社会政策原则篇1
一、实现城乡社会保障适度公平应遵循的原则
（一）保障基本水平
这一制度体系必须保障被保险者在面临年老、失业、生育、疾病、伤残、意外事故等风险时，能够获得社会所提供的基本生活保障或收入损失补偿，而不致于陷入贫困[2]。社会保障所提供的保障水平必须首先满足被保障者基本生活的需求，这是社会保障的本质所在。从长期来看，随着国家经济实力的增强，通过社会保障水平的不断提高，维系国民的生存并持续提高国民生活质量是社会保障的必然选择和最终目标指向。但在当前中国的经济水平与发达国家还有较大差距的情况下，将社会保障待遇水平确定在保障基本水平的层次符合现实国情，也有助于体现公平与效率均衡的基本出发点。
（二）弱者优先
在现实经济社会中，低收入阶层的城乡贫困人群是抗生活风险能力脆弱的弱势群体，他们极易陷入生存危机，而且可能已经陷入生活窘境；而老、少、遗、残等人群在生理上自然的相对处于弱势状态，因丧失劳动能力或劳动能力不足而无法有效获取满足基本需要的生活资本；失业者、下岗职工、农民工、失地农民等群体由于经济社会发展产生的变革及其他体制性原因造成社会资源和机会欠缺，成为改革进程中的利益受损群体。这些社会群体应该成为社会保障制度变革需要特别重视的对象。因此，在社会保障实现公平的进程中理应集中资源，积极向弱势群体或弱者提供物资和服务帮助，提高其参与社会资源获取的能力。
（三）统一性
统一的社会保障制度可以确保国民平等的社会保障权，有利于促进和维护全国统一的劳动力市场，有效避免区域和城乡的分割，促进社会流动与融合，形成高效的社会保障制度。也只有统一的社会保障制度才是公平的[3]。结合中国发展不均衡的国情，社会保障制度的安排短期内还不可能实现高度统一，但应把制度建设的统一性作为一项基本准则，尽可能防止制度的碎片化，努力使整个制度走向最终的统一，即使是基于解决不同群体需求现实差异的事实，短期内采取多元化的制度安排，也应当通盘考虑将来制度发展趋势的走向，确保不同制度的可衔接性，为最终的制度统一减少阻力和麻烦。
（四）可持续发展
社会保障的发展必须以经济发展为依托，可持续发展也成为各国建设和改革社会保障制度的重要原则。联系到中国将长期处于社会主义初级阶段的国情，应当遵循从缩小不公平到实现公平的路径，在发展进程中采取渐进的可持续发展方式。从保障目标上来说应当从生存型保障向发展型保障，再至生活质量型保障；从覆盖面来说应当首先建立全面覆盖的多元化制度，然后推进制度整合，实现城乡一体、全国统一的社会保障制度。因此，社会保障公平进程需要低水平起步，从允许差别起点，确保人人享有低水平但又有差别的社会保障，然后坚持可持续渐进的原则，与经济发展水平相适应，最终建立较公平的社会保障体系。
（五）递进性
社会保障制度应该具有广泛性和普遍性，即从平等的社会保障权出发，作为公民的一项基本权利，它是无条件的，是政府向所有公民提供基本社会保障公共产品义务的具体体现。这就要求社会保障制度要尽可能并尽快弥补制度缺失带来的不公平，在认可待遇水平和保障形式、城乡及群体适度差距的前提下，从建立制度起点，选择财力许可的入手点，层层深入，有计划、有步骤的逐步提高农村居民“三支柱”保障待遇。增加各类社会保障公共物品投入，逐步缩小城乡的差距水平，充分体现递进性基本原则。
二、实现城乡社会保障适度公平的政策建议
（一）建立实现城乡社会保障适度公平的基础
1.改革户籍制度。城乡二元户籍制度的存在直接导致了有差别的社会福利待遇政策，现有户籍制度不仅包括人口登记管理制度，而且包括就业、养老、教育、医疗、保险、生育、耕地等一系列配套制度。户籍制度和资源紧密结合后就演变成一种经济制度，具有了资源配置的功能。大量社会经济资源的分配主要限于部分城镇居民，而广大农村居民则有权获得耕地或宅基地等少量资源。户籍成为人们获取资源的重要依据，其实质是对稀缺资源使用的一种权利。因此，对户籍制度改革的出发点不是简单的取消农业和非农业户籍限制，关键点是取消捆绑在户籍上的各种福利资源。统筹城乡养老保障制度的建立基础是改革现有户籍制度，即取消户籍制度的城乡划分，消除社会保障资源享用的户籍歧视，避免由于户籍制度引起的过程不公平。同时还应加强流动人口管理，将社会保障准入权、享用权等随户籍自由“迁移”，做好社会保障资源享用的初始认证。
2.改革农村土地流转制度。我国现阶段各地生产力水平很不平衡，土地承担社会保障功能的强弱也不尽相同。在确立农村土地的“田底权”和“田面权”[4]属性的前提下，农村土地流转的制度设计应形成一个动态的优化组合和阶段渐进演化的格局，一方面提高土地规模化经营效率，增加土地单位收益；另一方面，促进劳动力自由流动，提高劳动力配置效率。因此要建立依据人口的流动、土地“田面权”的让渡机制和随着个人身份及地域转变产生的社会保障制度衔接机制：土管部门严格土地登记，设立流转市场并加强监管；工商税务部门建立土地规模经营准入制度并严格监督；制定相关政策措施强制土地流转部分收益形成社会保障初始资金；注意土地流转公平问题，土地的田面产权是国家赋予，其流转获得的收益应该是国家和个人共享的，应该履行产权的变更，缴纳一定的赋税。
（二）以城乡社会保障公平判别体系监测社会保障公平的发展
1.加强对城乡各项指标的动态测评工作。站在维护社会公平的角度，政府应该动态测评城乡之间各项指标，给相对穷的农村居民以支持，让农村居民看到政府的决心，不论其投入的力度和速度如何，但这种不公平差距应该是逐渐缩小的。
2.努力缩小城乡经济贡献公平指数。由于城乡经济贡献公平指数处于社会保障城乡公平超“度”状态，政府应通过机会公平与过程公平的安排，使国家的每一个社会成员，不分城市和农村，只要是符合条件的合法居民都有权享受到政府规定的社会保障。且应加大投入，极力缩小城乡社会保障经济贡献率公平指数，消除引起经济社会不安的隐患，逐渐过渡到城乡社会保障公平适“度”状态。
3.以城乡居民基本需求公平指数为标准，促进城乡社会保障资源适度配置。由于城乡资源禀赋差异性和生存环境差异不可消除性的客观存在，基本生活需求可以定义为一系列生活必需品以及医疗卫生服务的组合，此方面的保障必须公平。按照底线公平和柔性调节的理论，城乡居民基础性需求是相对稳定的，政府应在不断调节缩小城乡收入差距的同时，以它作为社会保障城乡待遇差距的尺度，保障城乡居民的生存权与发展权，满足城乡居民的基本需求。
（三）设计公平的城乡社会保障制度
1.建立城乡统一的社会保障制度。从规制公平角度看，应该建立城乡一体化的社会保障制度，其实质是要对社会保障资源在城乡不同社会利益群体之间重新分配，但这种分配不能有剥夺其他阶层利益的性质。因此，应建立覆盖全体城乡居民的、体现公平原则的、开放式的社会保障制度。养老、医疗保障制度设计可以以是否存在劳动关系为准，划分为有劳动关系保险制度和无劳动关系保险制度两大类，在两大类制度下按照缴费利益对等原则分别设计不同的待遇标准，并将其他制度全部衔接到统一制度下。对于城乡居民参不参保，实行强制性和自愿性原则则有待于商榷，但只要是我国国民，如果有参保意愿且有能力负担则应该有且必须有制度接纳，以体现过程的绝对公平。
2.制定公平的针对社会保障“三支柱”认定办法。“三支柱”的认定是社会保障资源公平享用的重要保证，也是体现过程公平的重要方面。认定的关键，体现到社会救助主要是家庭收入是否达到享受社会救助的标准；养老保险认定的难点在于参保待遇的终止问题；医疗保险认定的难点在于医疗内容专业性太强引起的报销费用的确认难问题。
3.以城乡居民替代率公平和缴费公平为参照，分别设置保障待遇水平。在城乡统筹进程中，社会保障城乡制度建设应该是同步的，但待遇水平应是分别设置的。在社会保障社会公平价值取向和满足基本需求要求下，在对农村养老保险的公平衡量上，应对比城镇养老保险待遇设计，以上年农村居民的人均收入水平，考虑城乡居民替代率指数的一致或接近问题，尽管这样城乡之间仍存在差距，但城乡消费资源与条件差异客观存在，我们应该允许差异存在也需要差异存在，关键是差距适度、可接受。
（四）全面增强城乡居民的社会保障公平感
提高社会保障的政策解读力度，增强公民认知能力。公平要求社会经济制度的安排最大限度地改善处境最恶劣者的状况，在城乡统筹发展背景下，以社会公平为基本归宿的社会保障制度应统筹城乡居民共享程度。根据调查结果，城乡居民的不公平感主要原因是对政策和国家经济形势的认识不足造成的，尤其是对新政策有种不确定预期，只有让国民深切认知到社会保障确确实实存在远期收益才能增强认同感，社会保障政策才能进入良性循环。加快推进农村养老保险制度建设，并根据收入等级和居住地点分层分类实施。对地理位置较好，经济条件较好的村庄，可以采取土地置换的办法筹集部分资金，让村民集中居住节约住宅用地，提高土地收益水平。而对一些位置较差，经济条件差的村庄，考虑经济效益和社会效益及长期规划，宜采取移居的办法。
（五）加大财政投入和调动其他社会资源
从产品组合的视角看，满足城乡居民基本生活需求的社会保障属公共物品范畴，有政府制度安排。而在超出了一定社会或政府所定义的最基本的保障服务品标准之外的所有服务需求则属于私人物品范畴，则只能通过市场供给实现。站在维护社会公平的角度，政府应该给相对“贫穷”的农村居民以支持，让其看到政府的决心。不论其投入的力度和速度如何，这种不公平差距应该是逐渐缩小的，这样才能增强公民的公平感。
参考文献：
[1]在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话[R]，2008年12月18日.
[2]oeCD研究报告[R]．中国公共支出面临挑战———通往更有效和公平之路．清华大学出版社2006.
社会政策原则篇2
内容提要：“公共’原则有着特殊的公共政策分析中的内涵。从可持续发展的角度来透视公共政策分析的理念、过程、公平目标及其模型等方面还存在若干违背“公共”原则的现实缺陷。必须使“公共”原则在公共政策分析的理念上得到反映，主体上得到遵循，公平目标的“立体”性上得到体现，内容上得到落实，才能确保相应的公共政策有利于经济、社会的可持续发展。
美国公共政策学者斯图亚持·尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。
一、“公共”原则的内涵
我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。
二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。
三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。
还需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。
二、当代公共政策分析对“公共”原则的偏离
从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。
（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离
20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰·罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫·雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思·阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。
（二）公共政策分析过程对“公共”原则的偏离
不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。
（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离
公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。
不仅如此，当代政府还面对着解决有关代内公平的公共问题的现实压力。斯图亚持·尼古认为，“从政治上讲，增加效益也许要比降低成本容易些”，效益的增长意味着政府及其政策“运作得更有效或会得到更高的评价”，“而降低成本或削减项目预算”，“也许会激起人们的反对”，因为这意味着在一定效率的条件下，人们可能获得的效益将下降。因此，当代政府为了实现公平，在“使穷人的境况好起来，而不使富人的境况坏下去”的前提下，其“公共政策只有当它们提高最小人群组的福利时，才应该被采纳执行”。可见，人们要求公共政策实现的代内公平目标，不是靠清教徒式的节俭，而是靠成本投入、靠自然资源利用量的不断增加，来最大限度地提高社会平均效益，并扩大其在穷人当中的得益面与得益程度的。
显然，严峻的问题是：公共政策分析的这种公平目标，存在着严重的结构缺陷。它忽视了代际公平而偏于代内公平；并且，在代内公平的现实压力下，难以对超越资源与环境的承载能力、盲目追求当代人的利益要求进行有效限制，将断送未来人发展的条件，使经济、社会的发展呈现出间隙性。从人类历史的动态过程来看，与其说当代公共政策分析由于公平目标的结构缺陷，不如说由于严重违背了“公共”原则，才使政府的职能范围超出了其广义的公共领域，使人类（包括本来人）的公共利益更多地满足了当代人（或政府）的眼前私利，制约了经济、社会的可持续发展。
（四）公共政策分析模型对“公共”原则的偏离
国内外学者都把公共政策分析的理论模型概括为多种决策模型。其中一些决策模型的固有局限，决定了相应公共政策偏离“公共”原则的倾向。国内也有相关著作对这些决策模型的局限性提出了批评。最典型的，一是团体决策模型的局限。该模型认为，作为政治过程产物的公共政策是利益团体间斗争的产物，并反映占支配地位的利益团体的利益。随着各利益团体力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些利益团体的利益。这就清楚地表明：该决策模型下产生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。尽管在实际决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政府的主导地位，公共政策不一定就反映影响力最大的利益团体的政策要求，但是，这种模型无视公共利益要求的倾向，无疑将是对政府及其政策背离“公共”原则的某种认可。二是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定，并由行政官员和行政机关付诸实施的，公共政策反映的是精英阶层的偏好、利益和价值选择。很明显，虽然该模型一定程度上反映了代议制民主下各国决策实际可能的情形，然而，与团体决策模型相比，该模型更多地强调了居社会少数的精英阶层的利益，更是直接地背离了公共政策的“公共”原则，漠视了公众的公共利益。总之，这些局限，将不同程度地带来了公共政策分析对“公共”原则的偏离，弱化了政府的政策手段对人与公共资源间关系的协调能力，难以实现对公共资源掠夺性利用的控制，破坏了可持续发展赖以实现的条件。
三、公共政策分析应如何体现“公共”原则
公共政策从本质上是导向未来的。从可持续发展的角度看，在公共政策分析中体现“公共”原则，就是使公共政策能既立足当代，又面向未来；既面向人类自己，又兼顾资源、生态、环境，维护人（包括当代人和未来人）与自然共有的公共利益。只有这样，人类才能真正在自然限度内合理地开发、利用和保护自然，并使其利益得到持续实现与尊重，进而使经济、社会可持续发展具有可靠保障。
（一）公共政策分析的理念必须反映“公共”原则
人类的活动在自然界面前不是绝对自由的。为了保护更多的公共利益，政府在公共决策中，必须彻底抛弃视人类为自然界的中心的陈！日理念，形成以保护自然并协调其与人类的关系为主要内容的新理念，进而“建立一个以自然持续发展为基础、经济持续发展为任务、社会持续发展为目的”的人与自然和谐一致的新的发展观。按可持续发展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原则，一方面，就是以新的伦理道德和价值标准，把人类利用自然的自由，限制在自然界本身作为人类生态体系总体利益中利益主体的一方，使其权利不被侵犯的范围内，不再把自然界看作是被人类随意盘剥和利用的对象，而看作是人类生命和价值的源泉；另一方面，就是要求当代政府必须将其关注的公共领域进一步拓展到自然界，使自然界中的每一个变化，无论是否人类活动所致，无论是否对人类有直接利害，都成为公共问题而进人政府的视野，进而进人政策议程。只有这样，才能在更广的范围内，从根本上协调整个经济、社会的发展系统，确保可持续发展的实现。
（二）公共政策分析的主体必须遵循“公共”原则
政府是公共政策分析最重要的主体。在公共政策分析过程中，能否满足经济、社会发展系统内各因素、各环节的利益要求，包括资源、生态、环境作为利益主体的利益要求，即能否遵循“公共”原则，既影响着政府自身的合法性，又造成人们对资源的种种不合理占用，进而使政府面临着能否遵循“公共”原则，按可持续发展的要求协调人与自然之间关系的重大压力，也就如著名政策科学家叶海卡·德罗尔所说的政策制定中的“逆境”。德罗尔认为，在决策主体处于“重大的两难境地”时，应尽量“将这些政策坚持若干年”，“因为对大多数逆境来说，没有持续和连贯的多年努力是不可能取得成效的”。这就提示人们，着眼于人与自然各自利益及其共同、长远（包括本来人）的公共利益。公共政策分析主体理应在各种干扰面前“不为所动”，在人与自然组成的公共领域内，坚持“公共”原则，不徇政府私利，力戒价值偏好，协调整个发展系统内各利益主体的利益。否则，可持续发展将难以实现。
需要进一步指出，由于长期以来工业的盲目增长，已经导致了全球范围内可持续发展的发展系统的失调。如若美国学者詹姆斯·安德森所说“政府的任务是服务和增进公共利益”，并且这种公共利益是“普遍而又连续不断的为人们共同分享的利益”的话，那么，当代各国政府作为决策主体，就应该遵循全球范围内的“公共”原则，加强国际合作，解决全球性的环境污染、生态恶化、人口膨胀等公共问题，在可持续发展的条件下使全人类“可持续”地享受其应得的公益。可以认为，把利益的可持续性分享看作公共利益的属性，是安德森有关公共决策问题的深刻见解，他实际上已经把公共利益与可持续发展问题内在地联系起来了。从这个意义上讲，为了全球的公共利益，即可持续发展，就会如德罗尔所说的，将“减少了各个国家政策制定的自主程度”。各国政府作为公共政策分析的主体，甚至不能因本国的价值偏好而违背全球范围内的“公共”原则，损害可持续发展的全球条件。
（三）公共政策分析的公平目标必须体现“立体”要求
社会政策原则篇3
美国公共政策学者斯图亚持?尼古认为，公共政策分析就是根据政策与目标之间的关系，在各种备选的公共政策中确定何种政策将最有效地实现一套既定目标的过程。这一分析过程，是政府“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及其实施的前提，从而决定了公共政策的性质。
可持续发展，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐地发展。笔者认为，尽管不是每个具体而微的政策问题都与可持续发展问题有关，但至少从宏观而言，在公共政策分析过程中，必须遵循“公共”原则，才能使公共政策有利于经济、社会的可持续发展。
一、“公共”原则的内涵
我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。
二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。
三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。
还需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。
二、当代公共政策分析对“公共”原则的偏离
从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。
（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离
20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰?罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫?雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思?阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。
（二）公共政策分析过程对“公共”原则的偏离
不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主
体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。
（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离
公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的标的团体，所分配到的社会资源，所享受到的效益，所负担的成本等公平分配的程度”。公平应该是代内公平与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公共利益要求，提高自己的合法性及其政策权威的重要目标。它既是一种客观状态，又是一种主观判断。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，很难理性、自觉地从未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。
不仅如此，当代政府还面对着解决有关代内公平的公共问题的现实压力。斯图亚持?尼古认为，“从政治上讲，增加效益也许要比降低成本容易些”，效益的增长意味着政府及其政策“运作得更有效或会得到更高的评价”，“而降低成本或削减项目预算”，“也许会激起人们的反对”，因为这意味着在一定效率的条件下，人们可能获得的效益将下降。因此，当代政府为了实现公平，在“使穷人的境况好起来，而不使富人的境况坏下去”的前提下，其“公共政策只有当它们提高最小人群组的福利时，才应该被采纳执行”。可见，人们要求公共政策实现的代内公平目标，不是靠清教徒式的节俭，而是靠成本投入、靠自然资源利用量的不断增加，来最大限度地提高社会平均效益，并扩大其在穷人当中的得益面与得益程度的。
显然，严峻的问题是：公共政策分析的这种公平目标，存在着严重的结构缺陷。它忽视了代际公平而偏于代内公平；并且，在代内公平的现实压力下，难以对超越资源与环境的承载能力、盲目追求当代人的利益要求进行有效限制，将断送未来人发展的条件，使经济、社会的发展呈现出间隙性。从人类历史的动态过程来看，与其说当代公共政策分析由于公平目标的结构缺陷，不如说由于严重违背了“公共”原则，才使政府的职能范围超出了其广义的公共领域，使人类（包括本来人）的公共利益更多地满足了当代人（或政府）的眼前私利，制约了经济、社会的可持续发展。
（四）公共政策分析模型对“公共”原则的偏离
国内外学者都把公共政策分析的理论模型概括为多种决策模型。其中一些决策模型的固有局限，决定了相应公共政策偏离“公共”原则的倾向。国内也有相关著作对这些决策模型的局限性提出了批评。最典型的，一是团体决策模型的局限。该模型认为，作为政治过程产物的公共政策是利益团体间斗争的产物，并反映占支配地位的利益团体的利益。随着各利益团体力量和影响的消长，公共政策将变得有利于其影响增加的那些利益团体的利益。这就清楚地表明：该决策模型下产生的公共政策，反映的是占支配地位的利益团体的利益，而不是社会整体的公共利益。尽管在实际决策过程中，无论哪一个利益团体，在法理上，还是能力上，都无法取代政府的主导地位，公共政策不一定就反映影响力最大的利益团体的政策要求，但是，这种模型无视公共利益要求的倾向，无疑将是对政府及其政策背离“公共”原则的某种认可。二是精英决策模型的局限。该模型认为，公共政策是由掌握统治权的精英人物决定，并由行政官员和行政机关付诸实施的，公共政策反映的是精英阶层的偏好、利益和价值选择。很明显，虽然该模型一定程度上反映了代议制民主下各国决策实际可能的情形，然而，与团体决策模型相比，该模型更多地强调了居社会少数的精英阶层的利益，更是直接地背离了公共政策的“公共”原则，漠视了公众的公共利益。总之，这些局限，将不同程度地带来了公共政策分析对“公共”原则的偏离，弱化了政府的政策手段对人与公共资源间关系的协调能力，难以实现对公共资源掠夺性利用的控制，破坏了可持续发展赖以实现的条件。
三、公共政策分析应如何体现“公共”原则
公共政策从本质上是导向未来的。从可持续发展的角度看，在公共政策分析中体现“公共”原则，就是使公共政策能既立足当代，又面向未来；既面向人类自己，又兼顾资源、生态、环境，维护人（包括当代人和未来人）与自然共有的公共利益。只有这样，人类才能真正在自然限度内合理地开发、利用和保护自然，并使其利益得到持续实现与尊重，进而使经济、社会可持续发展具有可靠保障。
（一）公共政策分析的理念必须反映“公共”原则
人类的活动在自然界面前不是绝对自由的。为了保护更多的公共利益，政府在公共决策中，必须彻底抛弃视人类为自然界的中心的陈！日理念，形成以保护自然并协调其与人类的关系为主要内容的新理念，进而“建立一个以自然持续发展为基础、经济持续发展为任务、社会持续发展为目的”的人与自然和谐一致的新的发展观。按可持续发展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原则，一方面，就是以新的伦理道德和价值标准，把人类利用自然的自由，限制在自然界本身作为人类生态体系总体利益中利益主体的一方，使其权利不被侵犯的范围内，不再把自然界看作是被人类随意盘剥和利用的对象，而看作是人类生命和价值的源泉；另一方面，就是要求当代政府必须将其关注的公共领域进一步拓展到自然界，使自然界中的每一个变化，无论是否人类活动所致，无论是否对人类有直接利害，都成为公共问题而进人政府的视野，进而进人政策议程。只有这样，才能在更广的范围内，从根本上协调整个经济、社会的发展系统，确保可持续发展的实现。
（二）公共政策分析的主体必须遵循“公共”原则
政府是公共政策分析最重要的主体。在公共政策分析过程中，能否满足经济、社会发展系统内各因素、各环节的利益要求，包括资源、生态、环境作为利益主体的利益要求，即能否遵循“公共”原则，既影响着政府自身的合法性，又造成人们对资源的种种不合理占用，进而使政府面临着能否遵循“公共”原则，按可持续发展的要求协调人与自然之间关系的重大压力，也就如著名政策科学家叶海卡?德罗尔所说的政策制定中的“逆境”。德罗尔认为，在决策主体处于“重大的两难境地”时，应尽量“将这些政策坚持若干年”，“因为对大多数逆境来说，没有持续和连贯的多年努力是不可能取得成效的”。这就提示人们，着眼于人与自然各自利益及其共同、长远（包括本来人）的公共利益。公共政策分析主体理应在各种干扰面前“不为所动”，在人与自然组成的公共领域内，坚持“公共”原则，不徇政府私利，力戒价值偏好，协调整个发展系统内各利益主体的利益。否则，可持续发展将难以实现。
需要进一步指出，由于长期以来工业的盲目增长，已经导致了全球范围内可持续发展的发展系统的失调。如若美国学者詹姆斯?安德森所说“政府的任务是服务和增进公共利益”，并且这种公共利益是“普遍而又连续不断的为人们共同分享的利
益”的话，那么，当代各国政府作为决策主体，就应该遵循全球范围内的“公共”原则，加强国际合作，解决全球性的环境污染、生态恶化、人口膨胀等公共问题，在可持续发展的条件下使全人类“可持续”地享受其应得的公益。可以认为，把利益的可持续性分享看作公共利益的属性，是安德森有关公共决策问题的深刻见解，他实际上已经把公共利益与可持续发展问题内在地联系起来了。从这个意义上讲，为了全球的公共利益，即可持续发展，就会如德罗尔所说的，将“减少了各个国家政策制定的自主程度”。各国政府作为公共政策分析的主体，甚至不能因本国的价值偏好而违背全球范围内的“公共”原则，损害可持续发展的全球条件。
（三）公共政策分析的公平目标必须体现“立体”要求
社会政策原则篇4
中图分类号:C93
文献标识码:a
文章编号:1672-3198(2010)15-0075-02
1政策执行的概念
政策执行是政策执行者通过建立组织机构,运用各种政策资源,采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动,将政策观念形态的内容转化为实际效果,从而实现既定政策目标的活动过程。
2政策执行的过程
政策执行的过程主要包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等环节。
上述诸环节构成政策执行的功能活动过程。只有每个功能活动环节都做好了,政策执行活动才能顺利进行,政策方案才能取得预期的政策效果。
原则性是指政策执行必须遵循政策的精神实质,保证政策的严肃性、权威性和一致性,严格按照政策规定全面的、不折不扣地实现政策目标。
灵活性是指在不违背政策的精神实质和保持政策方向的前提下,从本地区本单位的实际出发,采取灵活多样的方式方法去实现政策目标。在政策执行中这两者是缺一不可的,但又存在着矛盾。
过分强调原则性,会导致照抄、照搬、照套的教条主义,一切等待上面的政策,甚至执行的细则,不敢试、不敢闯。过分强调灵活性则会导致各自为政的分散主义,削弱中央政策的权威性和一致性。
改革开放,建设中国特色社会主义是前无古人的伟大创举,许多问题的处理都在探索之中。有些政策已经过时但没有明令废止,有些有政策但不具体,有些压根就没有政策。怎样把握政策执行中原则性和灵活性的“度”,合理变通,创造性地执行是政策执行的基本矛盾。西方学者将之称为“行政权的核心”。
3对政策执行基本矛盾的论述
这两者是一种对立统一的关系,也是政策执行的基本条原则。
3.1政策执行的原则性的论述
原则性要求在政策执行过程中要求政策执行主体要遵循政策所规定的内容,各司其责,不能越权或侵权等。它就犹如一个圆,超出这个圆的范围即使执行的再好,做得再多也不会被认可,反而还会受到惩罚。
一九八四年十二月中共中央、国务院《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》下达以后,党政机关办的企业大部分已经停办或者同党政机关脱钩;参与经商、办企业的党政干部,大多数已经回到机关工作或辞去党政职务。国家禁止党政机关和党政干部经商办企业,目的就是防止我们的机关或者干部利用自己的权力,违背政策制定的原则性。在政策执行的过程中。
两者的对立性表现在:
3.1.1刚与柔的对立
政策执行的原则性体现“刚性”的一面。这种“刚性”要求在任何情况和条件下一旦政策制定并加以认可,都要无条件的执行和遵从,任何违背的人和行为都要受到法律的制裁。以上的中共中央、国务院《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》一旦颁布,就要求党政机关和党政干部严格遵守,一旦有违背的行为就会受到法律的惩罚。“王子犯法与庶民同罪”这就是政策的刚性的一面。
政策执行的“柔性”体现在政策在执行的过程中有的时候可以对某些事或者人进行“特赦”和“特免”的规定。一般这种情况下是由于政策在执行的过程中遵循了政策的“合理性原则”。而“合理性原则”体现的是一种与社会道德相符的价值标准。讲究的是“人情”和“人性”。这与“法”的刚正不阿是对立的。
3.1.2不变与变的对立
“政策是死的,人是活的”这句话就是政策执行基本矛盾的体现。政策执行的原则性完全尊重固有的不变的法律和条文。目的是维护政策的权威。就像马路的红绿灯一样,红灯停绿灯行,使人们形成一种习惯的约束,以维持社会的秩序和稳定。不允许任何人以任何借口和条件违背这一规则。
政策灵活性的“变”生动的体现在行政的“自由裁量权”上:
行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力,它是行政权力的重要组成部分,是行政主体提高行政效率所必需的权限,也是现代行政的必然要求。
“自由裁量权”虽然有一定的法律规定的幅度和范围,但是它却有一定的变通和选择性。在某种情形和条件之下还是有一定的自由和权变性的。与那种墨守成规的政策执行的原则性相比,在政策执行中“自由裁量权”变通的余地要大得多。但是值得注意的是,如果我们在政策执行中无限制的滥用“自由裁量权”的话,那就会为“腐败”提供滋生的“温床”。
3.2政策执行的原则性与灵活性的统一性体现在一下几点
(1)政策执行的原则性是政策执行的灵活性的基础;
(2)政策执行的灵活性是政策执行的原则性的必要补充;
(3)他们两者是一种相互相承,相互依存的关系。
政策在执行的过程中,如何做到恰如其分,恰到好处,就涉及到了政策在执行的过程中政策执行的原则性与灵活性的“度”的问题。也就是这个“度”加大了政策在执行的过程中的难度。政策在执行过程中一旦太过于重视“原则性”就会变成政策执行中的“本本主义”和“教条主义”。相反,如果政策在执行中过于“灵活性”超出了一定的范围,就会变成政策执行的“随意性”,破坏法律的尊严。这样就会变成“”和“权力滥用”的工具和手段。
行政执行的这一基本矛盾说到底就是如何处理“原则性”与“灵活性”的这一基本矛盾的“度”的问题。而在“度”的问题上如果能做到恰到好处,也就做到了我们所讲的政策执行的原则性与灵活性的统一。
政策执行过程中的原则性要求在政策执行中要严格维护法律政策的威严,不能突破这一范围,胡作非为。
下面我们来对比下人类社会和法律:
(1).从两者变更的速度:由于环境和人类社会是不断发展变化的。这就要求法律也应该随着这一变化相应的变化。由于法律的变更总是滞后于人类社会的变化的。这就使得政策执行“灵活性”的存在成为必然。
(2).从两者包含的范围:法律所适用的范围总是小于人类社会的活动范围的。对人类社会所面临的任何一种情况并不能面面俱到。只是对社会的大的方面的一个总体大概的界定。行政执行中的灵活性就是对这种之后和没有能够界定的范围的补充。不能讲法律没有规定的,我们就不作为,这同样也是政策执行的一种“失误”。“将在外,军令有所不受”这些古训就是政策灵活性的生动体现。
4我们如何调和行政执行这一基本矛盾
提出了两种理论:
4.1圆周理论:(以不变应万变,以变促不变)
圆的半径的长度是不变的,变的是半径在圆周范围内转动的角度。
在政策执行中,最理想的是能结合圆周理论做到变与不变相融合。在政策执行中,变得是政策执行的手段和方法,不变的是政策执行的精神。在政策执行中,我们面对的情况和事物是复杂多变的,这就要求我们能够灵活的运用政策以政策制定的精神为指导,时刻提醒自己是人民的公仆,贯彻为公众服务的精神。只有抓住这一点,我们的政策执行人员在政策执行时才不至于超出“圆周”所指定的范围。即使半径再怎么旋转,也不至于违背“政策执行的原则性”这一问题。
4.2太极理论”――以柔克刚,刚柔并济
(1)原则性的“刚性”体现了行政执行的硬性指标。
(2)灵活性的“柔性”具有一定的变通性,与“刚性”是基本对立的。
(3)两者就如太极中的阴阳两极,柔中带刚,刚中带柔,刚柔并济。
表现在行政执行中,要求我们抓住“目的、动机、成效…”这些主要的概念,即在行政精神的指引下采取的手段和方法所达到的成效与目的与行政执行原则性所要求的目的与成效基本一致,不违背行政执行的精神。在政策执行中,在政策精神这个问题中,我们绝对不可以有任何妥协,但是只要能够有利于公众的利益,把事情办得更好,在手段和方法这一块,我们可以灵活选择。那么这样,我们便做到了“太极理论”中所说的“刚柔并济”。
下面我们来列举两个案例:
案例1:
一个小偷在偷东西过程中被发现了,在事发后小偷见事情败露,拼命的逃跑,警察在追捕小偷的过程中开枪意外将小偷打死了。
分析:
警察的目的和动机是好的,为了维护公众的财产安全和社会治安,但是警察在政策执行的过程中采取了“过激”的手段违背了行政执行的精神。(小偷偷东西,罪不致死,警察开枪针对这个小偷只能是一种“威慑”的手段)可以肯定他的目的并不是要将小偷打死,只是想让小偷接受逮捕。但是警察朝小偷重要部位开枪的行为却政策执行的精神。警察所使用的手段超出了“圆周”的范围。所以在政策执行的过程中是有过失和错误的。
对于政策执行的灵活性与原则性这一对基本矛盾来说,案例一是一个政策执行的灵活性违背了原则性的反面的例子。
案例2:
如果小偷在逃跑过程中持刀反击,那么警察在追捕过程中开枪防卫将其打死,那么警察在执行政策过程中的这种开枪行为就不会造成执行中的过失和错误。不管从“目的、动机、手段”方面来讲,他都不违背政策执行的精神。
同样是警察在追捕过程中将小偷开枪打死的案例,警察所受到的待遇是不相同的,归根结底就是政策执行人员在处理政策执行的灵活性与原则性方面的“度”的不同。
要想将“度”做到恰到好处,我们可以从以下两个方面进行着手:
(1)就是要提政策执行人员的法律和政策素质,培养他们高尚的道德情操和职业道德。
(2)要完善国家的法律和政策体系,加强对政策执行的监督体系的构建,积极发扬民主和政策透明度。
参考文献
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社会政策原则篇5
论文摘要：政府管理创新是时代的要求，也是一种充满不确定性的新的探索。如何检验政府的一种改革是否为创新，是政府管理创新成败的关键。本文提出了可供检验政府管理改革是否为创新的如下准则：帕累托准则、补偿原则、激励相容性准则、时间一致性准则以及最大化最小值准则，并论述了各个准则的适用范围。
政府管理创新是当下政府改革的一个核心概念。然而，如何来判断政府管理的一项改革是否为创新呢?目前不论在国内还是在国外，理论界都没有给出完整、系统的说明。这种判断准则的缺乏导致政府管理创新成为一个充满了矛盾和冲突的领域，结果是不时出现一些“伪创新”。本文总结和归纳了判断政府管理改革是否为创新的几个理论准则，目的是从理论上指导和检验政府管理创新的实践。
一、帕累托准则
本文所指的帕累托准则由帕累托原则和帕累托最优两个概念构成。帕累托原则，就是资源配置从一种状态变到另外一种状态，至少应该使一个人的福利变好而又不使其他任何人的福利变坏。由帕累托原则出发，可以定义资源配置的帕累托最优：资源配置达到了这样一种状态，在这种状态下不论进行怎样的调整，若不使一部分人的福利水平降低的话，就不可能使另一部分人的福利水平获得提高。帕累托最优表明了资源配置的一种均衡状态。从理论上说，经过不断的帕累托改进，资源配置最终会实现帕累托最优。
帕累托原则可以作为政府管理改革是否为创新的评判准则，关键在于帕累托原则的鲜明特征。个人福利水平的价值判断和加总是帕累托准则的第一个特征。帕累托准则建立在社会总体福利水平比较的基础上。而在考虑社会福利水平时，它是建立在个人的价值判断基础上的，即个人主义的福利原则：在比较不同社会状态下的福利水平差异时，只有个人才知道自己的偏好因而只有个人才能判断哪种状态的福利水平更高。这一限制性条件表明，政府管理改革时，应该尽可能地使利益相关者有充分的机会表达自己的判断，并将这种判断作为改革的一种决定因素，而不能只由某些人代为判断和作出决定。
能力取向的价值判断是帕累托准则的第二个特征。帕累托原则和帕累托最优并不是没有任何附加条件的理想状态。它只是表明，从一个没有达到资源配置最优的初始态出发，经过一系列的调整，资源配置可以达到帕累托最优状态。由于任何一个社会都存在无数个可能的帕累托最优状态，资源配置究竟处于或趋向于哪一个最优点，是由社会行为人各自的讨价还价能力决定的。因此，帕累托准则只与能力公平相联系，而与结果公平没有任何关系。
配置效率取向是帕累托准则的第三个特征。帕累托最优只受资源稀缺性和生产的技术可能性的约束，而不受制度约束，它是在资源稀缺性和生产的技术可能性条件既定的前提下，在各种制度安排中寻求产出最大的制度安排。因为它认为社会总体福利水平的提高对社会来说是可取的状态。从这一意义上，帕累托准则义足限制性最少的一种准则。冈为它将人类社会最为原始和最为核心的问题，即生存问题或维持生存的问题放在了首位，而将其他问题均放在了从属的地位上。
综合考虑效率改进的结果及其实现条件是帕累托准则的第四个特征。虽然帕累托准则讲的主要是从结果上考虑的效率的改进，但由于帕累托最优的实现依赖于一系列条件，因此，在完善帕累托实现条件与环境方面所进行的一系列改革，自然也就是政府管理的一种创新。事实上，新公共管理理论中所提出的大部分政府管理改革的取向、方式与途径，如引进竞争、重新管制、消除外部性与垄断、强化责任等，均是从完善帕累托最优的实现条件角度提出来的。
二、补偿原则
资源配置的帕累托最优以满足“古典环境”为条件，显然这一条件过于苛刻。因此，在政府管理的现实改革中，真正能够实现帕累托改进的情形非常少见。为了能够对类似于这样的改革做出是否可取的评判，人们提出了若干补偿原则。
1．卡尔多补偿原则。卡尔多认为，在无法实现帕累托改进的情况下，应该以“虚拟补偿原则”代替帕累托准则作为检验公共政策或政府管理是否促进了社会福利水平提高的标准。所谓“虚拟补偿原则”，是指政府管理的一项变动或一种新公共政策的实施，使一部分人的福利获得了提高，同时也使另一部分人的福利受到损失，但只要福利获得提高程度大干福利受到损失的程度，那么社会净福利水平仍然得到了提高，冈而政府管理的这一项变动或公共政策的实施，就是可取的，因为它促进了社会福利的增进。否则就是不可取的。卡尔多补偿原则的特征与帕累托准则的特征十分相近，只是使政府管理的福利效应评判标准更为宽泛了。
2．希克斯补偿原则。希克斯认为，卡尔多补偿原则存在两个缺陷，一是这种补偿仅仪足一种虚拟的补偿而没有进行实际的补偿；二是这种补偿仅考虑了一次变动的静态结果，而没有考虑变动的动态结果。希克斯认为，评判政府管理改革或公共政策变动的福利效应，不应该仅从一次性变动的静态结果上来考察，而应该从长远的角度来考察。只要政府管理改革或公共政策的变动，能够有效地提高全社会的资源配置效率、生产效率和资源利用效率，那么这个社会的财富量就会比变动前增加得快。经过一段时间的发展，社会中所有人的福利境况都会因为社会生产率的提高而“自然而然地”得到提高，因此那些在改革过程中福利受损的人也就“自然而然地”得到了真实的补偿而不是“假想中的补偿”。
希克斯的这一补偿原则与邓小平提出的“先富、后富到共同富裕”的政策主张具有异曲同工之妙。这一原则最重要的，是克服了一次性再分配有效而长期无效的问题。这种一次性分配增加社会福利而长期无效的政策主张，正是将社会引向最终无效率状态的最有说服力和最容易获得多数人支持的观点。事实上，福利国家的危机正是这种政策主张的一个自然结果；同样，实现分配的完全均等化，最终也会导致所有人的福利极大地降低。从长期和动态的角度上看，希克斯补偿原则要优于卡尔多补偿原则，而且希克斯补偿原则更适合于用来判断中国地方政府管理改革是否为创新的标准。
3．西托夫斯基补偿原则。西托夫斯基认为，判断政府管理改革或公共政策的福利效应，不能只从一个方向进行检验，而应从两个方向进行检验，即顺向检验和逆向检验，而且只有双向检验的结果一致时，才能得出政府管理改革或公共政策的福利效应。如果顺向检验与逆向检验的结果相矛盾，则得不到这些政府管理改革的任何确定的福利效应。即：假设政府管理有两种状态，分别是a和b。假如政府管理由a到b，这是一种改革。改革实施后，社会福利的变动符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则；现在反过来，政府管理实施改革，由状态b改革到状态a，社会福利的变动同样符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则。则由a到b的这种改革就是一种“伪创新”。如果由b到a后，社会福利变动不符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则，则由a到b的改革，才是社会福利水平增进的改革，凼才是政府管理的真正创新。
三激励相容性准则
无论从政府管理的体制和过程上说，还是从政府管理的相关机制上说，公共管理领域都充满授权或委托活动，如上级对下级官员的任命、公共物品的供给、政府管制、政府采购、工程承包，等等。在委托——关系中，往往是一方(人)具有另一方(委托人)所不具有的私人信息，如果具有私人信息的一方策略性运用这一信息，或委托人对人的私人信息一无所知，那么，不仅合约无法有效执行，而且合约的设计也会成为一个大问题。如何设计效率最高的合约或机制，并使这种最有效率的机制能够被真实地执行，是政府管理面临的最为普通和经常的问题。事实上，政府管理改革的过程，就是合约或机制的重新设计过程。
现代委托——理论表明，在信息不对称情形下，最有效率的机制或合约必须满足激励相容性要求。激励相容性概念最初由赫维茨提出。赫维茨认为，在信息不对称情形下，如果让参与人报告自已的真实类型(如偏好、能力高与低等)是一个占优策略，必须要满足激励相容性条件。迈耶森证明，一个满足激励相容性条件的机制，必定是一个直接的真实显示机制，因而也就证明了在信息不对称情形下，只要满足激励相容性条件，那么每个人选择报告自己的真实类型就是一个最优策略。
激励相容性所表明的，不仅是应人尽其才、物尽其用，而且应按劳取酬或“论功行赏”。这是其特征之一。特征之二是满足激励相容性或理性约束条件的最优机制，本质上是在效率、信息租金与低效率人参与之间所进行的权衡取合。在允许低效率人参与的前提下，最优机制是在高效率人的信息租金与效率之间的取合；而在不允许低效率人参与的前提下，是在信息租金与社会最优产出水平之间的取合。特征之三是激励相容性机制具有自我实施性，因而可以节约大量的交易成本，特别是监督和计量成本。特征之四是激励相容性可以使政府管理的产出水平或绩效在信自。不对称情形下达到次优状态。特征之五是激励相容性条件保证了直接显示机制是真实的，因而满足显示原理的要求。激励相容性诱致了一个直接显示机制，因此，它能够节约大量和繁琐的人类型甄别问题，因为显示原理表明，委托人只要提供一组简单的契约，其个数至多等于人类型空间的基数，就可以保证该机制的自我实施陛。特征之六是激励相容性涵盖人们通常所说的透明性或信息公开性、降低交易成本或简化行政程序、公共权力的制约与监督、绩效预期与绩效管理、公绩制、市场化等政府管理的相关创新途径。
激励相容性准则可以广泛运用于政府管理体制、组织结构、运行机制等的改革，也可以运用于公用事业的政府管制、政府工程承包、外部性问题的内部化(环境治理、污染问题的解决等)、内部性问题(生产安全、工作场所环境、交通运输等领域中安全问题等)的管制、信息不对称问题(如产品质量、安全性、广告真实性)的解决机制以及腐败治理等政府管理领域之中。
四、时间一致性准则
时间一致陛问题，过去一直是困扰政府管理者和公共政策决策者的一个难题。基德兰德和普雷斯科特将其归纳为“时间--一致陛问题”，并认为，政府公共政策的设计和制定受制于时间一致陛问题。所谓时间一致性，是指一项公共政策是最优的，它不仅在当期是最优的，而且在以后各期也是最优的。换言之，最优的公共政策必须在以后所有时期都是最优的。所谓“时间不一致性问题”是指预先是最优的政策，在理性的单个行为主体对其形成理性预期并影响个体行为后，此政策就不再是最优的。当公共政策是时间一致性的时，随着时间的推移公共政策始终是最优的，公共政策的成效明显；而当公共政策是时间不一致性的时，原先最优化的公共政策会随着时间的推移成为次优政策或非优化的政策，在这种情况下公共政策就可能会失效。
基德兰德和普雷斯科特认为，最优政策的时间不一致问题之所以会产生，原因在于政府管理者或公共政策制定者，在一个不确定的世界里寻求短期政策目标。正是这种政府的短期行为，才使其经常会面临这样的两难选择：当社会事物或经济偏离政策目标时，要么政府采用规则的政策，但它会被公众的理性预期所抵消，从而难以达到政策目标；要么政府为了追求政策目标，通过相机抉择来“欺骗”公众。但这种通过相机抉择方式选择公共政策时，虽然公共政策能够达到政府所要达到的政策目标，但它却使政府的信誉受到了伤害。
最优公共政策的时间一致性问题，对于指导和检验政府管理创新具有重大的理论意义和实践意义。首先，关于经济政策的时间不一致问题的讨论有助于人们区分相机抉择的政策与规则一致政策之间争论的实质。可以认为，规则一致的政策描述的是有约定情况下的政策，而相机抉择政策描述的是没有约定情况下的政策。按照基德兰德和普雷斯科特的观点，社会不能在有约定的均衡和没有约定的均衡之间自由选择。因为约定的手段要么可以得到，要么不可以得到，它本身不是可供选择的目标，因此社会也不能在规则一致或相机抉择政策之间自由选择。
其次，基德兰德和普雷斯科特的时间一致性模型表明，政府如果追求短期目标，从事短期行为，那么，本质上政府的公共政策会随政策制订者的变化、随其主观意志或其偏好而变动，社会行为者失去对政府行为的应有预期，不得不在政府各种可能行为中进行猜测，人们感到政府失去了稳定社会行为规则作用；另一方面，政府管理规则随意变动，会在社会中产生政府管理规则不可信的心理态势。这两种结果必然导致政府失去信誉而使其政策无效，从而导致政府失去合乎义理性和整个社会资源配置的无效率。
再次，时间一致性问题的提出为解决和理解该类政策和管理问题，提供了重要的思考角度和心智模式。事实上，近年来的研究表明，时间一致性问题存在于众多的政策方面，如失业与通货膨胀问题、税收政策问题、公共支出组合问题、资源与环境保护问题、政治动机与政治机制可信性问题、政府管制政策有效性问题、相关制度安排激励取向问题、公共工程的设立与规模、公共事业改革，等等。这些问题纳入到时间一致性框架中来分析，可以得到较为透彻的理解，特别是为判断解决此类问题的公共政策或政府管理改革是否为真正的创新提供了一个新的准则。
五、最大化最小值准则
上述各项判断政府管理创新的准则，均是从经济运转的合理性的角度提出的，是一种从“经济规范”到“政府管理规范”的一种思考。虽然这种思考也能够涵盖政府管理的大部分内容，但由于角度不同，必然或很容易遗漏政府管理的某些方面，甚至有时是最为基本的方面。如各种价值的排序问题、差别对待的合理性范围以及相关的选择策略等。特别是政府管理创新有各种策略和各种标准，如何在各种策略和各种标准中进行选择，这是上述各种评判标准中所没有涉及的问题。这是一个关于标准选择的元问题。从这个意义上说，能够对上述政府管理创新的判断准则加以补充的，也是能够对策略和标准进行元分析的，是罗尔斯的最大化最小值准则。
罗尔斯给自己提出的问题是，处在原始状态中各方当事人会如何决定选择哪些正义原则呢?罗尔斯提出了三种策略：一是最大化最大值规则，即根据各可选方案的最佳可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最佳可能结果比其他任何可选方案的最佳可能结果为更好；二是最大化最小值规则，即根据各可选方案的最坏可能结果对它们进行排序，并从中选择这样一种方案，即它的最坏可能结果优于其他任何可选方案的最坏可能结果；三是期望效用最大化规则，即根据各可选方案的可能收益的估计对它们进行排序，并从中选择这样的方案，其估计的可能收益大于任何其他可选方案估计的可能收益。
罗尔斯认为，在无知之幕的屏蔽下，人们必然做出“最大化最小值”的选择，即人们必然选择如下的两个正义原则：(1)每一个人都拥有和其他所有的人的同样的自由相容的、最广泛的基本自由的平等权利。(2)社会的和经济的不平等，应被如此加以安排，以使它们：(a)既适合于最少受益者的最大利益，又与正义的储蓄原则相一致；(b)在公平的机会平等的各种条件下，使所有的职务和地位向所有的人开放。这两个原则是以“词典编辑顺序”而被表述的，这表明它们具有优先性的差异。事实上，罗尔斯规定了两条“优先性原则”，以明确两个正义原则中各要素的各自重要性。
社会政策原则篇6
论文摘要:政府管理创新是时代的要求,也是一种充满不确定性的新的探索。如何检验政府的一种改革是否为创新,是政府管理创新成败的关键。本文提出了可供检验政府管理改革是否为创新的如下准则:帕累托准则、补偿原则、激励相容性准则、时间一致性准则以及最大化最小值准则,并论述了各个准则的适用范围。
政府管理创新是当下政府改革的一个核心概念。然而,如何来判断政府管理的一项改革是否为创新呢?目前不论在国内还是在国外,理论界都没有给出完整、系统的说明。这种判断准则的缺乏导致政府管理创新成为一个充满了矛盾和冲突的领域,结果是不时出现一些“伪创新”。本文总结和归纳了判断政府管理改革是否为创新的几个理论准则,目的是从理论上指导和检验政府管理创新的实践。
一、帕累托准则
本文所指的帕累托准则由帕累托原则和帕累托最优两个概念构成。帕累托原则,就是资源配置从一种状态变到另外一种状态,至少应该使一个人的福利变好而又不使其他任何人的福利变坏。由帕累托原则出发,可以定义资源配置的帕累托最优:资源配置达到了这样一种状态,在这种状态下不论进行怎样的调整,若不使一部分人的福利水平降低的话,就不可能使另一部分人的福利水平获得提高。帕累托最优表明了资源配置的一种均衡状态。从理论上说,经过不断的帕累托改进,资源配置最终会实现帕累托最优。
帕累托原则可以作为政府管理改革是否为创新的评判准则,关键在于帕累托原则的鲜明特征。个人福利水平的价值判断和加总是帕累托准则的第一个特征。帕累托准则建立在社会总体福利水平比较的基础上。而在考虑社会福利水平时,它是建立在个人的价值判断基础上的,即个人主义的福利原则:在比较不同社会状态下的福利水平差异时,只有个人才知道自己的偏好因而只有个人才能判断哪种状态的福利水平更高。这一限制性条件表明,政府管理改革时,应该尽可能地使利益相关者有充分的机会表达自己的判断,并将这种判断作为改革的一种决定因素,而不能只由某些人代为判断和作出决定。
能力取向的价值判断是帕累托准则的第二个特征。帕累托原则和帕累托最优并不是没有任何附加条件的理想状态。它只是表明,从一个没有达到资源配置最优的初始态出发,经过一系列的调整,资源配置可以达到帕累托最优状态。由于任何一个社会都存在无数个可能的帕累托最优状态,资源配置究竟处于或趋向于哪一个最优点,是由社会行为人各自的讨价还价能力决定的。因此,帕累托准则只与能力公平相联系,而与结果公平没有任何关系。
配置效率取向是帕累托准则的第三个特征。帕累托最优只受资源稀缺性和生产的技术可能性的约束,而不受制度约束,它是在资源稀缺性和生产的技术可能性条件既定的前提下,在各种制度安排中寻求产出最大的制度安排。因为它认为社会总体福利水平的提高对社会来说是可取的状态。从这一意义上,帕累托准则义足限制性最少的一种准则。冈为它将人类社会最为原始和最为核心的问题,即生存问题或维持生存的问题放在了首位,而将其他问题均放在了从属的地位上。
综合考虑效率改进的结果及其实现条件是帕累托准则的第四个特征。虽然帕累托准则讲的主要是从结果上考虑的效率的改进,但由于帕累托最优的实现依赖于一系列条件,因此,在完善帕累托实现条件与环境方面所进行的一系列改革,自然也就是政府管理的一种创新。事实上,新公共管理理论中所提出的大部分政府管理改革的取向、方式与途径,如引进竞争、重新管制、消除外部性与垄断、强化责任等,均是从完善帕累托最优的实现条件角度提出来的。
二、补偿原则
资源配置的帕累托最优以满足“古典环境”为条件,显然这一条件过于苛刻。因此,在政府管理的现实改革中,真正能够实现帕累托改进的情形非常少见。为了能够对类似于这样的改革做出是否可取的评判,人们提出了若干补偿原则。
1.卡尔多补偿原则。卡尔多认为,在无法实现帕累托改进的情况下,应该以“虚拟补偿原则”代替帕累托准则作为检验公共政策或政府管理是否促进了社会福利水平提高的标准。所谓“虚拟补偿原则”,是指政府管理的一项变动或一种新公共政策的实施,使一部分人的福利获得了提高,同时也使另一部分人的福利受到损失,但只要福利获得提高程度大干福利受到损失的程度,那么社会净福利水平仍然得到了提高,冈而政府管理的这一项变动或公共政策的实施,就是可取的,因为它促进了社会福利的增进。否则就是不可取的。卡尔多补偿原则的特征与帕累托准则的特征十分相近,只是使政府管理的福利效应评判标准更为宽泛了。
2.希克斯补偿原则。希克斯认为,卡尔多补偿原则存在两个缺陷,一是这种补偿仅仪足一种虚拟的补偿而没有进行实际的补偿;二是这种补偿仅考虑了一次变动的静态结果,而没有考虑变动的动态结果。希克斯认为,评判政府管理改革或公共政策变动的福利效应,不应该仅从一次性变动的静态结果上来考察,而应该从长远的角度来考察。只要政府管理改革或公共政策的变动,能够有效地提高全社会的资源配置效率、生产效率和资源利用效率,那么这个社会的财富量就会比变动前增加得快。经过一段时间的发展,社会中所有人的福利境况都会因为社会生产率的提高而“自然而然地”得到提高,因此那些在改革过程中福利受损的人也就“自然而然地”得到了真实的补偿而不是“假想中的补偿”。
希克斯的这一补偿原则与邓小平提出的“先富、后富到共同富裕”的政策主张具有异曲同工之妙。这一原则最重要的,是克服了一次性再分配有效而长期无效的问题。这种一次性分配增加社会福利而长期无效的政策主张,正是将社会引向最终无效率状态的最有说服力和最容易获得多数人支持的观点。事实上,福利国家的危机正是这种政策主张的一个自然结果;同样,实现分配的完全均等化,最终也会导致所有人的福利极大地降低。从长期和动态的角度上看,希克斯补偿原则要优于卡尔多补偿原则,而且希克斯补偿原则更适合于用来判断中国地方政府管理改革是否为创新的标准。
3.西托夫斯基补偿原则。西托夫斯基认为,判断政府管理改革或公共政策的福利效应,不能只从一个方向进行检验,而应从两个方向进行检验,即顺向检验和逆向检验,而且只有双向检验的结果一致时,才能得出政府管理改革或公共政策的福利效应。如果顺向检验与逆向检验的结果相矛盾,则得不到这些政府管理改革的任何确定的福利效应。即:假设政府管理有两种状态,分别是a和B。假如政府管理由a到B,这是一种改革。改革实施后,社会福利的变动符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则;现在反过来,政府管理实施改革,由状态B改革到状态a,社会福利的变动同样符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则。则由a到B的这种改革就是一种“伪创新”。如果由B到a后,社会福利变动不符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则,则由a到B的改革,才是社会福利水平增进的改革,凼才是政府管理的真正创新。
三激励相容性准则
无论从政府管理的体制和过程上说,还是从政府管理的相关机制上说,公共管理领域都充满授权或委托活动,如上级对下级官员的任命、公共物品的供给、政府管制、政府采购、工程承包,等等。在委托——关系中,往往是一方(人)具有另一方(委托人)所不具有的私人信息,如果具有私人信息的一方策略性运用这一信息,或委托人对人的私人信息一无所知,那么,不仅合约无法有效执行,而且合约的设计也会成为一个大问题。如何设计效率最高的合约或机制,并使这种最有效率的机制能够被真实地执行,是政府管理面临的最为普通和经常的问题。事实上,政府管理改革的过程,就是合约或机制的重新设计过程。
现代委托——理论表明,在信息不对称情形下,最有效率的机制或合约必须满足激励相容性要求。激励相容性概念最初由赫维茨提出。赫维茨认为,在信息不对称情形下,如果让参与人报告自已的真实类型(如偏好、能力高与低等)是一个占优策略,必须要满足激励相容性条件。迈耶森证明,一个满足激励相容性条件的机制,必定是一个直接的真实显示机制,因而也就证明了在信息不对称情形下,只要满足激励相容性条件,那么每个人选择报告自己的真实类型就是一个最优策略。
激励相容性所表明的,不仅是应人尽其才、物尽其用,而且应按劳取酬或“论功行赏”。这是其特征之一。特征之二是满足激励相容性或理性约束条件的最优机制,本质上是在效率、信息租金与低效率人参与之间所进行的权衡取合。在允许低效率人参与的前提下,最优机制是在高效率人的信息租金与效率之间的取合;而在不允许低效率人参与的前提下,是在信息租金与社会最优产出水平之间的取合。特征之三是激励相容性机制具有自我实施性,因而可以节约大量的交易成本,特别是监督和计量成本。特征之四是激励相容性可以使政府管理的产出水平或绩效在信自。不对称情形下达到次优状态。特征之五是激励相容性条件保证了直接显示机制是真实的,因而满足显示原理的要求。激励相容性诱致了一个直接显示机制,因此,它能够节约大量和繁琐的人类型甄别问题,因为显示原理表明,委托人只要提供一组简单的契约,其个数至多等于人类型空间的基数,就可以保证该机制的自我实施陛。特征之六是激励相容性涵盖人们通常所说的透明性或信息公开性、降低交易成本或简化行政程序、公共权力的制约与监督、绩效预期与绩效管理、公绩制、市场化等政府管理的相关创新途径。
激励相容性准则可以广泛运用于政府管理体制、组织结构、运行机制等的改革,也可以运用于公用事业的政府管制、政府工程承包、外部性问题的内部化(环境治理、污染问题的解决等)、内部性问题(生产安全、工作场所环境、交通运输等领域中安全问题等)的管制、信息不对称问题(如产品质量、安全性、广告真实性)的解决机制以及腐败治理等政府管理领域之中。
四、时间一致性准则
时间一致陛问题,过去一直是困扰政府管理者和公共政策决策者的一个难题。基德兰德和普雷斯科特将其归纳为“时间--一致陛问题”,并认为,政府公共政策的设计和制定受制于时间一致陛问题。所谓时间一致性,是指一项公共政策是最优的,它不仅在当期是最优的,而且在以后各期也是最优的。换言之,最优的公共政策必须在以后所有时期都是最优的。所谓“时间不一致性问题”是指预先是最优的政策,在理性的单个行为主体对其形成理性预期并影响个体行为后,此政策就不再是最优的。当公共政策是时间一致性的时,随着时间的推移公共政策始终是最优的,公共政策的成效明显;而当公共政策是时间不一致性的时,原先最优化的公共政策会随着时间的推移成为次优政策或非优化的政策,在这种情况下公共政策就可能会失效。
基德兰德和普雷斯科特认为,最优政策的时间不一致问题之所以会产生,原因在于政府管理者或公共政策制定者,在一个不确定的世界里寻求短期政策目标。正是这种政府的短期行为,才使其经常会面临这样的两难选择:当社会事物或经济偏离政策目标时,要么政府采用规则的政策,但它会被公众的理性预期所抵消,从而难以达到政策目标;要么政府为了追求政策目标,通过相机抉择来“欺骗”公众。但这种通过相机抉择方式选择公共政策时,虽然公共政策能够达到政府所要达到的政策目标,但它却使政府的信誉受到了伤害。
最优公共政策的时间一致性问题,对于指导和检验政府管理创新具有重大的理论意义和实践意义。首先,关于经济政策的时间不一致问题的讨论有助于人们区分相机抉择的政策与规则一致政策之间争论的实质。可以认为,规则一致的政策描述的是有约定情况下的政策,而相机抉择政策描述的是没有约定情况下的政策。按照基德兰德和普雷斯科特的观点,社会不能在有约定的均衡和没有约定的均衡之间自由选择。因为约定的手段要么可以得到,要么不可以得到,它本身不是可供选择的目标,因此社会也不能在规则一致或相机抉择政策之间自由选择。
其次,基德兰德和普雷斯科特的时间一致性模型表明,政府如果追求短期目标,从事短期行为,那么,本质上政府的公共政策会随政策制订者的变化、随其主观意志或其偏好而变动,社会行为者失去对政府行为的应有预期,不得不在政府各种可能行为中进行猜测,人们感到政府失去了稳定社会行为规则作用;另一方面,政府管理规则随意变动,会在社会中产生政府管理规则不可信的心理态势。这两种结果必然导致政府失去信誉而使其政策无效,从而导致政府失去合乎义理性和整个社会资源配置的无效率。
再次,时间一致性问题的提出为解决和理解该类政策和管理问题,提供了重要的思考角度和心智模式。事实上,近年来的研究表明,时间一致性问题存在于众多的政策方面,如失业与通货膨胀问题、税收政策问题、公共支出组合问题、资源与环境保护问题、政治动机与政治机制可信性问题、政府管制政策有效性问题、相关制度安排激励取向问题、公共工程的设立与规模、公共事业改革,等等。这些问题纳入到时间一致性框架中来分析,可以得到较为透彻的理解,特别是为判断解决此类问题的公共政策或政府管理改革是否为真正的创新提供了一个新的准则。
五、最大化最小值准则
上述各项判断政府管理创新的准则,均是从经济运转的合理性的角度提出的,是一种从“经济规范”到“政府管理规范”的一种思考。虽然这种思考也能够涵盖政府管理的大部分内容,但由于角度不同,必然或很容易遗漏政府管理的某些方面,甚至有时是最为基本的方面。如各种价值的排序问题、差别对待的合理性范围以及相关的选择策略等。特别是政府管理创新有各种策略和各种标准,如何在各种策略和各种标准中进行选择,这是上述各种评判标准中所没有涉及的问题。这是一个关于标准选择的元问题。从这个意义上说,能够对上述政府管理创新的判断准则加以补充的,也是能够对策略和标准进行元分析的,是罗尔斯的最大化最小值准则。
罗尔斯给自己提出的问题是,处在原始状态中各方当事人会如何决定选择哪些正义原则呢?罗尔斯提出了三种策略:一是最大化最大值规则,即根据各可选方案的最佳可能结果对它们进行排序,并从中选择这样一种方案,即它的最佳可能结果比其他任何可选方案的最佳可能结果为更好;二是最大化最小值规则,即根据各可选方案的最坏可能结果对它们进行排序,并从中选择这样一种方案,即它的最坏可能结果优于其他任何可选方案的最坏可能结果;三是期望效用最大化规则,即根据各可选方案的可能收益的估计对它们进行排序,并从中选择这样的方案,其估计的可能收益大于任何其他可选方案估计的可能收益。
罗尔斯认为,在无知之幕的屏蔽下,人们必然做出“最大化最小值”的选择,即人们必然选择如下的两个正义原则:(1)每一个人都拥有和其他所有的人的同样的自由相容的、最广泛的基本自由的平等权利。(2)社会的和经济的不平等,应被如此加以安排,以使它们:(a)既适合于最少受益者的最大利益,又与正义的储蓄原则相一致;(b)在公平的机会平等的各种条件下,使所有的职务和地位向所有的人开放。这两个原则是以“词典编辑顺序”而被表述的,这表明它们具有优先性的差异。事实上,罗尔斯规定了两条“优先性原则”,以明确两个正义原则中各要素的各自重要性。
社会政策原则篇7
执政能力就是管理国家和社会公共事务的能力、本领和水平。从公共政策的角度看，执政党和政府管理国家和社会公共事务的基本方
式和主要途径就是制定和实施一系列公共政策。执政就是决策，就是一系列的公共政策产出。因此，执政党的执政能力实际上就体现在制定和执行公共政策的能力、本领和水平上，体现在公共政策质量的好坏和水平的高低上。简言之，执政能力直接体现在公共政策的有效性上。
一般说来，判断公共政策的有效性是根据科学、合理、公平、有效的原则，从效益、效率、公正性、回应性、充分性、适当性等六个方面进行衡量的。效益是一组数量指标，是指特定政策方案能否和在多大程度上实现既定目标，即其政策的结果和效果，通常可以用数量或货币价值表示。效率是一个或一组比值或比例指标，是指特定政策效益、效果与投入的资源和努力的比值，一般通过单位成本来衡量。公正性往往与公平通用，是指公共政策关于权利、机会和价值、利益在社会成员之间的配置和分配符合公平、正义、人道等原则，它是衡量公共政策有效性的一个关键标准。回应性与社会理性和行政管理理性相联系，是指公共政策对特定群体的意愿和需求的反应和满足程度。充分性是指特定的政策效益对该政策问题、政策诉求及其目标人群的需要、价值和机会的契合与满足情况，是一种合理性标准。适当性是关于公共政策的综合性标准，它与实质理性相联系，是指政策目标的价值与支持这些政策目标的前提是否可靠，并从总体上判断该公共政策目标和该项政策本身对社会是否适宜。对任何一项公共政策，在考虑效益、效率、公平、回应性和充分性的基础上，综合分析是否适当、合理、必要。适当性是一个综合性标准，它往往要在上述几个标准之间权衡取舍，特别是经常要在效率与公平、公平与权利、自由与秩序等几组主要矛盾之间进行选择。
根据上述检验公共政策有效性的六个标准，以及制定政策和执行政策的基本原则，我们从政策问题和政策目标确定、方案规划和决策、执行等几个环节和政策过程，分析公共政策有效性和执政能力问题。
在政策问题和政策目标确定阶段，如何积极回应公众对各种社会问题的要求和期待，将社会问题有效转化为公共政策问题，如何确定合理、可行、公平、有效的公共政策目标，是解决社会问题的前提和起点，也是决定政策有效性的首要环节。政策目标的确定，要经得起上述六个标准的检验。如果政策问题不确定，将导致政策目标不明确、不合理，甚至导致政策目标完全扭曲，走向公众期望和政策初衷的反面。
在政策方案设计和规划环节，进行全面、科学、客观的政策方案设计、规划和评估，综合考虑各政策方案的成本与收益，特别是其社会成本和社会收益，通盘筹划和综合平衡个人利益与公共利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、实在利益与潜在利益之间的关系，按照六条政策有效性标准设计和规划政策方案，是保证政策有效性的关键。政策规划设计要全面、公正地评估各方案的利弊得失，综合比较各方案的收益成本，科学分析评估各方案的合理性、可行性和预见性。
政策决策是公共政策的核心环节。提高执政能力的核心和关键是提高公共政策决策能力，提高决策者对政策备选方案的决断和“拍板”能力。在现代社会，要保证公共政策的有效性，一般要求政策规划与决策两个环节适当分离。政策规划阶段的“多谋”是决策阶段“善断”的基础。“多谋”一般可以委托或外包给专家智囊机构，“善断”就构成执政能力的核心。作为核心执政能力的“善断”，就是善于权衡取舍、善于把握公共政策效率与公平之间的“火候”与“度”，善于统筹兼顾科学性、合理性、公正性和可行性，善于果断抉择。
公共政策执行是将纸面的、观念形态的政策内容转化为现实效果，实现既定政策目标的过程。政策执行是依据法定授权实施方案的执法行为，首先要依法行事。政策执行又是具体的行政行为，无疑要公道、讲理。同时，政策执行面对的是活生生的人，还要讲情、讲人道，要做深入细致的说服、教育和宣传工作。所以，有效的政策执行，既要依法行事，又要有情操作。政策执行无疑要贯穿效率效益原则，更要贯彻公平和回应原则。政策对象一般是广大民众，他们是否理解、接受和服从，决定该政策能否:请记住我站域名顺利实施，也决定该政策效果能否充分实现。换言之，政策执行是否及时准确地回应政策对象的要求，是否公平、公正地协调和分配政策利益，是否始终以社会福利和公共利益最大化为目标，是政策顺利执行的关键，也是公共政策有效性的关键。
通过对公共政策有效性的考察，我们发现，执政能力和公共政策有效性之间在指导思想、总体目标、基本内容和评价标准等方面都是基本相通的。从公共政策视角研究提高执政能力问题，实际上就是研究提高党和政府制定和实施政策的有效性，就是提高公共政策的质量和水平。
从指导思想上看，提高和加强党的执政能力，就是要始终坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，以改革和完善党的领导机制和工作机制为重点，努力体现时代性、把握规律性、富于创造性。领导机制和工作机制是执政能力的重点，而其核心是公共政策的决策机制和执行机制。领导决策机制是否科学、合理、规范，工作执行机制是否公平、有效、适当，直接制约和影响执政能力与执政成效。
社会政策原则篇8
“宏观调控法”的称谓及其理论概括是中国经济法的独创；无论是大陆法系还是英美法系均无类似的概念。我国大部分学者将宏观调控法作为经济法的组成部分之一；经济法的体系包括宏观调控法和市场规制法是经济法学界比较一致的观点。值得关注的是，国家立法机关通过的《国民经济和社会发展“十五”计划》[①]已经将政府的主要职能定位为“搞好宏观调控和创造良好的市场环境”。笔者认为，这是构造经济法体系的重要依据。经济法作为政府经济职能的法律表现，相应的体系构造必然也应当对政府职能的转换作出反映；将经济法的主要内容界定为宏观调控法和市场规制法，有利于确认和规范政府的行为，保障政府经济职能的实现。宏观调控作为政府的两大主要职能之一；相应的，宏观调控法作为经济法的两翼之一，其地位和作用日渐凸现；相关的理论也亟待深入研究。宏观调控法的基本原则是宏观调控法重要的理论问题，本文将对此展开论述。
二、确定宏观调控法基本原则的标准和方法
在立法和法学中，原则是指“法律的根本真理或准则，构成其他法律规则或者准则的总括性原理或者准则”。[②]美国法学家弗里德曼在其著作《法律制度》描述了不同学者对法律原则不同内涵的揭示：“有些学者把原则和规则划分开。原则是高级规则，是制造其他规则的规则，换句话说，是规则模式或模型。有些人以略为不同的意义使用‘原则’这词。‘原则’起标准作用，即是人们用来衡量比它次要的规则的价值或效力的规则。‘原则’还有一个意思是指归纳出的抽象东西。从这个意义上讲，原则是总结许多更小的具体规则的广泛的和一般的规则”。[③]这些对原则不同内涵的描述亦有共同之处。首先，原则是一种规则；其次，原则是一种高级的规则或者一般的规则，是规则的模式或者规则的标准或总结；即法律原则表述了具体规则所没有的道德准则和法的价值追求。法律原则的功能主要表现在：法律原则是立法的基本依据和指导思想，是保障法律体系内部和谐统一的基础；法律原则是法律解释和法律推理的基准；法律原则在一定场合可以直接成为司法裁判的准则以及司法人员自由裁量的合理界限；[④]同时，法律原则也是主体应遵守的行为准则。
宏观调控法的原则是宏观调控法制定、实施以及主体参加宏观调控活动所必须遵循的基本准则。宏观调控法的原则既是宏观调控立法的指导方针，同时也是宏观调控关系主体的行为准则。宏观调控法的基本原则应指最能体现宏观调控法立法宗旨和实现宏观调控法价值并贯穿于宏观调控立法和实施之全部的一般原则。宏观调控法基本原则的抽象和总结有利于构造宏观调控法的理论和相应的实在法体系，将宏观调控的规范和制度有机统一于宏观调控法这个经济法的亚部门之下。宏观调控法基本原则的科学确立和阐释，对于宏观调控立法和法学研究，都是十分重要的。关于宏观调控法的基本原则，学者们的表述各有不同。典型的观点主要有：
六原则说，认为宏观调控的原则为：间接调控原则、计划指导原则、公开原则、合法原则、适度性原则、稳定性与灵活性结合原则。[⑤]
五原则说，认为宏观调控法的原则为总量控制原则、间接调控为主原则、协同调控原则、集中统一调控权原则、政府的调控行为规范化和约束原则；[⑥]另一五原则说，认为宏观调控法的原则为资源优化配置、总量平衡、间接调控、统一协调和宏观效益五大原则。[⑦]
四原则说，认为宏观调控法的原则为平衡优化原则、有限干预原则、宏观效益原则和统分结合原则。[⑧]
笔者认为这些观点都有一定的道理，但也存在商榷的余地。宏观调控法基本原则的确定应当注意如下的标准或者方法：
第一，宏观调控法基本原则应当具有法律规范的特性。换言之，宏观调控法基本原则应当是宏观调控关系参加者的行为准则，是宏观调控法的原则性规范；不能将宏观调控法的指导思想、特征或者宏观调控的任务或者目标作为宏观调控法的基本原则。因为，法律原则在法律和法学中具有特定的含义和功能，将法的指导思想、特征或者法之外的原则作为法的原则，会损害法的原则存在的价值，也会造成理论上的混乱。上文中提到的诸多原则中，资源优化配置、总量平衡、平衡优化、宏观效益，宜作为宏观调控的任务或者目标而不宜为宏观调控法的基本原则。由于宏观调控法中当事人的地位，并不如民商法为平等主体，宏观调控主体和受调控主体的地位有很大的不同；因此，确认具有行为准则性的宏观调控法的基本原则就必须考虑这些原则所要规范的主体。宏观调控法就其主要方面而言，乃在为政府的宏观调控树立行为的准则，虽调整调控主体和受控主体之间的宏观调控关系，但其着眼点主要是确认和规范政府的宏观调控权及权力行使程序。因此，宏观调控法基本原则的确立也应主要针对宏观调控主体。在原则的确定中，市场规制法与此不同。市场规制法主要规范市场主体之间微观的交易行为，其“禁止垄断、限制竞争、不正当竞争等破坏竞争秩序的行为以维护自由公平的竞争环境；规定交易主体（经营者）对交易对象（产品和服务）和交易媒介（价格）等交易要素所负的义务来保障交易的安全和有序；对作为弱者的市场交易主体一方的消费者给以特殊的保护，以维护交易的公平和保持社会的稳定。市场规制法保证了市场主体之间的公平竞争和公正交易。”[⑨]因此，市场规制法基本原则的确定，应主要着眼于市场主体。学者提出的市场规制法的基本原则，诸如，“维护公平竞争的原则”、“保护弱者的原则”、“违法行为法定原则”也主要针对市场主体而提出。[⑩]
第二，宏观调控法的基本原则应当体现经济法的原则和宏观调控法的特点。宏观调控法作为经济法的组成部分，几乎是无争议的。因此，宏观调控法的基本原则不能离开经济法原则的框架。经济法学者提出的“经济管理权限和程序法定原则”[11] ，“平衡协调原则、维护公平竞争原则、责权利相统一原则”，[12]“维护社会经济总体效益”[13]，“社会本位原则、经济效益原则”[14]等都是确定宏观调控法原则时应当充分关注的。完全脱离经济法的原则而确定宏观调控法的原则，是不符逻辑的。同时，宏观调控法基本原则的确立也应体现宏观调控的特点，而不能完全照搬经济法的原则或者法律的一般原则。如上文提到的稳定性与灵活性结合原则、合法原则、适度性原则、公开原则、有限干预原则，具体性不足，难以体现宏观调控法的特点。
第三，宏观调控法基本原则应当是贯穿于整个宏观调控法的行为准则，对于宏观调控法律规范体系具有指导作用。因此，不宜将宏观调控法中某一制度的原则也作为宏观调控法的基本原则。如上文提到的计划指导原则，难谓为宏观调控法的基本原则。
三、宏观调控法的基本原则
从法律原则的本意出发，结合经济法的基本原则和宏观调控的属性以及现代法治的发展趋势，笔者认为，宏观调控法应包括宏观调控职权和程序法定、维护国家宏观经济利益、宏观调控主体分工和协调三项基本原则。
（一）、宏观调控职权和程序法定原则
有学者将“经济管理权限和程序法定原则”作为经济法的基本原则。[15]笔者对此表示赞同。具体到宏观调控法领域，应当将宏观调控职权和程序法定作为宏观调控法的基本原则。因为，国家或者国家授权的机关始终是宏观调控关系中的一方主体，而国家的经济职能包括宏观调控职能主要是通过政府的行为实现的。政府权力法定是现代法治社会的基本要求。“如果没有经济管理权限和程序法定的原则，任意扩大和推定经济管理权的范围，也会导致对法人和自然人的权利的侵犯。”[16]这一原则的确立还来源于宏观调控的属性。宏观调
控是政府的重要经济职能，并且由于其调控的对象是国民经济整体，针对的是社会产品和服务的总需求和总供给、经济结构等事关经济全局的经济变量，其对经济的影响是全局性的、长期性的；宏观调控运用的适当与否对国民经济的影响是难以估量和无法回复的。宏观调控权作为国家的一项重要权力，对经济的影响、对市场主体和普通民众的影响是人所共知的[17]。因此，宏观调控具有极大的外部性；其实施应当相当谨慎和理性。恩格斯曾经指出，如果政治权力被错误或者不适当的用于干预国家经济，那么“政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”[18]如果政府可以随意超越法律规定的范围而进行所谓的宏观调控，将会造成灾难性的后果。因此，随着我国法治化进程的加快，宏观调控权应当来源于法律上的明确授权；如此，也是对政府权力的约束和监督。洛克说：“使用绝对的专断权力，或不以确定的经常有效的法律来进行统治，两者都是与社会和政府的目的不相符合的。”[19]宏观调控的影响力，更要求其制定和实施符合社会和政府的目的。尤其是宏观调控日益成为当代各国政府突出的经济职能，政府参与、干预和调控经济的范围比以往更为广泛；此时，更应强调权力法定的原则。英国著名的行政法学者韦德指出：“政府权力的膨胀更需要法治”；[20]这是很有道理的。值得重视的是，当宏观调控权扩张时，应当重视程序的作用。由于现代社会政府权力膨胀，管理的经济社会事物复杂，立法机关不宜就政府具体管理经济的事项作出详尽的法律规定，而不得不留给政府巨大的自由裁量空间。由于法律规定的原则性越来越大，实体法规制政府行政行为的能力和效果就日渐衰落。因此，必须通过程序对政府的行为实施动态的控制，以达到控权的效果。[21]尤其，宏观调控是一项高度复杂的政府经济行为，本身具有很强的政策性和易变性；从经济上讲，并不适合将具体的调控内容详尽无遗的规定在法律中，而必须保持宏观调控行为一定的弹性，使政府可以及时和灵活应对变幻莫测的国内外经济形势而采取措施。因此，程序的完善更显得重要。事实上，宏观调控的程序规定也比一般的政府管理行为严格得多。例如，依据我国的法律，全国的国民经济和社会发展计划必须经国家最高权力机关批准；国家预算也需由全国人民代表大会批准，预算调整由全国人大常委会批准；中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行；前述之外的其他有关货币政策事项作出决定后，需报国务院备案。又如根据新修订的《税收征收管理法》的规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。
（二）、维护国家宏观经济利益原则
维护社会公共利益原则应当成为经济法的基本原则。“维护社会经济总体效益和兼顾各方经济利益作为经济法的基本调整原则，对各国的经济法都是适用的。”[22]经济法在很大程度是由于社会公共利益受到损害，国家为了平衡社会公共利益和个体利益而产生的。维护社会公共利益是经济法天然的追求；也是经济管理机关和市场主体应尽的义务。维护社会公共利益原则也就必然成为规范经济管理机关和市场主体行为的经济法基本原则。[23]具体到宏观调控法，应确立维护国家宏观经济利益原则。这一原则强调宏观调控措施的制定和实施，都必须以国家的宏观经济利益为出发点和归宿。该原则主要包含两层含义：第一，制定宏观经济政策的出发点只能是维护国家的宏观经济利益，而不是其他；判断宏观调控措施是否正当，应当以是否促进了经济的发展，维护了国家的宏观经济利益为标准。尤其当政府的宏观调控行为的合法性与否没有明确的法律依据时，判断其行为是否正当应该考虑政策制定和实施部门的动机和政策实施的效果。为了保证宏观经济政策的实施效果，宏观调控法应该完善宏观调控政策的制定程序，保证宏观经济政策制定的公开性、民主性；建立决策过程中的辩论制度、听证会制度、专家委员会咨询制度以及适当的批准和备案制度等，保证宏观经济政策经济上的合理性并建立宏观调控实施效果的评价机制。同时把一些成熟的，尤其是发达的市场经济国家实践证明是行之有效的宏观调控政策内容规定在我国的宏观调控法中；甚至将具体的宏观调控指标规定在法律之中，例如德国关于经济协调储备金的筹集制度中，就有关于资金总额的具体规定[24]。第二，宏观调控部门制定和实施宏观经济政策时不能从狭隘的部门利益出发，应以维护国家的整体利益为目标。例如开征利息税，可以增加政府的财政收入，财政部门会热衷于此；但是开征利息税，等于变相的降低利率，会影响银行的储蓄，银行部门的利润会受到一定的影响，同时利率的调整也会对投资、股市产生影响，可能造成投资的扩张和通货膨胀，会给中央银行造成一定的压力。又如，出口退税，会减少财政和税务部门的税收收入，但出口退税有利于增加出口，扩大需求，拉动经济的增长，对外贸易经济合作主管部门会积极推动出口退税的实施。再如，中央银行货币政策的主要目标是保持货币币值的稳定，为了实现该目标，中央银行会倾向于保持较高的利率水平，但过高的利率会加大企业融资的成本，加重企业的负担，企业的利润会受到影响，投资也会受到抑制；政府的经济增长率以及财政和税务部门的税收收入因此会受到影响。凡此种种，都说明了不同的宏观调控部门具有相对独立的宏观调控目标和部门利益，但是宏观调控措施的制定和实施必须以国家的宏观经济形势为依据，以国家整体的宏观经济利益为目标，如果仅仅考虑本部门的利益，可能会牺牲国家整体的经济利益；这是不能允许的。在宏观调控的问题上，只存在国家的整体利益而不存在所谓的部门利益；为此，国务院应加强不同部门之间的政策协调。作为宏观调控法的基本原则之一，维护国家宏观经济利益原则可以补充法律明文规定之不足，同时也是宏观调控主体行使自由裁量权的依据和限制。
（三）、宏观调控主体分工和协调原则
平衡协调原则也是经济法的基本原则之一。“这是由经济法的社会性和公私交融性所决定的一项普通原则，是不同社会经济制度之经济法所共同遵循的一项主导性原则。”[25]在笔者看来，平衡协调原则在经济法中既要平衡协调个体之间的利益关系，也要平衡协调国家和个体之间的利益关系，同时也要平衡协调不同的政府部门之间的利益关系。在宏观调控法中，平衡协调原则主要体现为不同部门之间的分工和协调。因为，宏观调控采用计划、财政、货币、产业政策等手段，这些手段各有不同的作用对象、政策工具和相对独立的目标，同时也具有相当的专业性；必须由不同的部门制定和执行；因此，宏观调控需要在不同的部门之间进行分工。宏观调控主体，主要包括政府、独立于政府的机关以及国家权力机关。由于宏观调控政策的制定往往要提交国家权力机关审议，如计划草案的批准、预算方案的批准；而且国家权力机关也要听取政府以及其他机构宏观经济政策实施情况的报告，如预算的执行、计划的实施、[26]货币政策和金融监管的情况[27]；国家权力机关也有权进行个案的监督；因此，宏观调控主体包括国家权力机关。国外很多执行宏观调控职能的部门是独立于政府而直接向国会负责的。例如，美国的联邦储备委员会以“独立”和“制衡”为基本原则，在人事和预算方面享有很高的独立性。该委员会的七名理事由总统提名，由参议院批准。委员会可以自行决定利率的调整，无须政府首脑的批准。[28]因此，宏观调控主体也应包括独立于
政府的国家机构。当然，政府是最主要的宏观调控主体。具体而言，在美国，从事国家宏观调控的经济管理机关主要包括：白宫办公厅、行政管理和预算局、经济顾问委员会、政策发展办公室、商务部、财政部、美国联邦储备委员会、联邦贸易委员会等；在德国，主要有联邦经济部、财政部、经济合作部、联邦经济信息总署、联邦银行等；在日本主要有大藏省、通商产业省、农业水产局、经济企划厅等；[29]在英国主要有财政部、英格兰银行等。由上可以看出，宏观调控部门不是单一的，宏观调控权一般分散在几个部门，这些部门彼此分工、相互配合。我国宏观经济管理部门，根据1998年国务院机构改革的决定，主要由国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、财政部、中国人民银行等组成。目前，宏观调控的部门还在进一步调整之中。宏观调控主体在职权上的分工，一方面是宏观调控的专业性、技术性使然，另一方面也有利于彼此之间的相互制约和监督。
分工是必需的，彼此的协调亦不可忽视。当代市场经济国家的宏观调控通常属于综合协调型，即政府制定计划和产业政策，并以此为依据，制定和实施财政政策、货币政策等经济政策，使用各种经济调节手段，调节市场主体的行为，使之符合宏观经济和社会发展目标。因为，“计划、财政、金融三者各自难以相互取代，难以单独行使或者实施庞大的全面的宏观调控任务。”[30]《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》指出：“完善宏观调控体系的重点是，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约，能够综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制。”具体言之，从经济上讲，计划与财政政策、货币政策之间需要协调；产业政策的实现需要财政政策和货币政策的支持；财政政策和货币政策也需要相互配合。不同的政策或者手段之间相互影响、相互制约；宏观调控目标的实现需要不同的政策和手段彼此配合。单一的宏观经济政策或者调控手段由于本身的特点和局限性无法完全实现宏观调控目标，宏观调控的综合协调是宏观经济运行本身的内在要求和客观需要。从法治上讲，不同的宏观调控部门拥有巨大的宏观经济调控权，这种权力的行使具有很大的外部性，应当受到监督和制约。无疑，不同的宏观调控部门之间的综合协调有利于形成一种监督，防止宏观调控各部门滥用权力。孟德斯鸠说过，“从事物的性质上说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[31]在市场经济高度发达的今天，政府的职能日益扩大。“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的。它是如此的危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君。”[32]在不同的宏观经济调控部门之间建立协调的机制，才能保证政策的制定和实施从国家的最高利益出发，而不致为维护一己私利、部门利益，置国家经济大局和百姓经济利益于不顾。
从比较法的角度而言，国外在宏观调控体制上，也是既强调不同部门的分工，亦强调彼此的协商与配合。德国的《经济稳定与增长促进法》（1967）第18条规定了“国家经济平衡发展委员会”制度，建立专门的机构协调宏观经济政策。该法规定，联邦政府设立国家经济平衡发展委员会，委员会由联邦经济部长、财政部长、每州代表一人、乡镇与县的代表四人组成；联邦经济部长为国家经济平衡发展委员会主席。国家经济平衡发展委员会根据议事规则，定期开会，讨论为实现该法所确定的经济增长、高度就业、物价稳定和外资平衡目标所必需的一切经济平衡发展措施。联邦银行有权参加国家经济平衡发展委员会的会议。[33]该制度是一种典型的宏观调控综合协调制度。由联邦经济部长、财政部长、联邦银行共同开会，商讨宏观经济政策意义重大，这将有助于国家计划、产业政策、财政政策和货币政策的统一和协调。美国的《充分就业和平衡增长法》（1978）虽未明确在联邦政府内建立一个跨部门的宏观调控协调机构，但该法的许多零散规定，也建立了美国独具特色的综合协调制度。例如，该法要求美国联邦储备委员会理事会主席，每年必须向国会做两次报告；在报告中，理事会主席必须就其货币、信贷计划与总统确立的短期目标之间的关系作出评论。[34]此举，主要是为了加强政府的财政政策和中央银行的货币政策之间的协调。这一制度极为重要；美国非常重视权力的分立和制衡，因此中央银行货币政策的制定和实施是独立于政府的；尽管如此，美国也未忽视中央银行和联邦政府二者之间的配合和协调。该法其他制度也体现了各部门之间既分立又合作的理念。例如，该法指出仅仅依靠货币政策和财政政策是不能实现预期的宏观经济目标的，必须同时采取其他相应的措施，比如，要确定明确的短期和中期经济目标；同时要加强总统、国会、联邦储备委员会之间的协调。[35]
宏观调控主体分工和协调原则对宏观调控立法提出两方面的要求。首先，需要明确宏观调控部门各自的地位、权力、职责以及责任，明确彼此之间的分工。我国目前仅有《中国人民银行法》对中国人民银行的地位、职责、业务范围作出明确的规定。其他宏观调控部门的职权设定仅仅是国务院内部的职能分工，缺乏权威和详细的法律规定；鉴于宏观调控的重要性，有必要对宏观调控部门的法律地位和职权作出更为权威而明确的规定。第二，建立和完善不同宏观调控部门彼此之间相互配合和制约的协调机制。在明确宏观调控部门各自地位职权的同时，必须建立起彼此之间的综合协调制度，并且应当用法律的形式规定下来。只有建立综合协调的法律制度，才能明确哪些事项和政策措施在制定和实施之前，主管部门必须与其他部门进行沟通，以阐明这些政策措施将对其他部门产生的影响，或者征得其他部门的配合；才能明确跨部门决议的法律效力；才能建立起相应的制约制度，保证这些部门之间的相互监督。笔者建议，国家设立国民经济宏观调控委员会，该委员会主要由宏观调控部门的首长组成，定期召开会议，讨论宏观调控的重大事项并做出决议。[36]以保证宏观调控的统一性，并为宏观调控部门彼此之间的冲突和纠纷提供解决的途径。另一比较现实的作法是建立和完善相关主管部门的联席会议或者座谈会制度，定期召开会议，共同商讨涉及不同部门的宏观调控事项。
中英文摘要
内容摘要：“宏观调控法”的称谓及其理论概括是中国经济法的独创；无论是大陆法系还是英美法系均无类似的概念。将经济法的主要内容表述为市场规制法和宏观调控法，有利于确认和规范政府的行为，保障政府经济职能的实现。宏观调控法基本原则的确定应当注意相应的标准和方法。宏观调控法应包括宏观调控职权和程序法定、维护国家宏观经济利益、宏观调控主体分工和协调三项基本原则。
关键词：宏观调控 宏观调控法 基本原则
new Discussion on the essential principles of macroeconomic Control Law
aBStRaCt：the title of “macroeconomic Control Law” and its theory are created in the economic law theory in China. the conception of macroeconomic Control Law and similar conceptions do not exist in other civil law or common law countries. the main content of the economic law should include market Regulation Laws and macroeconomic Control Laws, which will help to validate and regulate the action of government and to promote the governmental economic function. Certain criteria and methods should be applied in the exploration of the essential principles of macroeconomic Control Law. and the essential principles of macroeconomic Control Law are legalization of power and procedure in macroeconomic control, protection of the national macroe
conomic interest and division and coordination among the macroeconomic organs.
KeY woRDS: macroeconomic control, macroeconomic Control Law, essential principles
[①] 参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议批准）。
[②] Black’s Law Dictionary, Fifth edition, west publishing Co., 1074 (1979).
[③] [美]弗里德曼：《法律制度》，中国政法大学1994年版，第46页。
[④] 参见吴传毅：《论法律原则》，载《湖南省政法管理干部学院学报》2002年第4期，第14－15页。
[⑤] 杨紫煊主编：《经济法》，北京大学出版社1999年版，第267-268页。
[⑥] 王守渝、弓孟谦：《宏观经济调控法律制度》，中国经济出版社1995年版，第17-19页。
[⑦] 卢炯星主编：《宏观经济法》，厦门大学出版社2000年版，第53-55页。
[⑧] 参见徐孟洲：《略论宏观经济调控法》，载《法学家》1994年第4期，第6-8页。
[⑨] 参见拙文《经济法和行政法的角色分工和互动作用》，载《中国社会科学院研究生院学报》2001年第4期，第53页。
[⑩] 参见徐孟洲：《经济法的对象、根据和体系结构研究》，载徐杰主编《经济法论丛》（第2卷），法律出版社2001年版，第37-38页。
[11] 参见王保树主编：《经济法原理》，社会科学文献出版社1999年版，第51页。
[12] 参见史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社1998年版，第164-173页。
[13] 漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社1998年版，第74页。
[14] 李昌麒主编：《经济法学》，中国政法大学出版社1997年版，第54-59页。
[15] 参见王保树主编：《经济法原理》，社会科学文献出版社1999年版，第51页。
[16] 参见王保树主编：《经济法原理》，社会科学文献出版社1999年版，第51页。
[17] 比如1999年全国人大常委会修订《个人所得税法》，决定开征利息税，此举不但对储蓄、投资、消费等宏观经济产生影响，对普通民众心理和利益的影响，也是不同凡响的。
[18] 《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社1972年版，第483页。
[19] [英]洛克：《政府论》（下篇），商务印书馆1964年版，第85页。
[20] [英]韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第28页。
[21] 参见刘兆兴等主编：《中德行政法现状：行政行为、行政监督、行政审判》，社会科学文献出版社1998年版，第70页。
[22] 漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社1998年版，第78页。
[23] 笔者认为，如果民法的“帝王条款”或最主要的原则为诚实信用，则“维护社会公共利益”应为经济法首要的基本原则，或为经济法的“帝王条款”。因为，民法调整私人之间的关系，当事人地位平等；诚实信用，强调当事人行使权利履行义务时，应恪守诺言，诚实不欺，维护当事人之间的利益平衡；诚实信用原则反映了民法作为私法的本质。而经济法作为公私融合之法，旨在创造自由公平的市场竞争秩序和维护国家的宏观经济环境；维护社会公共利益应是所有主体的最高行为准则。
[24] 谢怀栻译：联邦德国《经济稳定与增长促进法》第15条，载史际春主编《经济法（教学参考书）》，法律出版社2000年版。
[25] 参见史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社1998年版，第164页。
[26] 参见我国《宪法》第62、67条的规定。
[27] 参见《中国人民银行法》第6条规定。
[28] 参见美国联邦储备委员会的官方网站http://www.federalreserve.gov/及中文网页http://finance.sina.com.cn （2001年1月4日）。
[29] 参见陈健：《政府与市场——美、英、法、德、日市场经济模式研究》，经济管理出版社1995年版，第31-33页，第213-217页，第258-261页。
[30] 罗季荣、李文溥：《社会主义市场经济宏观调控理论》，中国计划出版社1995年版，第41页。
[31] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1978年版，第54页。
[32] [美]詹姆斯?m?伯恩斯等：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第189页。
[33] 联邦德国《经济稳定与增长促进法》第1、18条。
[34] 见英文网页http://www.drfurfero.com/books/231book/ch03h.html#top（2002年8月22日）。
[35] 参见《Full employment and Balanced Growth act》（1978）“Congress Findings”（b）(2)、(3)的规定。
社会政策原则篇9
与政策是调控和治国互为补充的两种手段，在加快推进依法治国的进程中，各自发挥着其独特的作用。政策是国家或政党为实现一定的、、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则，具有普遍性、指导性、灵活性等特征。法律是由一定的物质生活条件所决定的，由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系，具有普适性、规范性、稳定性等特征。政策与法律作为两种不同的社会政治现象，它们的区别表现在意志属性不同、规范形式不同、实施方式不同、稳定程度不同。政策与法律的关系极为密切，二者相互、相互作用，具有功能的共同性、的一致性和适用的互补性。本文以“乱收费”为例，从传统的思维惯性造成了重政策轻法律、制度上缺乏权力制衡机制、法律本身的缺乏需要政策的优势弥补三个方面了当前重政策、轻法律现象的原因。并结合实际提出从加强法律建设、对政策运作进行规范两个方面正确处理政策与法律的关系，确保有特色的社会主义沿着民主与法制政策指导、法律保驾的轨道前进，确保党的十六大精神得到全面地贯彻落实。
关键词：政策；法律；相互关系；依法治国
随着社会的进步，以政策为主导的社会调控手段已被政策与法律并存所取代，法治作为现代文明的重要标志之一，已成为不可阻挡的潮流。法治的基本精神是依法治国、法律权威至高无上。因此，在法治社会中，政策与法律作为两种社会调控手段，其地位和作用也发生变化，法治的实施要求调控社会的模式是法律主导型的，这是处理政策与法律之间关系的基本点。在当代社会生活中，政策和法律作为两种社会规范，两种社会调控手段，各自发挥着其独特的作用。两者既存在密切的联系，又存在一定区别。
一、政策与法律的含义与特征
（一）政策的概念与特征
政策是国家为实现一定的政治、经济、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则。[1]通过制定政策，以确定行动的目的、方针和措施。政策是人类社会到一定阶段——阶级社会的产物，具有鲜明的阶级性，是社会上层建筑的重要组成部分。
政策的基本特征：政策作为社会权力和伦理政治的，具有以下基本特征:（1）普遍性。政策的普遍性指的是其调整社会关系内容的广泛性。政党政治在现代政治生活中的作用，使得基于社会权力的政策影响力可以渗透到社会生活的各个领域。为方便与法律的比较，我们简单地将社会关系内容分为思想和行为两类。不同的利益要求会产生不同的认识和行为，“如果一个社会不在政治取向上获得最低限度的一致，那么它的良性运作与正常发展便是根本不可能的”。[2]这就是政策对思想的统一与整合的过程。政策对行为的调整则相当广泛，无论是涉己的还是涉他的，都受它指导，这里不再赘述。（2）指导性。政策是社会权力的应用，具有指导性。首先，它表现为内容的原则性与宏观性，较为概括与凝练;其次，它表现为一种号召性与期盼性，明确提倡什么、反对什么;最后，政策的指导性就其效力而言，不具国家强制力，仅是一种社会影响力，它代表的是政党意志而非国家意志，其效力只及于党组和党员，而且这种效力也只是一种纪律约束力，没有法律约束力。违反纪律规定，可受党纪处分，但不受法律制裁(违法除外)。其效力不能及于其它组织及党外人士，只能通过民众的信赖来自觉实现。[3]当然，如果某方面的政策经过法定途径上升为国家意志，成为法律，则具有法律效力，这是政策向法律转化的。政策能够宏观指导，但相伴而生的则是其微观操作的缺乏，这就为其因人性的多重道德而被善意或恶意歪曲提供了可能，也为人治的随意性提供了可能(如上有政策，下有对策)。（3）灵活性。政策的灵活性是就其环境适应能力而言的。政策最大的优点就是环境适应能力强，易随环境的变化而作相应的调整。其对环境的适应与相关调整有两种情况:一是已有的政策调整关系不适应发展的要求;二是新发现的社会关系还没有相关政策进行调整。在这两种情况下，政策都可能作出较为灵活的反应。与政策的灵活性相伴生的则是其随意性。因缺少应有的规范，政策随意性带来的后果是严重的，建国以来的经历已足以证实这一点。
（二）法律的含义与特征
法律是由一定的物质生活条件所决定的，由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系。其目的在于维护、巩固和发展一定的社会关系和社会秩序。[4]
法律的基本特征：法律的基本特征法律作为国家权力及法理政治的应用，其特征相对于政策而言，体现在:（1）普适性。法律的普适性是就其在特定的调整关系下，适用范围的广泛程度而言。“法律面前人人平等”体现了法的正义性追求，各国宪法对这一点都给予了确认。我国宪法明确规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”[5]党章中也明确规定:“党必须在宪法和法律范围内活动。”[6]这说明了法律适用的普遍性，这种普遍性体现了司法适用性，而党的政策如果没有上升为国家法律，则不具司法适用性，这也是我们依法治国的起点。(2)规范性。法律的规范性是法律区别于政策的最主要特征。首先，表现为内容规定的具体性，对权利与义务，法律都进行了相对详尽的说明;其次，表现为程序的规定性，它对现实生活的意义在于，无论是制定政策还是制定法律，都有必要加以程序上的规定;最后，也是规范性最具实质性意义的，无论是内容还是程序的规定，都以国家强制力保证实施，违法行为由国家专门机关依法追究法律责任。法律的规范性有其范围，它对思想意识及私领域行为则无能为力，譬如不能用法律手段强行统一人们的思想与信仰。(3)稳定性。法律的稳定性是基于法律“保守性及侧重过去的特点，保证了某种程度的连续性、可预见性”。[7]法律的稳定性主要侧重社会影响和社会秩序方面，如果法律朝令夕改，就会影响它作为行为参照座标的权威性，丧失了权威地位，也就丧失了人们对法律的认同感，没有了认同感，也就意味着法律的无效。当然，这种稳定也是一种相对稳定，法律必须随环境的变化而调整，且这种调整必须依法定程序去办，这也是保证其权威性与严肃性的必要前提。法律的规范性与稳定性又产生了相关的“时滞”性与僵化性，柏拉图在其政治作品中对法律观点所表达的反感，就植根于法律的规范性特性。
二、政策与法律的区别
政策与法律作为两种不同的社会政治现象，虽然存在着密切的联系，但在制定主体和程序、表现形式、调整和适用范围以及稳定性等方面，都有各自的特点。具体而言，它们的区别表现在以下几个方面。（1）意志属性不同。法律是由国家机关依照法定职权和法定程序加以制定的，它是国家意志和公共意志，是全体公民之间的契约性文件。而政策有所不同，党的政策是党的领导机关依党章规定的程序制定的，是全党意志的集中，不具有国家意志的属性。（2）规范形式不同。法律必须具有高度的明确性，每一部法典或单行法律和法规，都必须以规则为主，而不能仅限于原则性的规定，否则就难以对权利义务关系加以有效的调整。而政策则不同，有些政策文件主要或完全由原则性规定组成，只规定行为方向而不规定具体的行为规则。（3）实施方式不同。法律具有鲜明的强制性和惩罚性，它依靠其强制力使人们普遍遵从。政策不一定都以强制力为后盾，政党的政策主要靠宣传、劝导，靠人民对政策的信任、支持而贯彻执行，虽然国家的政策具有一定的强制力，但这种强制力较弱，政府对违反政策的人只能通过行政手段予以处分。（4）稳定程度不同。法律一般是对试行和检验为正确的政策定型化，具有较强的稳定性。政策则要适应社会发展的需要，及时解决新出现的社会现象和社会问题，相对于法律而言，政策灵活多变，稳定性不强。
三、政策与法律的一致性
政策与法律在本质上的一致性，集中表现在它们都是以统治阶级的政治权利为基础，服务于政治权利的要求，实现维护、巩固阶级统治的目的。这种一致性决定了它们的关系极为密切，二者相互影响、相互作用。具体而言:⑴功能的共同性。政策和法律都是国家进行社会管理的工具和手段，共同调整、控制和规范社会关系。政策与法律在社会调控上具有同样性质的功能。国家通过颁布法律对社会生活的各个方面进行规范，同样，国家也通过实施政策对社会生活进行调节和管理。政策和法律共同构成了社会管理的手段。⑵内容的一致性。在我国，作为国家的基本政策的国家的大政方针，它往往体现在宪法和法律之中，具有明显的法律效力，是宪法和法律的核心内容，因此，国家政策往往成为法律的指导原则或法律本身。同样，中国共产党是我国的执政党，党的政策(除了党务方面)一般都通过一定的法律程序上升为国家和政府的政策，它不仅对我国法律的制定和执行具有指导作用，这些政策在实践中成熟之后大都上升为法律，因此，党的政策和国家政策之间具有一致性，政策与法律之间在内容上也具有一致性。⑶适用的互补性。政策与法律虽然在功能的性质上相同，但是二者的适用范围并不完全相同，只在自己所调整的社会关系的领域内发生作用。政策比法律调整的社会关系更加广泛，社会生活的各个方面都受政策的调整和规范，而法律则并不可能深入社会生活的各个方面，比如宗教、道德、民族等领域的许多问题就只能适用政策调整，而不能用法律进行硬性约束。
四、对当前重政策、轻法律现象的分析
从上看，政策和法律应有一致性，政策和法律对国家管理具有同等重要性和必要性。但是理论设计的完美不能取代规定，法律和政策在具体运作中，常常出现重政策、轻法律的理论与实践相脱离的现象。
以“乱收费”为例，某地工商局、文化局、公安局、物价局以及街道办事处等共14个部门和单位，一年仅向一个娱乐场所所收取各种费用达26项，累计收费19885.5元，而每个娱乐场所每年上缴税收仅5000～6000元，税费之比为1:3.31，国家税收仅占各项收费1/3。税收被收费挤占，大量国家财政资金也就被“小金库”侵吞。
我们对该案进行一下分析，关于“收费”问题，虽然我国尚无统一的收费管理法，但一些基本法律原则是有的，如:保证国家财政统一，减轻国家财政困难;依法管理，合理收费，不侵犯公司、法人和其他组织合法权益等。而“乱收费”行为一般是根据地方政府和部门在利益驱动下擅自制定的政策性文件作出的，这些文件违反上述法律原则，严重干扰了依法治税工作，破坏了国家财税体制。这种法律不如政策的局面，是多种因素长期综合作用的结果。
（一）传统的思维惯性造成了重政策轻的现象。政策在我国享有性的威望。在革命战争年代，在打破、废除旧制度束缚时，不可能一下子从整体上建立起新的法律制度，主要靠政策办事，政策替代了法律的作用。在建国后长期处于法制不完备，靠政策办事的状况。直到80年代初，我国基本以人治为主，党和政府的政策仍然是活跃于、、文化、等各个领域中，这种状况造成了人们根深蒂固的政策意识。传统计划经济下的政策思想也就一直遮掩在法律之上，法律始终无法跳出政策的泥沼，人们也习惯于以政策的思维思考法律，执行法律规定。“当法律‘形同虚设’时，法治必然会被人治所替代，法治精神亦无法转换为中华民族的整体精神。”正是由于这种环境，塑成了民众固定的惯性的行为准则、思维方式和价值取向，过分热衷于政策而对法律却较为漠视。在此情况下，如果政策违背法治原则，偏离“法”的运动轨迹，造成的损失是十分巨大的。坚持政策治国，最终要导致政策误国，我们在这方面已有太多的历史教训。
(二)制度上缺乏权力制衡机制。政策与法律的矛盾，其实质上是权与法的斗争。权力具有腐败的趋势，需要法律加以制约，通过法律来防止和制约权力滥用，否则就会失控、滥用、自我膨胀。法学的论和价值观体现为控权与平衡。平衡是控权的目标，控权是实现平衡的手段。通过控权与平衡机制来防范和控制权力滥用，合理分配社会权利，达到利益的平衡点。由于当前我国权力制衡机制不完善，各种法律形式的“控权”色彩淡薄。实体法主要是合理配置权力与权利，以权利抗衡权力的主导法律形式，但现实中，法律注重约束权利胜过制约权力，职权与职责脱节，有关法律责任规定模糊，力度不够。程序法则主要体现公正与效率，是对权利滥用的限制，其社会权利分配直接体现控权与平衡的精神。出于监督机制不完善，缺乏监控的权力往往是腐败滋生的温床。同时权力远离法律的约束，极易在权力保护下出台一些违反规则和原则的政策，从而导致政策优于法律的现象。
（三）法律本身的缺乏需要政策的优势弥补是现实的原因。法律本身的缺陷表现在两个方面:一是，法律调整对象的范围是有限的。事实上“在的法律制度内，存在并活跃着一大堆具有各种名号的不称为法律的法律。”比如道德、政策、习惯等，它们不具备法律规则的形式，却在法律无法调整的社会领域，发挥着实际指引、评价、约束等法的功能。在另一方面，法律规则具有滞后性的特点，社会是变化的，法律制定的同时，也就意味着它已经过时，开始与现实脱节。即使经过修补也不能改变其滞后的趋势。因而，法律需要其他灵活有效的社会规范补充和协调。
政策有较强的针对性和灵活性，可以弥补法律调整的不足。在不与法治原则相抵触时，及时制定相关的政策，来弥补法律调整的不足。在制定政策来弥补法律的缺陷，就应该有法定依据，至少在法治原则的指导下，按法定程序作出。但在现实中，人为地夸大了法律缺陷和政策优势，他们借口现行法律规则抽象、不易操作执行，制定了许多实施意见、办法等。名为贯彻落实规则，实为揽权争利，可以完全凭个人好恶行事，而无视法治要求，这也人为造成了重政策轻法律的现象。
五、正确处理政策与法律关系的对策建议
当前重政策轻法律的现象，反映出政府官员法治观念淡薄，人治仍存在，计划经济的传统仍然发挥不良的影响。同时，它也是权力腐败的源泉之一，政府权力回避司法审查，攫取利益，无视法律要求。改变这一局面，主要从两个方面着手。
(一)加强法律建设，通过高质量的法律来压倒政策优势。首先，注重完善立法。要从提高立法质量上下功夫，不能仅仅只是依靠增加立法数量。要抛开“先以政策积累经验，后以法律推行”的旧的立法思想，尽快使社会各个领域都有法可依。在立法技术上要注意明确、简洁、逻辑严密、便于操作和执行。其次，要注意加强诉讼程序法的制定。“历史上法制的实质性进步往往是通过程序体系的发达和合理化才落实的。”从诉讼程序方面保证实体法的正确实施，保证实体权利、义务的实现。严格惩处违法行为，强化公民法律意识。特别是通过程序控制来保障行政权合法、正确行使，使行政权力运作程序化、规范化，防止滥用行政权力制定政策的现象出现。最后，保证司法独立。落实法院的宪法地位，严格执法，把司法审查作为监控行政权力运作的重要手段。“对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决。”保证法院依法独立行使审判权，使司法独立于行政系统，才能充分发挥法律对行政机关政策制定的监督作用，真正实现依法治国。
(二)对政策运作进行规范，使政策的制定和执行更加化、民主化、合法化。在法治体系中，政策与法律间的矛盾是客观存在的，我们不应回避这一事实。我们应着力于在政策制定与执行时，有意识减除其对抗色彩，使政策主动支持与配合法律，在法治原则的指导下健康运作。法律也可以从不良政策的危害中吸取教训，加强法律建设的步骤，促进法律体系更新与完善。从而使政策与法律得以良性互动，加快“法治”进程。另一方面，要注重规范政策制定与执行，使之既合法又合理。“法治意味着政府的全部行为必须有规则依据，必须有法律授权。”政府制定政策必须有规则依据并限于法律授权范围内。对于同一问题，如果已有法律的规定，就不必制定政策来重复调节，除非它是为落实法律的。法治与权力的监督和制约密切联系，政策的制定和执行行为都要受到立法、行政、司法的监督以及社会监督，从而确保政策不违反规则，不侵犯人民的合法权益。总之，要辩证地认识和处理法律与政策的关系，既不能把二者简单等同，又不能将二者完全割裂、对立起来。在处理两者实践上的矛盾，我们既要坚持依法办事，维护法律的稳定性和权威性，又要依据新的政策精神适时地修订法律，最终使二者在内容和原则上达成协调一致，相辅相成。
综上所述，党的政策和国家法律，都是建设有中国特色的社会主义的根本保证，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。我们要做到把执行党的政策和遵守我国法律二者有机地结合起来，既要坚持依法办事，维护法律的稳定性和权威性，又要依据新的政策精神适时修订法律，确保有中国特色的社会主义沿着民主与法制政策指导、法律保驾的轨道前进，确保党的十六大精神得到全面地贯彻落实。
目录
[1]张金马：《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1992年版。
[2]严强，张风阳，温晋锋：《宏观政治经济学》，南京大学出版社，1998年版。
[3]孙国华：《法律学》，中国人民大学出版社，1999年版。
[4]张文显：《法学基本范畴》，中国政法大学出版社，1993年版。
[5]《中华人民共和国宪法》第一章第五条。
社会政策原则篇10
关键词：公共政策 以人为本 政策规划
美国著名学者戴维・伊斯顿从政治系统分析理论出发，提出“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配”，而北京大学陈庆云教授则认为，公共政策的本质是政府对全社会的利益作有权威的分配，并且认为政策制定绝不是简单地表现于分配功能，还包括分配前的选择利益和综合利益，分配后的落实利益，其中落实利益是公共政策最关键的一环。同时，把利益真正落实到公民个人，也是中共十六届三中全会提出的以人为本思想的根本要求。以人为本的实质是以人民群众为本，最终实现最广大人民群众的根本利益。在政策制定过程中，只有把落实利益作为关键点，让大多数人分享改革发展成果，才能真正做到以人为本。由此可见，以人为本是公共政策的核心价值。但如何真正做到以人为本，本文拟从以下几个方面来讨论。
一、公共政策是关于人的政策
公共政策的公共性决定了公共政策是关于人的政策，是人的存在方式的体现和实现形式。公共政策是公共权力机关为解决公共问题、实现公共利益而制定，这就是公共政策的公共性。从以下三个方面来理解：
（一）公共政策主体权力来源的公共性
公共政策是政策系统的输出产品，而政策系统的核心是公共权力。所谓公共权力就是基于特定政治共同体成员的同意或授权，为管理、支配、影响、调控该政治共同体内部的公共事务，而集中起来掌握在法定公共组织手中的一种公共权威力量。政策系统的运行就是公共权力的运行，公共政策则是公共权力运行的表现。公共权力的公共性产生于公共权力机关的公共性。对于实行民主制的国家来说，政府的根本理念是属于人民，政府权力来源于公众结成的社会，来源于人民的同意和授权。这就意味着公共权力机关是人民的人，要接受人民的监督。因此，政府的政策须以人民为服务对象并对全体人民负责。在当代中国，党和政府旗帜鲜明地声明要为广大的劳动人民服务，公共政策是从维护最广大劳动人民的根本利益出发，因为人民是国家的主人，是国家公共权力机关权力的真正拥有者。
（二）公共利益是公共政策的最终诉求
公共利益是公共政策获得合法性的基础，但公共利益不可能通过自发的途径实现，而必须通过公共政策的制定与实施才得以实现。英国近代思想家边沁（JeremyBenthan）主张立法（政策制定）要从整体人民的观点出发，谋求最大多数人的最大幸福。这里的公共利益是指在一定条件下，与一定地域共同体多数成员密切相关的社会需求或要求。这里需要说明的一点是公共利益的主体是社会公众。公共政策是根据多数人的意愿和利益制定的。多数人的意愿所达成的共识谓之“公意”，它是多数人意志偏好的整合，而不是个人意志偏好的简单相加。但是，我们在强调“多数人至上”理念的同时，并不是一味地排斥少数。因为“少数人”不管他们是“恶”还是“善”，都是社会整体的一部分，排斥了“少数人”，公共政策无法真正显示它的公共利益诉求。
（三）公共政策问题是与人的问题紧密相关的社会公共问题
对于公共政策问题的含义，学术界有不同的看法。美国学者安德森认为，从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义为引起社会上某一部分人的需要或不满足的某种条件或环境，并为此寻求援助和补偿的活动。寻求援助和补偿的活动可以由那些受环境影响的人直接从事，也可以由别人以他们的名义进行。威廉.n.邓恩认为政策问题（policyproblem）是指“有待实现的需要、价值或机会，不论其是怎样确定的，都可以通过公共行为实现”。
我们认为，第一，这些社会公共问题反映了人最根本的需要，这些需要都是人们共同面临的问题。人的需要是人的内在尺度最直接的表现，是人为了维持自身的生存、发展而对外界事物的一种追求或要求。从政策问题的产生到政策问题的解决其实都是围绕人们的需要进行的，人的需要是政策活动的原始动力和目的。第二，政府最初就是人们为解决社会公共问题通过契约形式产生的，所以，解决社会公共问题是政府最基本的职责，否则，政府就会失去存在的权威性与合法性，政治领导体现的就是建立在公共政策基础上的围绕利益而进行的领导者与被领导者之间的一种社会交换关系。第三，公共政策之所以关注人的问题，是因为到目前为止，许多政策决策者往往把社会公共问题与人的问题割裂开来，只重视对社会公共问题的解决而忽视人的问题。这一方面源于对人的问题的认识还有待于深化，但更主要的原因还在于许多决策者常常把对社会公共问题的解决与其不正确的政绩观联系在一起，才出现政策上的短期行为；某些社会公共问题解决了，但人的问题却被忽视了，甚至在解决社会公共问题的同时却给人自身带来危害。总之，政府作为社会公共权威，只有立足社会生活中人的基本问题来处理社会公共事务，才能把眼前利益与长远利益结合起来；把政府政绩同公众利益结合起来；把对社会公共问题的解决与可持续发展结合起来，才能真正做到政策服务于人，政府的权威性和合法性才能巩固。离开人的问题，公共政策只能成为“权力游戏”的工具，其结果必然导致人类的灾难。
二、人的差异性及其生存困境
人是自然属性和社会属性的统一体，其中社会性是人的本质属性，是人和动物相区别的根本属性，是人的本质所在。人要谋生，因而必须劳动，也必须相互结成关系，组成社会。这三者之间的逻辑关系，说明单独的个人是无法生存的，人为了要生存和发展就要彼此合作，进行相互交往。“人只有在社会并通过社会来获得自己的发展”。所以，人的生存和发展要以社会为前提。而在现实社会中，影响人的生存方式的因素很多，由于这些因素的影响，把人分为不同的群体，根据不同的角度和层次，可分为老年人和年青人、富人和穷人、多数人和少数人、强势群体和弱势群体等等。伴随着经济体制改革的深入发展及社会主义现代化进程的推进，产业结构和就业制度、社会财富的分配制度、经济和政治发展机会的分配机制发生了重大变化，我国的社会结构和社会阶层也发生了重大变迁。社会发展过程中一些阶层在资源的生产和分配中所占的份额相对增加，成为所谓的“强势群体”；另外一些社会阶层在资源的生产和分配所占份额相对减少，在经济、政治和文化生活中的影响力相对下降，成为“弱势群体”。市场竞争的加剧、权钱交易盛行和权力资本化，使社会资源的分配更加向强势群体集中，导致强者更强，弱者更弱。弱势群体在物质生活条件、权力和权利方面、社会声望方面、竞争能力方面及发展机会方面处于弱势地位，与强势群体利益分配矛盾逐步激化，成为社会转型期的不稳定因素，影响我国改革开放的顺利进行和健康发展。
三、实现公共政策的以人为本价值取向的策略选择
中国改革发展到今天，面对在人的问题上的困惑，都在思考这样一个问题:是人为改革服务还是改革为人服务?而作为执政党的首要问题就是解决“为谁执政”“靠谁执政”和“怎样执政”的问题。现阶段，我国经济社会进入全面转型时期，即目前改革有三大趋势：第一，改革已经到了利益关系调整最关键的时期。如果调整好了，改革、发展就没有大的问题。如果利益关系调整不好，不仅影响改革发展问题，还可能危及社会稳定。就是说，当前改革已进入以调整重大利益关系为重点的新阶段。第二，社会结构发生了重大变化。由于利益主体的变化，利益结构的变化，现在社会结构已形成或者基本定型。谁是强势群体，谁是弱势群体，这种利益结构正在快速的形成当中。第三，改革到了全面开放时期。全面开放条件下，公民更加了解外部世界，了解人的基本权利，各方面都关注人的需求及其全面发展，这种趋势对“以人为本的政策观”提出了客观要求。2003年中共十六届三中全会正是从这种社会客观实际出发，提出以人为本的重要思想。具体对公共政策来讲，要想真正做到以人为本，把利益真正落实到公民个人，解决现代人的生存困境，让大多数人分享改革发展成果，必须在政策规划中遵循以下几点：
社会公正原则。就政策规划而言，社会公正的基本要求在于政策规划的价值确定和政策覆盖在社会层面上要兼顾到政策相关利益主体，而不可以偏私偏废。所谓偏私偏废是指在政策规划中有意忽视一部分人及其团体的利益，或者通过牺牲一部分人及其团体的利益而成全另一部分人及其团体的利益。这样的政策规划在解决一部分人及其团体问题的同时却“得罪”了另一部分人及其团体，虽然在一定时期内可能达到一定的政策目的，但在更长的时期内引起更多的政策矛盾。当然，绝对的公正是不可能的。问题只在于如何取得相关利益主体的理解，建立起某种相对的利益平衡。否则，由于政策规划适用的时间跨度比较大，社会有可能长期处于动荡之中。
最劣者受益最大原则。该原则强调政策规划在阶层或群体方面的价值取向上，要优先考虑处于最劣势的那一部分人。通常，这部分人是处于社会最底层的。在社会层面上，这一部分是竞争的失败者，尽管失败的原因可能是复杂的、多种多样的，比如历史的抱负、自然条件的限制等客观原因；思想观念落后、偏安一隅的心态、受教育程度等主观原因。但处于社会竞争的下风是不争的事实。他们最需要得到政府的帮助。对他们来说，公共政策规划要具有一定的倾斜性，适当地对他们给予照顾，使他们获得向社会上层流动或公平发展的机会。
最终受益者是个人原则。该原则反对空洞的、不切实际的政策目标，强调公民是政策规划的最终受益者，而公民在现实社会中是作为个体存在的，因此，作为个体的公民最终能否受益是检验政策规划是否合理的主要社会标准之一。这方面的衡量指标很多，例如，在医疗体制改革中，公民尤其是农民能否看得起病，是否会有有病看不起、看病难或天价医疗费等现象的出现；在高等教育体制改革中，是否有高校乱收费、高收费等导致贫困学生上不起学的现象。与最终受益人是个人的原则相联系，政策规划还应强调社会分配的原则。该原则强调公共政策规划的普惠性，认为公共政策规划的独特性质，就在于它着眼于照顾社会的绝大多数人的需要。失去了这一点，公共政策规划就失去了其应有的“公共”性质。
[参考文献]
[1]转引自陈庆云,戈世平.张孝德：现代公共政策概念[m].经济科学出版社,2004.3第4页.
[2]陈庆云.关于公共政策分析的思考[J].北京大学学报,1995.6.第72―77页.
[3][4]宁骚.公共政策学[m].高等教育出版社,第194页，第245―246页.
[5][美]詹姆斯.e.安德森.公共政策[m].第65―66页.