129.16元/千千瓦时；
全员劳动生产率：全年完成134489元/人；
安全指标：全年安全无事故，累计安全生产1078天。
20__年，在全体干部职工的共同努力下，我们较好地完成了与集团公司签订的三项责任制目标，各项工作稳步推进，主要体现在以下几个方面：
（一）安全生产基础日益夯实。
20__年，我厂认真贯彻集团公司关于安全生产“三个不变”的原则，严格执行《安全生产法》和《中国电力投资集团公司安全生产工作规定》等法律和制度，推行安全生产目标管理，深入开展“基础管理年”和“安全生产月”活动，严格执行各项安全措施，全年安反措落实率达到100％，同时积极开展安全生产长周期问诊活动，有效地夯实了安全生产基础，安全生产水平不断提高，确保了全厂各项工作的顺利进行。
（二）整体管理水平不断提升。
20__年，我厂根据集团公司要求，结合企业实际情况及改革发展的需要，进行了管理体制改革，改变了建厂以来一直沿用的运检一体的大车间管理模式，重组为发电部和检修部，并对行政管理部门做了相应的精减合并，使企业的管理体系进一步趋于科学、合理、规范。加强了劳动用工管理，裁减了大量临时用工，建立了劳务市场，为进一步深化企业内部改革奠定了基础。全面推行目标管理，建立了目标管理责任体系，将目标任务量化并逐级分解到岗、到人，严格落实岗位责任，实行目标绩效考核，充分调动了广大干部职工的工作积极性。通过共同努力，我们克服了“非典”和燃煤紧张带来的不利影响，于去年5月份创下了月发电量、供电煤耗、厂用电率三个历史最好水平，年发电量28.65亿千瓦时，创历史新高。
（三）辅业经营状况和职工生活条件不断改善和提高。
在提高主业经济效益的同时，对辅业经营管理资源进一步整合，不断提高辅业经营能力。20__年3月27日，通过对物资分公司、燃料分公司、汽运分公司、华远动力分公司进行重组，成立了华远动力有限责任公司，使优良资产进一步整合，成为一个较大型的经营实体，实行了财务统一管理，公司发展能力不断增强。
积极履行十届二次职代会的承诺，在资金紧张、周转困难的情况下，想方设法改善职工生活条件。新建15000平方米住宅楼和子弟学校教学楼已经开工；新建食堂预计今年5月份全部完成；对职工医院的硬件设备进行了改善，配备了集中供氧和呼叫系统，更换了部分床位和床头柜；配合小城镇建设整修了进厂公路；建立起职工互助基金等。
（四）学习型组织创建活动起步良好。
20__年是我厂创建学习型组织的第一年。按照创建规划，20__年是树立“学习型组织”理念，推行“学习型组织”试点阶段。为此我们积极开展了宣传教育活动，使广大职工逐步明确了学习型组织的概念和意义，各单位认真落实创建规划，创建活动开展的如火如荼。同时坚持从基础抓起，重点加强了岗位培训，先后举办了中层干部管理知识系列培训班、发电部主岗后备人员培训班等大型活动，在全厂形成了良好的学习氛围，为下一步的创建工作奠定了基础。
（五）二厂筹建和主要技改工程有序推进。
在集团公司的领导和上级有关部门的支持下，通过不懈努力，娘子关二厂项目于20__年9月份通过评估，项目筹建获得较大进展，目前正努力取得河北南网的并网协议。
循环水改造工程的可研报告已得到国家发改委的批复，改造工程的前期三通一平工作正在进行。至20__年年底三期灰场坝体堆砌已完成60万方、廊道完成680米，同时完成了除灰系统土建工程。3号汽轮机低压缸通流部分改造顺利完成，对于促进机组经济运行起到了显著作用。
（六）精神文明建设成效显著。
20__年，全厂工作以十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，不断加强企业精神文明建设。积极开展文明单位创建工作，不断深化“文明单位”、“标准化党支部”、“党员示范岗”和“文明职工”创建活动，努力抓好领导班子、干部队伍和党员队伍建设，以创建“学习型组织”为契机，加强职工思想道德和法制教育，创新企业文化建设，培育富有时代特征的娘电精神，树立了良好的企业形象。按照“八个坚持、八个反对”和集团公司党组“五个必须、五个切实”的要求，加强党员干部队伍的党性、党风、党纪教育，领导干部的廉洁自律意识不断增强；建立健全了预防和治理腐败行为的防范体系，使党风廉政建设责任制得到有效落实。成立了特困职工援助中心，设立了互助基金，并对32名困难职工进行了共计54500元的经济救助，使我厂的援助工作步入制度化、规范化、科学化的轨道。本着扩展、延伸、提质、规范的方针，重新修订了《厂务公开实施细则》，推动厂务公开向企业生产经营管理领域延伸，向制度化、科学化方面迈进。积极拓宽职工建言献策的渠道，建立了网络信息互动平台等，有力地促进了企业各项工作的及时改进和顺利开展，获得“全国厂务公开工作先进单位”荣誉称号。
一年来的工作实践充分证明，厂党委、厂部采取的一系列部署、措施是符合电力体制改革和集团公司发展要求的，是符合我厂实际的。所取得的成绩是与全体职工的辛勤劳动分不开的，在这里，我代表厂党委、厂部，向全体职工和给予我们工作大力支持的离退休人员和家属表示深深的谢意。
二、对企业面临形势的分析和今后发展的认识
随着电力体制改革不断深化，当前企业面临着许多新情况、新问题、新考验。集团公司20__年工作会议，在总结20__年工作的基础上，深刻分析和阐述了集团公司面临的机遇和挑战，明确了20__年工作的思路和目标。王炳华总经理所作的工作报告，通篇体现了一个鲜明主题，即把发展作为第一要务，全面实施集团公司的总体发展战略，实现集团公司全面协调持续发展；同时贯穿一条主线，即坚持以人为本、推进改革创新、提升企业价值。会议提出，“要坚定不移地深化改革，持续创新，增强集团公司的活力和整体实力”，并确定了“主辅分离、精干主业、辅业改制、减员增效”的改革方案。因此，在这一背景下，如何正确认识我们面临的机遇和挑战，尽快转变观念，理清工作思路，积极适应改革的新形势，是关系到我厂今后生存和发展的大事。
从我们面临的外部形势看，一是随着电力体制改革的深化，实施“厂网分开，竞价上网”，建立发电侧电力市场已成必然，这是改革发展的要求。因此随着电力市场化进程不断加快，发电企业之间经营业绩和服务水平、电量和价格等的竞争将日趋激烈。二是随着社会经济的不断发展，人们的科学生存和发展意识不断增强，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立了新的发展观，要求企业与市场、经济、社会、环境的协调发展，因此环境保护、节能等可持续发展政策对发电企业提出了更高的要求，对我厂生产经营造成很大压力。三是根据党中央关于深化国有企业改革的要求，集团公司将继续推进企业内部改革，对内部核算企业实行规范的公司制改组，建立现代企业制度，使企业成为市场主体，走“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的道路，给我厂的改革发展提出了新的要求。
从企业内部看，我们工作中还存在着这样那样的不足，严重束缚着企业的发展。一是部分人员思想观念滞后，对改革的紧迫性和必要性认识不足，竞争意识、效益意识还没有真正树立起来，安于现状、得过且过。二是企业内部缺乏有效的激励和监督约束机制，各种生产要素的潜力，尤其是人力资源的潜力没有充分发挥出来。三是企业利益与个人利益之间的关系不够协调和统一，没有认识到企业利益是职工利益的依托和基础。四是受传统计划经济模式的影响，缺乏市场意识和服务意识，工作缺乏主动性，一些工作拖而不决、进展缓慢。五是经营理念、工作方式落后。在市场经济条件下，对国有资产经营管理的有关规定和要求理解得不够透彻，法制观念不强，人为因素和习惯性做法较多，出现了一些违规违纪行为。六是机组容量小、人员多、负担重；设备老化，自动化程度不高，安全可靠性较低，部分经济指标与国内同类型机组相比还有很大差距，环保设施落后，技改任务艰巨，企业生存发展面临困难。七是职工的整体素质不适应当前市场经济和企业改革发展的形势，部分职工不能适应本岗位工作的要求；专业人员业务技术水平需要进一步提高；管理人员的综合业务素质和管理水平尚难以满足企业专业化、集约化管理的要求和企业未来发展的需要。以上这些问题，必须引起我们足够的重视。
集团公司把今年确立为“增收节支年”，旨在巩固“基础管理年”活动成果，推动管理理念和经营机制的转变，促进管理水平和经济效益的提高，以保证全年经营目标的完成。增收节支是企业经营管理的中心环节，是提高经济效益的重要手段，作为一个30多年的老企业，一方面我们的底子薄弱，资金来源困难，另一方面设备老化，技改工程艰巨，改革和发展任务重。因此，我们必须继续强化“过紧日子”的思想，树立效益意识和成本观念，以“增收节支年”活动为契机，转变管理理念，理顺工作思路，稳步推进内部改革，规范经营管理；开源节流、增收节支、挖潜增效，不断提高经济效益，为企业今后的生存和可持续发展奠定基础。
三、20__年的目标和任务
20__年将是我厂进一步深化内部改革、规范经营秩序、改善经营环境、提高经营效益的关键一年，做好今年各项工作对于我厂今后的健康发展具有重要意义。
20__年我厂工作的指导思想是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻集团公司20__年工作会议精神，解放思想，转变观念，依法治企，规范经营；积极推行业绩评估，全面提高企业整体管理水平；深入开展“增收节支年”活动，增强企业的盈利能力；深化内部改革，逐步实现主辅分离；加强企业文化建设，构建安全文化体系，培育市场主体的服务意识和竞争意识，提升企业价值，确保企业健康、有序、协调发展。
按照这一总体要求，20__年我厂主要工作目标为：
资产经营责任目标：发电量完成27.8亿千瓦时；净资产收益率2.92％；目标利润完成1100万元。
安全生产责任目标：不发生人身重伤及以上事故；不发生责任性全厂停电事故；不发生重大及以上设备事故；不发生负同责及以上的重大及以上的交通事故；不发生重大及以上火灾事故；不发生误操作事故；不发生垮坝及水淹厂故；一类障碍及事故次数不超过4次。
党风廉政建设和稳定工作责任目标：领导班子和领导干部，不发生违纪违法的案件；职工年度违纪和违法率不超过本单位职工的1.5‰；不发生有案不查、有责不究、违纪不处的问题；不发生违反干部政策和规定程序选拔任用干部的问题；不发生大修技改、建设工程、资产安全等方面的重大违法违规问题；不发生集体越级上访等影响政治稳定的重大问题和突发事件；不发生影响集团公司形象的重大事件。
创建学习型组织责任目标：
构建在职学习的教育体系，基本形成全厂性的学习教育网络；65以上的班组达到“学习型组织”标准。
为贯彻全年指导思想，完成各项奋斗目标，要着力抓好以下十个方面的工作：
（一）认清形势，转变观念，将全体职工思想认识统一到集团公司工作会议精神上来。
随着电力体制改革之后电力市场的发展变化，集团公司将对所属内部核算企业逐步实施公司制改组，企业的定位将发生质的变化，由原来的内部核算单位变为按照“四自”功能运作的市场主体，这将会对企业的生产经营状况、服务水平提出更高的要求。但是，目前我们企业中，有相当一部分职工对电力体制的进一步改革没有清醒的认识，计划经济体制下的传统做法在头脑中根深蒂固，对现代企业管理的知识、管理理念缺乏足够的认识，思想观念严重滞后，没有紧迫感和危机感，缺乏市场意识。因此我们的首要任务就是要转变观念，统一思想，积极主动地适应改革形势。
要认真分析集团公司发展战略要求和企业面临的生存发展的挑战，正确认识企业定位，认清我们面临的内外部环境，认识到面临的改革发展的重任，从而深刻剖析我们在思想观念、经营理念、工作思路等方面存在的问题和差距，进一步转变观念，彻底摒弃不合时宜的思想、观念和做法，增强危机意识、改革发展和创新意识，正确认识个人利益和企业利益之间的关系，增强责任意识、服务意识和竞争意识，将思想统一到集团公司20__年工作会议精神上来，理顺工作思路，创新工作方法，积极主动地做好改革的各项准备工作。
（二）全面推行业绩评估，提高企业整体管理水平。
业绩评估就是按照优秀发电企业的业绩目标，对照受评估发电企业的实际情况和业绩，找出值得推广的“良好实践”以及“有待改进的地方”，提出“改进建议”，促进企业全面提高管理水平和业绩。业绩评估工作是集团公司管理创新的一个重要内容，是实施固本战略和提高企业整体素质的具体措施，是发电企业在激烈的市场竞争中把握机遇、迎接挑战、强化管理、健康发展的内在需求。今年，将按照集团公司的要求，在全厂扎扎实实开展业绩评估工作，认真查找在安全生产、经营管理等各个方面的不足，通过实施持续改进，不断规范企业管理，提高企业整体管理水平。
通过对安全管理的业绩评估，完善各项安全管理制度，夯实安全管理基础，提升安全管理水平。积极完善安全生产责任体系、保证体系和监督体系，加强安全目标管理，有效发挥安全规章制度的强制性和规范性作用，抓好安全性评价、安反措落实等安全基础工作，严格安全生产责任制和责任追究制度的落实，实现安全生产“行为规范化、管理科学化、责任法定化”，维护安全生产稳定的良好局面。
创建“以人为本”的企业安全文化。加强对《安全生产法》、《环境保护法》等法律法规的宣传力度，增强职工安全生产的法制观念，树立生命可贵和居安思危的意识，自觉将行为规范在安全准则内，将企业的安全目标变为个人的安全追求，形成群体的共同行动。
注重对机组设备运行与维护、检修与更新改造的业绩评估。规范运行管理、设备维护、检修与改造程序，抓好检修、运行、技改三个重点环节，提高设备检修质量和经济运行水平，减少非计划停运，努力使主辅设备在二到三年之内经济运行指标达到设计值。继续深化安全文明生产整改活动，强化文明生产管理，严格落实文明生产责任制，并使之形成制度，不断提高文明生产水平，树立良好的企业形象。职能部室要加强自我评估和不断改进，努力提高专业管理水平，同时按照各自职责分工，认真做好业绩评估工作的组织、实施、检查、考评。班组作为企业的细胞，是一切工作的基石，业绩评估工作必须落实到基层班组，扎扎实实规范班组管理工作，夯实班组工作基础。
业绩评估是对生产经营活动全过程的管理，目标管理是对生产经营活动结果的管理。要在去年推行目标管理的基础上，将业绩评估和目前推行的目标绩效考核有机结合起来，以业绩评估为载体，以绩效考核为手段，加强过程管理和目标控制，使各项工作实现规范化、程序化管理，从而逐步提高整体管理水平，确保各项目标任务的全面完成。
（三）深入开展“增收节支年”活动，增强企业的盈利能力。
今年是集团公司的增收节支年，我们要认真学习贯彻集团公司“增收节支年”活动动员会精神，在对20__年“基础管理年”活动开展情况进行全面总结的基础上，按照集团公司《关于开展增收节支工作的实施意见》的50条要求，结合今年资产经营目标，认真分析经营管理现状，积极主动查找影响经济效益提高的因素，有针对性地制定增收节支工作的目标和措施，加强领导，落实责任，以人为本，坚持创新，注重实效，扎扎实实开展增收节支活动，确保全年经营目标和各项任务的完成，促进管理理念和经营机制的转变，提高管理水平和经济效益。
严格预算管理。今年的预算编制按照从紧的原则进行，合理安排各项预算，坚决压缩一切非生产费用的支出。在全面预算中要充分发挥预算管理委员会的作用。完善预算的责任体系和考核体系，加强预算执行过程的管理和控制，强化预算计划执行的严肃性。
加强成本管理。强化成本和效益观念，建立全员、全过程、全方位的成本控制体系，落实成本控制责任制，堵塞经营管理漏洞，提高成本控制能力。燃料是成本控制中最为关键的一环，因此要重点加强燃煤质量管理，落实燃煤质量管理责任制，把好煤矿原煤、入厂煤、煤场存煤、入炉煤采样化验关，严格控制燃煤从煤矿到入炉之间的热值损耗，严格控制标煤单价，确保燃料成本的可控、在控。要厉行节约，严格控制管理成本、经营成本等非生产费用支出。加强对非生产用电的管理，规范生产、生活用电，降低厂用电率。加强基建工程的统一管理，严格工程费用的专项使用，保证工程质量。大力开展节能降耗工作，从节约每一克煤、每一滴油、每一度电、每一滴水做起，在全厂形成“节能降耗、增收节支”的良好风气。强化运行管理，优化机组运行方式，积极开展运行小指标竞赛，确保机组在最佳经济状态下运行；同时合理安排机组检修，提高机组利用小时，努力增发电量。
要树立正确的成本理念，不仅要合理控制费用支出，而且要优化配置各种资源，使人尽其才，物尽其用，资金发挥最大效用，设备在最佳状态下运行。
（四）坚持依法治企，规范经营秩序。
在市场经济条件下，企业的经营行为将直接面对政府和执法部门的监督，企业的每一项工作都必须规范在法律允许的范围之内。因此，加强企业法制建设是提高企业竞争力的重要前提，是树立企业诚信经营形象的可靠保证。要进一步强化法制意识，树立正确的经营理念，依法治企、规范经营，确保企业资产安全、运作有序、健康发展。
一是加强法制宣传教育，按照“四五”普法规划的要求，不断提高各级领导干部和职工的法制意识，提高依法经营管理和生产的能力，确保企业依法决策、依法经营、依法维护合法权益。二是认真学习贯彻国家法律法规和集团公司的规章制度，健全和完善内部管理体系，加大对制度执行情况的检查和监督力度，维护制度的权威性。三是进一步完善合同管理、招投标管理，为企业投资决策和经营活动提供法律保障。四是理清资产关系，整顿经营实体，规范经营行为，并按照集团公司有关规定规范关联交易。五是加强财务整顿，增强依法经营意识，严肃财经秩序和纪律，确保各种会计信息合法、真实。六是在集团公司的领导和安排下，认真组织开展清产核资工作。七是积极抓好资产经营责任制的落实，加强预算执行情况的审计和安全生产、招投标、工程建设等方面的效能监察，杜绝经营管理过程中的违规违纪行为。
（五）深化内部改革，增强企业活力。
集团公司确定20__年的主要改革任务为：一是推进主辅分离、辅业改制；二是对内部核算企业实行规范的公司制改组；三是进一步转换经营机制，推进企业劳动用工、人事、收入分配制度改革；四是推进专业化、集约化管理；五是调整和优化集团公司的组织结构。根据集团公司要求并结合企业实际，今年我厂重点开展劳动用工、人事、收入和分配制度的改革，为主辅分离、辅业改制奠定基础。
进一步转换经营机制，深化劳动用工、人事、收入分配制度改革。按照集团公司的要求，以资产为纽带理顺劳动关系，进一步规范全民工、集体工和临时工的管理，解决企业中存在的混岗问题。改革人事制度，探索建立一种“干部能上能下、职工能进能出”的机制，发挥人才劳务市场的作用，促进人才的有序流动。针对长期以来形成的“大锅饭”、“平均分配”现象，积极推进分配制度改革，建立有效的激励机制，充分调动干部职工的工作积极性，为企业改革发展注入生机和活力。
主辅分离、辅业改制已成定势，集团公司已在清河、黄河两个公司进行试点，并将逐步在系统内全面推行。我厂将在集团公司的领导下，稳妥地推行运行、检修、辅业（多经）的分离，理清资产、人员和业务关系，按照“管理规范化、运作市场化、服务社会化”的要求经营，实现“主业精干高效、辅业自主经营”的目标。同时要按照集团公司要求，进一步规范主业与辅业（多经）的关联交易。
（六）坚持“以人为本”，实施人才兴企战略。
企业兴衰，关键在人。要认真贯彻全国人才工作会议精神和集团公司有关要求，树立“以人为本”的管理思想，树立科学的人才观，做好人力资源的开发、配置和管理工作，建立良好的激励机制，营造人才成长环境，使优秀的人才脱颖而出。要制定人才培养规划，加强高素质的干部队伍、高水平的专业技术队伍和高技能的工人技师队伍的培养和建设，为我厂可持续发展奠定雄厚的人才基础。
加强干部队伍建设。干部队伍建设是人才培养的重中之重，我们要按照集团公司领导干部会议精神的要求，在全厂领导干部中大力弘扬求真务实精神、大兴求真务实之风，努力建设高素质的领导干部队伍。改革干部考评制度，建立干部能上能下的机制，把“讲政治、有本事、肯实干、能自律”作为考评和任用干部的标准，充分调动各级干部的工作积极性和创造性。各级领导干部必须增强责任意识和事业心，树立大局意识和法制观念，把“求真务实”作为工作的出发点和落脚点，加强能力建设和作风建设，不断增强自身的创造力、凝聚力和战斗力。
加强职工在岗培训。建立轮岗培训制度，加强职工培训，不断提高专业技术人员、技师和后备人员的素质，争做“四有职工的模范，本职岗位的专家”。逐步建立培训、考核、录用一体化机制，实现能者上、庸者下，合理配置人力资源，达到人尽其才。
深化学习型组织创建活动。要在20__年树立理念、推行试点的基础上，以点带面在基层班组中全面普及，扩大创建成果。进一步完善职工在职学习教育体系，建立有效的激励机制，逐步形成全厂性的学习教育网络。加大教育培训力度，深化“精一门、会两门、通三门”学习竞赛活动，不断提高职工综合素质，增强企业的学习力和创新力，为企业可持续发展奠定坚实的基础。
（七）积极稳妥的推进辅业改革，努力创造条件改善职工的生活环境。
辅业各单位多年来受传统的福利安置和服务型模式、体制和机制方面的影响，经营规模小、效益差，依靠主业而生存。按照集团公司“主辅分离、辅业改制”的要求，辅业将按照“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的“四自”功能运作。因此，针对辅业各单位的现状，必须积极推进辅业的改革，努力创新机制、创造各种条件，使辅业逐步走向市场化发展道路。
对辅业的改革，要在理顺与主业资产关系的基础上，鼓励“定岗、定薪、竞争上岗”，合理、有效地配置人力资源。实业公司要进一步整合资产，对一些经营亏损的企业予以关停，对有发展前途的经营实体，进一步扩大生产经营规模，或采用租赁、承包等方式经营，增强其活力和盈利能力，实现自负盈亏。要采取有效措施，大幅度降低管理费用。要正确认识主辅分离的必然性，彻底改变等、靠、要的思想观念，增强市场意识和经营意识，充分发挥我们的聪明才智，群策群力，最终实现由福利安置和服务型向生产经营型的转变。
物业公司要分析总结几年来的工作实际，结合“增收节支年”活动的要求，准确定位，合理设置专业配置，以服务谋生存，以实力占市场，努力使自身的生存发展与企业需求真正结合起来，真正树立有为而有位的观念。职工医院要增强市场观念和服务意识，积极拓展服务范围，并配合社保部门认真研究有关政策，结合我厂职工需求的实际情况，严格医药费报销制度，控制医药费不合理开支。子弟学校要加强教学管理，积极开展素质教育、能力教育，不断提高教学质量。
（八）加快二厂筹建步伐，拓宽老厂发展空间。
今年是二厂项目建设的关键时刻，我们将在集团公司的领导下，抓住机遇，加大前期工作力度，尽快取得河北南网的入网协议，使项目能够尽早立项、开工。
积极推进循环水改造、三期灰场建设等重点工程进展，并积极争取集团公司对老厂除尘器等设备技改的资金支持。
（九）大力推行厂务公开，深化企业民主管理。
厂务公开是推进企业民主管理，保证企业科学决策，提升企业凝聚力，促进企业健康发展的有效手段。要继续深化厂务公开，请职工监督、靠职工发展，全心全意依靠职工办企业，使企业的经营意图和职工的工作目的达到有效的统一，从而激发广大职工参与企业管理的热情，真正发挥民主管理的作用。进一步完善职工代表大会制度。参政议政、参与重大决策是法律赋予职工的权利，职代会要充分保证和尊重代表的知情权、监督权、投票权、决定权。通过不断的学习和培训来提高代表的素质，从而提升代表参与企业管理的质量和水平。充分发挥代表巡察的作用，巡察意见和建议要有落实、有反馈，以增强职工的主人翁责任感，促进企业各项工作的不断改善。强化生产经营委员会、生活福利委员会、评干委员会的作用，在职代会闭幕期间，按照法定程序积极开展工作。
积极拓宽职工建言献策的渠道。网络信息互动平台建立以来，企业与职工加强了交流，对于及时改进各项工作发挥了积极作用。希望广大职工继续为我厂安全生产、经营管理和职工生活的改善提出更多有益的建议和意见。同时特别要强调，各部门要增强服务意识，对提出的意见和建议要高度重视、及时落实，以保护职工参与企业管理的积极性，不断提高企业的管理水平。
（十）加强企业文化建设，促进物质文明和精神文明协调发展。
大力宣传和学习集团公司企业理念和文化。集团公司的企业理念和文化，充分反映了集团公司的行为和价值取向，要广泛深入地宣传集团公司的企业理念，积极贯彻包括视觉识别、行为识别和理念识别系统在内的企业文化体系，结合我厂实际，创新我厂的企业文化建设。
树立服务理念，增强奉献意识。要正确认识企业作为市场竞争主体的定位，正确认识自身利益与企业利益的关系，强化市场意识和竞争意识，树立服务理念和奉献意识。要明确工作和服务对象，立足本职、服务岗位，企业为电网和社会服务，管理部门为基层服务，职工为自己的设备和岗位服务，充分调动全体职工的工作主动性与积极性，形成正确的工作理念。
继续深化文明单位创建工作。以创建全国精神文明建设先进单位为目标，积极推动企业物质文明和精神文明建设，树立良好的企业形象。加强党风廉政建设，认真贯彻落实中央纪委第三次全会和中央企业20__年纪检工作会议精神，严格执行中央提出的“四大纪律、八项要求”和“三个不得”的规定，抓好领导干部廉洁自律、党风廉政宣传教育、执法效能监察、专项检查等工作，加强监督约束机制建设，把党风廉政建设落到实处。要认真做好离退休管理工作，使离退休人员的规定待遇得到落实、两费得到保障；要认真贯彻《计划生育法》，继续做好计划生育工作；深入开展社会治安综合治理工作，确保企业治安稳定。
积极做好思想政治工作，确保职工队伍稳定。要把改革的力度、发展的速度和职工的承受能力统一起来，针对改革发展中出现的新情况、新问题，不断探索思想政治工作的新思路、新方法。加大宣传工作力度，坚持正确的舆论导向，努力做好职工的思想政治工作，真正调动好、保护好、发挥好广大职工的积极性，努力形成全厂共谋改革发展的良好氛围，维护企业改革发展稳定的良好局面。
司法体制改革的认识篇10
[论文摘要] 当前我国司法领域存在的主要问题是司法腐败,其根本原因不是司法人员的素质差和具体管理制度的缺陷,而是制度性的权力结构存在的缺陷,继而导致司法的腐败,即我国还没有真正实现在计划经济体制下形成的、以国家权利为本的司法制度,向与市场经济相适应的、以公民权利为本的现代司法制度的转型。实现这一转型,对“依法治国,建设社会主义法治国家”具有重要的意义。这将是一个较长期而艰难的历程。目前在观念上对政治体制改革的目标、方向和核心要明确,对司法、司法机关、司法权力等范畴的研究和认识要深化,对市场经济与计划经济具有性质不同的法律要求要多加关注,对法律承认和平等地维护多元利益主体的新观念要树立,并处理好学习外国经验与保持
当前我国司法领域存在的主要问题是什么?其原因又是什么?有的学者认为,存在的主要问题是司法不公正和判决执行难,其原因是司法腐败。我认为,更值得深思的是,如何正确认识造成司法腐败的原因。
目前很多人认为,造成司法腐败的原因主要是司法人员的素质差和具体的管理制度不完善。因此,就必然着眼于从这些方面进行改革。对此我们看到近年来相继出台了许多相关措施,在具体的制度上做了不少的改革。例如,规定了错案责任追究制、公开审判制、陪审制、法官招聘制、主审法官负责制,还有责任承包制、下岗制以及整顿队伍、树立先进典型、改革庭审方式、执行方式等等。学术界还进行了有关审判委员会、沉默权等问题的讨论。当然,加强思想教育、提高人员素质、改善具体的管理制度都是必要的,这些方面也确实问题不少。但我认为,人员的素质和具体管理制度的缺陷,还不是我国司法腐败的根本原因,因而上述种种改革措施并不能从根本上解决司法腐败问题。我认为,我国的司法腐败是制度性的权力结构缺陷造成的,这里讲的“制度性”,说到底就是指对计划经济体制条件下形成的、以官为本位(国家权力为本)的司法制度向与市场经济相适应的、以公民权利为本的现代的、民主的司法制度的转型。要实现这一转型,必定要有一个理论上的升华、思想观念上的转变以及基本司法制度与实践的深刻变革和完善。而这种转型正是我国社会主义市场经济的发展和实行依法治国、建设社会主义法治国家的客观要求,也是逐步解决司法腐败的根本所在。
一、司法制度的转型是依法治国的要求
十五大确定了依法治国的方略,是
三、司法制度的转型与理论观念的转变
要实现我国司法制度的转型,必须有一个理论和思想观念上的转变。我国实行市场经济以来,在哲学、经济学、政治学、法学等广泛的社科领域引起了对许多基本理论、基本范畴的反思和重大突破。十一届三中全会以后,随着政治路线从以阶级斗争为纲扭转到以经济建设为中心,曾经进行了一次广泛的理论上的拨乱反正,纠正了大量“左”的观点和对马克思主义的片面理解。1992年邓小平南方谈话和十四大决定我国实行社会主义市场经济体制,可以说思想理论界又一次思想大解放。法学界也正是从此时起日益强烈地发出了实行法治的呼声并日益关注我国法制现代化的问题。十五大和修改宪法终于确定了“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略。但是,宪法上的“法治”变为现实生活中的“法治”必将是一个漫长、艰难的过程。从一定意义上讲,理论观念上的转变是一个关键的问题。因为要进行一项制度的改革,首先必须明晰理论上的是非。下面提出几个理论观念上值得思考的问题:
1·关于政治体制改革的目标、方向和核心的认识问题
司法制度是政治制度的组成部分,因此要研究司法制度的改革,首先必须解决对政治体制改革的思想认识问题。邓小平同志曾多次讲到政治体制改革的必要性和紧迫性。他明确指出,必须改革原来政治体制存在的权力过分集中的、党政不分、党委一把手说了算的家长制和干部领导职务终身制等种种弊端。
邓小平同志关于政治体制改革的理论具体地写进了十三大报告之中。即使经过19的之后,邓小平同志仍然特别强调十三大报告一个字不能改。后来编辑出版《邓小平文选》第三卷,关于政治体制改革的论述也都编入了三卷之中。如“改革的内容,首先是党政要分开,解决党如何善于领导的问题。
这是关键,要放在第一位”(《邓小平文选》第三卷,177页)。从以上可见,改革开放的总设计师邓小平同志,对政治体制改革是有充分的思想准备和紧迫感的。党的第三代领导人高举邓小平理论的伟大旗帜,提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的政治方略,无疑进一步明确了政治体制改革的目标、方向和核心问题,这为我们推动社会主义民主和法制建设确立了制度的保证。当然对于我们这样一个具有特殊国情的大国,政治体制改革一定要处理好发展与稳定的关系。
2·关于对司法、司法机关、司法权力等范畴的研究和认识上深化的问题
司法机关(指法院)是以国家的名义,依据法律进行居中裁判活动的机关,它有权对行政机关是否依法行政、公民和法人是否违反法律的个案作出最高的、最后的裁判,其作用是向全社会宣示公平和正义。其独立性、中立性、公正性和权威性是保障其行为与法的精神相一致的前提。因此,司法机关必须独立于行政机关,在当事人双方或控辩双方之间必须保持中立。司法的独立和中立才能带来司法的公正和权威。传统的司法行政化,实际上是把司法与行政执法同样看待,认为都只是党委领导下的政府的一种工作而已。因而只要是党委信任,什么人都可以做司法工作。司法独立应是指组成合议庭或独任的法官独立行使审判权,我国通常认为公安局、检察院、法院、司法局和监狱都是司法机关。我们虽然也规定公检法互相制约,但往往更强调公检法和政府互相配合、互相协调、形成合力,有时甚至联合执法,这难以保证司法的真正独立性。
3·关于市场经济与计划经济具有性质不同的法律要求的认识问题
有些学者坚持传统的理论观点,只承认公有制、按劳分配的社会主义基本经济制度,不承认作为初级阶段的社会主义因为适当形式的市场经济体制对法律等上层建筑提出的决定性要求,因而不承认市场经济与计划经济在政治法律要求上加以区分的必要性,当然也就从根本上对法律制度存在转型的问题视而不见。这纯粹是一种观念上的误区,可以说活生生的社会实践已经对这种僵化的观念进行了现实的批判和否定。
4·关于法律是否承认和平等地维护多元利益主体的问题