城市管理综合行政执法条例篇1
论文关键词土地管理综合执法相对集中处罚权
一、城市土地管理制度现状
对于土地违法行为的行政处罚的相关法规主要集中在《土地管理法》和《行政诉讼法>中。《土地管理法》明确规定土地执法部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查是其法定职责。该法第七章的七十三条至八十四条，集中罗列了土地执法部门对土地违法相对人的处罚措施，主要有没收非法所得，限期拆除，恢复土地原状，罚款，责令退还等。在《行政诉讼法》中第六十六条是这样规定的，“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”对于当事人提起行政诉讼的情形，该法第六十五条第二款也作出了规定，“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或依法强制执行。”
二、深圳经济特区土地监察制度综述
作为经济特区，深圳市于1992年被全国人大授予地方立法权，即深圳市的人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省人民代表大会常委会批准后施行。深圳市人大常委会于1995年颁布实施《深圳经济特区规划土地监察条例》，后经2001年和2005年两次修正。
该条例在《土地管理法》、《行政处罚法》、《城市规划法》（现修订为《城乡规划法》）等法律对土地违法案件规定有待完善的前提下，在深圳市作为经济特区先行先试土地纠纷日益增多的背景下，制定出台，对规范土地管理、推动城市化进程、促进深圳经济社会快速发展起到了巨大作用。
该条例历史性的开创了城市综合管理执法部门开展土地规划监察的先例，在深圳市，规划执法权或行政处罚权集中到了城市管理综合执法部门，规划管理部门不再拥有或承担相关行政执法权。综合执法或相对集中行政处罚权现已上升为法律制度，并广泛存在和普遍应用于全国大中城市的城市管理领域。这一制度创制明确了责任主体，明晰了权力划分，提高了执行效率，对遏制土地违法事件起到了积极作用。
该条例规定了规划土地监察的职责和管辖。对监察人员提出了资质要求，对城市管理综合执法部门的职责进行了明确。详细规定了执法机关在处理土地违法案件的立案、调查、处理流程。在第四章规定了强制措施和执行程序，保障行政处罚落到实处，见到成效，有效打击了土地违法案件，保护了土地资源。
但是，随着各项事业改革向纵深推进，近年来深圳市查处违法用地和违法建筑工作面临的形势十分严峻，暴力抗法等情况屡屡发生，《条例》中的执法措施不够严厉，亟需创新执法手段、加重法律责任。同时，国家《行政强制法》实施以来，对规划土地监察执法工作提出了新的要求，查处违法建筑过程中的查封、扣押、等行政强制，需要按照法定的方式和程序实施。
三、城市土地管理综合执法制度面临的困境
为了响应行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求，2005年2月25日，深圳市对原来的《深圳经济特区规划土地监察条例》进行了修正，实行了行政综合执法。该条例明确规定：“规划、土地管理部门分别负责规划、土地监察的指导和监督工作；城市管理综合执法部门负责辖区内的规划土地监察工作。”至此，深圳市规划执法集中行政处罚权就从规划管理部门转向城市管理综合执法部门。根据立法法的相关规定，综合执法或相对集中行政处罚就通过本土地监察条例作为地方性法规上升为法律制度，并逐渐全国大中城市的城市所借鉴学习。
笔者认为，本条例的主要作用是，有效整合了相关职权，提高了土地执法行政效率，也起到了精简了机构的作用，避免了多部门重合、重复处罚局面。但是，这种利用综合执法集中行政处罚权的制度创新在理论界一直备受争议。
（一）理论层面
1.违背了行政法理论上的职权法定基本原则。这种做法将土地规划管理执法方面对于行政处罚权力通过地方法规的形式授予了集中行使行政处罚权的土地管理综合执法部门，这就引起了现实操作法律规定（《城市规划法》和《城乡规划法》）之间的冲突。根据《城市规划法》的规定，行使土地管理或者土地规划执法处罚权的合格行政主体是县级以上地方人民政府，区级政府的行政规划部门没有相关职权，不具有相关执法主体资格，不能行使土地管理方面的行政许可权与行政处罚权。但在实践操作中，这一明确规定已经被一些地方政府进行僭越。
2.违背了行政法合法性中的法律优先原则。《行政处罚法》第十六条对相对集中行政处罚权的设立有明确的规定，国务院及地方政府无权设立相对集中处罚权，法律的位阶高于其他法规和地方性规章，立法机关以外的其他机关超越法律的规定，制定与法律相抵触的法规、规章显然违反了行政法的法律优先基本原则。
3.违背了法制统一原则。对同一违法行为，不同部门法都分别作了规定，在旧的法律没有废止的情况下，制定出新的法律法规和规范很可能导致执法机关对相同或者类似的违法行为作出差别较大的执法行为。这也就是我们行政法理论界近年来一直关注的自由裁量行为，这样必经导致法律规范的适用混乱，影响行政执法的法制统一。
（二）现实困境
1.执法效率低下。除了理论上的问题外，在实践中，集中行政处罚权也面临着影响执法效率的问题。以《深圳市土地监察条例》为例，条例明确规定了规划管理行政处罚权集中到土地监察管理部门。而在现实中，土地监察管理部门却显得力不从心，面对土地管理专业性较强的问题，执法人员只能是现学现卖，抓耳挠腮。面对查处违章建筑的正常执法，不得不先到规划部门查询该建筑审批手续是否齐全；还肩负着为被执行人提供补救措施的咨询义务，严重降低了行政执法的工作效率。
2.执法难度较大。仍以规划执法为例，由于相对集中行政处罚权的行政机关是专门从事集中处罚的专门人员，他们一般不参与城市规划的编制，也对具体规划项目的选址、论证及证书的核发缺乏了解，对违法建设项目的相关情况缺乏了解就直接导致了其在执法过程中缺少底气，没有说服力，在与当事人互动过程中处于较为被动的局面，这也直接影响执法工作力度，为日常执法带来较大难度。
四、城市土地违法相对集中处罚的立法建议
相对集中行政处罚制度是在我国行政执法发展尚不完善的情况下产生的一种理论和实践创新，在实践中取得了一定成效，但随着法治的不断完善和发展，随着社会经济的不断发展，社会管理的需求不断加大，我们也发现相对集中行政处罚权亦存在着众多的理论与实践问题，有待我们进一步的关注和探讨。在目前城市管理综合执法难度不断加大的情况下，为了避免管理的缺位，我们仍需对有关制度进行进一步的完善和调整，以促进城市土地管理机制的进一步完善。
第一，严格落实职权法定原则。要进一步细化违法行为，将违法建设进行全面的梳理和分析，明确各单位执法责任，对于不同的行为由不同的部门进行执法。在分类的基础上，对只能相似的部门进行适当整合，对专业性不强的程序性行政执法过程进行适当集中。这样不但可以进一步提高行政执法效率，也有利于各部门进行分工协作，各司其职，最终实现“不留死角，没有空白”的良好执法局面。
第二，将个人和国家机关均纳入监察。近年来一些单位和个人违反规划土地法律法规现象比较严重，但是相关法律并没有对机关违法行为的处理进行明确规定，这样就造成了“执法不平等”的现象。因此有必要明确地将国家机关等在特区用地和建设的所有单位和个人，纳入监察对象范围，体现了“法律面前人人平等”的法律原则，必有利于查处和遏制少数国家机关在规划土地方面的违法行为，提高执法权威，推进依法治国。
第三，要创新执法措施。在实际执法过程中，一些当事人拒不承担费，针对这种情况，该条例应该学习借鉴国内外城市的先进做法，进行执法措施创新，比如增加关于“费用的保全措施”规定、提高加处罚款的额度；针对当事人不履行行政处罚决定的情况，应增加“书面通知有关行政机关暂停办理涉及违法事项的行政许可和审批、登记”等规定；针对规划土地监察工作中遇到的暴力抗法、犯罪等情况，应增加“建立公安机关介入规划土地监察工作的机制”规定。
第四，要尽量避免与相关法律制度的抵触。要根据《行政强制法》、《行政处罚法》的规定，梳理和规范规划土地监察执法过程中常用的查封、扣押等行政强制措施和等行政强制执行，以及没收违法收入、违法建筑和其他设施等行政处罚的具体实施程序、相关费用承担、法定期限等，如必须增加和修正“不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品”，“因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担”，“违反行政强制法期限规定第二十五条查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日”等规定。
城市管理综合行政执法条例篇2
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【正文】
2020年以来，我分局以《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》、《法治政府建设与责任落实督察工作规定》为引领，按照《中共衢州市委全面依法治市委员会办公室关于印发2020年度法治衢州建设考核评价细则的通知》要求，坚持以新时代中国特色社会主义思想为指引导，全面贯彻党的和二中、三中、四中、五中全会精神，抓住依法行政工作主线，全面推进法治政府建设。工作中坚持以人为本，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，全面履行综合执法职能，不断提升和创新城市管理水平，现将2020年度行政执法情况总结如下：
一、法治政府建设工作完成情况
（一）依法全面履行政府职能
一是推进政务公开。推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开；加强政策解读和舆情回应，建立健全政务舆情监测、研判、回应机制。按照要求深化浙江政务服务网建设，推进浙江政务服务网行政处罚系统建设，完善浙江省综合行政执法办案系统的应用。二是推进信用体系建设。进一步推进社会信用体系建设，落实“信用浙江”建设各项职责，落实“黑名单”制度和信用信息报送制度。
（二）完善依法行政制度体系
一是认真开展立法工作。积极参与《浙江省综合行政执法条例》《衢州市农村住房建设管理条例》的立法工作以及《中华人民共和国行政处罚法》《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》修订工作，提出相应意见。二是加强行政规范性文件管理。严格执行评估论证、公开征求意见、集体审议决定等制定程序，加大行政规范性文件备案审查工作力度。
（三）健全重大行政决策机制
一是做好重大行政决策合法性审查工作，贯彻落实《浙江省重大行政决策程序规定》和《衢州市人民政府重大事项决策程序规定》，凡作出的重大行政决策均按规定执行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序。目前共对268件案件进行法制审核，对12件重大执法决定进行重大案件集体讨论。二是发挥法律顾问作用，进一步完善政府法律顾问工作机制，不断提高法律顾问工作的服务质量和效果。三是加强行政机关合同管理，认真贯彻落实行政机关合同管理“五统一”制度。
（四）严格规范公正文明执法
一是深化行政执法体制改革，以抢抓浙江省综合行政执法体制改革试点契机，以系统化改革思维、集成化改革理念整体推进改革，积极探索并实践大综合一体化全覆盖“一支队伍管执法”。从源头发力，横向做”简法“赋能，厘清执法机构职责权限，减少执法队伍，纵向做”沉法“放权，推进执法重心向乡镇（街道）下沉，减少执法层次，组建综合行政执法队，按照精简、统一、交通原则，统筹优化各乡镇（街道）、各部门机构设置和职能配置，对应公安派出所管辖区域，设立9支高效公正文明的综合执法队，将90%以上执法力量下沉到一线，率先在廿里镇将市容环卫、城乡规划、市政公用、安全生产等19个领域749项行政处罚事项整合归一。不断深化“四有六化”，建立健全”大综合一体化“运行管理机制，以”1+X"大执法（大治理）模块推进综合行政执法改革落地，完成全区22个乡镇（街道）全覆盖，实现行政执法权、责、能有机统一，推动案件办理质、量、效同步上升。二是进一步优化“四个平台”建设，完善综合执法平台运行机制，全面提升基层统筹协调能力和基层社会管理服务水平。三是严格规范行政执法，全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”。四是规范辅助人员管理，严格落实协管员管理制度，明确协管员适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序。2020年利用掌上执法平台开展各类检查3110次，共办结一般程序案件262件，罚没2760349.24元；简易程序826件，共处罚金12220元，案件涉及工商、规划、市容、绿化、建筑、市政公用等多个领域。
（五）加强法律业务学习
一是全面落实依法治国基本方略和《纲要》精神，加强法律基本知识的学习，把队伍建设放在首位，以“政治强、业务精、纪律严、作风硬、执法公”为标准，牢固树立服务经济发展的理念，建立健全学习制度，广泛开展以《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政强制法》等为主要内容的学习教育活动，组织队员积极参加市局组织的各类培训学习，积极引导队员系统学习综合法律知识和专业法律知识，采取走出去、请进来的方式，提高培训质量，通过学习教育，增强执法队员的法制意识和依法行政观念。二是强化考核，确保依法行政工作履行到位。把依法行政工作和执法业务作为考核的重点深化落实，做到一级考核一级，层层落实到位。以考核推动执法队员自学加强法律业务的学习。
（六）强化行政权力有效监督
一是完善行政监督机制，执行行政执法案卷评查职责，落实行政执法积分制工作，每季度配合市局完成积分制案卷评查工作，并将该工作列入年度考核。二是认真开展行政复议工作，高度重视行政复议工作，积极开展各中队执法工作的监督管理。认真贯彻执行《中华人民共和国行政复议法》，畅通行政复议解决行政争议的渠道，依法办理行政复议案件，严格按照复议工作流程和时限向行政复议机关提交行政复议答复书。2020年共收到行政复议案件6件，均由当事人撤回行政复议。
（七）努力化解矛盾纠纷
一是创新行政执法方式，推广运用说服教育、劝导示范等非强制性执法手段。高效践行“721工作法”，深入基层、扎根一线，变被动执法为主动服务，变末端执法为源头治理，广泛运用“城管老娘舅工作室”平台化解城市管理中一些用执法手段不能完全解决的矛盾纠纷。今年共开展执法服务“六进”活动12次，发放宣传单5000余份，协助社区成功调解职能范围内纠纷60余起，不断提升群众满意度和执法和谐度。二是依法办理信访事项，依法办理署名有效初信（访）事项，按期核实、督查交办信访事项，推行通过法定途径分类处理信访投诉请求清单制度，做到事事有回应、件件有落实。
二、工作中存在的问题
2020年以来，我分局扎实开展了法治政府建设工作，认真履行了职能职责，大力地推动了依法治理，依法行政工作，取得了明显成效。但在工作中仍存在一些短板和不足，主要表现在：
（一）综合行政执法体制改革还需深入探索。行政执法体制改革中在应对新问题、新困难面前，深度创新探索不足，行政执法工作仍也有待加强。
（二）执法队伍中专业人才匮乏。特别是缺乏法律型、技术型人才,在日常管理、执法办案过程中对法律的专业把控不够准确，技术鉴定分析不到位，容易造成案件办理的偏差。法制工作力量较薄弱，公职律师配备和法制审查等依法决策机制贯彻落实仍待加强。
三、下一步工作措施
（一）大力加强法治宣传工作。坚持“谁执法、谁普法”的原则，认真做好法治宣传工作，营造良好的社会法治环境。严格执行会前学法制度，做到执法人员人人知法、懂法、守法，营造良好的学法氛围。要建立健全法治宣传网络，创新法制宣传形式，搞好法制宣传月、宣传周的宣传活动，大力宣传市容环卫、城乡规划、建筑工程、燃气管理和安全生产等方面的法律法规。加强对《中华人民共和国城乡规划法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《建设工程质量管理条例》、《浙江省燃气管理条例》、《衢州市城市市容和环境卫生管理条例》、《衢州市城市绿化条例》、《衢州市餐厨垃圾管理条例》、《衢州市居住小区违法建筑分类处置办法》等法律法规的学习、宣传和教育，加大普法力度，切实抓出成效。
2.深入推进依法行政工作。坚持依法执法、依法管理的理念，坚持依法办事、按章理事、管人问事，使综合执法工作在法治轨道上运行。组织执法人员学习《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》《浙江省综合行政执法全过程记录规定》，并在执法工作中遵照执行，实行执法过程全记录、信息公开、法制审核制度，严格执行市、区两级关于行政调解工作的相关要求，将各类矛盾和纠纷化解在基层。同时，进一步做好行政复议、行政诉讼工作。
3.不断强化综合执法工作。以市容秩序专项整治为抓手，持续开展城市乱象治理，不断提升城市管理水平和城市形象。加大城市环保执法力度,进一步加强扬尘污染、焚烧秸秆、油烟污染、露天烧烤、渣土运输车辆抛冒滴漏、污水直排的专项整治；强力查处建筑工地违规作业、露天焚烧、油烟超标排放等违法行为，提升城市空气质量；进一步加强城市噪声污染的专项整治，强力查处城区经营性行为、违规夜间施工所发出超标噪声等违法行为，营造宁静的城市生活环境；进一步规范占道经营、车辆停放秩序，确保市容市貌整齐有序；进一步加强户外广告监管，规范户外广告设置，提升户外广告品位；进一步加强违法建筑控制和查处力度，努力实现“新违建零增长、旧违建负增长”的目标。
城市管理综合行政执法条例篇3
第一章 总 则
第二章 规划与计划
第三章 工程建设与管理
第四章 开发公司的管理与监督
第五章 奖励与处罚
第六章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了贯彻统一规划、合理布局、综合开发、配套建设的方针，搞好城市房屋建设综合开发工作，给城市人民创造良好的生产和生活条件，根据国家法律、法规的有关规定，制定本条例。
第二条 城市房屋建设综合开发，是指在城市（含建制镇和独立工矿区）规划区内的新城区建设和旧城区改造中，按照统一规划，统一计划的原则，进行房屋和与其相配套的各项公共、公用和生活服务等设施的建设。
第三条 县以上人民政府应当加强对城市房屋建设综合开发工作的领导。各级建设主管部门负责城市房屋建设综合开发的管理工作。
省、市人民政府应组织有关部门，综合协调城市房屋建设综合开发中的规划、计划、用地、资金、配套建设和规格等事项。
第四条 城市房屋建设综合开发的工程，必须在统一规划、统一计划的指导下，坚持房屋和与其相配套的各项公共、公用设施和生活服务等设施同时设计、同时施工、同时交付使用。
第五条 城市房屋建设综合开发，必须坚持社会效益、经济效益和环境效益的统一。
第六条 凡在我省行政区内从事城市房屋建设综合开发及其有关活动，必须遵守本条例。
第二章 规划与计划
第七条 城市房屋建设综合开发，必须按城市总体规划进行。
市、县建设主管部门要会同有关部门按照城市总体规划和详细规划的要求，编制本行政区的城市房屋建设综合开发规划，报同级人民政府批准，分期实施。
编制本行政区城市房屋建设综合开发规划，要从本地区的财力、物力等实际情况出发，坚持以旧城区改造为主，优先开发基础设施简陋、交通堵塞、环境污染严重的危房区和棚户区。
第八条 城市房屋建设综合开发商品房的年度计划，由省计划部门会同省建设主管部门根据国家计划下达控制指标。
市、县建设主管部门会同计划部门，根据省下达的控制指标，按照城市房屋建设综合开发规划，组织本行政区具体年度计划的实施。
第九条 为保证城市房屋建设综合开发的正常进行，在国家下达城市房屋建设年度计划前，省计划部门可会同省建设主管部门，根据需要与可能，适当进行部分工程的预安排。
第三章 工程建设与管理
第十条 城市房屋建设综合开发工程的建设，应由市、县人民政府责成有关部门通过招标或委托的方式选择城市建设（房屋）综合开发公司（以下简称开发公司）组织实施。双方应签订合同。合同内容应包括开发工程的位置、面积、竣工期限、工程质量、配套建设要求及经济责任等。
开发公司通过招标择优选定勘察、设计和施工单位，具体进行工程建设。
第十一条 城市房屋建设综合开发，必须按照先勘测设计后施工，先地下后地上的基本建设程序进行。
第十二条 城市房屋建设综合开发应注意城市的传统风貌和地方特色。
民族自治地方的城市房屋建设综合开发应注意民族风格。
第十三条 城市房屋建设综合开发中的动迁工作，按省制定或批准的地方性法规的规定执行。具体办法，可由县以上人民政府制定。
第十四条 市、县人民政府对城市房屋建设综合开发工程要减免征收基础设施配套费和环境效益费；对符合城市规划要求，经批准的个别零星插建项目，要加收基础设施配套费和环境效益费。具体减征、免征和加收幅度，按省人民政府的有关规定执行。
第十五条 城市房屋建设综合开发的各项工程建设，必须坚持百年大计、质量第一的原则，保证工程质量。
工程建设中，施工单位必须按照设计图纸要求和施工规范精心施工。开发公司和质量监督部门要按国家有关规定进行工程监督、质量检查。
工程竣工后，各级建设主管部门要按照分级管理的原则，组织有关部门依照国家验收规范的规定和合同约定的内容，对单体工程和配套工程进行全面验收。对不符合要求的，均不得验收。
城市房屋建设综合开发工程从交付使用之日起，开发公司应对工程质量问题负责保修一年。
第十六条 各级人民政府要加强对城市房屋建设综合开发商品房的价格管理和监督。
商品住宅实行国家指导价格，执行报批制度。由开发公司按工程的预算成本、计划利润和税金等因素核算预定价格，申报所在市、县建设主管部门、物价部门和建设银行共同审定。工程竣工验收后，开发公司应报售前价格，由物价部门复审定价。
营业性用房实行市场调节价格。必要时，市、县人民政府可实行最高限价。
公用设施、生活服务设施和代建房屋的价格，按合同约定执行。
第十七条 城建、房产、市政、公用、电力、邮电等有关部门要加强对城市房屋建设综合开发的技术档案和其它资料的管理。
第十八条 城市房屋建设综合开发工程交付使用后，当地人民政府要按照权属管理和专业管理相结合的原则，组织有关部门做好房屋和各项设施的管理和维护。
第十九条 除按本条例第二十一条规定，依法登记注册的开发公司外，任何单位和个人，不得以任何名义开发经营商品房。
第四章 开发公司的管理与监督
第二十条 开发公司是具有法人资格的经济实体。其主要任务是，通过投标或接受人民政府有关部门委托，按照合同约定，进行城市房屋和与其相配套各项设施的建设，并以转让、出售、出租、抵押等方式经营商品房。
第二十一条 开办开发公司必须符合国家建设部门关于《城市建设综合开发公司资质等级标准》规定中所要求的资金、人员、开发能力等条件，由主管部门填写省建设主管部门制发的《资格审查批准书》，由各市、县逐级审核，报省建设主管部门审查合格后，发给《资格证书》。各级工商行政管理部门按有关规定审核，并凭《资格证书》办理登记注册和法人登记，发给营业执照。
开发公司持有《资格证书》和《营业执照》，方可从事开发经营活动。
省建设主管部门对开发公司的资质等级要建立定期复审制度。
第二十二条 各级财政、税务、审计等部门以及开发公司的主管部门和建设银行要加强对开发公司财务的管理和监督，开发公司要按有关财务管理规定进行结算和上报财务报表。
开发公司一律在当地建设银行开户。
第二十三条 本条例公布前开办的开发公司，要按本条例第二十一条的规定，重新进行资质等级审查，更换营业执照。
第二十四条 开发公司跨地区承揽城市房屋建设综合开发工程，需经省建设主管部门批准，并须按规定将部分自备的开发工程资金存入工程所在地的建设银行，办理临时营业手续，方可进行开发经营活动。
第五章 奖励与处罚
第二十五条 凡执行本条例，对城市房屋建设综合开发有特殊贡献的单位和个人，各级人民政府应予以表扬或奖励。
第二十六条 违反本条例第四条规定，房屋建设与各项设施未能同时交付使用的，开发公司必须修补齐全；给用户造成经济损失的，开发公司应负赔偿责任。
第二十七条 违反本条例第十五条规定，发生工程质量事故造成严重损失的，要按规定追究有关人员的责任；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
第二十八条 违反本条例第十六条规定，不按物价部门批准的价格执行的，由物价部门没收非法所得，并对单位负责人和直接责任者分别处300元至500元罚款。
第二十九条 违反本条例第十九条规定的，由工商行政管理部门没收所经营的商品房或全部非法所得，并视其情节轻重，追究单位负责人和直接责任者的责任；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
第三十条 违反本条例第二十四条规定，未经批准擅自跨地区进行城市房屋建设综合开发活动的，由省建设主管部门收回其《资格证书》，并责令其停工。造成经济损失的，由开发公司负赔偿责任。
第六章 附 则
城市管理综合行政执法条例篇4
××市城市管理行政执法局是依据国务院开展相对集中行政处罚权的指示精神，经市委、市政府批准，于2001年12月25日正式组建的政府序列行政执法部门，集中行使城市规划、园林绿化、市容环境卫生、市政公用、环境保护、工商管理、公安交通等八个方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。现局机关下设7个职能处室，行政编30人；下辖5个市容综合执法直属大队，及城市管理行政执法指挥中心、城市规划建设执法大队、城市美化亮化管理办公室等8个副县级事业单位，事业编335人，同时，配属一支35人组成的公安城管警察支队。自组建一年多来，在市委、市政府的正确领导下，我们结合城市管理的实际，积极创新城市管理行政综合执法的新方式、新机制；坚持以人为本，努力建设一支思想好、作风硬、素质高的行政执法队伍；按照依法行政、文明执法总要求推进行政执法工作的规范化、标准化和法制化，不断提升城市管理行政综合执法水平，开创了城市管理工作的新局面，得到了各级领导和社会各界的一致好评，先后荣获2002年度××市“精神文明建设先进单位”、“依法行政双十佳单位”、“社会治安综合治理先进单位”等荣誉称号。我们的主要做法是：
一、以实现“四个转变”为主要内容，创新城市管理综合执法的新方式、新机制
××市既是拥有450万人口的国家历史文化名城，也是新中国成立后国家重点投资建设的老工业基地，全国32个特大城市之一。由于受历史局限、体制缺陷等众多因素的影响，特别是伴随着近年来城市基础设施及环境建设突飞猛进的发展，在城市管理工作上长期存在的多头执法、职能交叉、效率低下、执法扰民等问题日益显现出来。如何适应城市经济与建设的新要求，提高城市综合管理水平，是我们城市管理行政执法局成立之初面临的重大课题。我们严格依据国务院关于开展相对集中行政处罚权试点工作的要求，确立大城管、大执法的观念，坚持创新城市管理行政执法工作的体制、机制，积极探索开展城市管理行政执法的新方式、新途径，努力实现“四个转变”。
1、在管理与执法目标上努力探索新机制，实现了城市管理由突击整治向长效管理的转变。为了从根本上改变城市管理与执法缺乏长效管理机制的问题，尽快走出“治理－反弹－再治理－再反弹”怪圈，我们从两个方面进行了积极的探索实践。一方面，制定和完善法律、法规依据，大力推进城市管理与执法的法制化进程。结合自身相对集中行使城市管理行政处罚权的职能和任务，从制定和完善管理与执法的法律依据入手，先后起草和拟定了《××市城市容貌条例》、《××市城市广告牌匾设置管理办法》、《××市城市道路占用管理办法》、《××市灯光环境建设管理办法》等7个方面近七万字的法律条例及规章规定，其中有5个管理条例（办法）已经过有关方面审定和实施。同时，建立健全行政处罚主体资格制度、听证制度、罚款决定与罚款收缴相分离制度、收支两条线制度等多项配套制度，使城市管理与执法工作逐步走上了有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠的法制化轨道。另一方面，完善和落实城市管理目标责任制，全面推行“四三二一”管理模式。按照管理到位不留死角的要求，把管理重心下移，着力解决责任不清、管理不严、成效不持久的问题，按照四定（定人、定岗、定责任、定标准）、三级督察（局领导一级督察、机关职能处室二级督察、执法大队三级督察）、二个结合（巡逻值勤与定点值勤相结合、教育与处罚相结合）、一严格考评奖惩（量化管理目标，日检查、周通报、月评比、年考评）的管理模式，积极推进长效管理理念和机制形成，促进城市管理与执法向制度化、标准化方向发展。
2、在管理与执法方式上积极推行新理念，实现了由政府单一管理向政府职能部门为主、社会公众共同参与管理的转变。实践使我们深刻认识到，管理好一座拥有百万人口的特大型城市，仅仅靠少数管理执法人员是根本不可能的，必须改变以往政府单一管理的旧观念，树立全社会共同参与、共同管理的新理念，调动方方面面的力量，形成“人民城市人民管”的良好氛围。基于这样的认识，我们在突出自身管理与执法主体地位，强化工作实效的同时，以开展共建、创建、联建等活动为载体，引导和动员社会各界积极参与城市管理。在组织开展全市“亮化、美化、净化江城”和“创建文明街路、百户商家签约”等项活动过程中，始终把建与管、管与罚融入百姓生活和商家经营活动中，使广大商家和市民既在建设中创造了良好的市容环境，又在管护中树立起自觉维护城市形象的公德意识，极大地调动了社会各方面参与城市管理的积极性，参加活动的人数达20多万人次。
城市管理综合行政执法条例篇5
城管执法，又称城市管理综合执法，是我国行政执法体制改革的产物。它以相对集中行政处罚权为主要内容，是相对集中行政处罚权在城市管理领域的具http://体运用。"在行政执法过程中，当行政事态所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的有机的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动。"
一、我国城管执法的现状
（一）我国城管执法依据在理论上的困惑
1、相对集中行政处罚权违背了职权法定和职权不可转让原则
随着相对集中行政处罚权的诞生，国务院或者经国务院授权的省级人民政府有权决定一个联合或者综合机关可行使数个行政机关所享有的行政处罚权，这样一些原本应由行政职能部门或直属机构行使的职权被法律配置给了行政综合执法的主体。"这就导致了原本有法可依的行政主体不能依法行政，而行政综合执法主体又无法可依的尴尬局面。"因此相对集中行政处罚权是与行政法学理论中职权法定和职权不可转让原理背道而驰的。
2、相对集中行政处罚权还违背了法律优先原则
法律优先指的是法律的位阶高于行政法规、行政规章和行政命令，一切行政法规、行政规章和行政命令都不得与法律相抵触。我国城管执法的主要依据就是《行政处罚法》16条和国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》，国务院对相对行政处罚权的相关问题没有法定立法权，全国人民代表大会也没有授予国务院对该事项的立法权，国务院不能从《行政处罚法》第16条取得制定相对集中行政处罚权的相关行为规则的权利。www.133229.Com
（二）违反执法程序现象比较严重
我国并没有一部完整的《城市管理法》，可以说我国城管执法依据是先天缺失。由于城管执法也没有统一的执法程序，导致实践中"重实体、轻程序"的现象时有发生。程序公正是实体法得以贯彻实施的保证，是促进行政执法行为的合法性，保护行政相对人的合法权益的保证，完善行政执法程序,对于改善行政执法活动,提高行政执法水平,具有重要的意义和作用。因此必须采取措施改变违反执法程序的现象。
（三）城管执法过程中存在暴力问题
近年来城管的暴力执法事件层出不穷,严重影响了公权力形象和政府的权威，使民众对执法队伍的信任感一再的降低。由城管暴力执法引发的小商小贩暴力抗法的事件也不绝于耳，造成一些地方城市中的执法者与被管理者的矛盾的不断激化。这不利于社会的稳定和和谐，也不利于法治社会的构建，值得我们进行深刻的反思。
二、城管执法存在诸多问题的主要原因
（一）执法依据先天不足
目前城管执法的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》和国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》，他们都只是对城管执法的概括性规定，执法依据的先天缺失是造成城管执法过程中存在诸多问题的根本原因。
（二）执法行政职权不清
首先城管执法的范围不明，缺乏稳定性；其次，审批管理与行政处罚环节脱离。城市综合管理只对小部分的违法事项享有处罚权，大部分实行的还是管理的权利，城管执法缺乏行政强制措施，难以建立执法和管理成效机制，也造成了管罚分离的现象。
（三）执法监督缺位
在我国当前行政体系中对城市综合行政执法部门的执法监督是存在诸多问题。主要表现为如下几点：
1、以权力监督城管权力的缺失
在我国城管综合行政执法部门有着较为广泛的行政处罚权力，涉及到城市市容环境卫生管理、城市规划管理、工商行政管理、公安交通管理、环境保护等等方面，面临权力范围如此广泛的一个部门在监督上就必须要以权力来约束城管部门的权力，而以权力约束城管权力的有效机制在我国还没有建立。城管长期"借法执法"，执法主体混乱，执法程序比较随意。
2、以程序监督城管权力的缺失
行政程序在行政活动中的事先设置，其目的就在于防止行政机关滥用行政权力，同时也保障行政机关办事公平效率。虽然当前我国还没有出台一部专门针对行政程序的部门法，但是程序中已经有很多在《行政处罚法》明确规定。在本无法律依据的情况下，城管对相对人财产采取"暂扣"措施，不出具暂扣清单，
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更无签字盖章等现象也屡见不鲜。
三、完善城管执法的对策和建议
（一）促进城管执法工作的法治化
1、制定一部统一的《城市管理综合执法法》
必须在总结城管执法工作经验的基础上制定一部统一的《城市管理综合执法法》，从法律的角度，使城管执法的行为制http://度化，使城管执法过程中的行政裁量权减弱，有效的减少城管执法过程中的违法行为，树立城管执法的权威性和独立性。
2、完善城管执法公众参与制度
我国行政法中有公众参与制度的具体体现，但是我们还需要不断加强公众参与的深度，对一些敏感或涉及范围过广的行政处罚或行政管理案件，应举行听证，让相关人员共同商讨其合法性和合理性，形成公众与执法人员的平等对话，改变原来的不平等的法律地位；实现新闻媒体的监督作用，更好的规范城管机构的工作；政府通过主动放权，还权于民，充分发挥公众在城市管理中的作用，形成人人参与城市管理的良好局面。
3、比例原则的适用
"比例原则指的是行政机关实施行政行为应兼顾行政目的的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。"也就是如果能有多条途径实现自己的行政目的就应当选择一条对行政相对人伤害最少途径。
（二）健全城管执法监督体系
1、完善权力机关监督。在对城管综合执法监督过程中，可以考虑借鉴国外的行政监察专员制度，[4]以试点的方式建立我国人大监察专员制度，不但可以加强人大的监督职能，弥补长期以来人大在监督中力不从心的现象，而且可以使城管部门在执法过程中那些滥用权力案件通过行政监察专员得到及时、有效的处理。
2、健全内部监督。内部监督的主要内容是建立城管执法的责任制。可以考虑在县级以上的城市综合执法部门中设立一个独立的内设机构，用于专门监督城管执法，可以在其内部成立专项监督科室，充分利用其监督职能，独立于管理职能、执法职能，同时保证其在组织上、人事上、经费上的独立。
城市管理综合行政执法条例篇6
关键词：长江三角洲；城市管理；公民满意度
现代的城市物质水平得到极大的提高，与此相对应的是城市的生活文化水平也应该得到极大的发展。而城市综合执法现状以及公民对此的满意度与一个城市的生活文化水平有着密不可分的关系。下文以长江三角洲为分析对象，对长江三角洲的城市管理综合执法现状以及公众对其的满意度做出了调查分析。
一、对城市综合执法现状及公众满意度分析的意义
早在1993年，联合国就表达了对城市发展的重视。在当时的东京会议上，联合国提出“城市化是当今发展的重大机遇”。时至今日，这个问题都是应该被重视的问题。而一个城市崛起是要靠物质和文化的共同发展的。在改革开放之初，中国的物质文化的发展重视程度和实际的发展程度都要远远高于中国的文化发展程度的。这种不平衡发展在近年来初步得到了重视。而“物质与文化平衡发展”也是近年来的发展主题。
但是，在这种发展理念下的城市发展问题却愈发严重。例如：城管与城市居民的关系日益恶劣、城管在城市居民心中的地位每况日下。在网上，曾一度出现“给我城管三千，一定”这样讽刺城管不近人情的言论。与这些言论对的是城管和小贩之间的尖锐矛盾隔三差五地出现在各大网站的新闻内容中。由点及面，我们可以知道我国的城市长期居民和城市流动人口对这个国家的城市管理综合执法的满意度的均值是不高的。这个问题也就是说，对城市综合执法现状和对城市居民的满意度的调查分析是很有必要并且刻不容缓的。
二、长江三角洲城市综合管理的执法问题
长江三角洲城市综合管理中还存在许多问题。这些问题可以简要地归结为以下方面。
（一）城市管理条例不健全
中国是法治社会，在这个基础上，对城市的管理都应该基于中国目前存在的法律和本地的城市管理条例。但是，随着时代的进步，一些原来不存在的城市管理问题逐渐凸显、原有的城市管理方针已不适应现代的社会。在这种情况下，长江三角洲的城市管理方法和管理条例并没有得到较大的转变，这就导致了长江三角洲地区的城市综合管理的过程中可能会出现各种让公民无法理解的糟心事。这种执法同时也是不人性化的。
（二）公众对城市管理综合执法的满意度日益降低
长江三角洲的城市管理综合执法到现在已经发展二十几年了。这二十几年来，公众对长江三角洲的城市管理人员的满意度越来越低。这种对城市管理人员的满意度越来越低的现象与当前中国的城市发展现状是一致的。这也就是说：对城市管理人员的满意度越来越低是一种普遍的现象。在长江三角洲的网上论坛中，我们可以搜索到当地的居民对本地的城市管理人员不满的言论。而在长江三角洲城市管理人员的实际管理过程中也出现了民众管理不满或者不愿服从的现象。以上种种都在给长江三角洲的城市管理方明确的警告：必须要注重自己在公民心中的满意度。因为这种不满对构建和谐社会是不赞同的，而且可能会导致某些出人意料的恶性事件的发生。所以，我们一定要提高对公民满意度的重视程度。
三、解决方法
（一）积极健全人性化城市管理制度
在健全人性化的城市管理制度之前，我们必须加深城市管理负责人和城市普通公民对人性化城市管理制度的重视度。通过加深前者对人性化城市管理制度的重视度可以使其在执法的过程中遵循人性化管理制度，通过提高后者的重视程度可以让公民更好的响应和监督人性化城市管理制度的实施。
另外，我们在健全人性化城市管理制度时应该注重理论的应用。值得注意的是，对理论的应用并不是对一些概念式的理论生搬硬套，而是对经过思考和事实检验的理论的灵活应用。比如王金礼所写的《加速城市管理现代化进程我见》、万国威和韦鹏翔所写的《合法性的博弈：如何在弱势群体中建立政府的行政权威――对城管‘执法难’的深度诊视》、郭正林所写的《城市管理创新导向：从政府管理到公共治理》等文章就比较深刻地揭示了城市管理综合执法中所存在的问题并针对这些问题提出了对应的解决方案。而我们在对城市管理制度进行改革和健全时可以参考这些文章中所提出的意见。
（二）执法人性化
长江三角洲地区的公民对长江三角洲的的城市管理人员的满意程度日渐降低的原因是长江三角洲城市管理人员在自己的管理过程中没有做到人性化执法。
一般而言，长江三角洲的城市执法人员所需要的进行执法的对象是一些低收入的小贩、农民、下岗工人以及残疾人士。这些人在社会定位中常常被视为弱者。与这些被管理的对象相对立的是城市管理人员在人们心中相对而言的强者形象。这不是说城管个人是社会中的强者，而是说城管这个群体代表着政府的某些部门而具有强者的形象。在社会舆论中，人们往往倾向于对弱者同情、对强者的行事质疑。所以说，城市管理人员在公民心中树立良好形象本身就是一件难度比较大的事情。而这个问题可以从两个方面着手解决。首先，我们要加强城市执法人员的素质。只有城市执法人员的素质得到了提升，他们在公民心中的满意度才会得到相应的提升。其次，我们要采取更为合理的执法方式。比如：我们可以改变以往的“暴力执法”方式，对一些难以处理的城市管理问题我们需要运用自己的智慧。这种智慧的表现可以对违反城市管理的人进行有效的惩罚、对遵守城市管理的人进行有效的奖赏等。
（三）建立公民满意度的反馈机制
建立公民反馈机制可以让城市管理者们在第一时间知道自己的前一阶段对城市的管理效果。根据及时知道自己的管理效果，城市管理者可以及时对自己管理过程中不好的地方做出改善和调整。建立一个完整的公民满意度反馈机制可以通过以下步骤完成。
首先，我们需要公民对城市管理的满意程度做一个信息的收集。在信息收集时，我们一定要保证信息的准确程度和信息的容量。信息的准确程度是说我们在进行信息收集时一定要保证信息的真实度。信息的容量是说进行信息收集时要考虑收集的信息包含一些方面和具有一定的意义。要保证信息的准确度我们需要从两方面完成：其一是收集人员的可信度；其二是公民反应的可信度。收集人员的可信与否与收集人员与城市管理者的关系密切度有很大的关系。在选择信息收集者时，我们需要选择与城市管理者关系密切度不高的人。这就在一定的程度上避免了信息收集者对城市管理人员的刻意包庇。而公民反应的可信度可以从多方面得到保障，比如建立非实名制的网络或现实问卷调查。信息的容量要从信息的提供者处得到保障。一般而言，信息的提供者要数量多、工作范围广。在进行信息收集时，我们要根据不同的信息提供者的职业或收入来记录相应的信息。
其次，我们要建立一个信息评估模型。这个模型是对上面接收的信息的分析。我们在建立自己的城市管理满意度分析模型时可以借鉴已经存在的成熟模型。这就包括以瑞典的顾客满意度指数模型为基础发展而来的美国的顾客满意度指数模型（字符简称aCSi）。在使用模型时，我们只需要对aCSi模型里的变量做出相应的调整就可以得到比较适合于城市管理满意度的模型。
最后，我们要根据模型所得到的结论做出下一阶段的调整。当前公民的满意度较上一阶段有所提高时，我们应该思考是什么促使满意度的上升。而当前公民的满意度下降时，我们应该考虑是什么原因促使公民的满意度下降并及时地做出调整。
四、结语
目前，长江三角洲地区的城市管理还存在公民的满意度不高、城市管理条例不健全的问题。这些问题的解决是刻不容缓的。解决这些问题，我们可以通过积极建立一个公民满意度反馈系统、健全管理条例和城市管理人性化等方法。
参考文献：
[1]徐玉枝.城市管理综合行政执法机构公共服务的公众满意度的测评研究[D].暨南大学，2014.
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[5]李元.治理理论视野下的我国城市管理研究[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2010（03）.
城市管理综合行政执法条例篇7
【关键词】城市管理；机制；路径建设
1近几年诸城市城市综合管理机制建设的思路举措
一是，建立健全了综合协调机制。市里分管领导牵头，相关职能部门参加，定期组织召开联席会议，高位研究决城市管理中出现的令出多门、推诿扯皮等问题，形成了统筹有利、统一领导的工作格局，促进了管理工作健康有序开展。工作中，为避免城管执法过程中产生矛盾冲突，专门成立了诸城市公安局城市管理派出所，公安人员全程参与城管执法工作，维护了城市管理工作的严肃性和权威性。
二是，深入落实三级责任制。落实包靠领导、执法小组长（绿化监管组长）、执法队员（绿化监管巡查人员）三级管理责任制，包靠领导作为执法小组包靠路段的总责任人，对包靠路段内的秩序整治、环卫保洁和绿化养护负总责；各执法小组长及绿化监管组长作为管辖路段范围内的直接责任人，对所辖路段内的城市管理事项直接管理，搞好日常工作；各执法队员作为责任区域内的具体责任人，具体负责重点路段、重点区域的执法监管工作。
三是，实行延时工作制。采用“全天候、全覆盖、网格化、动态化”的精细化管理模式，全局人员全部延时上下班。自4月10日至20日，早上7：00上班，晚上9：00下班；4月20日至5月10日，早上6：30上班，晚上10：30下班；除正常上班时间外，延时期间将10个执法小组进行整合，以扶淇河为界分为河西、河东两个大组，全天候、不间断对市区市容环境秩序进行监管，保持巡查监管高压态势。
2当前城管综合管理面临的瓶颈
一是，专门性立法缺位，影响城管职能定位。城管综合管理直接的法律依据是《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条第2款规定，但这两个条款只是授权性条款，相关的审批、监管等职能仍由相关行政部门行使，致使实际管理中存在多头管理、人为分权的问题，缺乏行之有效的信息沟通、工作协调等机制。另外，一个依据是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则可以设立必要的工作部门，但这个条款仅仅从法理角度明确了城市管理行政执法机关的主体地位，而实践中直接赋予城管综合行政执法机关执法主体资格的是一些行政规范性文件[1]。因此，城市综合管理机关的法律依据和法律地位直接影响城管的职能定位，究其根本原因是缺少国家层面的城市综合管理方面的专门立法。
二是，长效管理机制有待深化完善，制约了管理效率的提升。目前，全国城管执法人员数量已经超过百万之众[2]，加强城市管理主要依靠加大人力投入，加强巡查和整治等手段来实现，管理方式较为简单。诸城市推行城市综合管理最初几年，城市管理行政执法部门根据城区规划布局，以穿越城区的扶淇河为界，将执法区域分为河东、河西两大部分，河东部分以穿越市中心的兴华路为界，布置一、二两个中队管理，河西设置三中队，另外设置四中队，负责管理清障车、升降车等特种车辆，配合其它三个中队完成执法任务。近几年，为全面提高城管效能和城市管理水平，诸城市城管部门全面细化管理网格，取消城管中队，实行分组管理，将执法人员进行整合，成立10个城市管理小组，每个小组4-5名执法队员、1-2辆执法车、包靠2-3条城区道路，采取定人、定路捆绑式管理的新模式，强力推进城市精细化管理。执法小组统筹负责所包靠路段的环卫保洁、绿化养护、秩序整治等城市管理职责，实行定分管领导、定路段责任领导、定路段责任人的路段包靠负责制。经过一段时间的运营管理，目前来看，依靠信息技术、计算机技术等现代技术来加强城市管理的运用程度不高，长效管理机制尚未形成，制约了管理效率的提升。
三是，城乡“二元”结构突出，致使运行机制不理顺。在城区，受历史原因和管理体制的制约，城管部门负责行政执法职能，而相关的审批、监管等职能仍由相关行政部门行使，存在多头管理、人为分权的问题。在实际管理当中缺乏行之有效的信息沟通、工作协调等机制，城市管理资源难以实现有效整合。在镇（街），城管工作由城市管理综合执法局和当地政府双重管理，执法人员主要由当地政府抽调各部门人员组建，没有解决执法人员参照公务员管理这一问题，给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来了许多难题[3]。虽然狠抓队伍建设，但还有少数城管队员执法理念仍然较为陈旧，执法方式相对简单粗暴，容易产生管理方面的矛盾，一定程度上形成了市镇“二元”管理的局面，制约了城市管理整体水平的提高。
3建立符合诸城实际的城市综合管理新机制的几点粗浅认识
新形势下，诸城城市管理工作要坚持以党的十、十八届三中、四至全会统领工作全局，以“智慧城市”建设为契机，努力克服当前城市管理中的体制性、机制，探索建立符合诸城城市管理实际的新模式，总的来说要积极谋划“大城管”建设，优化执法管理资源，促进城市管理工作向纵深发展，具体应抓实抓好以下四项工作。
一是，推行城市管理“网络化”机制。以现有10个城管执法小组为基础，将城市管理工作总目标层层分解到每一个管理环节，定岗定责，把城市纵向管理链和横向管理链用责任状连结起来，构造一张可测量、可控制、可监督的城市管理网，消除城市管理上的职责不清、相互扯皮、交叉管理和管理黑洞，实现城市管理长效化。
二是，推行城市管理社会参与机制。人民城市人民管，管好城市为人民。推行政府主导、部门联动、社会公众共同参与的城市管理机制，实行城市管理市民听证制度，让市民从决策、执法、监督全过程参与城市管理。健全完善制度，广泛吸纳社会各方面意见，了解群众需求，实现城市管理的社会化。
三是，推行全方位的城市管理监督机制。推行城市管理的效率指标、效益指标和百姓满意度指标的综合评价体系，积极打造阳光城管，力求公开、公平、公正；建立群众监督机制，通过投诉电话、投诉信箱和群众接待日，随时接受群众监督；建立舆论监督机制，利用报纸、广播、电视、互联网等大众媒体，广泛接受社会舆论监督。
四是，推行全方位城市管理作业机制。推行好360天全日制城市管理作业机制，做好白天与夜晚、上班时段与休息时段、节假日与非节假日的工作安排和交接，确保管理和创建不断档，不回潮，做到城市管理全覆盖，不留死角死面。
【参考文献】
[1]贺荣.北京市综合行政执法有关问题的探索和思考[J].法学杂志，2010（10）.
城市管理综合行政执法条例篇8
目前，在国务院下发的规范性文件中，既有"相对集中行政处罚权"的称谓，也有"综合行政执法"的称谓，在法制实践中似乎二者没有进行严格的区分。例如__市关于城市管理相对集中行政处罚权的规则名为《__市城市管理综合执法细则》，而杭州市相对集中行政处罚权的规则名为《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》。基于这种法制实践，有的学者即将这二者不加区分地进行研究。参见关保英著：《执法与处罚的行政权重构》，法律出版社，20__年版，第17页。
但事实上，这两者的概念是不同的。综合行政执法这个概念要远比相对集中行政处罚权的概念内涵外延都要宽泛。相对集中行政处罚权，是指根据《行政处罚法》第16条的规定，将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关行使，行政处罚权相对集中之后，有关行政机关不再行使已经集中由一个行政机关统一行使的行政处罚权。综合行政执法，则是指在行政执法过程中，当行政事项所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的具有独立法律地位的执法主体，对该事项进行处理的执法活动。
综合行政执法这个概念要远比相对集中行政处罚权的概念内涵外延都要宽泛。相对集中行政处罚权集中的只是行政处罚权，而综合行政执法则"综合"的不仅仅是行政处罚权。但综合行政执法究竟综合哪些行政执法行为存在不同意见。大致说来，可以分为如下三种：第一种，最广义说，认为综合行政执法不仅综合所有的行政执法行为，还可以综合行政管理行为；关保英著：《执法与处罚的行政权重构》，法律出版社，20__年1版，第17页。第二种，广义说，认为综合行政执法综合的是所有的行政执法行为，包括行政处罚、行政征收、行政强制、行政许可等等。青锋著：《行政执法体制改革的图景与理论分析》，载《__政法学院学报》，20__年第1期，第82页。第三种，狭义说，即认为综合行政执法综合的是行政调查、行政处罚和行政强制。此即为我们所主张的观点。原因如下：
其一，综合执法是相对于分散执法而言的，指的是执法的方式。所谓行政执法，是指行政机关依照法律的规定对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为。而行政管理行为则是一个大概念，行政管理行为既可针对外部相对人，也可以针对内部工作人员。因此，最广义说认为综合行政执法可以综合行政管理行为的理由是不够坚实的。
其二，广义说认为综合行政执法在本来意义上应当包含行政执法外延所涵盖的内容，这种观点从纯粹的行政法理论层面上来讲是没有问题的。不过，如果综合行政执法的"综合"是指由多数相关机关的一定职能转让给一个独立的执法主体，而不是指多数相关机关的联合执法，那么行政许可是无法"综合"的。因为行政许可是指在法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发许可证或者执照等形式，依法作出准予或者不准予特定的行政相对人从事特定活动的行政行为。姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第二版)，高等教育出版社、北京大学出版社20__年版，第257页。行政许可的特征在于，行政许可一般禁止的行为，都是与公共利益关系密切的行为，需要纳入法律规制的范围。通常情况下，该行为都是专业化程度很高的行为，而从事该行政许可的工作人员也必须具有较高的专业知识，而各类行政许可所涉及的专业千差万别，是不太可能综合起来的。我国《行政许可法》移用《行政处罚法》第16条的规定是不太合适的，这也就是为什么根据《行政处罚法》第16条开展的相对集中行政处罚权的工作有声有色，而相对集中行政许可权的工作开展不起来的根本原因。《行政许可法》颁布之后，现实中进行过相对集中行政许可权的实践，仅仅是将各类行政许可集中到一个大厅，实行"一站式"服务。实际上，由于行政许可的专业化程度很高，这种集中行政许可到一个大厅的方法也行不通，大厅仅仅能接受申请人的申请材料而已，真正的审查还得到行政许可的实施机关去，因此反而给相对人带来更多的麻烦。而行政征收是指行政机关对相对人征收税、费以及对财产的无偿取得等行政行为。行政征收存在与行政许可一样的原因，专业化程度很高，不适宜进行"集中"或"综合"。事实上，现代行政的专业化程度越来越高，技术性越来越强，公务人员都是按照职位分类来进行管理和分配工作的，大多数的行政行为都不适宜进行"集中"或"综合"。能够集中或综合的是一些专业化程度相对较低、技术性相对简单的行政行为。这一点应该成为我们"集中"事项的一条标准。
其三，行政处罚权的集中有法律的明确规定，也是有必要也是可行的。国务院推行相对集中行政处罚权的初衷，就在于解决行政执法机构多，行政执法权分散的问题。经过多年的试点和全国推行，实践也证明了该制度对于解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题，降低行政执法成本，就目前而言确实起到了十分重要作用。例如，北京市宣武区组建城管监察大队后，200人承担了原来由400多人承担的执法任务。大连市城市管理综合执法局成立后，撤销了原来的18个独立执法单位，精简了14个监管合一单位的人员编制，执法人员由原来的1023人缩减为400人。参见曹康泰：《积极推进相对集中行政处罚权工作不断改革、完善现行行政执法体制》，载《相对集中行政处罚权工作读本》，中国法制出版社20__年版，第53页。
其四，从行政过程论的角度来看，行政调查、行政处罚与行政强制这几种行政行为是紧密联系在一起的。行政处罚决定前需要展开行政调查，在行政调查中很可能需要进行行政强制，而行政处罚决定后也很可能需要强制执行。因此，行使相对集中行政处罚权的行政主体将行政调查权、行政强制权也集中起来是必要的，同时在法理上也是成立的。
其五，综合行政执法综合行政处罚权、行政调查权和行政强制权，并不违反《行政处罚法》的规定和精神。《行政处罚法》第16条规定："国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。"这里的"有关行政机关的行政处罚权"应该并不仅仅是指行政处罚决定权，因为在现实的行政行为的运作过程中，根本不存在单纯的行政处罚行为，行政处罚行为永远与其他行政行为尤其是行政调查和行政强制行为纠缠在一起。《行政处罚法》便规定了行政处罚过程中所涉及的行政强制行为。其第37条规定："行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。"该条中的"检查"便是行政调查，并且包含有强制检查。第51条规定："当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；(二)根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；……"这种措施便是典型的行政强制了。所以，第16条中的"行政处罚权"除了行政处罚决定权之外，还应该包括行政处罚前的行政调查以及行政处罚后的强制执行权。
因此，我们认为，目前综合行政执法所综合的职权类型应该是行政处罚权、行政调查权和行政强制权的综合。
二、行政执法权进行综合的必要性
综合行政执法是将各个不同属性、不同种类的行政专业执法队伍组合在一起的执法，是提高行政管理执法效能的必然趋势。
(一)综合行政执法是城市发展的客观要求
城市管理作为城市建设和城市发展的基础，必须在适当超前的前提下来适应社会和经济发展的需要。但是，长期以来城市管理仍然停留在各自为政、自成一体、孤军作战的阶段，缺乏宏观上的协调和统一，城市管理的综合效应和整体效应未能得到充分发挥。如管理体制不合理、管理方法不科学、管理手段不先进等，与日新月异的现代城市发展不协调。为了适应城市社会化、现代化发展的要求，使城市管理与改革开放、经济发展相适应，逐步与国际城市管理接轨，客观要求完善城市的综合管理体系，在各执法主体发挥自身作用的同时，通过综合执法，使其产生新的、不同于专业执法功能的新作用，以解决错综复杂的综合性很强的具体的城市管理问题。
(二)综合行政执法是完善城市管理机制的有效载体
城市管理体系内部诸要素的胶着状态，制约着城市管理水平的提高与进步，影响着城市管理功能的发挥。目前城市管理上过分偏重垂直封闭、单向专一的管理模式，缺乏横向联系与互通，没有充分发挥好各职能部门的协同作用和基层政权的推动作用。同一座城市有众多的行政管理部门和执法队伍在同一个平面上管理城市，随着立法的发展，行政执法队伍还会增加。由于一些职能部门管理制度不健全，管理权限不清晰，或受部门利益的驱使，导致有利争着罚，无利都不管，重复处罚，重权轻责，推诿搪塞，执法主体权责不清、相互掣肘的现象，不仅侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益，同时给城市管理留下漏洞和薄弱环节。长此以往，各职能部门容易产生工作不力、敷衍塞责、推诿扯皮、阳奉阴违等不良风气，使城市管理系统的整个工作在低水平的重复状态下徘徊，依赖临时突击应付检查。建立充满活力的城市综合管理行政执法系统，可以使城市管理内部诸要素的组合合力达到合理、最佳状态。
(三)综合行政执法涉及到执法权力重新配置的必要要求
综合执法的深层次问题实际上涉及到执法权的重新配置，这实际上牵涉到我国行政组织法上的一些重要问题。我国行政组织法的规定存在两个方面的问题：
其一，我国行政组织法主要是笼统、大范围上规定了各级人民政府的职权，而没有对不同行政机关在行使权力的关系作出规定，如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条规定："乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：(一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，决定和命令；(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；……"当两个以上行政机关为某一事项的管理权限发生争执时，我国的行政组织法就不能提供明确的依据。也就是说，我国行政组织法只规定了静态的行政机关的职权，而并没有规定动态的政府机关之间职权的关系。
其二，我国行政组织法中缺乏关于人民政府职能部门的权限的规定。一些重要的职能部门的权限找不到行政组织法上的依据，如公安机关的权限、税务机关的权限等等，在实际运行中似乎存在各自的权限范围，其实在行政组织法上没有依据，基本上都是根据行政管理单行法的规定来确定职权范围的。如林业行政管理机关就根据《森林法》和地方立法机关制定的森林管理规则而确定权限的。行政管理单行法不是从行政机关的职权划分来进行立法的，而是根据某一行政事项的需要来进行立法的，因此为了保证完成目标，常常将一个行政事项交由若干行政机关共同行使职权。如《海洋环境保护法》第5条就规定了6个行政职能部门可以在海洋环境保护行政管理中发挥作用。这种规定必然会带来此一事项管理中不同行政机关之间职权的交叉。
现代行政事务纷繁复杂，变化万端，如果没有系统的行政组织法的科学合理的划分各职能部门的权限，必然会导致非常多的职能交叉。因此，行政组织法应对行政组织的静态构成和动态构成都进行合理的规定，比如说可以规定职能部门之间的关系，规定在何种行政事项的管理中以何种行政机关为主。行政组织法不仅要建立政府行政系统中的静态系统，更重要的是要建立政府行政系统的动态关系。综合执法体制实际上就是要建立起以某类行政处罚行为为中心的统一性关系，若能够通过行政组织法将这种关系建立起来，那么，任何综合执法行为都会是一种法律行为，而不纯粹是一种受政策制约的行为。从而，如有关的行政组织法中规定了经济、文化、教育、卫生、体育、城建、环保等行政职能机关一样，综合执法局也作为人民政府的职能部门之一反映到行政组织法中。
综合行政执法体制正是针对目前我国政府体制中存在的行政管理纵向效率低下和横向关系矛盾突出的问题而提出的新型执法体制。综合行政执法体制的优点，在于打破"条块分割"，实现区域性的行政资源整合，规范行政执法，提高行政效率。当然，它的出现是对原有的行政体制的挑战，两者之间的冲突不可避免。城市管理综合执法机构一经批准成立，就具有独立的行政执法主体资格，作为本级政府的一个行政部门，在辖区范围内综合行使行政执法权。城市管理综合执法意味着对行政职能的重新调整，对行政处罚权的重新配置。
三、综合行政执法的运行机制
(一)执法依据
1、《行政处罚法》及相关政策性文件的规定
综合行政执法的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定："国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。"综合行政执法也是从该法颁布以后实施的。这很明确的说明综合行政执法是一种法律行为，是法律范畴内的东西。不过，该条授权显得有些单薄，因为这一条文所授予的权力只是对行政处罚权的集中，而这里的行政处罚并不一定是法律设定的行政处罚权的行政处罚，而很可能是下位规则设定的较为广泛的行政处罚。
法律范畴的行为应该纳入到法制的轨道，而我国调整综合行政执法的却都是规范性文件。国务院先后下发《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》(国发〔1996〕13号)、《关于全面推进依法行政的决定》(国发〔1999〕23号)、《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(〔20__〕63号)、《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔20__〕17号)、《关于设立__市城市管理综合执法队伍的公告》等等。这些规定都是政府行政机关的行政政策，连行政法规的标准都谈不上。
所以，我国的综合行政执法是在未经充分论证状态下的产物，即在对行政机构体系及行政机构中的行为等进行改革和调整时，先不制定法律规范，而是由政府行政系统进行改革，采取"改革先行模式"。基本采取上级机关制定原则方向，下级机关发挥主动性和创造性的方式进行的。
2、各个试点城市的专项立法
在开展综合行政执法试点的城市，大部分是通过国务院授权的方式，也有的是采取地方立法的方式。有的在讨论综合行政执法制定地方性法规的问题，但就目前情况看，调整行政综合执法最高的法律形态主要是地方政府规章。上海市关于文化领域的综合执法、关于城市管理领域的综合执法，长沙市城市管理综合执法同样是由市政府规章调整的。20__年5月8日起施行的长沙市人民政府令第62号《长沙市城市管理综合执法试行办法》。__市政府于1999年6月颁布的《关于推进城市管理综合执法试点工作的决定》明确了12个具体问题：其中有综合行政执法的主要制度，包括队伍性质、队伍名称，此外，还有队伍建制、队伍规格、人员编制、管理体制、执法范围、持证上岗、职责分工、经费供给等重要制度。专项立法将综合执法的事项统一在一起予以规定，既非常完整又容易操作。但是专项立法涉及的是"块块"范围内的事务，各个综合执法试点城市各自制定自己范围内的综合行政执法的决定，造成了各自为政，与法制统一的原则相悖。有地方立法权的城市制定的规章或地方性法规由于没有国家法律、行政法规作为依据，也无现成的经验可以借鉴，不足以应对综合行政执法实践工作中的新情况、新问题。
到目前为止，全国人民代表大会和常务委员会并没有关于综合行政执法的比较细致的规定，原则一点的专门规定也没有。
(二)性质
综合行政执法除了具备行政执法的一般性质如强制性外，另外还具有一些较一般行政执法不同或者程度更高的性质，大致可以概括为：
第一，侵益性。综合行政执法所行使的行政处罚权和行政强制权，都是以国家强制力为后盾，对行政相对人的权益能够造成很大不利影响的行政行为。这种影响是直接的，而且是剧烈的，尤其是综合行政执法的相对人是那些缺乏社会保障、生存维艰的弱者时，尤为如此。因此，在综合执法时，执法人员应注意教育与处罚相结合的原则；而且违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不得予以处罚；执法行为要符合法定程序，不得随意处罚和强制。
第二，职能综合性。综合行政执法权主要是跨部门之间的横向职权的综合。一般来说，行政执法是行政主体本职能范围内的执法，如工商行政机关对工商领域行政管理法规的执行，证券监管行政机关对证券领域行政法规的执行等。国家在设立行政机构时是以行政职能为基础的，每一个行政机关的权力行使也只有在本职能范围内才是有效的，否则将构成越权无效。然而，综合行政执法则不同，它的整个执法过程显示出了强烈的职能综合性，如一个综合行政执法机关可以同时行使两种以上的职权，如北京市综合执法机关就可以同时行使工商、环保、城建、交通等部门的行政职能。这种职能的综合性，反映了现代行政随着社会的复杂程度的提高而日趋多样化，但不论如何综合，都需要遵循职权法定原则。
第三，准司法性。综合行政执法具有准司化性。在一些英美法国家，行政机关基本上不享有行政处罚权，对违法行为人的处罚决定权基本都由普通法院来行使。将行政处罚决定权司法化具有一定的长处，但我国是大陆法体系，从目前现实讲，实现行政处罚司法化几乎是不可能的，正如有的学者断言："由法院来控制和行使处罚权，既无必要，也无可能"。肖金明：《行政处罚制度研究》，山东大学出版社20__年版，第95页。但是，实现行政处罚决定权与行政违法行为调查权、申请权的分离却是可行的，综合行政执法可以在一定程度上实现违法行为调查权、申请权与处罚决定权的分离，有效地实现了权力监督和制约，可以为我国今后建立更加科学的行政权力运作制度提供宝贵经验。
(三)范围
目前，在城市管理领域综合行政执法所综合的职能范围包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，载《相对集中行政处罚权工作读本》，中国法制出版社20__年版，第37-38页。这种综合职能范围由七类确定的职能和一个兜底条款所构成，俗称"七+x"。
这个综合的职能范围是在我国目前的法制实践中逐步摸索形成的，也只是一个相对确定的范围，究竟综合行政执法综合的范围如何确定，尚是未定之数，在各地的实践中也存在较大差异和较大争议。我们认为，综合行政执法既然要进行横向职能的综合，降低执法成本，提高执法效率，那么就应该尽可能将能够进行横向综合的行政职能都予以综合。也就是说，除去不可以综合的之外，其余的都应该综合。具体来说，可以按照以下几个标准来确定某项职能是否综合：
第一，专业化程度。现代行政随着社会分化的加剧，其功能也呈现不断分化的趋势，因此，行政的专业化程度也越来越高。在行政执法中，有些整个领域(如药品监管、证券监管、消防等)的专业化程度都很高，有些领域中的一些事项专业化程度很高(如环境监测、食品卫生检验等)，这些专业化高、技术性很强的领域和事项就不适合进行综合，而专业化程度不高、技术性相对较弱的领域和事项就适合进行综合。
第二，是否属于垂直管理。由于综合行政执法进行的横向职能的综合，因此如海关、国税等垂直管理的职能就不能综合，而属于地方管理的职能则可以进行综合。
第三，是否属于剩余职权。剩余职权相对于固有职权而言的，任何一个行政职能部门都享有一种基本的职权，否则在组织法就没有设立的必要，这种职能就构成其固有职权，固有职权不能被剥离出来。而剩余职权则是除了固有职权之外，行政职能部门所附带享有的职能，这种职能是可以被剥离出来，进行综合的。
第四，是否属于专属执法权。专属执法权是指法律明确规定某项职能由某行政机关行使，其他机关不得行使的执法权。如公安机关对人身自由的处罚权、强制权和税务机关的税收强制征管权，这都是专属执法权，不得综合。
(四)程序
综合行政执法具有很强的强制性，属于侵益性行政行为，对行政相对人的权利容易造成不利影响，因此，综合行政执法机关应该遵守其它行政职能机关所遵守的程序规则。也就是说，综合行政执法机关应该遵循现代行政程序制度。目前各地所颁布的综合行政执法相关规范性文件中一般都专门规定了执法程序，而这些程序规定大都与我国现行法律规定的程序规则保持一致。一般来说，综合行政执法的程序规则应该包括以下几个方面：
第一，说明执法依据。综合行政执法机关在实施执法行为时，必须向相对人说明执法依据。各地有的规定综合行政执法机关在执法过程中必须遵守法律、法规和规章，有的列举了综合行政执法机关可以适用的法律、法规和规章。无论如何，执法依据是执法的根据所在，必须向相对人说明，否则相对人有权拒绝。
第二，表明执法身份。目前，各地关于综合行政执法的身份的规定并不一致，导致身份的表征也不一致。有的地方规定了综合执法人员执行公务时，应统一着装，佩戴执法标志，出示行政执法证件。有的地方则没有规定统一着装，只规定了持证上岗。我们认为，综合行政执法的身份应该予以明确，让相对人知晓，最好能够进行全国统一着装和持证上岗，明确其综合行政执法的法律身份和地位。
第三，告知权利和听取申辩。综合行政执法机关在对相对人拟作出行政处罚决定时，应告知其具有提起行政复议和行政诉讼的权利，如果拟对相对人做出较大数额罚款、吊销许可证或执照、责令停产停业三类行政处罚时，应告知相对人有听证的权利。而且，综合行政执法机关应该听取相对人的申辩，并就做出的行政处罚决定说明理由，并将理由记录在案。
第四，内部职能分离。综合行政执法机关应在其机关内部实行职能分离，内部设立行政处罚调查机构、行政处罚决定机构和行政处罚执行机构，在进行综合执法时应进行职能分离，不同的人员担任不同的职责，不应交叉，以保证执法的公正性。
第五，一事不再罚。《行政处罚法》规定了一事不再罚原则。其内涵是对于行政相对人同一性质的违法行为行政主体只能处罚一次而不能处罚两次以上。应当指出，当事人实施同一违法行为违反了两个以上的法律、法规或者规章，综合行政执法机关也只能对其处罚一次。综合行政执法工作中，这种情况的出现频率较高，应严格遵循一事不再罚原则。《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第12条规定："同一违法行为同时违反若干法律﹑法规﹑规章规定的，城市管理行政执法机关应按其中最重一项进行处罚，不得重复处罚。"这种规定值得商榷。对同一违反行为违反两个以上法律、法规、规章规定的，不得重复处罚是正确的，但不应该按照其中最重一项进行处罚。而应该按照规范性法律文件的效力等级来分别处理，尽量按照效力等级较高的规范性法律文件来进行处罚。
第六，行政处罚执行程序。首先，应有统一印制的处罚决定书；其次，应出具省级财政部门印制的罚款收据。《行政处罚法》第49条规定："行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。"这一规定在某些地方出台的规范性文件中没有得到执行，比如说《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第15条规定："城市管理行政执法机关实施行政处罚时，应遵守下列规定：……(二)使用财政部门统一印制的罚款收据；……"而并未规定必须出具由浙江省财政部门统一制发的罚款收据。再次，将罚没收入上缴财政。
第七，关于综合行政执法中行政强制的程序问题。《行政处罚法》只规定了行政处罚的程序，而行政强制的程序则没有规定。我国的《行政强制法》尚在起草之中，因此，如果在其他法律法规中存在关于某一类型的行政强制的程序，则应该遵循其规定；如果目前的法律法规就某一类型的行政强制没有规定，则综合行政执法机关应遵循正当行政程序原则，一般包括：告知和听证、文书阅览、理由附记和处分基准的设定与公布。〔日〕盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第191页。
城市管理综合行政执法程序流程图
四、当前城市管理综合行政执法中存在的问题
(一)法律法规依据不足
据我们的统计，城管综合执法的中央一级立法的依据包括：6部单行法律、6部行政法规、4部部位规章。各地主要的执法依据还是地方性立法，包括地方性法规和地方规章。不过，这些规范性法律文件中明确将具体职权赋予城管综合执法组织的比较少，城管综合执法绝大多数是所谓的"借法执法"，通过行政机关内部文件的职能划转来为城管综合执法组织提供执法依据。
按照职权法定的原则，职权的授予都应该通过法律或者法律授权的法规来确定。目前，能够为城管执法找到的直接依据仍然是《行政处罚法》第16条的规定，但是该规定只是一个关于相对集中行政处罚权的授权性的程序性规定，远不足以给城管综合执法提供足够的依据。没有一部全国性的《城市管理法》或者行政法规，北京市也没有一部地方性法规，城管综合执法的实体法依据仍然付之阙如。缺乏统一权威的法律法规作为依据，导致城管执法工作在实践中备受质疑，而且执法缺乏统一性和规范性，执法过程中的法律适用经常发生冲突。
如果制定一部《城市管理法》的时机尚不成熟，那么北京市的地方性法规应尽快出台。令人欣喜的是，《北京市实施城市管理相对集中处罚权的办法》已经出台，为北京市综合行政执法提供了一个地方规章依据。不过，该《办法》仍然存在诸多方面的问题，包括我们课题组调研过程中所发现的一些问题仍然在该草案中未能解决，需要进一步吸收各方面意见尤其是群众意见、部门意见和专家意见，予以完善。
(二)执法职权不清
由于缺乏统一、明确的法律法规依据，必然带来的问题就是职权不清。以北京市城管综合执法组织为例，职权不清表现在两个方面：
一是北京市城管综合执法组织所承担的职权与其他部门的职权存在诸多交叉。市、区县两级城管监察组织现有的综合执法职权范围，是根据北京市市政管理委员会、北京市机构编制委员会办公室联合下发的《关于明确市、区县城管监察组织具体行政执法权划分的通知》(京政管〔20__〕342号文件)，这一行政规范性文件进行职能划转所形成，共涉及13个方面的行政领域，涉及相关法律、法规、规章条款共300项。规模如此大、涉及事项如此庞杂的职能在一个行政规范性文件中进行划转，必然会出现职能划转界限不清楚的情况，结果导致城管职能与其他部门的职能出现交叉、重叠或者空白。现实中，城管系统的工作人员对此有着十分清醒的认识。在我们针对城管队员的问卷调查中，对于城管部门的职权与其他部门的职权是否存在交叉的情况这一问题，96.4%的城管队员认为存在交叉情况，其中49.7%的队员认为存在很多交叉。可见，城管综合执法组织与其他部门的职能界限不清楚是一个很严重的问题。
职权不清的第二个表现，就是城管执法组织行使的在行政权力类型不清楚。除了按照《行政处罚法》第十六条所规定的相对集中行政处罚权之外，北京市城管综合执法组织还享有少量的行政强制权。按照根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔20__〕17号文件)的规定，城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，主要包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。据此，市容环境卫生管理方面的权可以相对集中由综合行政执法组织行使。根据北京市市政管理委员会、北京市机构编制委员会办公室联合下发的《关于明确市、区县城管监察组织具体行政执法权划分的通知》(京政管〔20__〕342号文件)中规定：市容环境卫生的两个案由违法建设和擅自设置户外广告的权可以集中由北京市、区县城管组织行使，相关条款是《北京市市容环境卫生条例》第二十七条规定："……责令限期拆除；逾期未拆除的，经区县人民政府批准，并可按照违法建筑物、构筑物的面积每平方米处300元以上3000元以下罚款，其他设施可处工程造价1倍的罚款。"三十六条规定："……责令限期拆除；逾期未拆除的，，并可处1000元以上1万元以下罚款。"
可见，行政规范性文件中明确规定少量的行政强制权也可以集中由北京市城管组织行使。实际上，根据我们的调查，除了行政处罚权和行政强制权以外，北京市城管组织在实际上还行使行政调查权。对于相对集中行使处罚权的上述13个方面行政领域，北京市城管组织基本上都享有行政调查权，表现在北京市城管组织通过日常巡逻检查来发现违法事实，并在调查中享有一定的即时强制权、行政处罚权和处罚后的强制执行权。例如在行政调查中，为了查清相对人违法事实，城管综合执法机关会运用一些强制措施，如强制扣押等。
城管综合执法机关所享有的职权范围不清楚、职权类型也不清楚，缺乏法律法规的明确规定，导致现实中城管执法范围和执法手段不确定，既不利于城管执法部门的执法，也不利于调整相对人的行为预期，大大缩减了城管执法的规范性和安定性。比如说城管执法组织所拥有的行政强制权较少，而实践中基于执法的需要又必须采取一定的强制措施，由于没有法律依据容易引发相对人的抵抗。城管执法组织现在采取的行之有效的办法就是与警察联合执法，以及向人民法院申请强制执行，但是这两种方式都会大大增加执法成本，本来城管执法组织就可以解决的城市管理问题，却仍然需要两个以上的执法机关来实施，实际上削弱了综合执法的功能。
(三)执法体制不顺
目前，在综合行政执法试点推进过程中，反应最突出的问题就是行政执法机构的法律主体资格问题，屡屡引发学界和群众的质疑，也造成了执法机构执法时的"名不正，言不顺"的尴尬困境。过去有段时间，行政执法机构既有政府部门，又有法律、法规授权的单位；既有固定的常设机构，又有临时性的非常设机构；既有行政机关，又有事业单位、企业或政企合一的单位行使执法权的情况。执法主体类型比较混乱，但是目前这一局面已经得到改观，开始走向统一化和规范化。
1、目前各地的实践模式
行政执法在我国的实践过程经过了以下三个阶段：单独执法；联合执法；综合执法。当前全国综合行政执法实践中，各城市在综合执法机构设立上形成了不同的模式。
有的是独立设置类型，即城市管理综合执法机构独立设置。一般采用三种形式:其一，郑州、__等地。市或区直管城市管理综合(行政)执法局一块牌子；其二，__、杭州、吉林等地。市及区挂城市管理行政执法局和城市管理行政执法支(大)队两块牌子。这里的局是市或区政府负责城市管理综合执法的行政机关，队则是以局的名义具体执法检查的部门；其三，北京市。市挂城市管理综合行政执法局，各区只挂城市管理监察大队。
有的是合署设置类型，即实行城市综合管理行政机构和城市综合执法机构两块牌子、一套班子。其中深圳、南京、长沙、青岛等市或区分别在城管办的基础上增挂了城市管理行政执法局(总队、支队、大队)。
很多地方都在市一级成立城市管理综合行政执法局，但是该机构的具体隶属关系则存在较大差异。譬如，北京市采取的是将城市管理综合行政执法局挂靠在北京市市政管理委员会的模式，很多地方则挂靠在城建部门。成都市在实践中则探索出一套管理顺畅、执行有力、责任明确、管理与执行互相配合的综合执法体制，值得研究和借鉴。
2、综合行政执法机构的行政主体资格问题
根据行政组织法定和行政职权法定的原则，综合行政执法机构的组织地位和职权范围应当由法律以及行政法规加以规定。我国的《宪法》和《地方人大和地方政府组织法》中对于各级政府的职权都作了明确规定，综合我国宪法和行政组织法可知：地方各级政府根据工作需要和精干的原则，报经上级政府批准后，有权设立和调整其工作部门，并报本级人大常委会备案。地方人民政府的工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。
但是，目前这些组织法律最严重的弊端是不同层级政府职权雷同、机构设置上下对口，形成了上下一体、僵化的行政组织体系，缺乏弹性和灵活性。根据法律保留原则的发展日益扩大化和层级化，在行政组织法领域，行政机关的法规保留已经替代了法律保留，行政机关可以根据实际需要更加灵活的设置相应的行政机构，执行特定业务。
试点中的综合行政执法停留在城市综合管理执法的领域，由于我国的直辖市以及省会城市和较大的市根据宪法和组织法的规定，作为一级政权组织形式管理一定区域内的一切行政事务，主要的任务就是贯彻执行中央和上级的法律、法规、规章和政策，可以这样理解所有的城市政府都有执法的法定义务。但是，我国并不存在严格的地方自治制度，因此城市的自治性立法在《立法法》中没有明确，导致在国家与地方公共团体的关系上存在事务和权限分配不明的问题。
另外，综合行政执法权的法律依据主要是《行政处罚法》和国务院的相关规定。考虑到行政执法权概念的外延较之"相对集中行政处罚权"要适当拓宽，还应该包括与行政处罚权行使相关的其他行政行为。由于处罚权的行使必然要涉及到对于相对人财产和人身的一些强制措施，因此有必要将行政强制措施纳入到行政执法的范畴中来，在《行政强制法》的制定过程中应该并为将来的综合行政执法权的法律依据留下足够的法律空间。
(四)执法人员素质有待于进一步提高
城市规模有大小，层级有区别，区域有差异，经济水平有落差，管理任务有轻重，一个城市到底有多少城管执法人员才算科学合理，至今没有一个定论。目前一些部门凡有核定编制的，一般都按照人口多少以及聚集程度、地域范围大小、经济发展水平的高低、财政收入状况等因素来确定。城管组织的工作人员的各方面素养仍然有待于进一步提高，这主要表现在以下几个方面：
第一，编制较乱。国务院的文件一直强调城市管理综合行政执法队员的身份必须是公务员。虽然再三强调，但是由于行政编制的有限，各地城管综合行政执法队伍中仍然有相当比例的人员不是公务员,而是属于事业编制。这些人员进入执法队伍的方式和途径多种多样，不像公务员那样逢进必考，文化素质和法律素养良莠不齐，难以胜任执法任务。
第二，人员来源多元化。据有关研究人员对北京市城管组织的调查，北京市80%的城管队员从事城管工作之前在环卫、部队、工商、园林以及其他企事业单位工作，其中市容占22.2%，工商占13.9%，园林占4%，其他企事业单位占18.9%。谢海宏：《城管思想政治工作问题分析及对策探讨》，载《北京市城市管理综合行政执法调研报告汇编》(20__年度)。现在城管队伍的来源十分多元化，其教育背景、工作经验和人生经验都各不相同，其思想观念和价值标准也各不相同，在进入城管执法队伍之后又没有进行严格统一的培训，这种多元化的个体必然会对执法队伍的统一协调性产生不利的影响，执法观念不一致会影响执法效率。
第三，人员素养有待进一步提高。执法业务水平有待提高，法制观念和法律素养需要进一步加强培训。在我们针对城管队员的抽样问卷调查中，发现城管队员对城管综合执法的法律依据、执法模式、执法方式等问题上都有较好的认识，但也存在不尽人意的地方。执法人员的素养需要进一步提高，需要加大培训的投入。
(五)执法不规范
1、执法行为不规范，在程序上存在很大的随意性
通过法律实现社会公平正义的过程中，程序公正发挥着特殊的作用，它是实体公正的一个保障机制。
行政程序通过设定行政行为的规则，从内部制约行政权力的行使，是一种较任何外部的制约更有效的自律机制。城管执法在执法程序上表现出很大的随意性，违反行政程序的行为更是屡见不鲜。主要表现在：
首先，面对违章，许多城管执法人员习惯于当场处罚不开《当场处罚决定书》、收缴物品不开取缔单。
其次，在进行处罚时，有的不经法定程序调查取证，便径直下达行政处罚决定书;有的不告知当事人享有申辩权和诉讼权、不制作决定书、不送达有关文书;有的罚款不给收据、罚单或非法收据、罚单等。
最为严重的是，执法人员不遵守法定程序，违规操作的现象时有发生。行政执法是极富严肃性的行政行为，执法应当是公平、公正和公开的。对同样一种违法行为，应当是给予同样的处理，但实际执法过程中却不能做到。在实际操作中，有的执法机关中的执法人员滥用行政自由裁量权，假公济私，公报私仇，。有的执法者在执法办案过程中，为了能够在短时间内办结案件，就不顾法定的程序，野蛮办案。这些违反法律程序的操作是导致当前行政诉讼案件数量急增的原因之一。另外，在正常行政执法中，非法行政干预日益增多，使执法人员不能依法办事，只能按照上级领导或上级机关指示办事，或者放弃处罚，或者从轻处理，或者从重处理。于是，一些违法行为没有受到应有处罚而继续存在。同时，城管执法存在执法随意性，存在讲交情处罚不公等现象。
2、城管执法中的短期、突击行为十分突出
过于依赖"运动式"工作方式，"应付性"执法现象突出。一些行政执法部门平时对自己管辖范围内的问题不想为、不作为，遇到上级部署的专项执法检查，则应付应付，名曰拉网式、地毯式检查等。一些执法者见中央提出了要求、发出了号令，便积极行动，风声一过则放任自流。
同时，在执法方式上，职能单一，人员不足，加之习惯的作用，执法部门多采取联合"突击"和"运动"式的执法方式，缺乏经常性的、规范化的管理，由此造成"突击整治-放松管理-回潮-再突击整治"的局面，人们说这叫"经常性工作突击做、突击性工作经常做"，走入了低水平循环往复的"怪圈"。
这种短期和突击行为使得许多执法行为似潮起潮落，缺乏稳定性和连续性，直接导致了政府的工作措施难以落实。
3、执法监督制约机制和人员培训体系不完善
行政执法中，就是伴随行政权的扩张，行政执法权也呈扩大趋势，执法权的行使者的内部自我约束机制相对缺乏，外部监督又表现出软弱无力的倾向。
目前，一少部分区、街办事处城管组织对队员只使用不管理。办事处城管组织对队员只使用不管理，不注重队员思想素质、业务水平的提高。由于市城管委对非直属城管监察队伍无人、财、物的管理权，制定的一些教育、培训计划难以切实落到实处，队员缺乏统一、有效的思想教育、业务培训，导致非直属城管监察队伍队员素质难以提高，影响了城管监察队伍整体形象的提高。
五、前瞻性思考
综合行政执法目的的实现以及当前综合行政执法中存在的问题的解决，要继续深化综合行政执法体制改革，在改革中完善综合行政执法体制。
(一)明确综合行政执法的功能定位
综合行政执法虽然存在诸多问题，但是解决这些问题的办法不是走回头路，而是继续深化综合行政执法体制的改革。如果要变革综合行政执法体制，首要的便是明确综合行政执法的功能定位。
综合行政执法的功能目标应定位于社会公共秩序的维持机关。一个国家的权力机关首要的使命便是保障国家内部的法律秩序，正是基于建立秩序的需要，国家建立了刑罚体系和行政罚体系。在过去，国家依赖公安机关来执行刑罚体系和治安处罚体系，便足以维持一个国家的公共安全和公民个人人权；然而到今天，社会越来越复杂，变动越来越频繁，出现了许多国家刑罚体系和治安处罚体系所没有也无法容纳的影响正常公共秩序的行为，这些行为既不构成犯罪，也不能没有危害公共安全、构成治安管理秩序的违反，却又影响公共秩序，如工地噪音、路边摊贩、叫卖假证照、乱贴小广告、沿街叫卖盗版光碟书籍等等，对于这类街面影响公共秩序的行为，便应该纳入综合行政执法局的管理范围。
因此，综合行政执法的最终功能定位应是对没有违反治安管理秩序却又影响公共秩序的轻微的行政违法行为的管理。也就是说，综合行政执法机关应以维持社会秩序作为主要职能。综合行政执法的管辖范围包含三个标准：第一，没有违反治安管理秩序却又影响公共秩序的轻微的行政违法行为。综合行政执法机关应该与警察机关一起构成维护公共安全和公共秩序的两大支柱。警察机关侧重维护公共安全，综合行政执法机关则侧重于维护公共秩序。按照这一标准，在警察权与综合执法权之间进行合理的分工，警察权的执法依据是《治安管理处罚法》，而没有纳入该法规定的其他轻微行政违法且影响公共秩序的行为应单独予以立法规制，制定《综合执法法》或者《社会秩序法》，由综合行政执法主体执行。第二，该轻微违法行为发生在公共场所。所谓的公共场所，是指提供不特定的公众使用的场所，而不是指提供特定主体使用的场所，包括街道、公园、河川、广场等。在公共场所必定需要一定的公共秩序，如果该轻微违法行为发生在私人自治和社会自治领域，则并不需要公权力机关的干涉。第三，该轻微违法行为的"轻微"，除了在程度上不够成治安管理秩序的违反之外，还应该指其专业水平不高。也就是说，十分专业的违法行为需要单项执法部门去处理，综合执法部门能够集中处理的是不那么专业的违法行为。比如说，环保部门的执法一般来说涉及到十分专业的环境监测技术，但是如果涉及到晚上施工工地的噪音这种简单的环境问题，便可以将其纳入到社会秩序的范畴内，交由综合执法机构去解决。
可以借鉴德国的经验，成立类似于德国秩序局的综合执法主体。在德国，实施处罚权的主要有三个部门：警察、秩序局、税务局，但能上街执法的是警察和秩序局。因此，秩序局就成了除警察之外的主要行政执法部门。秩序局相对集中行使规划部门、卫生部门、工商部门或者环保等部门的行政处罚权。例如，在汉堡市的7个大区下都设了秩序局，它主要负责居民身份登记、养老与医疗保险、消防、交通、运输、兽医与食品监督、环保等相关事务；集中行使了规划、卫生、建设、交通、工商、环保等许多部门的行政处罚权，其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都应当将案卷移送秩序局，由秩序局统一作出行政处罚决定，秩序局也可以根据自己上街执法进行执法检查，并根据获得的相关违法证据作出处罚决定。通过专门的综合执法立法，在每个城市成立类似于德国秩序局的综合行政执法主体，明确其职权范权，实现与警察职权的衔接。青锋著：《行政执法体制改革的图景与理论分析》，载《上海政法学院学报》，20__年第1期，第84页。只有明确了综合行政执法机关的功能定位，才有可能从根本上为其生存、发展提供理论上和法律上的根据。
(二)综合行政执法机关内部实行职能分离
综合行政执法机关实行内部职能分离，其内部设置按照"局队分离"的原则予以设置。北京市城管综合行政执法局的经验值得推广。北京市城管综合执法局设有执法总队，执法总队作为市局的一个直属执法队伍。按照"局队分离"的原则，执法局负责行政案件的审理和裁决，而执法队则专门负责执行。
根据"职能分离"和"局队分离"的原则，综合行政执法局的人员配备应该相应分为行政执法官和执法队员。综合行政执法局配备若干具备相当专业技术知识的行政执法官(设立行政执法官的资格准入制度)，负责审理案件和做出行政处罚决定，执掌行政执法程序进程，这些行政执法官都享受公务员待遇；而在各级综合行政执法局所配备的执法队，执法队员可通过向社会公开招聘等方式，录用品行端正、身体健康、适应行政执法要求的人员充任执法队员，执法队员实行事业编制，负责实施行政调查和行政强制。并且，在行政执法官和执法队员之间建立流动机制，执法队员经过培训、通过资格考试合格，便可成为行政执法官。
(三)综合行政执法应建立全国统一的执法队伍
综合行政执法依照法律的规定可以属地管理，经费和人员都由当地的县级以上人民政府管理，但综合行政执法局的基本结构和行为模式应该由法律予以统一规范。
各级政府应当支持相对集中行政处罚权机关依法履行职责，并从机构设置、人员编制、执法经费方面予以保障。从城市管理执法的特点出发，应当考虑全国城市管理执法人员统一着制式服装和佩戴执法标识问题，将其纳入国务院允许的的着装范围。在保障城市管理行政执法人员依法履行职务的人身安全方面，大中城市政府可以借鉴沈阳市的经验，由公安机关在城市管理行政执法机关设立派出机构，依法履行公安机关在城市治安管理方面的职责，从而与综合行政执法形成相互协助相互配合的良性互动机制。
要加强对综合行政执法机关的人事领导和业务培训，建立一支有力的执法队伍，同时要提高行政执法人员的法律意识，提高法律知识水平。对于专门执法人员应该建立资格准入制度。为了保障执法有效、公正合理，应当在经济上保障综合行政执法机关的经费来源。各地财政应有综合行政执法的专项经费，认真执行处罚与收缴分离的法定原则。应当配备与履行行政执法任务相匹配的行政执法装备，树立规范执法的良好形象。同时，要加强程序制度建设，提高执法人员的法律政治素质和业务素质。
(四)顺应大部制的潮流，扩大综合行政执法的领域
党的十七大在部署未来的行政管理体制改革别指出，要"加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制"，这是一种有别于以往改革的新思路，为综合行政执法体制改革的深化指明了方向。
所谓"大部制"，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。部门设置一方面要考虑专业事务由专业部门管理，同时要考虑关联业务由大部门集中管理，以避免部门间相互扯皮。根据这一原则，大部门体制应该予以普遍化。
就综合行政执法而言，目前，除了在城市管理领域进行了综合行政执法之外，还存在文化领域的综合行政执法和农业领域的综合行政执法。
城市管理综合行政执法条例篇9
城管整改通知书范文一
xx单位:
经查，你(单位)于____年___月___日，在__________________，进行____________________的行为，已违反《甘肃省城市市容和环境卫生管理办法》第条第款第的规定，现责令你(单位)立即自收到本通知书之日起日内按下列要求改正:
1、xx
2、xx
逾期未改正的，本机关将依法予以行政处罚。
特此通知。
夏河县城市管理行政执法局
当事人签字:日期:_______年______月_____日
执法人员签字:_____________日期:_______年______月_____日
城管整改通知书范文二
单位(户)：
经查你单位(户)在违反了《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第三章第十四、十五条的规定，严重影响了环境卫生。
现根据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第八章第五十条之规定，责令你单位(户)在接到本责令之日起在三个工作日内，自行清除乱堆放物品，恢复原状。否则将按照法律规定组织力量强制清除。
**街道集镇建设管理监察中队
年月日
城管整改通知书范文三
当事人：
11月5日接群众反映，称你公司在星辰国际小区门口趁夜间擅自砍掉人行道树一棵，经我单位派人现场勘查，情况属实。其行为违反了《城市绿化管理条例》第二十七条和《黔南州布依族苗族自治州城镇建设管理条例》第二十条、第二十九条之规定。
请你公司在接此通知后于2011年11月8日前自行恢复原状，并来我单位接受处理，若逾期仍不恢复，也不来我单位处理的，我局将依照《城市绿化管理条例》第二十七条和《黔南州布依族苗族自治州城镇建设管理条例》第二十条、第二十九条之规定实施处罚。
当事人签名(盖章)：
年月日
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城市管理综合行政执法条例篇10
一段时期以来，由于诸多方面的原因，国家每出台一些法律、法规，各城市相应管理部门就增加一支执法队伍，形成了七八顶执法“大盖帽”去管一顶“破草帽”的违背立法初衷的局面。以我市为例，目前，具有城市管理职能的部门包括工商、公安、交通、环卫、环保、城建、城管、卫生、规划、市政、园林、文化等部门在内就有十几家之多，部门之间各自为政，职能交叉，事权分散，有利的一哄而上，不好管的推诿扯皮，既不利于统一指挥，更让管理对象无所适从，纳税人负担加重。车乱停、摊乱摆、人难行、乱贴乱画、污水乱流、垃圾乱倒、部门乱扯皮现象久治不愈，齐抓共管局面没有真正形成。想管的无执法权管不了，能管的相互之间缺乏衔接，执法脱节、执法撞车现象难以避免，管理工作效率低下。
鉴于此，1996年至2000年底，国务院先后批准北京市的8个区、天津市的4个区以及广东、黑龙江、吉林、辽宁、河北、山东、湖南、广西等省（区）的14个设区的市在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权的试点工作。在此基础上，2000年9月8日，国务院办公厅又下发了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定，进一步明确了试点工作的方向。20__年，国务院再次下发了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[20__]17号），对开展相对集中行政处罚权工作进行了部署，同年，党的十六大报告也明确指出：要继续深化行政管理体制改革，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重执法等问题。
在上述方针政策的指引下，截至目前，全国已经有北京、天津、重庆3个直辖市和22个省、自治区的75个城市进行了相对集中行政处罚权的试点，仅我市周边，就有郑州、晋城、安阳等城市实行了城市管理相对集中综合行政执法。这种新的城市管理体制，变条条管理为条块结合、以块为主，形成了城市管理综合执法层级管理体系，降低了执法成本，提高了执法效率及成果，因而得到了各级政府、有关部门和人民群众的广泛认同。
由此可见，清理整顿行政执法队伍，在城市管理领域实行综合行政执法，既是深入贯彻《行政许可法》、《行政处罚法》，深化行政管理体制和机构改革的重要内容，也是整顿和规范市场经济秩序和适应新形式下城市管理工作的迫切需要，是对现行城市管理行政执法体制的一项重大改革，势在必行。
有了这些成功经验，结合我市实际，我认为，我市也应该开展综合执法工作。主要有如下原因：
一、目前城市管理中有一些突出问题亟待解决
（一）机构职能交叉，人员臃肿，执法成本较高。按目前的行政体制，涉及到城市管理的职能部门有城管、环卫、城建、环保、工商、市政、卫生、公安等多个部门，其中许多管理部门的职能是交叉重叠的。如无证占道摆摊卖服装的行为，既属侵占道路行为，又属无证经营行为，公安交通管理部门、市政（公用事业）部门、工商部门等均有法律赋予的职能予以管理。又如小贩在人行道上卖削皮甘蔗行为，既侵占了道路，又属无证经营；既影响环境，又影响通行。交警、工商、城管、环卫、环保等部门都可以实施管理。据此，各有关部门都堂堂正正地成立有执法队伍，分别开展行政执法。由于机构职能交叉，造成人员编制重复和浪费，增大了行政执法成本。
（二）多头执法，重复处罚，造成执法扰民。上述两个例子，由于相关的行政部门均有职能和执法队伍，对一宗违法违章案件，甲部门发现处罚后，乙部门发现后又可以再处罚，乙部门处罚后丙部门还可以处罚。这样多头执法，重复处罚，就必然引发对行政相对人不公的问题，带来行政相对人对政府执法部门怨声载道的负面影响。
（三）扯皮推诿问题较为突出。由于职能交叉，同一个城市管理方面的违章案件，多个部门都有权管理，容易造成部门之间有利争着管，无利都不管，推托责任的理由都很充分等现象，造成很多城管热点难点问题无法解决，广大人民群众反响强烈，影响了执法队伍本身及政府的形象。
（四）城市管理存在真空地带。目前，在城乡结合部和市区的部分大街小巷，存在着许多城市管理的真空地带，其主要原因是：有权管理的职能部门由于人力问题，管理不能全方位覆盖城乡的各个角落；街道办（镇）、居委会（村）一级由于没有行政执法权想管又管不了。因此，便出现乱搭建、乱摆卖、乱堆放等现象屡禁不止。
二、城市管理综合执法的优势
所谓“城市管理综合执法”，是指一个行政机关通过一定的法律程序，集中行使城市管理领域几个行政机关的行政处罚权的一种行政执法制度。它是根据相对集中行政处罚权制度的基本原则，为解决城市管理领域长期存在的执法机构林立，职能交叉，各自为政，有利争着管，无利都不管等群众普遍关心的问题而开展的综合执法。
在我国城市管理领域中，绝大多数管理部门的传统模式是“一条龙”管理，从立规矩到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定，既是裁判员又是执行员，不仅需要有自己的专门执法队伍，同时缺乏有效的监督。而实行相对集中行政处罚权工作以后，审批部门只负责审批，处罚工作统一由执法局行使，实现了“判罚分离”，更显公正。同时也提高了行政执法的水平与效率，减少了人员、机构设置。据了解，各地通过成立城市管理行政执法局，原有执法队伍被撤销或者相应精简，多数地方执法人员总数比原有人员减少了20％至30％。拆了“庙”、减了“和尚”，却由于执法力量的集中，执法力度的加大，实现了“一局多能”、“一员多能”，城市管理执法水平和效率反而大幅度提高。
三、如何改革现有城管执法体制
根据中央编委、国务院法制办关于推进相对集中行政执法试点工作有关问题的通知（中央编办发[20__]4号文）精神以及外地市开展城市管理综合执法的成功经验，本人认为，我市改革城市管理执法体制的条件已经基本具备。如何改革，我觉得可以从以下四个方面进行探索：
（一）市和市辖区均成立城市管理行政执法局，形成市、区二级执法机制。即市、区执法局均有执法主体资格，均属行政单位。（按照《行政许可法》要求，实施行政执法工作的主体必须是行政单位，而我市目前的市、区城管队伍大多数是事业编制，执法主体与许可法相违背），区执法局为实施行政处罚的主体，市执法局主要是负责行政复议、业务指导、监督和对重大案件、跨区案件的查处。
（二）将相关部门与城市管理有关的行政处罚权集中到执法局行使，建立相对集中行政处罚权制度。需要集中的处罚权：一是城市市容市貌管理方面的职能，如对破坏市容市貌环境卫生行为的处罚；二是城市绿化管理方面的职能，如对破坏城市绿化行为的处罚；三是城市规划管理方面的职能，如对违反规划建设行为的处罚；四是市政设施管理方面的职能，如对破坏城市道路、供水、燃气管道设施行为的处罚；五是环境保护方面的职能，如对饭店油烟、污染企业的处罚；六是工商管理方面的职能，如对街头无证经营行为的处罚；七是公安交通管理方面的职能，如对人行道上机动车辆乱停乱放的处罚等（《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中已归纳为七个方面）。
（三）清理整顿行政执法队伍，组建高素质的城管综合行政执法队伍。根据相关部门将部分行政处罚权移交执法局的情况，调整理顺有关部门的人员编制和职能，清理整顿相关部门原有的行政法队伍，通过竞争上岗，公开招考，择优选调等形式，组建集中统一、廉洁公正、作风优良、业务精通、素质过硬的综合行政执法队伍。同时，实行财政全供，严格奖惩，通过确保人员工资、队伍经费、装备到位，避免重复过去因工作经费不足造成的以罚代管，重收轻管等问题。