土地利用规划的概念十篇

发布时间：2024-04-25 18:49:31

土地利用规划的概念篇1

关键词：土地利用；城市规划；相对关系

中图分类号：tU984文献标识码：a文章编号：

随着社会发展的要求、经济建设的指示、国际接轨的需要，城市的扩建工作作为未来一段时间内的发展重点已经成为政府建设规划的重点内容，要想使我国城市建设过程更有计划和成果，难么在城市发展建设过程中就必须要做好城市规划内容，而就就目前的城市规划现状来看，仍然存在诸多与城市规划初衷想违背的内容，如对土地的利用不合理、土地使用浪费等等一系列问题，要想彻底改变这一城市发展现状就必须先明确规划与土地利用的相对关系，透彻理解城市规划的概念，以节约资源、可持续发展的角度去看待城市发展问题。

一优质的国外发达国家中城市规划与土地利用之间的相对关系

城市发展规划与土地利用之间究竟存在着怎样的相对关系，这没有一个统一的约定俗成的概念，但我们可以在城市的发展过程中积极借鉴国外发达国家的城市发展经验，用来确立我国的城市规划与土地利用之间的关系。就国外发达国家的城市演变过程来看，大体可以将其分成两个发展阶段：第一个阶段我们可以称之为“城镇化”阶段，这个主要是一个“聚集”的过程，使发展较好城镇的周边城镇聚集过来，逐渐形式一个中心区域，并得到集中发展，最终形成城市；第二个阶段我们可以称之为“外扩”阶段，是指当城市发展到一定程度之后开始向着城市周边农村地区扩展，在这一发展阶段中能够使城市发展与建设范围扩张，并同时提高城市周边农村的生产化水平，以城市带动农村发展，打破两者之间的二元化发展界限，使城市与农村形成一体化的发展形势，从而有效约束了城市建设的规模和对土地利用的要求。国家城市化的进程带动了农村的发展，无论是经济环境上还是生活环境上，农村与城市之间的隔膜正变得越来越小，从而实现了国家城市化这一整体的宏观概念，国家城市化这一概念是城市规划的终极目标，也是使城市扩建与农村土地占用之间找到一个平衡点的重要方式，是城市规划与土地利用关系的本质。

二如何优化土地利用与城市规划之间的相对关系

借鉴城市规划结果较好的发达国家的城市建设经验，并且切实结合我国城市建设规划的实质性内容，将其先进的城市规划理念引入我国城市建设之中，具体情况具体分析，制定出一套有地域特色有针对性的城市规划理念，具体来说我们可以从以下几个方面来强化我国城市规划与土地利用之间的相对关系。

（一）在探讨城市规划与土地利用的相对关系时要注意强调区域的发展概念

就当前的城市发展观念而言，城市规划再也不是一个单独存在的规划理念，而已一个整体理念，城市规划要立足于满足城市发展过程中的各个方面、各个区域的均衡，利用发展较快的、发展较好的经济地区带动发展速度较慢的区域，不仅要考虑城市内部区域之间的平衡发展，同时也要兼顾城市周边农村发展换环境与城市城市的发展关系，将“统一建设、整体发展”理念切实的融入到城市规划的理念之中不仅能使我国国家城市建设进程加快，更能从内部限制土地利用与城市发展之间的关系，使发展中占用的土地使用更合理、利用率更高、占用的资源土地更少、开发的贫瘠土地更多。在城市土地分配利用过程中要完善相关的法律法规，制定正确的土地建设、社会发展等相关政策，把握时代赋予的发展机遇，以可持续发展观为建设的指导思想，这样才能使城市规划和土地利用工作在我国和谐社会的建设过程中起到重要的基础作用。

（二）在探讨城市规划与土地利用的相对关系是要紧密结合政治、经济、社会这些要素

城市规划是城市土地建设的基础，而城市土地建设则是社会行为、政治经济等一系列社会活动的重要基础，在城市规划设计阶段要注意提高对土地的合理利用，这里所指的利用并不是单单指对的资源土地的合理开发利用、对贫瘠土地的建设处理，土地利用在城市建设中所含有的更重要意义在于对城市土地的重新分配和利用，城市规划是一个统筹的概念，而土地利用是城市规划的重要手段，在规划过程中设计者根据城市的建设需要，综合考虑社会活动、经济活动、政治活动的主要内容，然后对城市土地的使用内容进行整合编排，合理安排各个区域部分的组成框架以及城市分化区，对外要将周边农村的土地利用计划一并考虑进来，打破传统的城乡二元化的发展势态，使两者能够形成一个共融的整体，只有这样才能做到城市扩展内容更明确、对内对外的土地利用内容更科学合理、城市带动农村发展形势被确立、发展过程可实现经济发展、社会发展与政治发展的和谐共融，对我国社会主义和谐社会的建设能起到实质性的帮助。

（三）在探讨城市规划与土地利用的相关关系时要注意生态发展这一概念

生态发展是当今的重要主题，其触角已经延伸到经济、政治、发展、建设以及社会活动中的方方面面，对于城市发展当然也不例外，土地利用是生态建设的基本基本内容之一，在城市的生态建设过程中城市规划为土地利用提供基本方向，而土地的合理开发利用计划又反过来对城市规划起到限制性作用，使建设范围、规划内容不至于超出生态建设的总概念范围之外。在城市建设规划中要更精准地确立哪些是生态建设区、哪些是生态储备区、哪些是可控发展区、哪些是不可控发展区，准确掌握影响城市生态建设的主要因素，并在设计计划中对这些重点内容作重点处理。在土地编制利用阶段，要做好土地的地质调查、土壤取样分析、土层结构分析、土质类型分析等等，做好对土地基本组成结构的调查和分析之后才能更全面、细致、准确地对土地的建设内容进行确立，最大程度的提高对土地的保护和利用率，同时也为城市的生态建设规划指明了方向。

总结：

城市建设是我国未来的城市发展内容的重点所在，也是我国构件社会主义和谐社会的必经之路，要想使城市建设得效果更理想，我们就必须优化城市建设规划、提高对土地的综合利用率，明确这两者之间存在的内在关联性和本质上的统一性，在大力开展城市建设过程中以城市规划为指导、以土地利用为具体的实施方式，掌握好两者的相对关系，使两者能够最大程度发挥出在城市建设过程之中的实质性作用。

参考文献：

[1]孙田;陈龙乾.浅谈城市规划与土地规划的衔接[J].农村经济与科技,2011,42(01):124-126.

[2]董铭;杨爽.浅析城市规划中的土地利用与发展[J].黑龙江科技信息,2010,21(08):190-193.

土地利用规划的概念篇2

关键词　历史性逐渐强化；时际法规则；领土所有权

中图分类号　D993　文献标识码　a　文章编号　1007－5801(2009)02－0091－05

按照国家取得领土的事实，传统国际法将国家领土取得方式分为先占、添附、时效、征服和割让。随着国际法的发展，这些传统领土取得方式有的已不再合法，有的已经失去意义，然而，在解决领土争端中，这些领土取得方式仍具有法律意义。国际法院在1951年渔业案判决中提出“历史性逐渐强化(historiealconsolidation)”概念以来，国际法学界对它作了进一步阐释，表明国家取得领土所有权不是即时完成的，而是经过一个历史性逐渐强化过程。明确国家取得领土所有权的历史性逐渐强化过程。旨在强调：在领土争端中，除了证明国家提出权利主张、实际行使领土外，还要注意收集其他国家对权利主张国领土所有权的态度，如承认、默认。研究取得领土所有权的历史性逐渐强化过程，对论证我国享有对、南沙群岛以及有关海域的领土所有权，维护我国海洋权利具有重要意义。

一、历史性逐渐强化概念的提出

国际法院在渔业案中第一次提出了“历史性逐渐强化(historiealconsolidation)”概念。在该案中，英国认为，挪威的划定领海制度违反国际法，以背离普遍适用的国际法规则的方式取得对海域领土的权利，只能是以时效的方式完成的。挪威在反驳中对时效在国际法中的地位提出异议，指出：“英国政府在本案中总是援引时效概念……然而该概念并没有得到一致承认。许多学者认为取得时效不是国际法的一项制度，并否认它是历史性所有权的根据。”并且辩称，其1935法令规定的领海划定制度是对传统领海划定制度适合当地条件的变通，因此，形成了历史性所有权。可以看出，本案争执的焦点是。挪威领海划定制度是否违反国际法?挪威基于历史性所有权的领海划定制度是否有效?法院在判决中指出：“在它看来，挪威能够说明其权利要求是正当的。即这些水域是领海和内水，理由是：她长期对它们行使了必要管辖权且没有遭到其他国家的反对，一种远古占有，因此，她对这些水域的管辖权现在必须被承认，虽然它构成对适用规则的背离。”在谈到挪威实施其领海划定制度形成的历史性所有权问题时，法院指出：“从国际法上看，现在有必要考虑挪威划定领海制度的实施是否遇到了外国的反对。挪威一直能够无可反驳地争辩说，1869和1889年划定领海法令的公布及其实施都没有引起外国的任何反对。而且，这些法令构成――如上所述――对精确界定和一贯制度的实施，的确正是该制度本身取得了其他国家普遍容忍的好处，根据将可以对抗所有国家的历史性逐渐强化……事实的显著性、国际社会的普遍容忍、英国在北海的地位，她利益受到挑战以及她长期保持克制，无论如何说明挪威划定领海制度对抗英国是正当的。”

尽管回避就时效问题发表意见，但法院提到了远古占有和不当占有概念，即一方面，挪威将某些沿海水域作为其领海或内水一直行使。是一种远古占有；另一方面，19世纪以来挪威宣布、实施的领海划定制度，即通过分布在大陆、岛屿、石垒(岛屿、小岛、岩石和礁石等)的固定点划定的直线基线作为领海基线，而不是沿海岸的低潮线，从而扩大了领海，间接地取得了公海海域，因此是一种不当占有。研究表明，国际时效包括远古占有和不当占有这两种情况。因此，法院实际上暗含地承认了国际时效。约翰逊教授也分析说：“从这些段落中看来可以合理地推论，法院既承认‘远古占有’作为取得领土所有权的方式，也承认‘所称的严格意义上的时效(不当占有)’作为取得领土所有权的方式。法院似乎也确认下述观点，即一个国家取得按照国际法是公海的海域时，是一种以牺牲国际社会为代价的不当占有，它将要求各国的普遍容忍或默认。因此，考虑到狭义的时效概念，可以合理地得出结论，即对这种海域的所有权是通过时效而不是通过先占取得的。”

曾担任渔业案法官的维尔教授在1953年出版的《国际公法的理论和现实》一书中，进一步解释了历史性所有权历史性逐渐强化概念。在维尔教授看来，历史性逐渐强化概念与先占的区别是，它既适用于取得陆地也适用于取得某些海域。历史性逐渐强化与“所称的严格意义上的时效(狭义的时效)”的不同在于，历史性逐渐强化除了适用于不当占有情况外，也适用于取得不能证明先前曾经属于另一国领土的远古占有。可以看出，“历史性所有权历史性逐渐强化”同时包含远古占有和不当占有。而这正是广义时效概念包含的两种情况。然而。他不是选择使用约翰逊教授提出的“取得时效”表达法，而是使用了“历史性逐渐强化”表达法，“是为了避免没有价值的争论，与取得时效相比，人们更喜欢术语历史性逐渐强化。”可见，维尔教授并不否认时效，他只是用历史性逐渐强化概念代替有争议的时效概念。就历史性逐渐强化概念本身而言，它以长期有效占有为基础，判断历史性逐渐强化完成的标准是其他国家的默认或者长期没有反对，而不是根据国际法中闻所未闻的确定时间的经过(时效期间)。总之，按照维尔教授的解释，历史性逐渐强化概念既适用于不当占有，又适用于远古占有：既适用于陆地领土取得，又适用于海域领土取得。用历史性逐渐强化概念代替国际时效，不仅回避了时效在国际法中地位的争论，而且便利司法机关做出裁决，即除了重视权利主张国长期、连续占有的事实外，通过其他国家的默认，特别是其他国家没有反对的事实来判断历史性逐渐强化是否完成，从而裁决领土所有权。

二、对历史性逐渐强化概念的引申和发展

(一)约翰逊教授对历史性逐渐强化概念的解释

在谈到维尔教授阐述的历史性逐渐强化概念时，约翰逊教授认为，它大大简化了这一问题，现在有可能将“远古占有”和“不当占有”包含在“历史性逐渐强化”单一标题下。而且，更为重要的是，“历史性逐渐强化”理论具有比只是消除围绕“时效”理论产生的某些混乱更深远的意义，即历史性逐渐强化体现了胡伯法官在帕尔马斯岛案阐述的时际法规则：“……一个法律事实必须按照与之同时的法律，而不是按照关于该事实的争端产生时或解决争端时的法律予以判断。……至于在一个具体案件中，在先后连续不同的时期所实行的几个不同的法律制度中究竟应适用哪一法律制度的问题(所称的时际法)，必须对权利的产生和权利的存在这两者做出区分。产生一个权利的行为受该权利产生时所适用的法律支配；按照同一原则，该权利的存在，换句话说，该权利的继续表现，也应当依循法律的演进

所要求的一些条件。”因此，重要的是不仅取得了领土所有权，而且也应该按照法律演进要求的条件继续保持着领土所有权。领土所有权的保持通过国家以与具体情况相适应的方式行使领土实现。具体情况按照所涉地区是否有人居住、是否存在着导致争端的对立性权利主张而变化。如果存在着一个争端，并且“争端是另一方已经实际行使的事实为根据的”，“那么，只根据过去某个时候有效取得的领土确定所有权是不够的；也必须证明领土继续存在着，并且在对解决争端一定视为关键的时刻(关键日期)也确实存在着。这种证据表现为实际从事诸如仅属于领土者的活动。”H也就是说，国际法中每个领土所有权必须经历一个“取得”、“保持”的连续过程，所要求“保持”程度根据具体情况而变化。在约翰逊教授看来，“取得”、“保持”所有权的过程，本质上是一个历史性逐渐强化过程。如果这种观点是正确的话，就有可能以新的根据使用“历史性逐渐强化”概念来表述与领土所有权有关的法律规则。这一根据将强调取得和保持所有权之间的密切关系。而且将避免围绕时效问题的争论。

(二)施瓦曾伯格对历史性逐渐强化概念的阐述

受渔业案提出的“历史性逐渐强化”概念的启发，施瓦曾伯格教授试图提出关于领土所有权的国际法规则。在他看来，“历史性逐渐强化”这一术语的限定词不仅强调历史性逐渐强化过程的历史方面，而且意味着从历史角度分析领土所有权可能有助于研究关于领土所有权的国际法规则。他分析说，在早期，有效控制是最重要的产生领土所有权的行为，稍后，出现了带有法律色彩的导致取得领土所有权的行为，如割让条约、婚姻安排、继承。随着各国之间缔结条约的增多，相当多的领土所有权得到了这些条约的明示或默示承认，另一方面，国家通过对其他国家领土权利要求持保留意见或提出抗议的方式否认领土所有权的有效性。地理大发现后，需要解决的问题是其他国家是否承认先占者的权利要求，而且。海洋强国对公海大片海域的专属性权力也不得不在合理基础上加以调整。最后，自1648年《威斯特伐利亚和约》以来，通过多边条约解决领土所有权问题成为以后历次大战结束后建立和平秩序的基本特点。因此，施瓦曾伯格教授得出以下结论：“从这种历史观点看，领土所有权的历史性逐渐强化是在国际社会形成、扩大的背景下出现的。因此，这一现象呈现出三个基本特征：首先，所有权的历史性逐渐强化通常是一个渐进过程；其次，每个所有权开始时在本质上是相对的，取得者希望将它转变为绝对性所有权；第三，该所有权变得越绝对，其多重根据就越多。”在他看来，导致产生领土所有权的行为，如割让条约、婚姻安排、先占等只在当事国之间产生法律效力，具有相对性，要成为对世权，还需要其他国家的承认。因此，割让条约、婚姻安排等导致产生领土所有权的行为只是所有权的构成要素之一，为了使它成为完善的所有权，还需要有其他国家承认、同意或者至少是默认的证据。因此，“从历史观点分析这一问题把重点放在强调领土所有权的历史性逐渐强化是一个过程。而且，它强调领土所有权的两个基本特点，表现了其最初的相对性及在向绝对性转变过程中其构成要素的多重性”。历史性逐渐强化实际上“意味着一个开始时没有、在与日益增多国家关系的演进过程中，并且最终成为对世权的所有权最终完成”。从历史角度分析了国际法领土所有权的形成过程和特征后。施瓦曾伯格教授提出了调整领土所有权的国际法规则。在他看来，这些规则不是特定的规则，而是支配国际法相关基本原则的那些规则。这些基本原则包括、承认、同意、善意、自卫、国际责任和公海自由原则。与此同时，在其适用于领土所有权具体问题时，这些规则相互作用可能形成更为具体的第二层次规则。通过进一步研究司法机构对这些原则的适用，施瓦曾伯格教授得出结论说：“国际法庭和仲裁庭的实践很容易归为一种模式，即完全不考虑(传统国际法的领土取得方式)源于私法的类比。这些实践说明。领土所有权主要是由、承认、同意和善意等基本原则之下的具体规则所规范和调整。通过这些规则的相互作用，相对性所有权可能转变为绝对性所有权。一个所有权变得越绝对，其法律根据的多重性越明显。在典型情况下，它是一个国际法庭已经适当地描述为所有权历史性逐渐强化的演变过程的结果。”

总之，施瓦曾伯格教授从历史角度结合国际社会的特点分析了领土所有权的形成过程。揭示了最初取得的领土所有权是相对的，在历史演进过程中。其他国家对这种领土所有权的认可、承认或默认最终使领土所有权成为对世权。按照施瓦曾伯格教授的观点，似乎所有的领土所有权都应该经过这样一个历史性逐渐强化过程。

(三)詹宁斯教授对历史性逐渐强化概念的评论

在詹宁斯教授看来，历史性逐渐强化概念不只是术语改变，而是有更深的意义。指出：

“它开启了不同于或者至少可以成为在细微之处不同于传统国际法中先占和时效的领土所有权取得方式的大门。如上所述，时效是以和平、有效占有为根据的，即以者名义占有持续了相当长的时间。但是，这种占有在有争议的案件中并不是显而易见的。因此，必须证明这种占有，并且为了证明这一点，可能涉及到各种各样的证据，特别是第三国的态度，因为普遍承认在有关陆地领土权利问题一直是一个重要因素。但是，历史性逐渐强化概念引入了超越占有证据的思想；由于诸如公认、承认这些因素，如果我对这一点的理解是正确的话，不仅是有助于时效完成的情势的证据，而且在形成领土所有权过程中它们本身也是决定性要素。”

在詹宁斯教授看来，历史性逐渐强化概念替代时效，不仅仅是术语的改变，而是强调其他国家承认、默认以及禁止反言在取得领土所有权中的重要地位：它们不仅是有助于推定时效是否完成的证据，而且在确定领土所有权归属时也是决定性因素，从而使得法律与领土现状以及国际社会的主流观点保持一致。至于权利主张国的“利益”能否成为影响法庭裁决领土所有权问题的因素，詹宁斯教授则持审慎态度，他强调：“不论所有这些历史性逐渐强化因素多么重要，占有的事实最终仍然是基础，并且是历史性逐渐强化过程的必要条件。因此，这一过程只有在实际占有时才开始进行。……应该明确，除非、并且只有在实际占有已既成事实时，历史性逐渐强化过程才能开始，虽然没有规定确定时间。只有在以者的名义占有经过了相当长的时间后它才能完成。”

在肯定历史性逐渐强化概念的同时，詹宁斯教授也提醒人们应该提防这一概念的缺陷，指出：首先，人们或许对通过将领土取得的不同概念归在一个没有形状皮箱的想法感到遗憾。因为，国际法需要的是精心阐述，而不是简单化。而且，必须承认，这种简单化，使得将最初通过非法方式取得占有单独出来并区别对待变得更加困难。的确，历史性逐渐强化方式总的趋势使占有的起源变得越来越不

重要。毫无疑问，这在某种程度是现实的。但是。在其他领域的法律正努力界定并制裁国际关系中非法使用或者威胁使用武力时，它有时可能具有预料不到的消极结果。其次，历史性强化也是一个胃口极大的概念，应该限定在一定的范围之内。否则，我们可能看到传统的领土取得方式制度被迅速归入累积性禁止反言这一总概念下。而且，应该牢记，它是以国际法院判决中的暗示为根据的，它从没有被任何法庭明确阐明为一个理论，在允许本质上只是一个简单、浅显的想法演变成为理论原则，这本身存在着某种危险。

总之，在詹宁斯看来，用历史性逐渐强化概念替代时效，不仅是术语改变，而且意味着更加重视其他国家承认、默认、禁止反言等因素在确定领土所有权中的作用。但无论如何，实际占有都是产生领土所有权的基础，是形成领土所有权的必要条件。强调其他国家承认、默认和禁止反言等因素在确定领土所有权中的地位和作用，克服了国际时效没有规定时效期间的缺陷。与此同时，詹宁斯教授也正确地指出，如果不适当地扩大历史性逐渐强化概念的适用范围，以至于用它涵盖所有的传统领土取得方式，也是不对的。另外，历史性逐渐强化概念淡化最初占有领土的性质与国际法禁止非法取得领土所有权的努力相违背。

三、几点结论

应该看到，历史性逐渐强化概念是渔业案中当事方援引时效而国际法院回避时效在国际法中的地位发表意见的背景下提出的。此后，公法学家从不同角度进一步阐发了历史性逐渐强化概念，从而深化了对历史性逐渐强化概念及关于领土所有权国际法规则的认识。从以上讨论中可以得出以下几点结论。

(一)历史性逐渐强化实际上是国际法上领土所有权的形成过程

国际法院在渔业案中回避就时效在国际法中的地位发表意见的背景下提出了历史性逐渐强化概念。维尔教授认为，历史性逐渐强化不仅适用于陆地领土取得而且适用于海域领土取得，既包括不当占有又包括远古占有。约翰逊教授强调。历史性逐渐强化体现了胡伯法官阐述的时际规则。在施瓦曾伯格教授看来，从历史角度分析，国际法中的领土所有权最初具有相对性，最终演变成为一种绝对权，历史性逐渐强化表明了国际法中领土所有权的特点。并且认为，似乎所有领土所有权都需要经过这样一个历史性逐渐强化过程。

历史性所有权是国家对沿海海域取得的领土所有权，是通过时效取得的，其最终形成需要经过一个历史性逐渐强化过程。正如布卢姆教授所说：“历史性所有权表达法――重点是限定词‘历史性’――清楚地表明了这种领土所有权不同于现有领土取得方式的显著特点，尽管使用这一术语存在着缺陷。以下事实突出了这种不同，即其他领土所有权都是以具有即时效果的瞬间行为为根据的，并且这种所有权的权源能够追溯到这种瞬间行为，而历史性所有权是包含一长串的行为、疏忽以及行为模式的一个长期过程的结果，该过程的全部并且通过其累积效果才产生了所有权，并使它逐渐强化为国际法上有效的所有权。”并且注意到，近来涉及历史性所有权问题的学者，如维尔、施瓦曾伯格、约翰逊等，日渐频繁地并且越来越强调，“历史性逐渐强化”术语构成一个历史性所有权形成过程基础的法律概念。

(二)历史性逐渐强化概念体现了胡伯法官阐述的时际法规则

历史性逐渐强化体现了胡伯法官阐述的时际法规则，即“……一个法律事实必须按照与之同时的法律，而不是按照关于该事实的争端产生时或解决争端时的法律予以判断。……至于在一个具体案件中，在先后连续不同的时期所实行的几个不同的法律制度中究竟应适用哪一法律制度的问题(所称的时际法)，必须对权利的产生和权利的存在这两者做出区分。产生一个权利的行为受该权利产生时所适用的法律支配；按照同一原则，该权利的存在，换句话说，该权利的继续表现，也应当依循法律的演进所要求的一些条件。”凹历史性逐渐强化体现了取得领土所有权和保持这种所有权的过程。

土地利用规划的概念篇3

关键词:土地资源;可持续利用;景观生态学;应用

一、土地资源可持续利用的理论基础

(一)土地资源可持续利用思想的提出

土地可持续利用的思想,是1990年在新德里由印度农业研究会、美国农业部和美国Rodale研究所共同组织的首次国际土地持续利用系统研讨会上正式提出的。

(二)土地资源可持续利用的内涵

对于土地资源可持续利用的定义,不同学者因对“可持续性”的理解和对土地资源利用的分析角度不同,存在多种表述方式。从经济学看,根据《我们共同的未来》报告中对可持续发展的定义:“尽可能减少对人类生存所依赖的土地资源破坏与退化,维持一个不变或增加的资本贮量,旨在人类生活质量的长期改善,即在追求经济发展效益最大化的同时,维持和改善土地资源的生产条件和环境基础”;从人地关系角度出发,土地资源可持续利用是人地关系的协调和共荣,即土地资源的生产能力和景观环境,要满足人类不断发展的生存活动、生产活动和社会活动的需要;从土地资源供求关系看,土地资源可持续利用是达到土地供求的持续平衡,即是通过把土地资源无弹性的自然供给量,转化为有弹性的经济供给量,来持续满足人们日益增长的土地资源需求。

从1993年内罗必拟定的《持续土地管理评价大纲》中对土地资源可持续利用的定义为“把保持和提高土地生产力(生产性)、降低土地生产风险(安全性)、保护土地资源潜力和防止土壤与水质退化(保持性)、经济上可行(可行性)和社会可以接受(接受性)相结合”,这5个条件必须同时满足,否则认为是土地资源的非持续利用;从土地资源利用目的看,土地资源可持续利用就是实现土地生产力持续增长和保持其稳定性,保护土地资源生产潜力和防止土地退化,并具有良好的经济效益和社会效益,即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。

不论从哪个角度来阐述土地资源的可持续利用,其核心都是保证土地资源持续满足人类社会发展的需求。因此,不妨把土地资源可持续利用定义为“能够持续满足社会不断发展的土地生产力和景观环境需要的土地利用”。

二、景观生态学概念与理论

(一)景观生态学内涵

景观生态学的概念是德国地植物学家troll于1939年在利用航片研究东非的土地利用时首次提出。1982年10月,在捷克正式成立了“国际景观生态协会”(internationalassociationforLandscapeecology,iaLe),标志着景观生态学进入了一个新的历史发展时期。另外,20世纪80年代以来的遥感与GiS技术的出现极大地推动了景观生态学的研究与应用。景观生态学是研究在一个相当大的区域内,由许多不同生态系统所组成的整体(即景观)的空间结构、相互作用、协调功能、及动态变化的一门生态学新分支。景观生态学以整个景观为研究对象,强调空间异质性的维持与发展,生态系统之间的相互作用,大区域生物种群的保护与管理,环境资源的经营管理,以及人类对景观及其组分的影响。

我国学者肖笃宁(1999)将景观生态学的核心概念总结为:景观系统整体性和景观要素异质性;景观研究的尺度性;景观结构的镶嵌性;生态流的空间聚集与扩散;景观的自然性与文化性;景观演化的不可逆性与人类主导性及景观价值的多重性。

(二)景观生态学基本理论

1、景观和区域。生态学中,景观是由相互作用的斑块或生态系统组成的,以相似的形式重复出现的,具高度空间异质性的区域。

2、景观结构与功能理论。景观结构与其生态过程的相互关系是景观生态学理论研究的核心部分。景观层次上的过程,包括自然和人文两个方面,它们对景观空间结构的形成起重要作用,而景观结构对过程也有基本的控制作用。因此,“格局反衍过程,过程反衍机理,机理揭示规律”,一定的景观结构才能实现一定的景观功能。景观生态学认为,在景观尺度上,每一个独立的生态系统(或景观单元)均可看作是一个宽广的斑块(patch)、狭窄的廊道(corridor)或背景基质(matrix),能量、物种及营养成分等在景观元素间的流动形成景观功能,景观功能的发挥主要涉及廊道、基质和斑块的功能特征。

三、我国景观生态学的应用研究领域

我国景观生态学应用研究领域主要体现在以下方面:

景观生态规划与设计:景观生态规划与设计是在风景园林学、地理学和生态学等学科基础上孕育和发展起来的,并深深扎根于景观生态学。景观生态规划与设计主要应用在城市景观生态规划、农村景观生态规划、旅游风景区的景观生态规划和自然保护区的景观生态规划。

景观生态学与生物多样性保护:景观生态学强调无机环境为基础,以生物为中心,以人类为主导,正确处理天、地、人、文的相互关系,合理调控现有景观生态系统和规划设计与建造的景观生态系统。傅伯杰、陈利顶、马克明、周华荣等(1995,1996,1998,1999,2000)对运用景观生态学原理对生物多样性保护作了深入研究,并进行了自然保护区的规划和设计。

景观生态学与土地利用规划:邱扬等利用景观生态学的理论为土地持续利用评价提供了一条新的途径,对土地持续利用评价概念、原则、理论基础、指标选择、评价方法给予了一定的研究。

四、土地利用中的景观生态学应用

(一)土地利用的可持续目标

资源永续利用的思想在20世纪70年代被提出,当时更多关注土地资源的保护,而对其实现的可行性考虑不多。随着可持续发展概念的明确,土地可持续利用的目标也得以明晰。生产性、安全性、保护性、可行性和可接受性是土地可持续利用的基本目标,而这些目标也构成了评价土地利用持续性的基本标准。在我国,土地资源可持续利用首要的任务是实现耕地资源的保有数量,提高耕地生产性能和生态功能。

(二)景观生态学与土地利用规划

应用景观生态学的原理与方法研究土地可持续利用,在我国尚不多见,仅有部分学者作了初步研究。景观生态学的理论为土地持续利用评价提供了一条新的途径,对土地持续利用评价概念、原则、理论基础、指标选择、评价方法与过程都有重要影响。根据景观生态学理论,土地持续利用规划主要表现在以下方面:

1、综合整体性,不仅包括环境、经济与社会等多因素评价,还指土地利用方式、土地利用系统与景观或区域等多等级评价。

2、尺度性,包括土地利用的时间尺度、空间尺度和重点尺度。

3、空间格局与土地生态过程,二者的关系分析是土地持续利用的基础。

4、干扰与人类影响,干扰是景观或区域的必然因子,有助于发展土地利用系统与景观的适应性机制,人类土地利用的历史经验和教训,对土地的持续利用有借鉴作用。

5、多重价值与多目标,景观生态学强调土地持续利用的目标是多重的,因而追求多目标之间的优化,而不是单目标的最大化。

(三)土地利用的景观生态探讨

景观生态学的发展从一开始就与土地规划、管理和恢复等实际问题联系密切,它注重土地利用如何影响物质流和能量流,注重结构和过程的相互关系分析,使其在空间土地利用规划中得到广泛应用。景观生态学属于宏观尺度生态空间研究范畴,其理论核心集中表现为空间异质性和生态整体性。土地作为地表自然综合体,是一种特色鲜明的系统整体,具有突出的空间异质性,而生态整体性正是实现土地持续开发利用的有效途径之一。因此,土地可持续利用的研究内容涉及到景观生态学的理论核心。

景观生态学同时研究生态景观与视觉景观两个方面,注重协调形态与内容、结构与功能的统一,以人类对于景观的感知作为评价的出发点,追求景观多重价值(经济、生态、社会与美学)的实现。因此,土地利用以持续性作为其功能目标,应该追求生态、经济、社会以及美学等多重价值的优化,充分发挥了土地自身的生态系统生产功能、空间场所功能和景观功能等三大功能,综合技术、政策和行动来实现土地利用的生产性、安全性、保护性、可行性与接受性。

土地生产力的维持与景观的结构、功能是密切相关的,对土地可持续利用的研究不仅要包括对土地功能的优化,还包括对景观格局(土地利用结构)的评价,同时分析景观结构与生态过程的相互关系。这种格局与过程的关联分析,正是近年来我国土地利用研究工作中忽视的地方。

五、结束语

综上所述,景观生态学与持续发展概念具有高度的一致性,景观生态学的景观结构与功能理论、生态整体性与空间异质性理论、等级尺度理论、景观变化与稳定性理论等基本理论,有助于进一步加深对土地可持续利用内涵的理解。景观生态学与土地、土地利用研究联系密切,是实施土地可持续利用的重要理论基础之一。同时,土地利用的持续性具有明显的时空尺度特征,不同的时间和空间尺度下土地利用的持续性特征大不相同。离开了特定的时间与空间范畴,将无从谈论土地利用的持续性。

传统的土地可持续利用的社会、经济和生态研究,在一定程度上都可以认为是在时间尺度上的土地可持续利用分析,缺少土地利用空间格局分析的内容。在现代地理学与生态学结合下产生的景观生态学,属于宏观尺度研究范畴,既强调空间格局分析,又考虑生态关联,有助于实现区域土地可持续利用时空尺度上的综合分析、评价与管理,为土地可持续利用研究提供了一条新的途径。因此,土地可持续利用研究应进一步整合景观生态学的思想与理论,深入对土地可持续利用内涵的探讨,重点加强土地可持续利用结构、功能与动态变化等的基础理论研究,尤其需要关注土地利用格局及其变化过程的相关分析。土地可持续利用中景观生态学的引入,也将是实现科学发展观可持续发展战略不可忽视的很好途径和重要手段之一。

参考文献:

1、白金丹.景观生态学与土地可持续利用[J].煤炭加工与综合利用,2007(2).

2、周亚鹏等.土地资源可持续利用与我国土地资源利用对策[J].河北农业科学,2005(2).

3、李哈滨,J.Franklin.景观生态学――生态学领域里的新概念构架[m].生态学进展,1988.

4、宇振荣.景观生态学[m].化学工业出版社,2008.

5、梁积汉.论土地资源可持续利用的实现途径[J].广西社会科学,2003(9).

土地利用规划的概念篇4

【关键词】：概念规划、区域、空间结构

概念规划的涵义

在中国，概念规划刚刚开始，还没有一个明确的定义。赵燕青认为：概念规划是一个横跨经济与空间的规划，其内容涉及部分社会经济发展目标并包括总体规划大纲阶段的主要工作。张兵认为概念规划是要表达城市与区域在一个长久阶段内发展的整体方向，以及可以指导当前行动的整体框架。王蒙徽等认为：概念规划不是规划层次中某一层次，而是在任何一个层次均可进行的规划。它侧重于发展方向和各学科的综合平衡，而不是作出详细的规划设计。虽然上述表述各不相同，但也有共同之处，就是：概念规划不可以与现行已规范化的规划体系的某一具体层次相对应，它具有区域的基本观念。概念规划是一种类型的城市与区域规划，尤其注重城市发展战略规划，它主要研究城市与区域的发展方向、空间总体结构、城市功能定位等大政方针问题，强调对全局的把握，是涉及到空间、经济、环境等综合性城市与区域规划。

概念规划的发展过程

概念规划在国外已多有尝试。早在20世纪60~70年代，新加坡、英国、香港、波兰等国家都曾经编制过“概念规划”。

2.1英国的概念规划

英国的概念规划分两个层次，结构规划和都市战略规划指引

2.1.1结构规划

结构规划在英国又称战略规划，一般以郡为单位编制，为未来15年或更长时间的地区发展提供战略框架，作为地方规划的依据。在规划区范围内提出人口、住房、就业等的发展目标和建议，解决发展和保护之间的平衡，协调公私部门的决策以及向政府和公众阐明有关结果和建议，确保地区发展与国家的区域政策相符。

2.1.2都市战略规划指引（SpG）

都市战略规划指引（SpG）产生于各城市区与环境部区域官员的对话合作，正是这种机制决定了SpG的特征，即不追求正式的结构和详细的方案，而是追求双赢的选择。环境部对SpG拥有最终决定权，这使得SpG带有政府决策的色彩。SpG的重要职能更多反映在其程序性和政治性。主要体现在以下三个方面：（1）SpG创造了一个展示和缓解城市区之间战略矛盾的论坛；（2）SpG为中央政府干预城市区之间矛盾提供了法律依据；（3）SpG提供了一个区域层面的监督框架。

2.2美国波特兰概念规划

美国波特兰市20世纪80年代曾经编制过概念规划。概念规划定位于城市规划主要要素的表达方式，主要反映土地利用、城市形态和城市规划的物质特性，例如：河流的利用与开发、交通走廊、高密度闹市区、低密度商业区、工业区、公园和开敞空间等等。

2.3结构规划、SpG与概念规划之比较

各国的概念规划虽然在程序、内容、层次上存在着各种差异，但是在关注的主要问题、规划理念、规划手法上存在着一些共性，而这些共性，恰恰是“概念规划”最鲜明的特色，体现出“概念”的内核。

2.4中国概念规划的发展及面临的问题

中国的概念规划是在现实的需要下产生的，具有很强的现实适应性。2001年1月广州市完成了国内首次城市总体发展概念规划的编制工作，此次规划编制的工作参与者――中国城市规划设计研究院、同济大学城市规划设计研究院、中山大学城市与区域研究中心都根据他们对实际情况的分析和对概念规划的理解确定了概念规划的内容和模式，并因此引起了学术界对概念规划的概念、内容、模式、性质的大讨论。

我国的规划经过几十年的发展，已经形成了一整套完整的规划体系。然而规划体制面临由计划经济向市场经济的转变的不适应，主要体现在：（1）城市发展质量问题；（2）社会经济转型背景问题；（3）传统规划模式僵化、内容庞杂问题。

概念规划的内容

由于不同国家不同的发展背景，城市与区域规划编制内容也有明显区别。在美国，表现为注重资源开发、区域经济发展、交通、住房和环境的规划；在日本，则侧重于开发资源，复兴经济；在德国，侧重于区域间的平衡发展，解决现实问题；在法国，以国土整治为特色，以土地均衡发展为目标，促进落后地区发展，解决现实问题；在俄国，以发展重工业基地为重点，以部门专业规划为主，组建地域生产综合体。

概念规划的方法

概念规划方法取决于概念规划的特点，具体地说，是由其目的、理念和对象所决定的。和城市规划相比，概念规划一方面具有目标的未来导向性、对象的宏观复杂性等共同特征，另一方面，它更加强调规划的超前性、宏观性和战略性。

从我国已经进行的若干城市的概念实践来看，概念规划主要侧重于对城市或地区社会经济发展的研究和论证，提出或论证城市或地区的发展方向和目标。在概念规划的编制过程中，应当注重新理念的引入，并且需要自上而下和自下而上两股力量进行协商和利益平衡。城市中各种利益集团和各个阶层应当通过咨询、讨论等手段，参与到规划的全过程中来，共同协商、寻找解决区域与城市之间、中心城市与县区之间、城市各个阶层之间的利益冲突的途径，制定出一个透明度高、满足大多数人要求的规划。

概念规划的缺陷与发展趋势

正如崔功豪教授指出：概念规划既没有对城市物质要素发展作全面的部署，也没有对城市规划建设用地作全面深入的研究（如用地条件、用地比例、用地指标等）；概念规划缺乏区域规划的深度，也缺乏城市总体规划的深度；他只是提供城市发展思路和空间方案的一种设想和研究。

土地利用规划的概念篇5

关键词：国土国土资源法自然资源法环境保护法《环境保护法》

关于国土法、自然资源法与环境保护法三者之间的关系，目前学界还没有达成统一的认识。重要原因是对于国土法与自然资源法，以及国土法与环境保护法之间的关系，学界还没有达成共识，而关于自然资源法与环境保护法之间的关系，目前学界基本上达成了共识。因此，要厘清三者的关系，关键是要厘清国土法与自然资源法以及国土法与环境保护法的关系。

一、国土法与自然资源法、环境保护法的关系

国土法，又称为国土资源法，或国土开发整治法。是指对国土资源进行开发、利用、治理和保护的法律规范的总称。要把握其概念，关键是要把握国土或国土资源的概念。关于国土或国土资源的概念，众说纷纭，综合观之，有四种观点：其一，国土资源就是指一国的土地资源。这是最狭义的概念。其二，国土资源单指自然资源，主要包括土地资源、矿产资源、海洋资源、水资源、生物资源、能源资源等。其三，“国土资源一般是指一国国家支配管辖的自然资源及其决定的环境资源和社会经济资源。”[1]其四，蔡守秋教授在《国土法的理论与实践》一书中对国土资源给予对广泛的定义，“国土是一个国家管辖下的陆域、海域、空城的总体极其间的全部自然资源。”[2]笔者认为，国土资源其实就是领土资源，领土包括一国的领陆、领海、领空。国土资源的外延应包括一国的领陆资源，即土地资源、领海资源，即海洋资源、领空资源，即空间资源。因此，笔者赞同蔡守秋教授的观点，而不应把国土资源仅仅局限于一国的自然资源范围之内，也不应将其范围扩及包括社会经济资源，更不应将其范围仅仅局限于土地资源。

（一）国土法与自然资源法

关于二者的关系，主要存在两种观点：一种认为国土法是自然资源法的一部分，即国土法相当于综合性的自然资源法，它是对自然资源进行开发、利用、保护、治理的法律规范。[3]另一种观点认为，自然资源法是国土法的一部分，即自然资源法仅针对自然资源的开发、利用，而国土资源法不仅对自然资源进行开发、利用，而且也要对其进行治理、保护。此外，国土资源法还对自然资源之外的国土资源进行开发、利用、治理、保护。如区域开发综合整治。笔者认为，之所以会形成这两种观点，归因于对国土资源的概念及外延的认识存在差异。如果视国土资源仅仅为自然资源或自然资源决定的社会经济资源，则国土法当然为自然资源法的一部分，应为综合的自然资源法。反之，如果视国土资源不仅包括自然资源，而且还包括其他领土资源，则自然资源法应为国土法的一部分。笔者坚持国土资源泛指领土资源，因此，笔者认为自然资源法仅仅是国土资源法的一部分。国土资源法所处的地位更高，它针对所有领土资源的开发、利用、保护、治理。此外，自然资源法只注重对单种自然资源的法律控制；偏重于对自然资源的开发、利用，忽视对自然资源的保护治理；偏重与强调自然资源得劲机效益和资源所有权与使用权，而忽视其生态效益和环境权；只强调单项开发利用，忽视区域综合开发整治，因此，传统的自然资源法对自然资源的法律调控有许多局限性。只有将自然资源法发展扩大到国土开发整治法的阶段，才能对自然资源实现科学、有效的法律控制。[4]因此，自然资源法不仅是国土法的一部分，也是国土法的前身。

（二）国土法与环境保护法的关系

环境保护法是指调整因保护和改善环境、合理利用自然资源，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。如果国土仅指自然资源，即国土法仅指调整自然资源的开发、利用、保护、治理而发生的社会关系的各种法律规范的总称，那么二者的关系实际上就是自然资源法和环境保护法的关系。如果国土资源法指调整因保护一国领土内的环境而发生的社会关系，又调整因开发、利用、治理环境资源而发生的各种社会关系的法律规范，那么环境保护法仅是国土法的一部分。因为环境保护法只强调保护环境，而国土法既注重保护环境，又强调对环境资源的开发利用治理和保护，因此国土法的综合性更强，视野更加开阔。因此，国土法的范围大于环境保护法。按照目前狭义的环境保护法，只从保护角度出发而不从综合开发、利用、治理的角度出发是很难保护好环境资源的，只有将环境保护法发展扩大到国土法，才能实现对环境的科学、有效的保护。

（三）国土法体系的构成

通过对国土法、自然资源法和环境保护法三者关系的具体分析后可发现，三者关系如何取决于人们对国土资源的概念和外延的认识，对国土资源的概念和外延的认识不同，三者的关系也不同。笔者认为，自然资源法和环境保护法都是国土法的一部分，国土法才是环境法的基本法。因为它不仅同自然资源法一样关注自然资源的开发利用，又同环境保护法一样注重环境污染和生态破坏的治理和自然资源的保护，它融自然资源法和环境保护法与一体。国土法的体系以国土资源基本法为龙头，下设三个分支体系：一是以自然资源法牵头的各资源法体系，调整自然资源开发利用中产生的社会关系；二是以环境保护法牵头的各环境保护法体系，调整环境保护中产生的社会关系；三是以自然灾害防治牵头的各灾害防治法体系，调整防灾减灾中产生的社会关系。为此，科学的国土法体系，需要加快国土法的立法，包括综合的自然资源法，灾害防治法，各资源、环境保护、灾害防治单行法等。此外，以下法律规范也是国土法的重要组成部分：

（1）区域开发整治法：它是一定区域内国土资源环境的开发、利用、保护、治理的法律规范的总称。区域开发整治是整个国土开发整治活动的缩影，即区域化。如城市开发整治、乡村开发整治、老少边穷地区开发整治及其他特定区域开发整治等。我国的西部大开发以及最近中央提出的振兴东北，都是典型的区域开发整治，通过区域开发整治以实现区域内经济与环境的协调发展。区域开发整治法是国土法的重要组成部分。

（2）国土管理法。国土管理法规是指有关国土行政管理的各种法律规范的总称，主要包括国土行政管理机关及其职责、管理手段和管理制度等法律规范。国土管理在我国国土工作中占有重要地位，是国土开发整治事业发展的保证，国土管理法规也是国土法体系的重要组成部分，是进行国土管理的法律依据和法律保证。它具体由国土管理机构法规、国土考查、监测及资料的管理的法规、国土规划法规、以及国土开发整治工作实施的管理的法规组成。

二、国土法与《中华人民共和国环境保护法》的修改

我国1989年颁布的《环境保护法》共五章：第一章，总则；第二章，环境管理体制；第三章，保护和改善环境；第四章，防止污染和其他公害；第五章，法律责任。通过其条文分析可发现，虽然该法在原则、制度上主要偏重于污染防治，关于防治环境污染的条文较多，但从总则、保护和改善环境、防治污染和其他公害以及法律责任部分来看，仍不失为我国防治环境污染和保护自然资源的综合性的基本法。但是，笔者认为，国土法才是环境法的基本法，目前的《环境保护法》应对的是环境污染和生态破坏，而国土法除可以做到这一点外，国土法优于环境保护法之处在于其视野开阔，前瞻性强且更具有综合性，更符合现代环境问题日趋综合的特点。国土资源法不仅针对污染和生态破坏产生后的事后治理，更注重对国土资源进行事前的预防，它突出经济社会与环境之间的联系与协调。如通过规划制度，在规划的前提下对国土资源进行有计划的开发利用。实践已经证明，许多污染和生态破坏的产生都和盲目的开发利用国土资源有密切关系，如果事前做好了国土资源的规划与计划工作，许多环境污染和生态破坏都可以在源头得到控制。因此，笔者认为，应该抓住我国当前进行《环境保护法》的修改这一契机，把我国的《环境保护法》修改成为虽名为《环境保护法》，但实为国土资源法的基本法。即把它上升到国土资源法的基本法层次，使之成为环境法的基本法，以使其对环境的保护所采取的手段更完整也更具有综合性，不仅有事后的治理手段，更有事前的规划和整治手段，以满足应对中国环境问题新形势的需要。具体做法是：

（一）将国土规划纳入现行《环境保护法》

规划是人类克服自身经济活动盲目性和主观随意性的科学决策活动。国土规划是规划在国土资源管理活动中的具体运用，指在特定土地上对国民经济建设和环境保护进行总体空间部署。[5]通过对国土资源进行合理的规划，可以有效避免和克服不应有的生态破坏与污染的产生。建国后，虽然我国颁布了一系列的国土规划法规文件，基本上对国土规划工作的大部分作了规定，但未形成法律体系，尤其是在我国环境保护法的基本法中未作全面规定。现行《环境保护法》第4、12、22条只提到了环境保护规划和城市规划，但是它们是不同于国土资源规划的，国土资源规划站的位置更高，综合性更强，它既包括环保规划，又包括经济发展规划；既包括城市规划，又包括乡村规划等。通过综合性的国土规划，可做到经济与环境的协调发展，以实现《环境保护法》的宗旨，即可持续发展。因此，笔者建议在修改我国《环境保护法》时，可以增设一章，定为“国土资源的规划”，置于原第二章之后，第三章之前。因《环境保护法》的基本法的地位决定了“国土资源规划”这一章只能对国土规划工作的基本指导思想、基本原则、国土规划的体系等作一些原则性的规定，而关于国土规划的内容、规划的主体、规划的基本制度及法律责任等只能留待我国今后制定的国土规划基本法中作出规定。

（二）将区域综合开发整治纳入现行《环境保护法》

区域开发整治和规划类似，也是预防生态破坏和环境污染发生的重要手段，规划也包括区域规划，在合理的区域规划制定后，再对该区域的环境资源按照区域规划的要求进行开发利用、治理保护，以实现经济与环境的协调发展，这是整体论思想在环境资源法中的具体运用。因为现代环境资源问题本身就具有整体性，不能把它与其他问题割裂开来。比如城市的环境污染主要是由于城市产业结构不合理、工业技术水平较低等因素造成的。把某一区域作为一整体对待，对其环境资源问题作为一整体进行治理，往往能收到很好的效果。我国一些城市开展的城市环境综合整治工作，实际上就是区域开发综合整治在城市的运用。通过合理的城市规划、合理的产业结构调整等手段，最终达到治理城市环境问题的目的。然而我国目前的《环境保护法》未对区域开发综合整治这一有效手段作任何规定。因此笔者建议在我国的《环境保护法》中再增设一章，专门规定区域开发综合整治的有关法律问题。鉴于其基本法的地位，修改后的《环境保护法》也只能对区域开发综合整治要遵循的方针和原则作出规定，如农村开发整治要贯彻有利生产、方便生活的原则，要坚持统一规划、合理布局、协调发展的原则等。城市开发整治要坚持城市综合开发整治的原则、坚持城市环境资源的特点的原则。特定区域开发整治要坚持把区域开发整治和全国国土开发整治紧密结合的原则，坚持全面规划、合理布局的原则等。而有关的具体法律制度可在今后制定的统一的《区域开发整治法》中作出规定。

（三）将自然灾害防治纳入现行《环境保护法》

对环境的损害可分为人为活动和非人为活动两个方面。非人为活动主要指自然灾害，人为活动主要指人为排污活动所造成的环境污染和非排污性活动所造成的生态破坏。随着社会的发展和科学技术的进步，现代许多环境问题往往是自然灾害和人为活动共同作用的结果，具有较强的综合性。如1998年发生的特大洪水，既有自然因素，又有人为因素。因此不宜把自然灾害与环境污染、环境破坏完全分割、对立起来。为防治自然灾害，新中国成立后，制定了一系列的有关防治自然灾害的法规和政策文件，但是其效力层次都太低，虽然也颁布了《防洪法》等几部专门针对自然灾害的单行法，但灾害防治法的体系还没有形成，尤其是作为环境法基本法的《环境保护法》没有对灾害防治作任何规定。因此，实有必要在《环境保护法》中对灾害防治加以规定，为今后的灾害防治法体系的构建提供基本法的支持。

通过将国土规划和区域开发整治及灾害防治纳入修改后的《环境保护法》，虽然其名称仍沿用《环境保护法》，但是其内容更加充实完善，更具有前瞻性，应对环境问题所采取的手段更加具有综合性，更加贴近当今环境资源问题的日益综合化的特征。它不仅仅限于国土资源不当的开发利用所造成的生态破坏和污染的治理，而是集国土资源的开发利用和治理保护于一体，使修改后的《环境保护法》真正成为一部能跟上时展且具有一定前瞻性的环境法领域的基本法。

注释：

[1]肖国兴、肖乾刚：《自然资源法》[m]法律出版社1999年版，第144页。

[2]蔡守秋：《国土法的理论与实践》[m]，第1页。

[3]肖国兴、肖乾刚：《自然资源法》[m]法律出版社1999年版，第53—54页

土地利用规划的概念篇6

新加坡受资源约束，但它仍然取得了很成功的发展。土地是最大的约束，因为这个国家的一切都要在641.4平方公里的土地内获得。这其中包括过滤水的提供、污水处理、焚化工厂、发电厂、军事设施、机场以及住宅、工业、商业和娱乐设施等。因此新加坡的规划对于国家的生存尤为重要。

新加坡的城市规划管理者面临着两个重大的挑战:第一是使土地的利用最优化，使有限的土地满足所有的需求;第二是保持经济增长与城市发展的平衡，提供一个很好的生活和工作环境。由于有很多发展限制，规划者必须很好地协调土地的各种利用，以创造一个有特色的、绿色而美丽的多功能城市。

要达到一个平衡非常困难。尽管如此，通过良好的规划以及政府强有力的支持，新加坡的自然环境和生活品质在过去30年内得到了飞跃提高。它的自然环境高度城市化，但它仍是一个典型的热带花园城市。调查显示，新加坡居民的生活质量已经达到世界最高水平。

过去30年的自然开发，特别是城市中心区实质开发的过程，作为一项关键性的要素和重要的政策方针，对新加坡城市规划和再开发做出了巨大贡献，它的城市战略规划目标，简而言之，就是使新加坡成为一个“怡人的热带城市”。

开发阶段

现代新加坡的实质性城市开发分为四个阶段。

令人窒息的拥挤时期

上世纪50年代末到60年代初，新加坡的城市问题已经到了难以解决的地步。过度拥挤、住房短缺以及不卫生的生活条件在城市中心区随处可见，到处拥挤，满是贫民窟。1/4的居民挤在岛上1%的地区里。生活条件更令人震惊，常常是50多个人挤在一个二、三层楼的商铺房间内。过度拥挤很大程度上来自出租人对房间的随意无序划分。

1958年第一个总体规划诞生。这标志着全方位持续改造时代的到来。1958年的总体规划提出了一个行动计划，强调要通过土地规划来实现合理的土地利用。所有的城市土地逐步分区，划出了绿色地带和新城镇区域。稳扎稳打的发展构想和减少公众对规划干预的设想已经证明，并不足以应付城市快速发展的步伐。1959年新当选的新加坡政府把提高生活质量和解决拥挤问题列为政治议程上首需解决的问题。

现代城市的初步形成

上世纪60年代到70年代，公共住房计划迅速解决了城市的拥挤问题。在第一个五年计划里，共完成了5.4万套公寓，这比由新加坡殖民当局建造的2.3万个单位超过了一倍还多。新加坡的有效土地重新利用政策以及使新加坡人拥有自己住房的政策推动了建筑的快速进展。

上世纪60年代中期，城市经济恢复工程也活跃地开展起来。1967年由城市重建局（URa）负责的一项独特的土地出让程序，需要各私营单位和公众部门协作完成。概念规划1971年得到了联合国开发计划署的援助，以指导其长期的城市开发。这项规划设计用于指导基础设施的开发，其针对的目标依次是促进经济增长、满足住房需求以及人们的基本社会需要，通过一项周密的分散政策，将市中心的居民人口和工业人口逐渐转移。与此同时，市中心通过城市复兴逐渐成为了国际金融、商业和旅游中心。

品质和特色的增长

新加坡上世纪70年代的标志是市中心拥挤问题的解决和现代城市建造的开始，80年代的中心转向了城市形象的塑造。更多的重点转向了生活质量，其中重点包括环境品质。重心在于建造一个现代金融中心，利用自己与众不同的建筑风格成为一个有特色的热带城市。

对品质和特色的格外重视甚至波及到公共住宅领域。住宅开发部试图改变延续至今的房屋设计标准，以实现每个城镇都有自己与众不同的特色。

21世纪初的新景象

在八、九十年代的交替时期，新加坡处在新一轮社会经济改革的浪尖。首先是人口控制改革。政府现在所面临的已不仅仅是人口过剩，政府的人口政策已经转向通过各种发明和有选择的移民来鼓励人口增长。其次是经济结构和科学技术改革。政府希望经济增长的速度更加适度，到2000年每年的增长速度为3％～5%，到2030年每年的增长速度为2.5%～3%。商业、贸易和工业仍是经济重点，将有充足的土地留出来满足这些需求。道路、港口和机场等基础设施将得到进一步开发。三是经济发展和环境保护的平衡。很多重要的公共设施（如焚化工厂、垃圾倾倒区、污水处理站）是土地的主要占用者，在它们周围的土地开发也受到限制。现行的规划策略是将这些地点尽量设置在一起或者与其他的污染区设置在一起，这样受限制的地方就会减小。随着环境技术的改变，技术解决将被用于开发建设，以减少对开发区周围的限制。四是财富的增长。富裕使人们对环境改善和生活质量提出了更高的要求。新的城市发展战略必须适应人们对住宅、娱乐、交通、文化以及其他方面的需求。

与此同时，新一代领导阶层将目光瞄准21世纪——新加坡将成为独特的、怡人的热带城市。到21世纪末，新加坡的目标是达到瑞士的生活水准。

规划修编后的概念规划

所有这些变化使新加坡诞生了一项长期发展规划——概念规划，这项规划于1991年完成。修订后的规划憧憬了新加坡未来的生活:那时新加坡人口将达到或超过400万，人们享受着更高品质的生活，住着宽大舒适的房屋，享受着工业、商业、娱乐、休闲和文化带来的良好的环境。概念规划的主要目标包括:a)满足所有对环境和生活质量改善的需求;b)暂缓同其他主要城市在经济增长上的竞争;c)保证城市货物供应和经济开发的灵活性;d)充分利用地理、历史、气候和文化资产的优势，创造一个持久、美丽、独特的亚洲城市。

成功的关键要素

新加坡城市开发成功的主要原因在于有一个明确、清晰和强有力的政府控制机制，它创造了坚定的政策环境，针对开发采取了建设性的方法，使专业规划者与企业能够很好地合作。

三级规划系统推动执行

在战略层次上，新加坡的自然开发规划中就采用了富有远见的步骤。

概念规划只是一个广泛的战略规划，在广泛的构架和长期战略的指引下，第二级更详细的计划出台，并将新加坡划分为55个更小的规划区域。在概念规划结束后，就要开始详细的“开发指导计划（DGps）”。它能提供一个地区的规划前景，并能提供指导开发的控制参数，如土地利用情况、强度和海拔高度等。

到了第三级，“开发控制”作为行政机构，是“开发指导计划”实现目标所需借助的工具。新加坡的规划系统具有规划法所赋予的法定效力，在进行开发之前，所有的开发提议必须获得主管部门的批准。“开发指导计划”将对这些提议的价值做出指导性评估。环保局等其他相关政府部门也要经常商议，以保证工程在获得批准之前符合政府相关的政策方针。

多部门协作途径

由于有了清晰的前景，所有计划和执行措施都是围绕规划来开展的。在地区规划中，相关的部门要进行商议，并且他们的观点要进行综合。于是多部门委员会成立，并承担起调整不同需求和解决冲突的特殊作用。总体规划委员会就是这样的例子。

总体规划委员会(mpC)是城市重建局的主要规划者，代表着不同的政府部门，如国家发展部、环保部、贸工部、国防部、土地办公室、建屋发展局、社会工作部、经济发展局和城镇合作社。总体规划委员会还承担着保证国有土地得到最佳和最适当利用的任务。由于新加坡政府控制了至少70%的土地所有权，并且是基础设施、公共设施、住宅和工业开发最大的开发商，因此总体规划委员会提供了重要的机构，能保证土地开发按照概念规划要求进行。它还提供了一个论坛，供规划和执行部门解决争端。

公开透明的规划系统

近年来，政府在制定规划和政策方针时更加公开和透明，并鼓励更多的公众参与规划进程和提供反馈意见。“开发指导计划”就被公开展示，并且鼓励公民针对这些建议提出自己的意见。部长经常召开国有开发交流会，并从公众的反馈意见中作出选择，专业组织、开发商、企业家、利益集团、社会领导以及公众代表等都被邀请并发表自己的观点。通过这些公众代表，所有有用的意见都将被整合进最终的“开发指导计划”。

未来的展望

新加坡过去30年的规划给所有的开发行动提供了一个良好的环境，并避免了城市发展中缺乏控制的问题。政府对重要规划的高度负责在某种程度上成了国家开发成功的关键因素。

土地利用规划的概念篇7

所谓土地使用权是指自然人、法人或其他组织按照法律的规定，对国家所有的或集体所有的土地、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源享有的占有、使用、收益的权利，是用益物权的一种，是一种综合性、概括性的权利。[1]我国现行民事立法中土地使用权制度，按使用目的的不同划分为：城镇国有土地使用权，国有耕地、林地、草原使用权，农地承包经营权，宅基地使用权等。然而，毋庸讳言，我国民事法律中的土地使用权制度同民法比较发达的国家和地区的土地使用权相比较还存在着诸如缺乏系统体系，划分过于繁杂，名称不规范等问题。[2]针对我国土地使用权制度的现状及存在的问题，在《民法典》起草过程中有关土地使用权制度完善的问题成为了学者们的争论的焦点之一，许多法学专家对此提出了完善的构想，目前已经公布最具有代表性的有全国人大常委会法制工作委员会起草的《中华人民共和国民法》（草案）（以下简称“民法典草案”）、中国人民大学法学院王利明教授主持编撰的“民法典草案”以及中国社会科学院法学所梁慧星教授主持编撰的“民法典草案”中的完善土地使用权的构想。全国人大常委会法制工作委员会起草的“民法典草案”中，将土地使用权制度构建为土地承包经营权、建设用地使用权、宅基使用权、邻地利用权；王利明教授的“民法典草案”中规定土地使用权制度为土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、空间利用权和特许物权；[3]

梁慧星教授的“民法典草案”中规定的土地使用权制度为基地使用权、农地使用权、邻地利用权。在本文中，我们在评述现有的三部“民法典草案”中构建的土地使用权制度的基础上，试图对我国土地使用权制度立法的完善提出一些新的思路，以期能对我国《民法典》的制定有所裨益。

一、三部“民法典草案”构建的土地使用权制度评析

有学者认为，我国民法典中物权法律制度要以不动产为重心，[4]而在当今世界物权立法从以“所有”为中心向以“利用”为中心转变的发展趋势下，土地使用权无疑成为了我国民法中物权制度的重中之重。正是基于此，法学专家在编撰“民法典草案”过程中纷纷提出自己的主张，从而使土地使用权制度的构建成为了争论的焦点之一。可以认为，现今三部“民法典草案”中的土地使用权制度的构建都是在对我国现行立法中土地使用权制度进行反思的基础上提出来的，各具特色。然而，毋庸讳言，这三部“民法典草案”中构建的土地使用权制度依然存在着诸多不合理之处。

（一）土地使用权制度固守着传统观念，缺乏应有的理论开拓性

首先，三部“民法典草案”固守着民法典物权编是固有法的观念，过分强调土地使用权制度的国家、民族特性，而忽视其趋同的趋势。所谓固有法是指保留了较多的国家、民族和历史的传统的法律。物权法的确具有固有法的特点。然而，我们认为，物权法的固有法特点主要表在所有权方面。[5]在用益物权方面，典权在我国古而有之，其内容、规则完备，且被现行司法实践所认可，其被认为是我国固有法的内容，许多学者认为应将典权在《民法典》中加以规定，亦有一定道理。但有学者认为农地承包经营权在我国实行多年，已为广大民众所接受，具有国家、民族特性，定入《民法典》是物权法的固有法特性的反映。我们认为，这种观点值得商榷。一方面，农地承包经营制是我国农民在实践中自发创造出来的，虽然其在一定程度上促进了农业生产效率的提高和农村经济的发展，但这种制度的产生既缺乏系统的理论准备和制度设计，也不是自上而下有组织有计划实施的，加之对该制度一直缺乏系统的法律支持，因而其存在着诸多缺陷，在社会经济发展的今天，这种缺陷日益明显，已经成为了阻碍农村经济发展的因素之一。[6]

另一方面，农地承包经营权的性质一直有争议，有债权说、物权说、债权兼物权说，物权兼债权说、（复合）所有权说、田面权说等。[7]

在承包经营权尚未定性的条件下，过分强调其国家、民族特性，即固有性，而要将其在《民法典》中加以规定，无疑会影响《民法典》的稳定性。[8]此外，当今世界各国土地使用权制度表现出一定程度的趋同性，[9]而我国在完善土地使用权制度的过程中，有必要了解和适应世界土地使用权制度的发展趋势，使我国民事立法与国际接轨。物权法的固有化特点，并不意味着其规则是固定不变的，相反，物权法也应该适应社会经济条件的变化而不断地发展变化。[10]

其次，固守着现行民事立法中诸多“有中国特色”的土地使用权制度，而不论其存在是否科学合理，缺乏一种开拓精神和变法精神。新中国成立以后，我国民事立法受到前苏联立法思想极大影响，盲目照搬如“土地国家所有，部门无偿使用”等制度，过分强调民事立法的社会主义性质，拒绝吸收和借鉴西方国家民事立法中先进的、科学的制度与概念。并且建国后我国彻底废除旧中国的民法传统，以大量民事政策代替民事立法，扰乱了民事法律制度由低级向高级发展的历史进程，阻碍了我国民法与世界先进民法相衔接。既使在改革开放之后，这种思想的影响依然存在，表现为处处强调“中国特色”。这使得我国现行土地使用权的立法和研究都更多注重创设新的土地用益物权形式，出现了诸如城镇国有土地使用权，农地承包经营权，国有耕地、林地、草原使用权，宅基地使用权等，而将传统民法中的地役权、地上权等制度排斥在外。而且，我国现行民事立法中有“中国特色”的土地使用权大多形成于二十世纪八十年代计划经济和有计划的商品经济时代，在目前社会主义市场经济体制条件下，其存在是否科学、合理已经值得思索。三部“民法典草案”构建的土地使用权制度却仍然固守着我国现存的“中国特色”的土地使用权制度，试图在整理、汇编并消除其相互之间冲突的基础上完善之。诚然，物权立法的固有法的特征，要求包括土地使用权制度在内的物权法的制定必须基于一定的社会经济基础和体现一国的民族特色，但如果不顾已有的具体土地使用权的名称、体系、内容、适用范围等是否科学、合理，一味强调“中国特色”而排斥国外先进经验的吸收和借鉴，则只能认为是保守。以全国人大常委会法制工作委员会起草的“民法典草案”为例，其设计的土地使用权制度中亦保留了土地承包经营权，并且基于“土地使用权”概念，而构建出建设用地使用权、宅基地使用权、邻地利用权。这难免令人遗憾。对于法律工作者来说，现在最为关键的问题是：改革已经如此深入，以至于我们再也不能不考虑对基于传统观念和传统经济制度而设置的法律制度，特别是物权制度实行彻底的改造，否则，进一步的改革发展就没有法律制度的保障，就必然难以达到最终目的，就将功亏一篑。[11]因此我们认为，我国《民法典》的制定，其不仅仅是一种单纯的立法活动，在更深层次意义上应将其理解为一种变法，是将目前诸多带有计划经济色彩的法律、法规，在吸收和借鉴市场经济较发达国家立法经验的基础上，变革为符合社会主义市场经济发展要求的法律、法规。这其中最重要的是观念的变革。

（二）土地使用权制度的构建过分强调使用土地承包经营权来规范农村土地的利用

我国自西周以来3000多年的历史进程中，农地制度经历了三次大的变迁：一是终结于战国时期的井田制度（即国王-领主所有制）向土地私人所有制的变迁；二是终结于20世纪50年代中期的土地私有制向土地的社会主义公有制的变迁，三是在土地公有制的前提下，于20世纪80年代初期完成的农地集体经营向以家庭经营为主的变迁。我国现行的农地使用制度就是在农地制度第三次变迁的基础上逐步发展起来的。据农业部合作经济指导司经营管理总站的统计资料显示：至1997年止，中国实行农民家庭承包的村总计有717866个，占全国村总数的97.1%；家庭承包经营的耕地自实行家庭承包制以来就占农村耕地总面积的97%以上。[12]然而，随着改革的不断深入，在建立社会主义市场经济的条件下，农地承包经营制逐步暴露出诸多的问题，已经成为了阻碍我国农业社会化、现代化大生产和农村经济体制改革与发展的桎梏。例如我国粮食生产在1984年取得历史最好水平之后，一下跌入连续4年徘徊不前的窘境。[13]我们认为，农地承包经营制中存在的缺陷主要表现如下：

1.农地承包经营权主体具有身份限制。农地承包经营权是农地承包经营制在法律上的表现形式，我国《农村土地承包法》第15条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。这一规定具有明确的身份限制。如果本集体经济组织以外的单位或个人需要承包农民集体所有的土地时，《农村土地承包法》第48条规定：“……，应当事先经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”并且本集体经济组织以外的单位和个人只能直接承包不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地。[14]毋庸置疑，这种区别对待的方式在我国以往农业生产力发展水平相对落后，农业生产社会化、现代化程度较低的情况下，是符合农村大部分地区的现实状况的，是有利于保护本集体经济组织成员利益的。然而，我们还应看到，在我国经济较发达地区，一些农民依靠务工经商发家致富，放弃对土地的耕种蓄养。以广东省为例，据不完全统计，1996年来全省约有丢荒、闲置土地21780亩，占耕地面积的0.08%，其中耕地面积减少中丢荒比例曾一度高达4.1%.[15]这显然违背了《土地管理法》的“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”的要求。在这种情况下，对于本集体经济组织以外的单位与个人经营使用农民集体所有的土地仍然给予如此严格的限制，只会导致土地闲置，阻碍土地使用权的自由流转和土地资源效益的发挥，进而阻碍农村经济的发展。

2.农地承包经营制存在着土地划分零碎、经营规模偏小、承包地调整频繁的缺陷。由于农地承包经营制开始于“均田大包干”，各地在实行家庭经营时大都以平等为原则，按人口或劳动力平均分包土地，使土地依照好坏、远近、水旱田等搭配，一家农户拥有若干块土地、一块土地又被若干农户种植的现象非常普遍，造成土地地块分割零碎、农户经营规模过小、效益不高、机械化作业难以展开等问题。并且农地承包经营制其土地按人口平均分包、优劣搭配，具有明显的计划经济“平均主义”色彩。这也与我国建立社会主义市场经济体制的目标相背离。与此同时，在《农村土地承包法》出台之前，虽然1984年《中共中央关于农村工作的通知》提出：“土地承包期一般15年以上”、中共中央和国务院1993年《关于当前农村和农村经济发展的若干政策措施》中指出：“在原定的承包期到期之后再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的承包期可以更长”，但各地的实际操作与中央规定往往有较大的差异。根据调查资料显示，自80年代初实行联产承包责任制以来，80%的村进行过土地调整，而且调整频率较高，调整两次以上的村占6.7%，7.08%的村甚至调整过五次。[16]众所周知，农地要保持其持续利用，就必须对其不断进行投入；农业生产的特点也决定了农地利用的投资多、风险大、周期长的特点。因此，必须使土地的使用者有一个较长的使用周期，才能使其获得对土地投入的期望值或在土地使用权转让时收回其投资。然而，对农民承包土地的调整过于频繁，使得农民不愿，也不可能对土地进行过多投入，而是进行掠夺式经营，出现土地使用短期行为，造成土地质量下降、生态环境恶化、农地基础设施建设落后等一系列严重后果，严重影响农业生产的可持续发展。目前，我国出台了《农村土地承包法》，但其依然没有克服农地承包经营制本身固有的土地划分零碎、经营规模偏小、平均分包、具有计划经济“平均主义”色彩等缺陷。[17]此外，虽然《农村土地承包法》第20条以立法形式确立了“耕地承包期为三十年……”的原则，但其于2003年3月1日实施之后，该规定能否得到很好地贯彻执行，还有待于实践的检验。

在世界上，与物权立法从以“所有”为中心向以“利用”为中心转变的发展趋势相对应，世界各国农用土地使用制度也逐步发展，呈现出以农地租赁使用为主的利用趋势。世界上绝大多数国家实行的都是农地私有制，其农地使用除了自营外，就是租赁经营。例如，西欧国家现在出租农地比率高达30%到70%，美国大部分农场和耕地使用都是部分自有、部分租用或全部租用的。作为大陆法系的我国台湾地区“民法”，在其物权编修正草案中废除永佃权，而增设农用权，即“支付地租以农作，种植竹木、养殖或畜牧为目的，在他人之土地为使用、收益之权”，且农用权的期限不得超过20年。农用权的增设无疑与世界农地租赁制度的发展趋势相呼应。不仅是大陆法系国家或地区，英美法系国家财产法中亦有租赁地产权的规定，亦是租赁他人土地而为占有、使用、收益而产生的权利。

而全国人大常委会法律工作委员会以及王利明教授起草的“民法典草案”物权编在现行农地承包经营制的基础上坚持采用农地承包经营权的概念。梁慧星教授的“民法典草案”中虽然未使用农地承包经营权，而以农地使用权取代之。农地使用权是在总结我国农村经济体制改革的基本经验，并充分认识到农地承包经营制和农地承包经营权缺陷的基础上构建的。[18]这一点是可取的。但是农地使用权发展方向是传统民法的永佃权，“农地使用权类似于传统民法中的永佃权概念”，[19]却是值得商榷的。总的来说，三部“民法典草案”中的土地使用权制度的构建大都忽视了农地承包经营制度的缺陷，忽视了对其他国家和地区先进农用土地使用制度的借鉴。

（三）土地使用权制度的构建以“土地使用权”作为基础概念，这种作法值得商榷

在我国现行立法中，包括《宪法》中使用的“土地使用权”一词并非严谨的法律术语，其在三部“民法典草案”中大量使用无助于我国《民法典》中土地用益物权制度的科学与完善。其一，从实践来看，作为用益物权的土地使用权与作为所有权权能之一的使用权能往往容易混淆。[20]所谓使用权能指按照物的性能和用途对物加以利用，以满足生产生活需要的权利。行使使用权能，对物进行使用，是实现物的使用价值的一种手段。而由于所有权权能可以与所有权人发生分离，就产生了他物权形式的“使用权”。这种“使用权”在我国现行民事法律法规中不仅包括物的使用权能，

还包括占有权能和收益权能，这种“使用权”在传统民法中因有别于单纯的使用权能而称为用益物权。可见我国民事法律中规定的土地使用权是用益物权意义上的使用权。然而，这种“使用权”概念在字面上容易与使用权能相混淆，在内容上亦有失全面、准确。所以我国立法中“使用权”一词缺乏法律术语应有的科学性、精确性，不能在概念及内容上全面反映土地使用的权益所在。其二，“土地使用权”一词在各部法律中的含义各不相同，容易引起使用的混乱。《宪法》第10条第3款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第13条规定：“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，……。”不难发现，这些规定中是从概括性、综合性角度使用土地使用权的概念，是指依法对各类土地的占有、使用、收益的权利。而在《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中使用的土地使用权却仅限于国有土地使用权。例如《城市房地产管理法》第7条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”这样“土地使用权”在各部法律、法规中含义各异，无法形成统一的认识，这也是“宜粗不宜细”的民事立法指导思想在民事法律、法规中的反映。然而我国许多学者，一方面深刻地认识到“土地使用权”并非为一个严谨的法律术语，“现行法律和实务上的土地使用权概念，是一个笼统的概念”；[21]另一方面，却又固守着这个在“宜粗不宜细”立法指导思想下产生的“中国特色”的土地使用权概念，试图通过在物权立法中重新界定和修饰而予以保留。例如，王利明教授主持编撰的“民法典草案”物权编第三章用益物权第一节直接以“土地使用权”作为标题，并对“土地使用权”进行了重新界定：“土地使用权是指以开发利用、生产经营、社会公益事业为目的，在国家所有或集体所有的土地上营造建筑物或者其他附着物并进行占有、使用、收益的权利。”由于此种“土地使用权”的客体范围包括国家所有和集体所有的土地，其既不同于《宪法》中的“土地使用权”，也不同于仅以国有土地为客体的《城市房地产管理法》中的“土地使用权”，那么，其如何协调与《宪法》和《城市房地产管理法》中的“土地使用权”的关系，是否在使用上述概念时以“民法典中的土地使用权”、“宪法中的土地使用权”和“城市房地产管理法中的土地使用权”相称以示区别呢？又如，梁慧星教授主持编撰的“民法典草案”物权编似乎对“土地使用权”一词更加的情有独钟，其构建的土地用益物权是以土地使用权概念作为基础概念，再依不同目的，分为基地使用权与农地使用权。梁教授这样设计的依据是“鉴于土地使用权这一概念，已经为现行立法和实务所接受”，并进一步解释说“现行法律法规中，土地管理法、房地产管理法和国有土地使用权出让和转让暂行条例，均采用土地使用权概念。”[22]

这样的表述无疑是在模糊和掩盖不同法律法规中“土地使用权”具有不同含义的现实，使法律的表述失去其应有的科学与严谨。全国人大常委会法工委的“民法典草案”物权编亦明显受到“中国特色”的土地使用权概念的影响，其依然是以土地使用权概念作为基础概念，而提出建设用地使用权、宅基地使用权、邻地利用权等。因此，我们主张在立法中彻底摒弃“土地使用权”这一概念，而以更为科学、合理、严谨与世界民事立法发展相衔接的概念和制度取代之。[23]

（四）具体土地使用权的构建缺乏科学性

我们以王利明教授主持编撰的“民法典草案”物权编中土地使用权研究成果为例。王教授设计的土地使用权制度包括以下内容：土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、空间利用权和特许物权，其许物权中养殖权、采矿权、林业权与土地利用有关。这个设计方案的优点在于：1.这种设计是在我国改革开放二十年来土地使用权制度立法的基础上通过重新设计和整合而形成的，忠于现行法律的规定，如果被我国立法所采纳，可以实现《民法典》物权编与以往法律、法规的平稳过渡。2.

这种设计基本上继承了现行法律中存在的具体的土地使用权的名称，只是对各具体权利的内容作了一些调整，以消除现有法律规定中的矛盾与冲突，并针对法律中规定的空白点予以补充（增加了地役权、空间利用权）。这种规定，有利于我国物权法和其他法律之间的衔接，不必因《民法典》的出台而对其他法律（如《土地管理法》、《农村土地承包法》等）作大的修改，节省了立法的成本。然而这种土地使用权的构造存在着以下几方面不足：1.从总体上讲，其对具体的土地使用权的划分过于琐碎，有六种之多。而实际上，在这六种土地用益物权之中，土地使用权、宅基地使用权、空间利用权都是在国家所有或集体所有的土地地表或上、下一定空间营造建筑物或其他附着物而享有的权利，实质上相当于传统民法中的地上权。土地使用权和宅基地使用权都是利用土地地表营造建筑物，唯一不同的是享有土地使用权而营造建筑物是以开发利用、生产经营、社会公益事业为目的，而宅基地使用权是以居住为目的。为了弥补土地使用权、宅基地使用权仅对土地地表利用予以保护的缺陷，于是又增加了空间利用权，以保护地表上、下一定范围空间的利用。我们认为，这种分类和设计，是值得商榷的。一方面，这种分类很难说明三种权利之间有何本质的区别；另一方面，就土地权利登记而言，某人最初以居住为目的营造房屋，在土地登记机关就宅基地使用权进行了登记，那么是否其后来以生产经营为目的利用房屋时就要将宅基地使用权登记变更为土地使用权登记？其房屋之上再安装广告牌，是否还要再进行空间利用权登记呢？我们认为，对于在他人所有的土地上营造建筑物或其他附着物，包括对地表上、下一定范围内容的利用，以地上权一种权利即可包容，没有必要区分过细。这也是世界各国的通例。2.就具体权利而言，一方面，如前所述，土地使用权，无论名称、内容都有值得商榷的地方；另一方面，农地承包经营制存在诸多缺陷，已经成为了阻碍农村经济发展的因素之一。因此，在理论上，经济学界不断研究探索新的农地使用制度，如农地租赁制等；在实践中各地也都采取了诸如“两田制”、“反租倒包”、“土地股份合作”和“四荒”土地租赁或拍卖等方式，以期能解决农地承包经营制的缺陷，以体制的创新推动经济的发展。而农地承包经营权是以农地承包经营制为制度基础的，且不说农村土地承包经营权性质本身存在着诸多争论并且其与国有企业承包经营权用语存在矛盾的问题，制度基础的漏洞就是其致命的缺陷。毋庸讳言，王利明教授设计的土地使用权制度的不足在全国人大常委会法工委起草的“民法典草案”中也多有显现，这些不足理应引起学者和立法者的重视。梁慧星教授主编的“民法典草案”中将土地用益物权分为基地使用权、农地使用权、邻地利用权，这其中也有一些内容是值得商榷的。第一，如前所述，以土地使用权概念作为基础概念构建土地用益物权，这本身就值得商榷。第二，“基地使用权”一语与现行法律中“宅基地使用权”容易混同，不利于人们区分、识别。第三，邻地利用权相当于地役权，虽然都是指土地所有人、基地使用权人或农地使用权人为使用其土地的方便与利益而利用他人土地的权利。但以“邻地利用权”相称，容易使人误解土地必须相互毗邻才能设立之。有学者认为，农地使用权发展方向是传统民法的永佃权，“农地使用权类似于传统民法中的永佃权概念”，[24]主张将农地承包经营权改造为永佃权，[25]这种观点亦是值得商榷的。虽然永佃权我国古已有之，但当代世界民法土地使用权制度中规定永佃权的仅有意大利、日本和我国台湾地区。就日本民法中永佃权而言，“日本民法物权编里的永佃权就是从封建的地主佃农关系沿袭下来的封建不平等关系……总之，永佃权人完全是一个无权者。这种不平等的关系是违反近代民法精神的，只能说它是一种变相的封建关系。”[26]而我国台湾地区的“宪法”规定“国家”对于土地之分配与整理，应以扶植自耕农及自行使用土地人为原则（“宪法”第143条第4项）。“国民政府”迁台后，积极推行，于50年代陆续实施“耕地三七五减租条例”、“耕者有其田条例”，征收地主保留地以外的土地，转放现耕农民承领。农民有田自耕，无于他人土地设定永佃权的必要，永佃权失去其存在的价值。因此，1999年台湾地区“民法”物权编修正草案已决定删除永佃权，其删除理由：永佃权之设定，将造成土地所有人与使用人之永久分离，影响农地之合理利用。且目前实质上各地政事务所几无以永佃权登记者，足见目前永佃权之规定已无存在之价值。[27]由此可见，永佃权制度已如昨日黄花，日趋没落，如果我国农地使用权的发展方向是传统民法的永佃权，显然是犯了方向性错误。而且永佃权是维护和巩固封建剥削关系的土地使用制度的观念，在我国民众心目中已经根深蒂固，立法中采用类似永佃权的农地使用权概念，民众的心理难以接受。

目前，我国建设社会主义市场经济体制的改革已经进入了攻坚阶段，土地使用制度的改革和社会经济的发展呼唤土地使用权制度的完善。通过《民法典》的起草和制定，在《民法典》中构建科学、完善、符合社会市场经济要求的土地使用权制度无疑具有重要的现实意义。然而我国现有的三部“民法典草案”中土地使用权制度的构建存在某些问题。因此，我们认为，在《民法典》起草的过程中通过争论及时发现问题，并集思广益提出解决问题的办法将有助于“民法典草案”的不断进步和完善。

二、完善中国土地使用权制度之立法构想

法律的制定必须立足于社会现实，又要高于社会现实，以引导和规制社会的发展。我们认为，我国目前最根本的社会现实是社会主义市场经济。“社会主义市场经济”这一概念所包含的制度取向是：首先是社会主义，即作为反映经济基础的上层建筑的物权法必须是在维护社会主义公有制的前提下制定；其次是市场经济，即在维护社会主义公有制的框架之内最大限度地提高财产的利用效率。[28]基于此，完善土地使用权制度，首先要坚持的是我国土地的社会主义公有制。我国土地制度是建立在国家所有或集体所有基础之上，国家对土地实行统一规划、合理利用的方针。表现在法律层面上，即物权立法中有必要明确规定土地的国家所有权和集体所有权。在土地国家所有或集体所有基础上产生的土地使用权既要维护使用人的合法权益，满足使用人生产、生活对土地的基础要求，又要维护土地的社会主义公有制、保证国家综合利用土地的政策得以贯彻实施，使国家宏观调控手段得以落实。其次，必须明确完善我国土地使用制度的目的在于为社会主义市场经济建设服务。一方面完善土地使用权制度有必要在结合我国国情的基础上吸收、借鉴其他市场经济较发达国家（地区）物权立法中的有益经验，使我国土地使用制度立法符合现代民法物权的发展趋势，与国际接轨，为我国市场经济建设提供良好的预期。另一方面，也是最重要的，就是要以变法的精神大胆剔除现有立法中具有计划经济色彩的法律术语、原则、制度，包括《宪法》和法律中已经规定并延用多年的一些内容，以符合社会主义市场经济发展要求的新的法律规则取而代之。我国制定的《合同法》，其虽取得了诸多进步，博得众多学者的好评，但毋庸讳言，《合同法》依然存在着不足之处。[29]我们认为，这些不足的根源即在于立法者缺乏一种变法的精神。因此，《民法典》的制定应当吸取《合同法》制定过程中的教训，以一种开拓精神和变法精神去制定并完善之。针对土地使用权制度及其研究存在的问题，并基于建设社会主义市场经济的现实，我们认为，我国土地使用权制度应当包括以下内容：地上权、用益权、农地租赁权、地役权，以及土地权利登记与流转制度。

依传统民法理论，地上权是指建筑房屋、隧道、沟渠等工作物及培植竹木、树木，使用他人土地之权。[30]虽然，我国现行民事法律中并没有地上权制度，但我们认为现行法律中城镇国有土地使用权和宅基地使用权是利用国家所有或集体所有的土地营造建筑物或其他工作物，并为占有、使用、收益的权利，实际上就是地上权，或相当于地上权。我们可以将它们与地上权稍作比较：首先，从取得方式看，地上权取得分为通过法律行为取得和通过法律行为以外的原因取得。通过法律行为取得包括地上权的设立与地上权的让与，就大多数国家而言，不论地上权的设立，还是地上权的让与，都以登记为有效要件。基于法律行为以外的原因取得地上权包括继承、取得时效和法定地上权。其中法定地上权是指土地及土地上的建筑物同属一人所有，而仅以土地或建筑物抵押，在拍卖土地或建筑物时，视为已有地上权的设定。而我国城镇国有土地使用权的取得方式也可以分为通过法律取得和通过法律行为以外的原因取得。通过法律行为取得包括土地使用权的出让、划拨和转让，这些在我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中均有详细规定。通过法律行为以外的原因取得只有继承一种形式。我国城镇国有土地使用权的取得无论何种方式都必须经过登记才能生效。但由于我国至今未确立取得时效制度且土地归国家、集体所有，禁止土地所有权的转让，因而我国城镇国有土地使用制度中也就不存在取得时效与法定地上权的实现条件了。其次，从权利义务看，地上权人的权利义务主要表现为土地的使用权、基于地上权的物上请求权、出租权、地上权的让与、地上权的担保、相邻关系的适用、地租的支付等。我国城镇国有土地使用权人和宅基地使用权人的权利义务与地上权人基本相同，也具有土地的使用、基于使用权的物上请求权、出租权、出让权、设定担保权、土地使用费的支付等。再次，从权利的消灭原因及法律效果看，地上权消灭原因包括地上权的抛弃、地上权被撤销、约定事由的发生、第三人因时效取得地上权等。地上权消灭的法律效果包括地上权人取回工作物、恢复原状、土地所有人的购买权、土地所有人的补偿义务以及土地所有人延长地上权期间的请求权等。而我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第39条规定了土地使用权消灭的原因，包括使用年限界满、提前收回以及土地灭失等。[31]由于我国未建立取得时效制度，所以没有第三人因时效取得地上权的发生。通过比较不难看出，我国土地使用权，尤其是城镇国有土地使用权和宅基地使用权与地上权在权利取得方式、内容、消灭的原因及法律效果等方面大同小异，都是为了调整土地所有人与在其地上营造不动产的土地使用人之间的关系，二者之间并无本质差别。并且地上权制度显得更为规范、完善，如基于时效取得地上权。所以笔者认为，我国城镇国有土地使用权、宅基地使用权完全可以改造成为地上权。

随着社会的发展，目前地上权除了地位在物权体系中逐渐强化之外，还具有客体扩大化，权利内容多样化以及其成为不动产市场的一种活跃而主要的权利形式的发展趋势。[32]在这些趋势中最主要的是地上权客体的扩大化，即一方面地上权之地上物的客体不仅有建筑物，还包括其他工作物和竹木；另一方面为传统民法所排斥的无体物-空间，也成为地上权的客体。我国地上权制度的构建与完善理所当然要注意当代地上权发展的动态，并结合我国国情，在立法中予以体现。就空间而言，已有学者注意到其在现代社会存在的价值，提出构建空间利用权的设想。我们认为，在我国物权立法中没有单独设立空间利用权的必要，而应顺应现代地上权的发展潮流，扩大地上权的客体范围，就可以对空间的利用予以规范，即将地表上、下一定范围的空间利用的规制认为是地上权延伸即可。而就竹木而言，由于我国现行立法中对于用于农林牧渔生产的土地利用以专门的权利规制，如农地承包经营权、林地使用权、草原使用权等，这一方面考虑到农用地不同于一般建设用地，具有一定的特殊性；另一方面也有利于贯彻《土地管理法》所有确立的“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”的原则。由此，我们主张，尊重现有的农用地和建设用地的划分，不将竹木列为地上权的客体，使地上权与我国现行立法有效衔接。我国台湾地区已有立法例，其“民法”物权编修正草案第832条：“称地上权者，谓以在他人土地之上下有建筑物或其他工作物为目的而使用其土地之权”，与台湾地区“民法”物权中地上权[33]的规定相比，其删除“或竹木”。修正后地上权之使用土地目的，仅限于有建筑物或其他工作物。[34]

综上所述，我们认为，我国《民法典》中的地上权可以界定为：地上权是在国家所有或集体所有的土地地表及上、下一定范围空间营造建筑物或者其他附着物而使用土地的权利。

[注释]

[1]土地使用权是与土地所有权相对应的一种权利，是一种综合性、概括性的权利。我们认为从严格意义上讲“土地使用权”本身并不是一项精确、科学的民事法律术语。且不说“土地使用权”的含义在各部法律中各不相同并与所有权权能中的使用权能概念容易混淆，单就我国法律中土地使用权基本囊括除所有权之外的其他有关土地利用的权利的事实而言，其已经失去了法律术语所应有的严谨与科学性。然而在本文中，我们又不得不采用“土地使用权”这一用语的原因在于：一方面，“土地使用权”在我国立法，包括《宪法》中大量使用；另一方面，“土地使用权”一词已经使用多年，被广大民众所熟知。但需要强调的是，我国民法典的制定，不仅仅是一项单纯的立法活动，而应理解为一种变法，一种观念的变革，应当敢于突破现有的概念，包括《宪法》中确立的，但并不符合现今我国社会主义市场经济发展和现代民事立法进步要求的概念。当然，这首先需要修改《宪法》中的规定。因此，我们在文中使用“土地使用权”一语并不代表我们肯定土地使用权在法律中的地位，其至多只能作为一种学理或不严格的意义上使用的概念。我们主张，在即将制定的民法典中摒弃“土地使用权”的说法，而以更科学、严谨，更符合现代民事立法发展趋势和要求的概念和制度取代之。

[2]参见彭真明、常健：《试论我国土地使用权制度的完善》，《河南政法管理干部学院学报》2001年第1期。

[3]王利明先生设计的特许物权中包括养殖权与捕捞权、采矿权与探矿权、林业权、取水权、狩猎权。这其中有关土地利用的权利主要是养殖权、采矿权、林业权。

[4]参见杨振山、朱庆育：《制定物权法的若干问题探讨》，《法制日报》2000年11月9日，第3版；王利明：《物权法论》，中国政法大学出版社1998年版，第85页。

[5]我国是社会主义国家，我国宪法明确规定土地属于国家所有或集体所有，我国物权法理所当然应当坚持这一原则，明确规定土地的国家所有权和集体经济组织所有权，以维护我国的社会主义性质。

[6]针对这一问题本文将在后面部分作专门的论述。

[7]参见丁关良：《农村土地承包经营权性质的探讨》，《中国农村经济》1999年第7期。

[8]虽然2002年8月29日颁布了《农村土地承包法》，但这并不意味着农地承包经营制及农地承包经营权在制度设计、性质等方面已经成熟和完善。相反，我们认为，《农村土地承包法》在农地承包经营制诸多问题没有解决，物权立法正在紧锣密鼓地起草之时仓促出台，不仅难以有效地规范和保障农地使用制度的发展与完善，而且也制约了物权立法中我国农地使用权制度的重新设计与完善，影响物权立法的稳定性，增加立法成本。最重要的是，《农村土地承包法》将于2003年3月1日起实施，在此前我国绝大部分农村地区的第二轮土地承包工作均已结束，土地承包期为30年。依据我国“法无溯及力”的基本原则，也许《农村土地承包法》中的诸多内容要到30年之后才能有机会广泛适用。因此，《农村土地承包法》的制定和颁布依然是“宜粗不宜细”、“成熟一个制定一个”的计划经济条件下民事立法指导思想的产物，暴露了我国立法，尤其是民事立法缺乏应有的预期性。

[9]就土地使用权而言，各国尤其是大陆法系国家的立法却显现出趋同的态势。（1）各国土地使用权中一般都规定了地上权、地役权，而且规定的地上权、地役权具体内容并无本质差别。（2）各国对土地使用权的设立与变更都规定了明确的登记程序，其目的在于：一方面规范土地使用权的设立和变更，以维护土地权利流转的安全和秩序；另一方面，也是国家强化对土地权利设定变更的监督与控制的必然要求。（3）现代各国法律为加强土地资源利用，发挥土地的经济价值，无不将土地使用权作为物权法中重点的内容加以规定。一是不断扩大土地所有权与他项权能的分离、强化地役权、地上权等的规定，对土地使用权人的利益竭力加以保护。

[10]参见王利明：《物权立法的若干问题探讨》，《政法论坛》2001年第4期。

[11]米健：《用益权的实质及其现实思考-法律的比较研究》，《政法论坛》1999年第4期。

[12]中国社科院农村发展研究所，国家统计局农村经济调查总队：《中国农村土地制度变革评述》，载《1998—1999：中国农村经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社1999年版，第21－46页。

[13]曹诗权、朱广新：《农地承包经营物权化建构的基础与思路》，《法商研究》2001年第3期。

[14]参见《中华人民共和国农村土地承包法》第44条。

[15]参见蒋海、时旭辉、齐洁、高卓然：《广东农地利用现状及其合理性分析》，《农业经济问题》1999年第5期。

[16]郑碧玲：《以体制创新改革完善农村土地制度》，《农业经济问题》1999年第3期。

[17]《农村土地承包法》中仅仅规定家庭承包和其他方式承包两种承包方式，且家庭承包的承包方只能是本集体经济组织的农户，而本集体经济组织之外的单位或个人承包土地不仅要经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，而且只能承包不宜采用家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地。这种规定较以往而言，实质上是进一步强化了对本集体经济组织成员的保护，加强了对本集体经济组织之外的单位或个人承包土地的限制，显然这些规定进一步突出了农地承包经营制的社会福利性质，使得集体经济组织内部农户在农村社会保障制度尚未健全和完善的情况下，将承包的土地作为自己生活的最终保障。然而，我们也应当看到，这种规定在某种程度上又进一步加剧了土地划分的琐碎，使农业生产经营规模难以扩大，农业现代化、社会化工作难以开展。最重要的是，这种规定严格以身份作为承包土地的前提条件，排斥了社会主义市场经济竞争机制的运用，使得一些有能力又乐于从事农业生产开发的本集体经济组织之外的单位或个人难以承包到优质土地。相反，本集体经济组织的农户却可以因承包地不收租金、承包费用较低而不愿放弃对土地的承包，对土地进行低效经营、掠夺式生产，无疑这必然会影响到我国农业生产和农村经济的发展，不利于我国农业现代化建设。

[18]参见梁慧星：《制定中国物权法的若干问题》，《法学研究》2000年第4期。

[19]参见梁慧星：《制定中国物权法的若干问题》，《法学研究》2000年第4期。

[20]王兰萍：《论我国土地使用权与用益物权》，《山东师大学报》1997年第2期。

[21]参见梁慧星：《制定中国物权法的若干问题》，《法学研究》2000年第4期。

[22]参见梁慧星：《制定中国物权法的若干问题》，《法学研究》2000年第4期。

[23]我们主张在立法中摒弃“土地使用权”概念，但并不反对其继续作为一种学理或不严格意义上使用的概念或提法。正是基于此，在本文中我们亦使用了作为学理意义上的“土地使用权”概念。

[24]参见梁慧星：《制定中国物权法的若干问题》，《法学研究》2000年第4期。

[25]参见叶建丰：《在我国重建永佃权的构想-农地制度改革的思考》，《河北法学》2001年第3期；杨立新：《论我国土地承包经营权的缺陷及其对策-兼论建立地上权和永佃权的必要性和紧迫性》，《河北法学》2000年第1期；张红霞：《罗马法上的永佃权制度与我国农地承包经营制度的改革》，《法学》1999年第9期。

[26]谢怀轼：《大陆国家民法典研究》之第五节《日本民法典》，《外国法译评》1995年第3期。

[27]参见王泽鉴：《用益物权。占有》（民法物权第2册），中国政法大学出版社2001年版，第62页。

[28]杨振山、朱庆育：《制定物权法的若干问题探讨》，《法制日报》2000年11月9日，第3版。

[29]新合同法存在诸如：缺乏一些先进制度的规定，遗漏了一些具体的合同；某些规定地于墨守陈规，缺乏应有的超前性和广泛适用性；起草过程中受行业、部门利益因素影响较多，致使其有失全面和公允。参见常健：《新合同法存在缺陷浅议》，《改革》2002年第1期。

[30]史尚宽：《物权法论》，台湾荣泰印书馆1957年版，第169、186页。

[31]来小鹏、文介平、骆电：《试论地上权制度的存在价值》，《河北法学》1998年第4期。

[32]参见程宗璋：《我国地上权制度之研究》，《不动产纵横》1999年第2期。

土地利用规划的概念篇8

关键词：城市；城市规划；社会功能

中图分类号：tU984文献标识码：a文章编号：

一、行政体制环境与城市规划的社会职能

分析当代中国城市规划的行政体制环境，可以从多个方面着手，这里侧重分析政府城市规划行政职能的配置情况。根据城市规划职能在政府机构中的设置情况，可以看出新中国60多年的历史基本上是一个从统一的政府城市规划职能，走向城市规划职能分置的分化过程。这样一种分化的局面，有政府职能按行业分部门管理的必要性，但起码有两条，一是忽视了政府规划的整体性，二是忽视了城市规划的综合性。这种分化是城市规划难以充分发挥社会功能的重要体制原因。

三、土地制度与城市规划社会功能

土地无疑是城市规划研究的中心议题之一，土地制度对于城市规划社会功能的发挥具有很大的影响。

中国现行的土地所有权制度源于《宪法》、《土地管理法》等做出的规定。其要点包括：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地属于集体所有；国家为了公共利益的需要，可以对土地实行征收或者征用；土地的使用权可以依照法律的规定转让。这个制度赋予政府极大的权力，理论上讲，政府是国家的代表，政府有权代表国家决定土地的使用、处置和一切收益，但是，这种体制也带来一些问题，从城市规划角度分析，有几点值得探讨。

①过分强调所有权长期以来土地制度中总是把所有权问题放在首位或核心位置，在这种体制下，在相当长的时期内，城市土地基本上是采取行政划拨手段交给企业或单位使用。这种关系实际上是在强调所有权的同时，混淆了土地所有权与土地使用权和收益权的界限，而且事实上是以一种处理上下级行政关系的方法处理土地所有权的分割与转移，成为提高土地利用效率的一大障碍，因而在客观上孕育了土地所有权的“私有化”，给国家带来巨大的利益损失，另一方面，也使得城市规划只能在土地所有权框架内对土地使用进行行政性配置或技术性调整，极大地制约了城市规划的政策性。

②所有权主体不清城市土地归国家所有，但究竟谁代表国家行使所有权，并没有明确的法律规定。这使得行使土地所有权成为政府上下级之间、部门之间争夺的对象，并由此产生争议。国家所有权主体的职能还经常与行政机关的职权、权力相混淆，政府在行使职权时很难分清它是土地所有人还是土地使用者或土地管理者，于是，更多的情况是以行政管理代替了所有权的行使。集体土地所有人也存在界定不清的问题，这就导致了城乡土地转移过程中的各种所有权纠纷。另一方面，城乡二元土地结构的存在客观上孕育着巨大的利益差别，农业用地或农民往往因此很容易成为城市政府追逐利润的牺牲晶，在这种巨大的利益追逐下，城市规划实际上很难对于城乡土地利益关系进行调整，反而可能背上城市规划促使农业用地流失的罪名山。

③行政管理手段过度干预市场机制现行管理体制采用了用地计划指标管理、分行政区耕地动态平衡等方法，试图建立一种全世界最为严厉的土地管理制度。客观上导致了土地资源的配置过于依赖行政手段而缺乏市场激励机制。但是，行政管理不能代替民法上调整的方法，民法所规定的权利和义务才是市场运行的核心。从所有权角度说，国家(政府)具有高于土地使用者的地位，而从民法主体上而言，土地所有者和土地使用者是处于平等位置上的主体，过于强调行政手段进行土地管理，只会导致土地利益关系的混乱。历史的经验证明，在这样一种制度环境下，城市规划对于土地资源配置所能够发挥作用的空间十分有限。

三、行业工作与城市规划的社会功能

城市规划行业长期以来一直强调“城市规划是一门科学”，“技术合理”是它的核心内涵，这本身很难讲有什么不对之处，但这里有一个关于科学的理解的问题，显然存在几个方面的问题：①并不清楚一项工作的科学性和这项工作是不是一门科学是不同的概念范畴。②混淆了科学的概念，在以往的潜意识里，科学只是指自然科学和工程科学，社会科学或人文科学是不包括在内的。③在对于城市规划工作的对象或者一门学科的研究客体的理解上存在一定局限性，认为城市规划就是一门关于空间、形体和美的学科。从行业与学科的角度分析，城市规划的研究对象决定了学科的性质，而学科的性质又决定了城市规划工作的状况，也就是它所能够扮演的社会角色。

于是，城市规划学科的研究对象就成了关键中的关键。这里必须划清3个层次的界线：城市规划的职能范围。即法律法规赋予城市规划行业的职责，这是城市规划工作能够直接发挥作用的领域，也是城市规划对于全社会承担义务的领域。城市规划的影响范围。规划决策的影响范围也不仅在于它的职能范围，而是超出这个领域，影响到更大的空间，外界对于城市规划的误解，绝大多数情况下是混淆了城市规划的职能范围和城市规划的影响范围。

城市规划专业人员和社会公众对于城市规划有着不同的理解和期望值，因而经常出现社会期待城市规划承担着过大的职责，而事实上城市规划部门拥有较小的职能的局面，历史上城市规划多次成为众多社会、经济问题的“替罪羊”，一个重要原因就是来自这种认识上的错位。城市规划的研究范围。城市规划的综合性特征要求其研究的领域必须远远大于它的职能范围。但是，在中国传统的规划学科较多地受政府城市规划职能设置的影响，也由于其原先脱胎于建筑科学，在相当长一段时间内其研究的范畴十分有限，这与国外城市规划学科从诞生之初就将解决社会问题作为己任的做法形成鲜明的对比。近20多年来，情况发生了很大的变化，城市规划学科的研究领域不断外延，学科交叉渗透成为一种趋势，也带来了在学科定性问题上的模糊不清和摇摆不定。

在中国，传统的城市规划属于“匠人”的概念，回顾50多年发展的历程，受制度和学科的影响，这种理念一直是规划师社会角色定位的主流，所不同的只是他们参与决策的程度正在发生变化。但遗憾的是，迄今仍然有很多规划师并不把自己所从事的工作看作国家战略或政策的一部分，一方面他们抱怨社会不重视他们，另一方面他们也只把自己作为普通的技工，没有给自己足够的重视，起码他们并没有认真地思考自己的工作与国计民生究竟有多大的关系。在强调工作重要性的时候，他们认为自己是战略性的、全局性的、综合性的；在进行具体工作时，他们所起到的作用或者真正擅长的又往往是战术性的、部门的、技术性的。这样一种双重标准、内外有别的思维方式极大地妨碍了城市规划学科的进步，这一缺陷正是中国城市规划事业起伏跌宕的一个重要内在原因。

参考文献

[1]王国庆,孟庆华.浅谈城市规划中公共政策的制定[J].山西建筑.2008(30)

土地利用规划的概念篇9

关键词：城市土地；集约利用能力；系统协调性；提升途径

中图分类号：F301.2文献标志码：a文章编号：1673-291X（2015）20-0091-03

引言

2014年5月，中央领导人首次以“新常态”描述新周期中的中国经济。这个“新常态”简单来说就是要将社会经济发展从注重高增长向注重高质量转变。在过去高速发展阶段，最显著的特征之一就是城市化进程的快速推进，这一进程使得土地的稀缺性进一步凸显，而由其引致的对建设用地的大量需求也使得耕地保护的压力愈来愈大。社会经济发展要实现可持续的、注重发展质量的“新常态”，集约利用城市土地资源就成为极其重要的手段之一。由2004年10月国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），开始提出实行强化节约和集约用地政策，到2014年3月27日国土资源部第1次部务会议通过《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号），集约利用已经成为城市土地利用的“新常态”。那么，一个城市所具有的土地集约利用能力及其发展状况怎样？怎么去提升这种集约利用的能力？这是本文尝试去回答的问题。

概念上的“城市土地集约利用”脱胎于农业土地集约利用的内涵，众多学者从不同方面[1-5]对城市土地集约利用内涵进行界定，大都认为其内涵包括在城市土地上将非土地生产要素进行集中大量地投入和利用，根本目的是挖掘现有土地利用潜力，增加土地产出效益。而从能力视角方面的研究较为鲜见，较早提及能力视角的研究是美国现代土地经济学家雷利・巴洛维在他的著作《土地资源经济学》中，将“土地利用能力”定义为[6]“一个既定单位的土地资源在扣除利用成本之后能产生剩余收益或满足的相对能力”。随后，中国学者的研究更进一步，向着城市土地利用能力[7]、城市土地可持续利用能力[8，9]推进。总的来看，关于城市土地集约利用内涵的研究，大都集中于城镇范围内的建设用地集约利用的内涵。而城市土地的利用，是个非常宽广的、繁杂的、整体的系统，相应的城市土地集约利用能力也是一个具有多维度和综合性的概念。要在经济发展方式转向注重发展质量的新常态下提升城市土地集约利用水平，并且使之成为一项可持续的发展战略，必须弄清楚城市土地集约利用能力的概念，分析并不断丰富其内涵，从而探寻其能力提升的途径和方向。目前，从能力提升的视角对城市土地集约利用进行的研究并不多见，因此，本文力求在此方面做出有益的尝试。

一、城市土地集约利用能力的内涵分析

“能力”概念最早来源于心理学，其所指的是[10]：“直接影响活动效率的，完成一定的活动所必需的，并使之能顺利完成的个性、心理特征。”也就是说“能力”是在现实行动中能够表现出来的实际的技术能力和拥有本领的人的综合素质。而《辞海》、《现代汉语词典》中的解释和概括同样都是以人为出发点的，是将人作为“客观事物完成某个任务或达到某个目标的可能性”中提到的“客观事物”的主体的。而在这里需要指出的是，与一般个人能力不同，城市土地利用能力具有特殊的多主体属性。首先，主体包含了获得授权的行政机构，主要指政府，包括政府的管理、调控与执行能力；其次，包含取得土地使用权的主体，主要是企业、开发商以及土地利用者等的利用土地方面的技术能力、素质能力和管理能力。

实际上，城市土地集约利用能力中的能力归根结底亦是包含了人的能力。本文把这里的能力理解为一个综合性的概念，将城市土地集约利用看做一个复杂的系统，认为城市土地集约利用能力指的是，在发展可持续的前提之下，一个城市或者地区，利用其自身现有的资源条件和水平，达到城市土地集约利用阶段性目标，并不断调整其集约利用方式以向着该地区某时点上最佳集约度不断接近的能力，是集该地区组织、机构、科技、人力和资源等各方面子系统能力（土地制度和政策、规划、土地市场发育、集约利用科技、土地利用者自身素质和行为以及城市内部组织和环境资源等各子系统能力）持续、协调提升的综合表征。本文研究所称的城市土地，指的是广义的城市土地，即城市市辖区范围内一切包括陆地、水域及其地上、地表和地下空间的总称。

通过大量阅读文献以及对相关研究的认识，从普遍意义上去理解城市土地集约利用能力，本文认为城市土地集约利用能力的内涵应当包括三大维度，即集约发展度、能力持续度和整体协调度。“集约发展度”包含了一个城市或地区土地集约利用政策的制定与执行、规划与标准的制定以及土地市场的发育程度，它主要表达了城市土地集约利用能力的“数量维”。“能力持续度”包含了集约利用科技发展支持因素、城市内部资源更新支持因素和土地利用者素质支持因素，它主要表达了城市土地集约利用能力的“时间维”。“整体协调度”包含了城市土地集约利用能力内部各要素即各个子系统健康、协调发展的状况，是对各个子系统发展协调性的综合评估，它主要表达了一个城市或地区土地集约利用能力的“质量维”。

城市土地集约利用能力的本质度量，在总体认识集约发展度、能力持续度和整体协调度对其的共同贡献中，可以做出更加形象的表达，如图1。

图1城市土地集约利用能力的维度

图1中，空间坐标体系由数量维（集约发展度）、时间维（能力持续度）以及质量维（整体协调度）组成，其综合能力由此三维空间中达到的某一点表示，由三维坐标系原点连接到这一点的带有方向属性的空间向量表征了城市土地集约利用能力，空间向量不断变化的过程，则可用来代表城市土地集约利用能力下降或者提升的过程。

二、城市土地集约利用能力提升途径

对城市土地集约利用能力的内涵做出自己的理解和分析只是将能力研究引入土地集约利用研究的第一步，探究如何去提升这种能力才是更为重要的。由上文中的内涵分析可以看出城市土地集约利用能力包涵了三大维度，那么其提升途径必然也从这些维度入手。对于数量维度和时间维度的各项指标的提升和对于整体上把握集约发展协调度的质量维度的提升是缺一不可的，前者是部分上的提升途径，而后者是整体上的提升途径。因此，本文提出城市土地集约利用能力提升的“部分-整体”式提升途径。

（一）“部分”式提升途径

在国内外城市土地集约利用发展的经验借鉴下，“部分”式提升途径分为政策规划、科技、内涵挖潜、教育与宣传几个途径。

1.政策规划途径

以更完善有效的税费政策调整加速增长方式的转变。可将税费政策设置为惩罚和奖励两种不同类型，以便于使得税费政策能充分调动这一地区增长方式的转变，从而在大量工业企业以及其他企业集中的开发区实现土地的集约利用。可以通过将土地使用密度和容积率明确并以此实现对土地用途的分区管制，建筑物及其布局方面应当是管制对象需要集中被聚焦的点。此外，在政策和规划制定与执行过程中，应当加大广大人民群众参与的力度。与此相同，土地利用总体规划以及一些分区规划、专项规划的修编亦应当扩大公众参与的面，加深公众参与的程度，让土地的集约利用、节约型社会的建设和可持续发展的每一步都处在公众的参与和监督之下。

2.科技途径

现代城市的发展，随着立体交通体系的不断完善，地下空间的利用成为重中之重。中国的很多城市大都在向着地上发展方面做足了功课，但是不可否认的是地下空间的开发亦是城市土地进一步集约利用的重要途径，因而与地下空间相关的开发、建设以及空间建筑技术的提高亦成为其城市土地集约利用能力提升的重要途径之一。因此，应当加强地下空间的相关研究，加大建筑集约技术尤其是地下空间建筑技术的投入和研发。

3.城区内涵挖潜途径

近年来，我国很多城市开始大规模开展危旧房、城中村改造工作，应将上述过程中一些做法经验纳入到土地集约利用制度建设当中，划定一定比例的可以经营用地范围，对具体区域的更新后土地用途实施用途管制，对于更新区域进行集约利用评价等等，从而使得整个城市在今后的发展中有据可依。同时需要注意的是，不适当的“造城”和“改造”反而会降低土地的利用效率，给城市发展带来负外部性，发展因此变得不协调，使得城市土地集约利用能力下降。因而，在城市更新的过程中，仍然要将“资源的节约集约利用”尤其是“城市土地的节约集约利用”放在重要的战略地位上，作为总体的发展目标之一，不仅仅要改造、要更新，更要建立前期整体协调的规划机制和后期持续的评价考核机制，并积极主动追踪各地块的后续发展状态，及时调整土地集约利用的政策、规定和措施。

4.教育与宣传

土地管理者、土地利用者以及土地开发者的素质和行为对城市土地集约利用能力有着持续、长久的影响。《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见（国土资发[2014]119号）》这份文件中明确指出：“要充分利用多种媒体渠道和‘6.25’土地日等活动平台，促进节约集约用地的全民共识尽快形成，科普宣传和人才培训需要不断得到加强，节约集约用地知识需要持续、广泛推广。”不仅仅管理者需要宣传培训，直接的土地开发者、利用者以及广大百姓也都需要不断提升集约的意识，将集约的行为落入每天的工作和生活当中。因此，凭借一些媒体平台以及特殊的日子比如“土地日”等进行大量深入的宣传、教育，定期给各开发单位和企业进行培训也是很有必要的，特别是对于土地利用效率底下甚至违法违规用地的单位和企业要加强教育和追踪考核。

（二）“整体”式提升途径

由城市土地集约利用能力内涵的整体性可以看出，能力整体协调度的发展是城市土地集约利用中重要一环，也是制约其能力发展的关键因素，要想保证集约利用能力的持续提升就必须在发展的整体协调性建设上进行大量投入。本文尝试着提出：在各地市级机构下设立国土资源局节约集约用地处，并加挂该市人民政府节约集约用地办公室牌子。加挂政府节约集约用地办公室的牌子是为了下放更多的权力，赋予此新机构更多的管理权限和职能，以便于更好地从总体上协调涉及到土地集约利用的其他各个机构的相关事务。

作为负责全市节约集约用地管理工作的节约集约用地处，其应当具备以下基本职能：（1）负责拟写和制定该市全市以及各区节约集约用地实施的政策、规定和条例，加速推动本地区节约集约用地制度的建设，健全节约集约长期效果机制。（2）按照从中央到地方的各级国土资源节约集约法律、法规、政策的相关规定和要求，对本区域各个项目节约集约用地规划、设计等进行审查。（3）负责节约集约用地管理中该市以及各区地方政府机构执行情况的自我考核和监管。（4）统筹协调该市政府节约集约用地相关部门，保持和规划、国土、土地储备、环保、交通等部门有关节约集约用地的工作部分的接洽，保障该市城市土地集约利用能力的协调发展及其工作的顺利开展。（5）进行全市范围内以及各区域的土地节约集约利用评价工作，及时公布评价数据和结果，接受公众、媒体和社会的监督。

设立节约集约用地处作为城市土地集约利用能力提升“整体”式途径，其工作框架图如图2所示。

三、结论与讨论

本文创新性地从能力的视角研究城市土地集约利用，对城市土地集约利用能力的概念和内涵做出了解释和分析，认为能力是集该地区组织、机构、科技、人力和资源等各方面子系统能力所构成，将内涵分为集约发展度、能力持续度和整体协调度三个维度。并在此基础之上提出了“部分-整体”式能力提升途径。

由于作者的水平、时间以及可获取的数据有限，本文还存在一些不足和以后的研究中需要进一步分析的地方。比如，在本文提出了城市土地集约利用能力的概念和内涵，并分析了提升的途径，但是对于如何评价城市土地集约利用能力并没有做出深入的研究；评价过程中对于一个地区的组织、机构、科技、人力和资源等各方面子系统各个评价指标如何量化和处理也是今后需要进一步探索的地方。

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土地利用规划的概念篇10